REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ - Sala Tercera de decisión - Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Florencia, veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Asunto: Cobro de deudas a cargo de entidades del orden nacional Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Radicación: 18001-23-33-000-2022-000116-00 Acta de discusión: No. 61 de la fecha 1.
Procede la Sala a fallar en primera instancia acción de cumplimiento ejercida por la Universidad de la Amazonia contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. I. LA DEMANDA Y SU TRÁMITE. 2. Mediante escrito de 23 de agosto de 20221, la Universidad de la Amazonia demandó que se ordene a la UGPP “suprimir a favor de la Universidad de la Amazonia los trámites y procedimientos de cobro de las deudas por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones y ajustes pensionales derivados de fallos ejecutoriados en contra de la UGPP, que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normatividad vigente al momento del reconocimiento de la pensión de los extrabajadores”, así como cualquier otro trámite que sobre el mismo asunto se presente en el futuro. 3.
En lo fáctico fundamentó su pretensión narrando que la UGPP fue demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa, por personas que prestaron servicios a la Universidad; que fue en ellos condenada a reliquidar y pagar el reajuste de la pensión de vejez de dicho personal; que el 27 de junio de 2018 la UGPP elevó a la Universidad cobro de valores correspondientes a los aportes a seguridad social por los factores que no hicieron parte del ingreso base de liquidación de las pensiones que se le ordenó reliquidar; que mediante oficio de 23 de octubre de 2020 la Universidad solicitó a la UGPP dar aplicación al artículo 40 del Decreto 2106 de 2019 y en consecuencia suprimiera los respectivos trámites y procedimientos de cobro; y que en respuesta a ello la demandada manifestó que la Universidad no hace parte del Presupuesto General de la Nación, por lo que no le es aplicable la norma invocada. 4.
Y en lo jurídico señala como “normas con fuerza de ley incumplidas”, el artículo 40 del Decreto 2106 de 2019. 1 Archivo 26 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 2 5. Una vez repartida2 la demanda, se la admitió3 y se proveyó sobre su notificación. 6.
La UGPP contestó la demanda señalando que la Universidad no impugnó -en vía administrativa ni judicial- los actos administrativos por medio de los cuales, acatando una orden judicial, se reliquidó las pensiones y se ordenó el cobro de los aportes patronales correspondientes. Señaló además que la Universidad no hizo sus cotizaciones de empleador sobre todos los factores salariales tenidos en cuenta para reliquidar las prestaciones sociales en cumplimiento de los fallos judiciales, situación que la faculta para realizar el cobro debido, aspecto este que cuenta con el aval de la Comisión Intersectorial del régimen de prima media y de la jurisprudencia del Consejo de Estado. 7.
Finalmente indicó que es deber de la UGPP procurar que la sostenibilidad financiera del sistema pensional se mantenga. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 2.1. Competencia. 8. Conforme con lo preceptuado en el artículo 152-14 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para emitir sentencia de primera instancia. 2.2. Problema Jurídico 9.
Debe la Sala determinar si concurren las condiciones legal y jurisprudencialmente definidas, a efecto de ordenar a la autoridad demandada el cumplimiento de la obligación legal que se dice incumplida. 2.3. Marco Normativo de referencia: 10. La Constitución Política determinó en su artículo 87, lo siguiente: Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 11. El Congreso expidió la Ley 393 de 1997, mediante la cual se regula la acción de cumplimiento, que es allí definida como el instrumento mediante el cual toda persona “podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. 12.
De conformidad con lo legalmente establecido, son requisitos de prosperidad de la pretensión de cumplimiento los siguientes: a) Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se demanda se encuentre consagrado en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos. b) Que esa obligación esté consagrada en forma clara e incuestionable: que no haya lugar a duda sobre su existencia y alcance.
Por esta característica, suele señalarse que la acción de cumplimiento entraña una especie 2 Archivo 26 del expediente digital 3 Archivo 30 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 3 de proceso de ejecución, que no admite debate sobre la existencia del deber incumplido. c) Que no se cuente, por parte del reclamante, con medio judicial alterno para hacer efectivo el cumplimiento de la obligación, pues se trata de acción subsidiaria, que ha de ceder ante la existencia de esas alternativas de protección judicial.
Se deja a salvo, sí, el caso en que –existiendo en abstracto esos otros medios- la negativa a ordenar el cumplimiento por vía de esta acción entrañe en el caso concreto perjuicio grave e inminente para el actor. d) Que la disposición incumplida no sea de aquellas que implican gasto, y que no se trate de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela e) Que la reclamación de cumplimiento se eleve por quien se encuentre legitimado para hacerlo, y ante quien es titular de la obligación correlativa a su derecho. f) Que se pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda. 3.
El caso concreto. 13. Se procede, entonces, a verificar si los antedichos requisitos son satisfechos en el sub judice. 14. Como se determinó antes, la parte actora pretende que se ordene a la UGPP cumplir a su respecto lo dispuesto por el artículo 40 del Decreto Ley 2106/19, que adicionó un parágrafo al artículo 17 de la Ley 100 de 1993. 15.
Ese artículo 40 dispone:
ARTÍCULO 40. Supresión de Obligaciones de las entidades públicas que formen parte del Presupuesto General de la Nación y la UGPP o COLPENSIONES. Se adiciona un parágrafo al artículo 17 de la Ley 100 de 1993, así: “PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, suprimirán los trámites y procedimientos de cobro de las deudas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, obligadas a pagar aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones y ajustes pensionales derivados de fallos ejecutoriados, que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normatividad vigente al momento del reconocimiento de la pensión. En todo caso las entidades de que trata esta disposición, efectuarán los respectivos reconocimientos contables y las correspondientes anotaciones en sus estados financieros.
Los demás cobros que deban realizarse en materia de reliquidación pensional como consecuencia de una sentencia judicial, deberá efectuarse con base en la metodología actuarial que se establezca para el efecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 4 16.
Pues bien: En primer lugar, se trata aquí de norma contenida en un Decreto Ley, esto es: en norma con fuerza material de ley. 17. En segundo, la obligación allí establecida no se remite a duda en cuanto a su contenido, alcance y titular: basta remitirse al tenor literal de la transcrita norma para constatar que se consagra allí una obligación clara y expresa a cargo de la UGPP, en el sentido de “hacer cesar” (Diccionario de la Lengua Española, voz “suprimir”, primera acepción) los trámites y procedimientos de cobro allí determinados.
Sobre el alcance de la norma se profundizará adelante. 18. En cuanto al carácter subsidiario de la acción de cumplimiento se tiene, en tercer lugar, que la parte actora no contaba ni cuenta con otro instrumento judicial que le permita obtener, con razonable eficacia, el cumplimiento de la obligación incumplida. Incluso puede decirse que, salvo por medio de la presente acción, la actora se ve expuesta a inminente perjuicio en la medida en que de no cumplirse la obligación exigida puede verse avocada a hacer erogaciones que -finalmente- afectarán al servicio educativo, lo que denota su gravedad. 19.
No se trata en este caso -cuarto- de obligación que implique gasto, ni de una cuya efectividad pueda buscarse por vía de acción de tutela. 20. En quinto lugar, en lo atinente a legitimación por activa, también se satisface la exigencia legal, pues sería la Universidad la que resultaría perjudicada con la inejecución del deber legalmente establecido. 21.
Se puntualiza esto por cuanto, como ha señalado el Consejo de Estado, siendo que la ley establece el derecho a promover este tipo de acción en cabeza de cualquier persona, ello es así tratándose de la petición de cumplimiento que se hace en interés general, mientras que cuando se trata de normas cuyo incumplimiento genera afectación individual y concreta sólo está legitimado el titular del derecho eventualmente dañado.
(…) Si bien es cierto que la regla general de la acción de cumplimiento es que cualquier persona puede solicitar ante los jueces que se ordene el acatamiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos (de carácter general), porque la Ley 393 así lo dispone, lo cierto es que esta Sección, en sentencia del 9 de mayo de 2012, dentro del expediente 2011- 00889-01, C.P. Susana Buitrago Valencia, dejó en claro que cuando la aplicación de la norma en cuestión tenga un móvil subjetivo, únicamente quien resulte afectado por la no aplicación de ésta estará legitimado para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar su observancia.4 22.
Por último, encuentra la Sala que el requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia del demandado se satisfizo, según se encuentra probatoriamente acreditado: basta con referirse a los varios escritos mediante los cuales la Universidad eleva ante la UGPP “solicitud de cumplimiento del artículo 40 del Decreto Ley 2106 de 2019”.
Así, expresamente, se pone de presente el objeto de la solicitud. Y, por otra parte, obran al expediente las respuestas emitidas por la UGPP, denegatorias de lo pedido5. 23. Se encuentran, pues, reunidos los presupuestos exigibles en orden a proferir fallo estimatorio de las pretensiones planteadas por el demandante. En atención a 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente Susana Buitrago Valencia, 31 de julio de 2014, radicación número: 25000-23-41-000-2014-00564-01(acu). 5 Archivos 08, 09 y 10 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 5 los argumentos planteados por la UGPP, se hace necesario complementar lo expuesto, en lo que tiene que ver con el alcance de la obligación. 24.
En efecto, tanto en las respuestas dadas a la Universidad cuanto en la contestación de la demanda, la UGPP ha planteado que esa obligación no la alcanza respecto de la Universidad, pues no es una entidad del orden nacional, ni tampoco hace parte del Presupuesto General de la Nación6. 25. Tales estimaciones no resultan acertadas, conforme pasa a explicarse: 26.
La Ley 60 de 19827, de manera diáfana estableció que la Universidad de la Amazonia, es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional. Veamos: ARTÍCULO 2º. De la naturaleza jurídica y el domicilio. La Universidad de la Amazonia, es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional con domicilio en la ciudad de Florencia, capital del Departamento del Caquetá. La Universidad de la Amazonia podrá establecer dependencias seccionales, en los lugares de la Amazonia Colombiana cuyas necesidades de desarrollo así lo exijan.
(negrillas nuestras) 27. En el mismo sentido, el Acuerdo 62 de 2002, por el cual se adoptó el Estatuto General de la Universidad, prevé en su artículo primero que “La Universidad de la Amazonia, es una institución estatal de educación superior, del orden nacional, organizada como ente autónomo (…)”. 28. No cabe duda, pues, de que se trata de una institución del orden nacional.
Con lo que se evidencia que este argumento debe ser rechazado. 29. Ahora bien: la misma suerte ha de correr el segundo de ellos, pues -tal como lo ha precisado la Corte Constitucional- nuestro ordenamiento determina que el presupuesto de las universidades públicas debe hacer parte del presupuesto general de la Nación. Veamos: 30.
Ya en sentencia C- 220 de 19978, se expuso (resaltaremos): Como se ha dicho, el presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del Estado, y así debe ser, pues la educación superior es un servicio público a su cargo, lo que no impide que los particulares, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la C.P., puedan también ofrecerlo de acuerdo con las disposiciones de la Constitución y la ley.
Quiere decir lo anterior, que dado su carácter de entes públicos autónomos, el presupuesto global de las universidades oficiales, que proviene del Estado, al igual que el de la Rama Judicial, por ejemplo, debe incluirse en la ley anual de presupuesto, pues él hace parte del presupuesto general de la Nación. (…). 6 Archivos 08, 09 y 10 del expediente digital 7 “Por la cual la Regional de Florencia de la Universidad Surcolombiana, se transforma en la Universidad de la Amazonia.” 8 M.P Fabio Morón Díaz Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 6 Es claro que el legislador, en cumplimiento de las disposiciones del ordenamiento superior y con el fin de no desvirtuar aquéllas instituciones que no obstante nutrirse total o parcialmente de recursos del Estado, requieren para su funcionamiento y para el cumplimiento de sus objetivos esenciales del reconocimiento de su condición de entes autónomos, les dio a éstas, a través de leyes especiales, normas para el manejo de sus respectivos presupuestos, los cuales globalmente deben quedar incluidos en la respectiva ley de apropiaciones, pues dada su naturaleza no pueden estar supeditadas para su normal desempeño, a las directrices y mandatos diseñados para las entidades descentralizadas y específicamente para los establecimientos públicos, los cuales si integran las ramas del poder público. 31.
Y recientemente (sentencia C- 346 de 20219) puntualizó: 154. En esta oportunidad, la Sala Plena reitera esa regla decisión e insiste en que la ley anual de presupuesto debe prever los recursos que la Nación apropia a favor de las universidades oficiales, con la especificación del monto total que se destina para los rubros de funcionamiento e inversión de dichas instituciones.
Lo anterior, de manera independiente al presupuesto que se apropie a favor del MEN u otra entidad del Estado. En consecuencia, en aplicación concreten de lo dispuesto en los artículos 11 (literal b) y 36 del EOP, el presupuesto global de las universidades públicas deberá tener una sección independiente en la ley anual de presupuesto, en la que se los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión para todas ellas.
(…) 159. En síntesis, para la apropiación de los recursos que la Nación destina a las universidades oficiales en la ley anual de presupuesto, el Legislador deberá aplicar analógicamente los artículos 11 (literal b) y 36 del EOP. Por ello, el presupuesto global de las universidades públicas deberá tener una sección independiente, en la que se determinen los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión para todas ellas.
El detalle del gasto para cada una de las 33 universidades oficiales del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte de la ley de apropiaciones. Este deberá ser presentado con el proyecto de ley por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República para su aprobación. 32. Conforme a lo expuesto, emerge con claridad que la Universidad de la Amazonia es un ente del orden nacional y hace parte del presupuesto general de la nación. 33.
Y, entonces, indudablemente está cobijada por la disposición del artículo 40 del Decreto Ley 2106/19. 34. En suma: la UGPP debe, en cumplimiento de esa norma de rango legal, hacer cesar los procedimientos de cobro que adelanta respecto de la Universidad, por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones pensionales derivados de fallos ejecutoriados en donde se ordenó la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización. 35.
Recapitulando lo expuesto, concluye la Sala que efectivamente la entidad demandada viene incumpliendo la obligación que le impone el artículo 40 del 9 M.P Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 7 Decreto 2061 de 2019, por lo que habrá de accederse a las pretensiones de la demanda. 36.
Finalmente resulta oportuno señalar que los pronunciamientos que emite la Comisión Intersectorial del régimen de prima media, no tiene la virtualidad de ponerse por encima de la ley a la cual valga decir, se someten los jueces en sus providencias en virtud del artículo 230 constitucional. Así mismo, que la sostenibilidad del sistema pensional no puede servir de pretexto para fundamentar el desconocimiento de los derechos legalmente reconocidos. 37.
Se fijará un plazo de tres (3) días contados a partir de la ejecutoria del fallo para que se cumpla con la orden a impartir. No se condenará en costas, dado que no se encuentran probadas (artículo365 del CGP) 38. Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que en el término de los tres (3) días hábiles siguientes a la ejecutoria del presente fallo, proceda a suprimir a favor de la Universidad de la Amazonia los trámites y procedimientos de cobro de las deudas por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones pensionales derivados de fallos ejecutoriados en contra de la UGPP, que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normatividad vigente al momento del reconocimiento de la pensión de los extrabajadores.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Notificar el contenido de esta providencia a las partes, tal como lo dispone el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI- SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR Radicado: 18001-33-33-000-2022-00116-00 Medio de Control: Cumplimiento Demandante: Universidad de la Amazonia Demandado: UGPP 8 PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Ausencia justificada Firmado Por: Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1fb4fa9272b26f698d31a823bd20e5388ace64b02626c30b1eff40091aeac5c7 Documento generado en 20/09/2022 03:21:25 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica