REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: Pedro Javier Bolaños Andrade Florencia, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2.022) SENTENCIA Nº 151 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Autoridad demadada: Municipio de San Vicente del Caguán Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal a proferir sentencia de primera instancia en el presente asunto.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda1. El señor INY JONATHAN TOLEDO CUENCA, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de San Vicente del Caguán - Caquetá, en la que pretende la nulidad del fallo disciplinario de fecha 15 de noviembre de 2014, mediante el cual se lo sancionó con destitución e inhabilidad en el ejercicio de sus funciones como auxiliar administrativo, código 407, grado 06; al igual que del fallo de segunda instancia, fechado 26 de diciembre de 2014, mediante el cual se confirmó la decisión anterior; y a título de restablecimiento del derecho se ordene su reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que fue notificado de la destitución y hasta cuando se haga efectivo su reintegro.
Además del reconocimiento de los perjuicios morales causados. Como fundamentos fácticos, se expuso en la demanda: Se afirmó que el señor TOLEDO CUENCA fue vinculado en provisionalidad mediante decreto No. 064 del 1 de febrero de 2.008 a la planta de personal del municipio de San Vicente del Caguán, en el cargo de auxiliar administrativo, grado 6, código 407, desempeñándose en sus funciones hasta el día que fue notificado de la destitución del cargo. 1 Fs. 326 al 346, C. 1 2 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán Que con el ingreso del señor Domingo Emilio Pérez Cuellar, en calidad de alcalde del municipio de San Vicente del Caguán en el mes de enero de 2012, se inició una persecución laboral en contra del demandante, motivada en el hecho de haber sido opositor a las convicciones políticas que llevaron al referido señor a ganar las elecciones; situación que se vio reflejada en varios llamados de atención sin el cumplimiento de los requisitos formales y en abierta contraposición al ordenamiento jurídico, además de violatorios de los derechos fundamentales, en especial el debido proceso.
Se indicó que motivado por el acoso laboral de que era objeto, el actor formuló queja ante la Procuraduría Regional del Caquetá el 17 de agosto de 2.012, siendo objeto de recriminaciones verbales y amenazas, orientadas a que presentara la renuncia al cargo que desempeñaba. Que posteriormente, con ocasión de la petición presentada por un supuesto señor Jesús Eduardo Maldonado Oicatá, en la que solicitaba al municipio informar sobre la veracidad de la suscripción de los contratos 0006 y 0007 del 25 de marzo de 2.013 firmados al parecer por el señor Toledo Cuenca, en calidad de interventor, y autenticados en la notaría 61 de Bogotá el 3 de abril de 2.013, le fue adelantada una investigación disciplinaria, la cual culminó con la imposición de una sanción consistente en la destitución e inhabilidad por el término de diez (10) años, decisión que fue confirmada en segunda instancia. Afirmó el demandante que el procedimiento disciplinario adelantado en su contra estuvo precedido de múltiples fallas procedimentales que atentaron contra los derechos fundamentales del investigado, en especial por la flagrante violación al debido proceso y derecho de defensa.
Aunado al hecho de no existir en el proceso elementos de juicio reales que permitieran determinar la veracidad de los soportes que sirvieron de base para dar inicio a la investigación; tanto así, que el ente investigador no realizó ningún esfuerzo procesal para tener certeza de la autenticidad de los supuestos contratos 006 y 007 de 2013, ni mucho menos se intentó procesalmente identificar la veracidad de la firma del investigado en la suscripción de los mencionados contratos. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución: Artículos 6, 121, 122, 123 y 209. Legales: Ley 734 de 2.002, Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: 3 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán i) Los actos administrativos cuestionados vulneraron los derechos al debido proceso y de defensa, en la medida en que no se acreditó la designación de apoderado de oficio o de confianza en el desarrollo del trámite procesal; tampoco se adelantó la etapa de indagación preliminar, que diera certeza de los hechos; la valoración de las pruebas no se hizo conforme a la normativa aplicable; y se omitió, desde un primer momento, el deber legal y funcional de investigar con rigor los hechos y circunstancias que demostraran la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado. ii) Se configuró una falsa motivación, en la medida en que la falta endilgada al actor no se acreditó, en tanto el material probatorio obrante dentro del expediente no daba cuenta de la conducta reprochable disciplinariamente.
Aunado a ello, no se desplegó el accionar administrativo para determinar la veracidad o autenticidad de los mencionados contratos, pues se debió citar a los señores Jesús Eduardo Maldonado Oicatá e Iny Jonathan Toledo Cuenca al reconocimiento de la autenticidad de las firmas autógrafas de tales documentos, firmas que aparecen en "dos copias informales" (como las define en el acápite de pruebas el funcionario investigador en el auto de pliego de cargos) y también en los documentos que aparentemente reflejan la autenticación ante la notaría 61 de Bogotá. iii) No se acreditó la competencia de la funcionaria que adelantó la investigación disciplinaria, en tanto, la señora AURA MARÍA QUIROGA ARGÜELLO, a lo largo del proceso disciplinario, actuó en calidad de secretaria general y de gobierno del municipio de San Vicente del Caguán y en las actuaciones que firmó en tal calidad no plasmó en el cuerpo de las mencionadas decisiones la fundamentación jurídica que la respaldó; es decir, no se señaló referencia legal de transferencia de competencias en materia disciplinaria por parte del alcalde como responsable de la acción disciplinaría frente a los servidores públicos al servicio de la administración municipal. iv) Se desconoció que la investigación disciplinaria se debió a una persecución laboral en contra del actor, pues, se insiste, siempre existió duda de su conducta y aun así fue sancionado disciplinariamente. 1.3.
Contestación de la demanda. El municipio de San Vicente del Caguán, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación: Adujo, en primer lugar, contrario a lo expuesto por la parte demandante, que la secretaria general y de gobierno sí tiene la función disciplinaria sobre los funcionarios municipales, facultad otorgada mediante acto administrativo; el que se allegó con el escrito de contestación. 4 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán Refirió que la entidad adelantó el proceso disciplinario contra el actor con respeto del derecho de defensa y al debido proceso, así como de todas las garantías constitucionales y procesales vigentes; que el demandante tenía conocimiento de que se le adelantaba un proceso disciplinario por la oficina competente para ello, en tanto se le puso en conocimiento y se le notificó en debida forma el auto de apertura disciplinario, por lo que conforme a lo dispuesto en la Ley 734 de 2.002 debió expresar que desistía del apoderado de confianza, y la designación del apoderado de oficio solo procede en caso de que el investigado esté ausente, situación que no ocurrió; de modo que no es de recibo por el ente territorial el argumento de que no se podía continuar con la investigación disciplinaria ante la ausencia de defensa técnica.
Que no puede trasladarse una responsabilidad a la administración cuando es deber del investigado velar por su defensa, máxime cuando está acreditado dentro del trámite disciplinario que estaba informado de su iniciación y trámite. Finalmente, propuso la excepción de caducidad, al considerar que la demanda fue interpuesta el 6 de mayo de 2.015, es decir, pasados los cuatro (4) meses que establece la norma procesal para su interposición, si se tiene en cuenta que el fallo de segunda instancia quedó debidamente ejecutoriado el 30 de diciembre del 2.014. 1.4.
Audiencia inicial, etapa probatoria y alegatos de conclusión. El 8 de marzo de 2.017 se surtió la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en la que se declaró no probada la excepción de caducidad. Finalmente, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes (fls. 404 al 406 C. Principal 2). En audiencia de pruebas de fecha 30 de agosto de 2.017 se incorporaron al proceso las documentales allegadas y se recepcionaron los testimonios solicitados por la parte demandada.
Así mismo, se dispuso prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, de conformidad con el inciso final del artículo 181 del CPACA (fls. 414 al 416 C. Principal 2). Finalmente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público a efectos de emitir su concepto, término dentro del cual la parte demandante (fls. 418 al 419 C. Principal 2) presentó escrito reiterando los argumentos expuestos en el libelo demandatorio, respectivamente.
El Ministerio Público2, por su parte, solicitó negar las pretensiones de la demanda, habida consideración de que lo que pretende el demandante es debatir nuevamente en sede judicial los argumentos que fueron esbozados en 2 F. 422 al 432, C. Principal 2 5 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán sede administrativa - los cuales fueron debidamente analizados en la decisión de segunda instancia-, actuación que resulta inviable, dado que la jurisdicción contencioso administrativa no puede convertirse en una tercera instancia de decisión dentro del proceso disciplinario, más aún cuando la valoración del material probatorio recaudado se llevó a cabo de manera integral y bajo el principio de la sana crítica, sin afectación del derecho del debido proceso, manteniéndose incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
II. CONSIDERACIONES 2.1. La competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal conocerá en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.2.
Planteamiento del problema jurídico. Se controvierte la nulidad de los siguientes: i) el fallo disciplinario de primera instancia emitido el 15 de noviembre de 2.014 por la Secretaria de General y de Gobierno con funciones disciplinarias, y ii) el fallo de segunda instancia dictado el 26 de diciembre de 2.014 por el alcalde municipal de San Vicente del Caguán, decisión que confirmó la sanción disciplinaria impuesta al señor Iny Jonathan Toledo Cuenca, consistente en la destitución e inhabilidad en el ejercicio de sus funciones como auxiliar administrativo, código 407, grado 06, por el término de diez (10) años.
Conforme a lo anterior, corresponde a la Sala determinar si en el trámite de la decisión disciplinaria se incurrió en vulneración al debido proceso y derecho de defensa, tal como se expone en el concepto de violación de la demanda. Para el anterior análisis, se tendrá en cuenta, además de las premisas fácticas y normativas, el análisis de las pruebas recaudadas y lo que al respecto ha señalado el precedente jurisprudencial. 2.3.
Acervo probatorio. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 6 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán 2.3.1. En relación con la vinculación laboral del demandante: Mediante decreto No. 064 del 1 de febrero de 2.008, el señor Iny Jonathan Toledo Cuenca fue nombrado, en provisionalidad, en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 06. 2.3.2.
En relación con la actuación disciplinaria: Inicio del proceso.- El 24 de febrero de 2.010, a través de oficio sin número de fecha 15 de noviembre de 2.013, el señor Jesús Eduardo Maldonado Oicatá solicitó al alcalde municipal lo siguiente: “De manera atenta me permito solicitarle a usted la posibilidad de verificar la veracidad de los contratos anexos q fueron enviados a los correos oepa@gmail.es y mariali2015@hotmail.com de número (sic) de código de contrato 0006 del 25 de marzo del 2013 y número (sic) de código 0007 del 25 de marzo del 2013 los dos con numero de Ni 800095785-2 firmados por el señor INTERVENTOR JONATHAN TOLEDO CUENCA de cédula de ciudadanía 6.801.267 de Florencia Caquetá contratos q fueron firmados en la ciudad de Bogotá en la notaría 61 el día 03 de abril del 2013 y hasta el momento no he recibido el pago de estos contratos ya que le entregue al señor Jonathan Toledo cuenca 02 camionetas para la prestación de servicios muy respetuosamente le sugiero que en caso de que estos contratos no sean legales por favor me sea respondido mediante un oficio y enviado al correo iesus.maldonado01@hotmail.com”. 3 Con dicha solicitud se allegaron en copia digital los documentos que a continuación se citan: - Copia del contrato No. 0006 del 25 de marzo del 2013, suscrito entre el señor JESÚS EDUARDO MALDONADO OICATÁ, actuando como ARRENDADOR, quien para efectos del contrato se denominó el SUMINISTRADOR y, por la otra parte, el señor INY JONATHAN TOLEDO CUENCA, como interventor del proyecto BRISAS DE MARSELLA, el RECEPTOR, que tenía como objeto el suministro de un vehículo tipo camioneta doble cabina, de año de fabricación modelo 2012, identificado con placa de servicio público SZV 801, marca LUV DMAX. - Copia del contrato No. 0007 del 25 de marzo del 2013, suscrito entre el señor JESÚS EDUARDO MALDONADO OICATÁ, actuando como ARRENDADOR, quien para efectos del contrato se denominó el SUMINISTRADOR y, por la otra parte, el señor INY JONATHAN TOLEDO CUENCA, como interventor del proyecto BRISAS DE MARSELLA, el RECEPTOR, que tenía como objeto el suministro de un vehículo tipo 3 Ver folio 62 C.4 – Pruebas de Oficio 7 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán camioneta doble cabina, de año de fabricación modelo 2011, identificado con placa de servicio público SPK-314, marca LUV DMAX.
Apertura de la investigación.- En atención a lo anterior, el 8 de enero de 2.0144, la secretaria general y de gobierno, haciendo uso de sus funciones concernientes al control interno disciplinario, profirió auto de apertura de investigación disciplinaria en contra del señor INY JONATHAN TOLEDO CUENCA, decretando la práctica de las siguientes pruebas tendientes al esclarecimiento de los hechos: (…) Ampliación de queja por parte del señor JESÚS EDUARDO MALDONADO OICATÁ. Escuchar en versión libre al investigado. Escuchar en declaración al(los) propietario(s) de las camionetas. Oficiar a la Fiscalía General de la Nación para conocer actuaciones procesales de la jurisdicción penal, respecto de los mismos hechos. Practicar las demás pruebas conducentes y pertinentes para el esclarecimiento de los hechos investigados y aquellas que surjan directamente de las aquí ordenadas”.
A través de oficio No.110-0070 de fecha 8 de enero de 2.014, la referida funcionaria comunicó al actor el inicio de la investigación disciplinaria en su contra. Para efectos de la notificación de la decisión, le solicitó acudir al despacho de la alcaldía dentro de los ocho (8) días siguientes al envió del oficio; dicha comunicación le fue notificada de manera personal en la misma fecha, tal y como consta en el expediente disciplinario5.
Mediante edicto de fecha 21 de enero de 2.014, la secretaria general y de gobierno procedió a notificar el auto de apertura de investigación disciplinaria. Para el efecto, el edicto fue fijado en un lugar visible de la alcaldía el 21 de enero de 2.014 por el término de tres (3) días, en cumplimiento del artículo 107 de la Ley 734 de 2.0026.
Pliego de cargos.- El 25 de junio de 2.014, la referida funcionaria formuló pliego de cargos en contra del señor Toledo Cuenca7; decisión que le fue notificada, tal y como consta en la constancia de fecha 7 de julio de 2.0148. véase: “(…) 4 Ver folios 4 al 6 C.4 - Pruebas de Oficio 5 Ver folio 7 C.4 - Pruebas de Oficio 6 Ver folio 10 C.4 - Pruebas de Oficio 7 Ver folios 39 al 42 C.4 - Pruebas de Oficio 8 Ver folio 44 C.4 - Pruebas de Oficio 8 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán 3.CONSIDERACIONES: El funcionario investigado actuó con modalidad dolosa; conclusión que obedece a la naturaleza de la conducta y al conocimiento pleno, por su parte de las atribuciones propias de su cargo.
El referido funcionario no cuenta con capacidad o competencia alguna para representar legalmente al municipio en actuaciones contractuales, su cargo no le faculta para ejercer como interventor de ningún proyecto y el uso que hizo de las insignias, NIT, escudo y membretes del municipio de San Vicente del Caguán, en la actuación contractual referida, fue arbitrario e inconsulto.
La actuación anteriormente descrita se adecúa típicamente a la hipótesis normativa del artículo 287 de la Ley 599 de 2000, es decir, el delito de falsedad material en documento público. Constituye también una flagrante usurpación de las funciones de representación legal del municipio y posiblemente un delito contra el patrimonio económico de un particular.
Si bien no se ha conjurado un perjuicio material para el municipio de San Vicente del Caguán; hubo una efectiva afectación a la función pública, materializada por la usurpación y uso fraudulento del buen nombre del Municipio, sus insignias, logos y escudo. La gravedad de la conducta se acentúa porque el funcionario sacó provecho de su trayectoria en la administración municipal para usurpar su membrete y celebrar contrato de arrendamiento de dos camionetas; aparentemente, con el propósito de inducir al error al arrendador y hacerle creer que contrataba con una persona de derecho público y no con él como persona natural”.
(…) Posteriormente, el 20 de octubre de 2.014, la secretaria general y de gobierno, conforme a lo dispuesto en los artículos 161 y 165 de la Ley 734 de 2.002, procedió a modificar el pliego de cargos en contra del demandante, por error en la calificación jurídica9; decisión que le fue notificada al investigado, como consta en el oficio No. 110-4023 de fecha 20 de octubre de 2.01410.
“ (…) En esa medida, el señor INY JHONATAN TOLEDO CUENCA, en su condición de Auxiliar Administrativo del municipio de San Vicente del Caguán cometió la falta disciplinaria contenida en el artículo 48 numeral 1 del CDU por haber realizado objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cometido por demás en razón, o con ocasión de la función o cargo que desempeñaba, utilizó su función o cargo que le permitía tener acceso a los logos de la entidad para en forma fraudulenta suscribir los contratos de arrendamiento de dos (2) vehículos automotores haciéndose pasar como interventor del contrato denominado BRISAS DE MARSELLA, lo cual no era cierto.
Esta conducta tiene un efecto contrario en muchos ámbitos en los que la administración pública pretende la garantía que se cumplan los fines del Estado, como servir a la comunidad, promover la prosperidad general 9 Ver folios 52 al 61 C.4 - Pruebas de Oficio 10 Ver folio 51 C.4 - Pruebas de Oficio 9 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Lo relevante para efectos de tener por cumplida la ilicitud sustancial, deviene del hecho de que no solo la norma le impone al funcionario INY JHONATAN TOLEDO CUENCA, sujetarse a sus deberes y actuar dentro del marco de la legalidad, sino también la finalidad que esta perseguía como garantía para el desarrollo del municipio de San Vicente del Caguán, que al suscribir dichos contratos en forma indebida se engaña a una administración pública y a un tercero en su patrimonio económico quien confió en el logo de la entidad pública para firmar los contratos de arrendamiento y que iba a percibir un ingreso económico.
El legislador ha dotado al operador jurídico de la facultad para determinar la connotación de la falta conforme a los criterios contemplados explícitamente en las normas disciplinarias, leve, grave y gravísima en orden, a buscar entre la sanciones, la más proporcionada a la ilicitud sustancial producto de la acción u omisión del sujeto disciplinable, por ende, debe indicarse que el señor INY JHONATAN TOLEDO CUENCA en su condición de auxiliar administrativo del municipio de San Vicente del Caguán incurrió en la falta disciplinaria consagrada en el numeral primero de la artículo 10 de la ley 734 del 2002 objeto del primer cargo de esta providencia, considera el despacho que debe determinarse como gravísima toda vez que así lo previo legislador al afirmar que las faltas gravísimas son las taxativamente señaladas en el artículo 48 de la ley disciplinaria”.
(…) Alegatos.- Por auto del 8 de octubre de 2.014, se dispuso dar traslado, por el término de diez (10) días, para alegar de conclusión11. El disciplinado optó por guardar silencio en esta etapa procesal. Fallo de primera instancia.- Mediante decisión proferida el 15 de noviembre de 2.014, la secretaria general y de gobierno declaró responsable disciplinariamente al señor Toledo Cuenca, en su condición de auxiliar administrativo, código 407, grado 06, por haber incurrido en la falta gravísima dispuesta en el artículo 48 numeral 1° de la Ley 734 de 2002, a título de dolo; sancionándolo con destitución e inhabilidad general en el ejercicio del cargo por el término de 10 años12.
Contra dicha decisión el disciplinado interpuso recurso de apelación13. Fallo de segunda instancia.- El 26 de diciembre de 2.014, mediante fallo proferido por el alcalde municipal de San Vicente del Caguán, se confirmó la decisión de instancia14. 11 Ver folio 50 C.4 - Pruebas de Oficio 12 Ver folios 92 al 98 C.4 - Pruebas de Oficio 13 Ver folios 105 al 1074 C.4 - Pruebas de Oficio 14 Ver folios 110 al 122 C.4 - Pruebas de Oficio 10 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán 2.4.
Del debido proceso, el derecho de defensa y de la contradicción en el proceso disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6º de la ley 734 de 2002 consagran la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los entes disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; pudiendo acudir el sancionado, cuando ello no ocurre, ante el juez de lo contencioso administrativo, en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas si se evidencia una violación del debido proceso.
Sobre ello, la Corte Constitucional en sentencia C-692 de julio de 2002, precisó: “El debido proceso en disposiciones de derecho disciplinario. Principios de legalidad y favorabilidad. 3. Esta Corporación ha señalado que el derecho disciplinario constituye una forma de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y, como tal, debe estar fundado en principios y valores constitucionales y asegurar en todo momento la vigencia de los elementos propios de la garantía del debido proceso.
En ese mismo orden, ha considerado que en tratándose de una forma de ejercicio del ius puniendi, la persona investigada o juzgada disciplinariamente tiene derecho a gozar de las mismas garantías que estructuran el derecho penal, tales como el principio de legalidad y de favorabilidad. Como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in ídem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.” 4.
En lo que se refiere al principio de legalidad, la Corte ha señalado que su carácter imperativo en materia disciplinaria, deviene de la aplicación de varias disposiciones constitucionales. Específicamente, ha previsto que el mismo encuentra consagración en la Constitución, “[e]n primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”.
En segundo término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga 11 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán funciones detalladas en la ley o reglamento”.
Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. Así mismo, ha sostenido la Corte que, en virtud de dicho principio, las autoridades administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de normas preexistentes, en las que se consagran claramente las conductas que constituyen falta disciplinaria, así como las sanciones que se derivan como consecuencia. Contrario sensu, en la imposición de sanciones, la autoridad respectiva no puede aplicar normas en forma retroactiva, salvo la garantía del principio de favorabilidad, que debe ser analizado en cada caso concreto.
Por otra parte, de conformidad con los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, la Corte ha definido que las normas preexistentes a que se refiere el principio de legalidad son las normas de carácter sustantivo, las cuales determinan las conductas calificadas como faltas, así como las sanciones que deben ser impuestas. No se pueden asimilar, por el contrario, a disposiciones de carácter procesal, respecto de las cuales opera, por regla general, el principio de aplicación inmediata. 5.
Teniendo como base la misma garantía del debido proceso en el derecho disciplinario, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Frente a este punto, ha advertido que aun cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello “(…) no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario.
Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal”. El debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a su vez, constituyen derechos de los sujetos disciplinables; sin desconocerse que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, por expresa disposición del artículo 88 de la Ley 1437 de 201115.
Los actos sancionatorios de carácter disciplinario están precedidos de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. Luego, en sede judicial, se debe realizar un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y, por ello, no cualquier defecto procesal tiene 15 “Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa” 12 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán el poder de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.
Se tiene, entonces, que la revisión de los actos administrativos resultantes del procedimiento disciplinario mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede desconocer los límites y restricciones propias de este, ni implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa, el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. 2.5.
Control judicial de actos administrativos de carácter disciplinario. La Sala Plena del Consejo de Estado profirió el 9 de agosto de 2016 sentencia de unificación16, sobre el control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria, en donde señaló: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […].
En ese entendido, el control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas en el proceso disciplinario, sin que “el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia”17, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva. 2.6. Solución del asunto. La parte demandante adujo que se configuraba la causal de nulidad por violación del debido proceso y del derecho de defensa, en la medida en que: i) no se acreditó la competencia para adelantar la investigación disciplinaria 16 C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. 17 En este sentido se pronunció en reciente oportunidad el Consejo de Estado en su Sección Segunda con ponencia del Consejero William Hernández Gómez en sentencia proferida el 13 de febrero 2020 dentro del proceso número 85001-23-33- 000-2015-00129-01 (1718-2017). 13 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán del funcionario investigador; ii) se omitió la fase de indagación preliminar; iii) no se acreditó la designación de apoderado de oficio; y iv) no hubo valoración de las pruebas ni existencia de certeza de las mismas.
Adicionalmente, señaló que se configuraba la causal de nulidad de falsa de motivación, en tanto se omitió el deber legal y funcional de investigar con rigor los hechos y circunstancias que demostraran la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado. Por su parte, el municipio de San Vicente del Caguán expuso como razones de la defensa, que en contra del demandante se adelantó una investigación disciplinaria en la cual se le garantizó el derecho de defensa y el debido proceso.
Destacó que no podía trasladarse una responsabilidad a la administración cuando era deber del disciplinado velar por su defensa, si se tiene en cuenta que se acreditó que estaba informado de su iniciación y trámite y decidió no intervenir en el desarrollo del mismo. La Sala con el fin de analizar las irregularidades planteadas por el actor sobre el trámite adelantado en el proceso disciplinario, procede de la siguiente manera: 2.6.1.
Violación del debido proceso y del derecho de defensa. Frente a este cargo, el demandante sostiene que se vulneró el derecho al debido proceso y defensa, en la medida en que: i) no se acreditó la competencia para adelantar la investigación disciplinaria del funcionario investigador; ii) se omitió la etapa de indagación preliminar; iii) no se acreditó la designación de apoderado de oficio; y iv) hubo indebida valoración de las pruebas e inexistencia de certeza de las mismas. i) Acreditación formal del funcionario investigador.
La Corte Constitucional18 ha sostenido que el «control disciplinario es un elemento indispensable de la Administración Pública, en la medida en que, (…) se orienta a garantizar que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados». Dicho control se surte en dos niveles, a saber, uno externo y otro interno; el primero, conforme la norma superior es ejercido por la Procuraduría General de la Nación, y, el segundo, es desarrollado en virtud de la ley por cada una de las entidades que forman parte de la administración pública. 18 Sentencia C-1061 del 11 de noviembre de 2013. 14 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán Con relación al segundo nivel, la ley 734 de 2002, en su artículo 2º, dispuso que la competencia inicial para conocer las faltas disciplinarias de los servidores públicos le corresponde a las oficinas de control interno, así: (…) Artículo 2.º.
Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias (…) A su turno, el artículo 76 ibídem establece: […] Artículo 76.
Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]
PARÁGRAFO 2. - Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3. - Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. Sobre el particular, precisó la Corte Constitucional19: (…) la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.
En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una 19Sentencia C-1061 de 2013 15 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán relación jerárquica - funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado." Hoy por hoy, en principio y salvo las excepciones que son objeto de censura en este proceso, el control disciplinario interno, en su primera instancia, es competencia de una unidad u oficina especializada que debe organizarse en cada una de las entidades o de los organismos del Estado”.
Se colige, entonces, que toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá implementar y estructurar una dependencia de control disciplinario interno del más alto nivel, encargada de indagar preliminarmente, investigar y decidir en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos vinculados a su planta de personal, asegurando su autonomía, independencia y el principio de segunda instancia. Así que, en caso de que se haga imposible la constitución de dicho grupo de trabajo, la función disciplinaria deberá ser ejercida por el jefe inmediato del servidor y la segunda instancia por el superior jerárquico de este.
En el sub examine; argumenta la parte actora que la funcionaria que adelantó la investigación disciplinaria, esto es, la secretaria general y de gobierno del municipio, no señaló en el cuerpo de las decisiones disciplinarias la fundamentación jurídica que respaldara su competencia para ejercer el poder disciplinario, concluyendo que no existía en el municipio tal referencia legal de delegación en materia disciplinaria por parte del alcalde como responsable de la acción disciplinaria frente a los servidores públicos.
Revisado el material probatorio allegado al expediente, se observa que, conforme al manual de funciones, el cargo de secretaria general y de gobierno, tiene como función esencial la de: “participar y responder por las actividades de control interno y el control único disciplinario aplicadas al cumplimiento de las funciones y deberes del personal”; adicional a ello, mediante resolución administrativa No. 124 del 2 de abril de 2.01220, el alcalde municipal, conforme al decreto 249 de 2.01121, delegó la potestad disciplinaria al funcionario que ocupe el cargo de secretario de gobierno, quien para la fecha era la señora AURA MARÍA QUIROGA ARGUELLO22.
Lo señalado en precedencia permite deducir que el alcalde delegó en el secretario de gobierno la función correspondiente al ejercicio del poder disciplinario respecto de los empleados de la alcaldía municipal, por lo que la citada funcionaria, acatando la directriz del alcalde, dio inicio a la investigación disciplinaria. 20 “Por medio del cual se delega la potestad disciplinaria a un secretario de Despacho” 21 Por medio del cual se adopta el manual de funciones de la Alcaldía Municipal, le corresponde al alcalde municipal ejercer el poder disciplinario respecto de los empleados y trabajadores oficiales. 22 Conforme a la Resolución No. 324 del 6 de septiembre de 2.013, “Por medio de la cual se hace un nombramiento” 16 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán De manera que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la señora AURA MARIA QUIROGA ARGUELLO, en calidad de secretaria de general y de gobierno, no tenía competencia para adelantar la investigación disciplinaria en su contra.
Ahora, el hecho de que la funcionaria no haya hecho mención expresa en las decisiones disciplinarias a las funciones de control interno disciplinario que ostentaba, no constituye vulneración alguna al debido proceso, pues lo cierto es que por potestad del alcalde le había sido delegado dicho poder disciplinario. No obstante, revisado el auto de apertura de investigación disciplinaria de fecha 8 de enero de 2.014 (fol. 32 C. Principal 1), se constata que la secretaria general y de gobierno mencionó expresamente que: “… haciendo uso de sus funciones concernientes al control interno disciplinario procede a iniciar de oficio investigación disciplinaria contra el señor Iny Jonathan Toledo Cuenca…”, con lo que se corrobora la facultad del operador disciplinario para iniciar y llevar a cabo el proceso disciplinario.
En esta forma, queda desvirtuado el cargo de violación del derecho al debido proceso sustentado en la falta de acreditación y/o competencia. ii) Omisión de la etapa de indagación preliminar. De los antecedentes de la actuación procesal que cuestiona el demandante se desprende que, efectivamente, mediante auto del 8 de enero de 2.014 la secretaria general y de gobierno ordenó la apertura de investigación disciplinaria en su contra, sin que se hubiere adelantado la etapa de indagación preliminar.
Sin embargo, la circunstancia de que no se hubiese adelantado indagación preliminar no implica la violación del debido proceso, en tanto no constituye una etapa obligatoria dentro del procedimiento disciplinario. En efecto, el artículo 150 de la Ley 734 de 2.002 dispone que: "En caso de duda sobre la procedencia de investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar".
Esa etapa procesal, en términos del artículo en mención tiene la finalidad de verificar "…la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad ". Por su parte, el artículo 152 ibídem señala que: "Cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria, el funcionario iniciara la investigación disciplinaria".
Significa lo anterior que el investigador puede prescindir de la indagación preliminar cuando de la queja o de la información recibida y de sus anexos surjan los elementos que permitan determinar la ocurrencia de una falta 17 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán disciplinaria y la identificación o individualización del autor de misma.
A contrario sensu, cuando no se evidencie con claridad la existencia de la conducta susceptible de ser sancionada ni su posible autor, es necesario adelantar esa actuación. Y en este caso debe entenderse que la funcionaria investigadora tuvo certeza sobre la existencia de la conducta constitutiva de falta disciplinaria y su posible autor y que, consecuencialmente, podía prescindir de la etapa de indagación preliminar, pues del auto del 8 de enero de 2.014 se desprende que la investigación disciplinaria se abrió con fundamento en la comunicación remitida al alcalde por el señor Jesús Eduardo Maldonado Oicatá, mediante la cual se solicitaba la revisión de los contratos de arrendamiento de vehículo No. 006 y 007 suscritos por el señor Iny Jonathan Toledo Cuenca en nombre de la Alcaldía Municipal de San Vicente del Caguán, como interventor de un proyecto de vivienda que adelantaba el municipio, persona que no tenía dentro de sus funciones la de realizar actividades contractuales en nombre del municipio, documentos que, además, habían sido firmados y autenticados ante la Notaría 61 del círculo de Bogotá, elementos, en principio, suficientes para iniciar el proceso disciplinario correspondiente.
En consecuencia, por este aspecto, no se advierte tampoco la violación del derecho al debido proceso. iii) Designación de apoderado de oficio. El demandante, igualmente, consideró que se vulneró su derecho al debido proceso, toda vez que el municipio incumplió con el deber que le asistía, en su condición de autoridad sancionadora, de nombrarle un apoderado de oficio, conforme lo ordenan los artículos 155 y 165 de la Ley 734 de 2.002, impidiéndole con ello ejercer una debida defensa técnica, que se imponía el nombramiento de un profesional del derecho que velara por sus intereses, tal como ocurre en materia penal.
Aseguró que la falta de defensa técnica no le permitió al investigado participar en el desarrollo del proceso con garantías reales en la defensa de sus derechos fundamentales y, principalmente, poder objetar técnicamente la única prueba que tuvo el proceso y que se relaciona con "unas copias informales" de unos supuestos contratos, los cuales erradamente y sin soportes se calificaron como de la autoría del investigado.
Agregó que la falta de defensa técnica no le permitió pedir cotejo de firmas entre las mencionadas copias informales y su propia firma, en tanto claramente las copias informales tienen una rúbrica apartemente con rasgos de su firma, pero efectivamente no correspondían a ella. 18 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán En torno a las anteriores afirmaciones, es preciso citar el artículo 17 del Código Disciplinario Único, el cual dispone: “ARTÍCULO 17.
DERECHO A LA DEFENSA. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.”.
En torno a los tópicos diferenciadores entre el derecho penal y el derecho disciplinario, la Corte Constitucional ha afirmado que si bien es cierto ambos se erigen en expresiones de la potestad sancionadora del Estado, también lo es que se orientan a proteger intereses jurídicos distintos, contando con sus principios rectores propios, así como con un procedimiento independiente.
Asimismo, ha expresado que ello resulta justificable en la medida en que las sanciones impuestas en uno y otro derecho limitan diferentes garantías del individuo, situación que impide un tratamiento igual en cada uno de dichos procesos. Bajo el anterior marco, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho disciplinario impone medidas menos rigurosas a las propias del derecho penal, en tanto no acarrea la privación de la libertad.
En estas condiciones, se ha establecido que el derecho a la defensa técnica es exigible en el derecho penal, pero en los demás ámbitos el legislador tiene un amplio margen de competencia y, por lo tanto, puede determinarse, como ocurre con el derecho disciplinario, que la defensa se puede ejercer por el propio investigado o por su apoderado si de forma voluntaria decide nombrarlo.
En efecto, la mencionada Corporación, mediante la sentencia C-948 de 2002, precisó: “De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado23. Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art. 29) 24.
(…) 23 Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero 24 Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 19 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán “Sea lo primero señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius puniendi) las faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal25, en la medida en que ambos participan de elementos comunes.
Sin embargo, la remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico26.”27 (Resaltado fuera del texto). De igual modo, en sentencia C-328 de 2003 manifestó la Corte: “(…) La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos, aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de configuración extenderla.
Es así como en la sentencia C-131 de 200228 la Corte resolvió declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de responsabilidad fiscal era facultativa.29 En esta sentencia, la Corporación consideró que el artículo 29 de la Constitución no ordena la defensa técnica en procesos que no son de naturaleza penal.
En palabras de la Corte, “(…) De lo dicho se infiere que la exigencia de la defensa técnica como derecho fundamental ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal y ello es comprensible pues la responsabilidad penal involucra la afección directa de derechos fundamentales - piénsese por ejemplo, en la privación de la libertad permitida para muchos delitos, ya como pena, ya como medida de aseguramiento -, circunstancia que conduce a que se intensifiquen al máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto que se trata de dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para colocarse en una situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más drástico de que es titular el Estado.
De allí también por qué, aparte del derecho a la defensa técnica, muchas de las garantías que amparan al ciudadano ante el ejercicio del poder punitivo hayan sido 25 Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 26 Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 27 Sentencia C- 708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 28 MP Jaime Córdoba Triviño. 29 Los enunciados acusados en dicha ocasión son los subrayados a continuación. “Artículo 42 de la Ley 610 de 2000.
Garantía De Defensa Del Implicado. Quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el proceso, y así le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo actuado.” 20 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán configuradas directamente por el constituyente pues se alienta el propósito de limitar un poder que históricamente se ha prestado al desconocimiento de los atributos inherentes al ser humano. (…).”.
Por lo tanto, no es contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un abogado. ( ).”. (Resalta la Sala). En este orden de ideas, se observa que la defensa técnica no es un presupuesto sine qua non del ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria; de ahí que no le asista razón a la parte demandante en el sentido de invalidar los actos acusados, bajo el argumento de que no contó con la defensa técnica o, en su defecto, con un apoderado de oficio, pues se encuentra suficientemente acreditado que la autoridad disciplinaria cumplió con su obligación, esta sí principal, de notificar las actuaciones surtidas durante el trámite procesal.
En efecto, al actor se le notificaron personalmente el pliego de cargos y su modificación, al igual que los fallos de primera y segunda instancia. Respecto a la notificación del auto de apertura de la investigación disciplinaria, debe decirse que mediante oficio No. 110-0070 del 8 de enero de 2.014 la secretaria general y de gobierno comunicó al actor el inicio de la investigación disciplinaria en su contra, informándole que para efectos de la notificación de la decisión debía acudir al despacho de la alcaldía dentro de los ocho (8) días siguientes al envío del oficio; dicha comunicación fue recibida de manera personal en la misma fecha por el señor Toledo Cuenca, tal y como consta en el expediente disciplinario.
(folio 7 del cuaderno No. 4 - pruebas de oficio). Así, ante la no comparecencia del actor, mediante edicto de fecha 21 de enero de 2.014, la secretaria general y de gobierno procedió a notificar el auto de apertura de investigación disciplinaria al demandante; para el efecto, el edicto fue fijado en un lugar visible de la alcaldía el 21 de enero de 2.014, por el término de tres (3) días, en cumplimiento del artículo 107 de la ley 734 de 2.00230.
Ahora bien, la notificación es el acto de hacer saber o dar a conocer determinada decisión, lo cual significa que “se han comunicado a las partes y terceros autorizados para intervenir en el proceso, las providencias judiciales que dentro de él se profieren”31. La notificación es un trámite procesal que materializa el principio de la publicidad, en virtud del cual, las decisiones 30 Ver folio 11 del Cuaderno No. 4- Pruebas de Oficio 31 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
“Procedimiento Civil General” Tomo 1. Editores Dupré, décima edición. Bogotá D.C. 2009. Página 697. 21 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán proferidas por el Juez o, en este caso, por el titular de la acción disciplinaria32 deben ser comunicadas a las partes o a sus apoderados para que, conocidas por estos, puedan hacer uso de los derechos que la Ley consagra para impugnarlas, aclararlas o, simplemente, para que, enteradas de su contenido, se dispongan a cumplir lo que en ellas se ordena33.
A juicio de la Corte Constitucional, “las notificaciones judiciales y administrativas, constituyen un acto material de comunicación, a través de las cuales se pone en conocimiento de las partes o de terceros interesados las decisiones que se profieran dentro de un proceso o trámite judicial o administrativo, de manera que se puedan garantizar los principios de publicidad y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de prevenir que se pueda afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido oída, con violación del principio constitucional al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta”34.
De otro lado, en razón a la variedad de providencias que existen, de su contenido y de la oportunidad en la que se dictan dentro del proceso, el legislador estableció diversas formas de notificación, de las cuales una es la principal (la notificación personal) y otras son las subsidiarias (por edicto, por estado, por estrado y por conducta concluyente).
Así, en nuestro ordenamiento jurídico prima la forma de notificación personal, pues es la que mejor se acompasa con la finalidad de la notificación (hacer saber o dar a conocer la decisión a las partes o terceros intervinientes) y con los derechos al debido proceso y a la defensa. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “La notificación personal (…) es la que de manera más efectiva, salvaguarda los derechos de defensa del disciplinado, por cuanto garantiza un mayor conocimiento y convocatoria directa al proceso.
Es pues, la notificación personal, la notificación por excelencia, constituyendo las demás, formas subsidiarias de notificación”35. En ese entendido, al actor no se le vulneró su derecho de defensa, pues durante el transcurso de la actuación disciplinaria se le notificaron las decisiones adoptadas por la administración, advirtiéndole, además, que podía optar por nombrar su propio apoderado.
Sin embargo, guardó silencio, por lo que ahora no puede pretender desvirtuar el procedimiento surtido bajo el amparo de cargas que no le correspondían a la autoridad sancionadora, habida consideración que en ningún momento manifestó su voluntad de ser asistido por un abogado, ni mucho menos que no contara con los medios 32 Artículos 2 y 3 de la Ley 734 de 2002. 33 Ibídem. 34 Corte Constitucional, sentencia C- 892 de 1999.
Magistrado Ponente, Alfredo Beltrán Sierra. 35 Corte Constitucional, sentencia C-892 de 1999, ya citada. 22 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán económicos para la consecución de dicho objetivo o cualquier otra situación que le impidiera ejercer su defensa.
Por otra parte, resulta incoherente el argumento del actor en el sentido de manifestar que no se le garantizó la debida defensa técnica, pues se observa que, una vez le fue notificado el fallo de primera instancia, procedió a presentar recurso de apelación ahora sí argumentando todas las razones de defensa; por lo cual no resulta entendible cuál fue la razón que lo condujo a manifestarse en ese estado del proceso y no con anterioridad, cuando se acreditó que estaba notificado en debida forma desde el inicio de la investigación disciplinaria, dejando pasar las oportunidades para presentar recursos, pruebas y demás argumentos de defensa, y que sólo se permitió manifestar en la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Adicionalmente, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, establece: “ARTÍCULO 143.
CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes: 1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
PARÁGRAFO. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento.”. La norma precitada se erige en un mecanismo para retrotraer la actuación disciplinaria a la etapa que corresponda en orden a salvaguardar los derechos de defensa y debido proceso del investigado; sin embargo, a pesar de su consagración legal, se observa que el demandante se abstuvo de alegar ante la entidad que adelantaba el proceso disciplinario las nulidades que consideraba viciaban su trámite, especialmente lo relacionado con la falta de defensa técnica.
En efecto, su actuación únicamente se dirigió a impugnar el fallo de primera instancia. En consecuencia, por este aspecto, tampoco se advierte la violación del derecho al debido proceso y derecho de defensa. iv) Indebida valoración de las pruebas e inexistencia de certeza de las mismas. Igualmente, la parte actora manifestó que el ente investigador no realizó ningún esfuerzo procesal para tener certeza de la autenticidad de los supuestos contratos 006 y 007 de 2013, acompañados de las supuestas autenticaciones ante notaría, ni mucho menos se intentó procesalmente 23 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán identificar la veracidad de la firma del investigado en la suscripción de los mencionados contratos.
En torno a los anteriores argumentos, resulta válido manifestar, en primer lugar, que el poco material probatorio allegado al expediente fue ordenado a instancias del ente investigador, toda vez que, como quedó expuesto anteriormente, el interesado no ejerció su derecho de defensa en el sentido de solicitar, aportar o controvertir las pruebas obrantes dentro de la actuación surtida en su contra.
Contrario a ello, se constata que en ningún momento las pruebas arrimadas a la investigación disciplinaria fueron tachadas de falsas o se enunció que con ellas podía evidenciarse la vulneración del derecho del disciplinado a ejercer su contradicción; pues -se itera- tal como lo indicó el Consejo de Estado, para que se considere vulnerado el debido proceso y derecho de defensa debe apreciarse un defecto de carácter sustancial, que para este caso implicaría que no se le hubiese brindado al investigado la oportunidad de conocer y atacar las pruebas recaudadas en su contra, así como la negativa al decreto de las pedidas por ella, situaciones que -como se vio- no aconteció en el asunto sub judice.
En este orden de ideas, esta no es la instancia para reabrir un debate en torno a la etapa probatoria, la cual fue agotada en debida forma durante el proceso disciplinario, al no evidenciarse una irregularidad que afecte el derecho al debido proceso del demandante, sino una omisión de este en su actuación que pretende sea subsanada a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Entre tanto, respecto al valor probatorio de las copias simples, el Consejo de Estado ha manifestado36: “(…) Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.
El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los Decretos leyes 1400 y 2019 de 1970. En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copias simples aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar-de modo 36 Consejo de Estado - Sección Tercera, Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013- Radicación:05001-23-31-000- 1996-00659-01, Número interno:25.022. 24 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán significativo e injustificado el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.).
Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgado en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad”.
Entonces, el recaudo probatorio, así como su razonada valoración dentro del principio de la sana crítica, permiten establecer la eficiencia de la administración en la búsqueda de determinar la falta disciplinaria, así como de su autor. Se reitera, que el demandante tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas en su defensa, pero prefirió no ejercer este derecho, por lo cual no se encuentra razón de mérito en torno al aspecto analizado para invalidar las decisiones acusadas. 2.6.2.
Falsa motivación. El Consejo de Estado37 ha sostenido que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en él, como su sustento, no son reales, o no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida, llamado falsa motivación. Por ende, ha explicado38 que el vicio de nulidad es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que fundan su expedición y, por tanto, el impugnador tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.
Según lo precedente, el Consejo de Estado39 ha afirmado que la falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son 37 Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente 25000232400020080026501, magistrada ponente: María Claudia Rojas Lasso. 38 Ibídem 39 Ibídem 25 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen; y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. De encontrar comprobada la errónea valoración probatoria, se demuestra una falsa motivación, en la medida en que la realidad probada contraviene los supuestos fácticos a los que hacen referencia los actos demandados, es decir, se desvirtúa su presunción de legalidad y se prueba esa causal de nulidad o por la vulneración de los derechos fundamentales del disciplinado.
Frente a este cargo, el demandante sostiene que se incurrió en falsa motivación por cuanto, básicamente, no existió prueba suficiente que acreditara la falta disciplinaria endilgada. Al revisar la actuación disciplinaria no se vislumbra sesgo en el decreto y práctica de las pruebas; por el contrario, se evidencia que el único objetivo del investigador disciplinario consistía en encontrar la verdad real de los hechos y para ello hizo uso de los medios que estimó pertinentes y conducentes para su esclarecimiento.
Ahora bien, una vez realizó la valoración integral de las pruebas, concluyó que el actor no logró desvirtuar el cargo que le fue endilgado. Así, bajo tales circunstancias, no se demuestra que los actos acusados hayan carecido de pruebas suficientes, sino, por el contrario, las recaudadas fueron valoradas dentro del marco de autonomía y sana crítica del operador disciplinario.
Así las cosas, en razón a que las pruebas practicadas dentro de la investigación se encontraban en el respectivo expediente disciplinario, que el demandante tuvo acceso a estas desde que fue vinculado al proceso e, inclusive, supo en el pliego de cargos que estas se aducían en su contra, eran, entonces, válidas y susceptibles de ser tenidas en cuenta para elucubrar el juicio correspondiente.
En ese orden de ideas, no se configura la causal de nulidad de falsa motivación por inexistencia de pruebas y que, en consecuencia, los actos administrativos cuestionados fueron emitidos con el material probatorio suficiente para demostrar la responsabilidad disciplinaria, el que -se reitera- siendo conocido por el investigado no fue controvertido en la oportunidad procesal pertinente.
Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que las pretensiones principales de la demanda no están llamadas a prosperar, toda vez que los actos demandados no adolecen de falsa motivación, como tampoco se acreditó que el municipio de San Vicente del Caguán hubiera vulnerado el derecho al debido proceso y defensa del demandante. 26 Expediente número: 18-001-23-33-002-2015-00155-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Iny Jonathan Toledo Cuenca Demandado: Municipio de San Vicente del Caguán Así las cosas, encontrándose desvirtuados los cargos de la demanda, es claro que las decisiones mediante las cuales fue sancionado el actor con destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de 10 años, conservan la presunción de legalidad.
En cuanto a las pretensiones subsidiarias que formuló el demandante, también deben ser desestimadas por cuanto estas dependían de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, pero como ello no ocurrió tampoco hay lugar a referirse a tales peticiones. 4. Costas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., al despacharse en forma negativa las pretensiones de la demanda, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante en el 2% de las pretensiones solicitadas en la demanda.
DECISIÓN. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte actora. Por secretaría liquídense y como agencias en derecho se fijan en el 2% de las pretensiones de la demanda.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el proceso, previa anotación en el software de gestión. Notifíquese y cúmplase, Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ NESTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Firmado Por: Pedro Javier Bolaños Andrade Magistrado Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: d5043b3e4e21dc5595d16fdc2d1497f2109ffe0ade4da1e02c28bf70b0a719c0 Documento generado en 28/09/2022 05:51:32 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica