Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, septiembre catorce (14) de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 Tema: Pago de prestaciones sociales y sanción moratoria por no haberse pagado oportunamente las cesantías.
Acta número 65. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. María Patricia Olaya Rodríguez, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: 1 Archivo 1, pág. 14.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 i. Se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto originado de las peticiones radicadas el 27 de enero y el 2 de diciembre de 2014, en las cuales se solicitó el pago de las prestaciones sociales por haber laborado en el Municipio de Valparaíso. ii.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho y de la sanción moratoria de que tratan los artículos 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2003 por el no pago oportuno de las cesantías desde el 21 de julio de 2014. iii. Se ordene la actualización de las sumas reconocidas, el pago de intereses moratorios y se condene en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos. Fundamentaron las pretensiones en los siguientes: i. Laboró en la alcaldía del Municipio de Valparaíso en el empleo de secretaria de hacienda código 020 grado 1, desde el 2 de mayo de 2012 hasta el 18 de octubre de 2013. Devengaba una asignación básica de $1.872.360. ii. Al momento de su desvinculación no fueron liquidadas ni pagadas las prestaciones que se le adeudaban, tales como las cesantías, intereses a las cesantías, primas de navidad, servicios y vacaciones, bonificación de recreación y vacaciones. iii.
El 27 de enero de 2014 solicitó la liquidación y pago de sus prestaciones sociales. El 10 de febrero de 2014, la entidad le informó que el «día trece (13) del año en curso» se notificaría la liquidación, sin embargo, esto nunca ocurrió. iv. El 2 de diciembre de 2014, solicitó nuevamente el pago de las prestaciones sociales, pero no se le dio respuesta. 1.1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. Citó como normas violadas los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, 1 de la Ley 65 de 1946, 45, 32 y 33 del Decreto 1045 de 1978, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 5 de la Ley 1071 de 2006, 14 del Decreto 1374 de 2010 y 58 del Decreto 1042 de 1978. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 Sostuvo que los actos administrativos adolecen del vicio de nulidad de infracción de las normas en que debió fundarse, toda vez que no se pagaron oportunamente las prestaciones sociales, en especial, el auxilio de cesantías.
Indicó que con la configuración del acto ficto también se negó el reconocimiento de los intereses de mora en el pago de los derechos prestacionales y tampoco se reconoció la depreciación del peso colombiano entre el 18 de octubre de 2013 y la fecha en que este se haga efectivo, por tanto, las sumas reconocidas se deben actualizar conforme al IPC.
Señaló que la sanción moratoria empieza a computarse al vencimiento de los 60 días hábiles contados desde la presentación de la primera solicitud; por ello, como se presentó el 28 de enero de 2014, la mora inició el 21 de julio de 2014, es decir que a la fecha de presentación de la demanda, han transcurrido 480 días que constituyen la sanción. 1.2.
Contestación de la demanda.2 El Municipio de Valparaíso se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se condene en costas a la demandante, sin embargo, no expuso ningún argumento de fondo. 1.3. Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia resolvió:
PRIMERO: DECLÁRESE la existencia del acto ficto negativo por falta de respuesta del MUNICIPIO DE VALPARAÍSO, al derecho de petición presentado por la señora MARÍA PATRICIA OLAYA RODRÍGUEZ, el 02 de diciembre de 2014, y en consecuencia declárese su nulidad; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, SE ORDENA al MUNICIPIO DE VALPARAÍSO que a título de restablecimiento del derecho, reconozca, liquide y pague, las prestaciones sociales a las que tenía derecho la demandante MARÍA PATRICIA OLAYA RODRÍGUEZ cuando laboró en el cargo de Secretaria de Hacienda desde el 02 de mayo de 2012 y hasta el 18 de octubre de 2013, para lo cual deberá tomar en cuenta los parámetros establecidos en esta providencia.
TERCERO. CONDENAR en costas a la parte demandada (…). 2 Archivo 1, pág. 66. 3 Archivo 1, pág. 134. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 CUARTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
En primer lugar, se pronunció sobre el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial y la definición y naturaleza del auxilio de cesantías. Luego abordó el caso concreto. Sostuvo que la actora estuvo vinculada a la alcaldía del Municipio de Valparaíso como secretaria de hacienda desde el 2 de mayo de 2012 al 18 de octubre de 2013, sin embargo, la entidad territorial no canceló las prestaciones sociales a que tiene derecho.
Por esto, coligió que la actora tiene derecho al pago de los haberes solicitados, toda vez que inicialmente la entidad le informó que pronto se liquidaría, «pero después de casi un año no se realiza tal gestión, teniendo la demandante que reiterar la solicitud, pero aún después del término legal para dar respuesta, la entidad guarda silencio, configurándose de esta forma el silencio administrativo negativo (…), por lo que el Despacho procederá a su declaratoria y en consecuencia, si nulidad al existir una violación en las normas en que debería fundarse».
Dijo que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenaría que la entidad demandada expidiera el acto administrativo por el cual se liquiden las prestaciones sociales que serán actualizadas conforme al IPC. Sobre la sanción moratoria por la omisión en el auxilio de las cesantías, discurrió que la demandante no presentó la petición sobre este emolumento, es decir que solo se entienden reclamados todos los elementos salariales que se desprenden de la relación laboral, pero no la aplicación de la sanción moratoria, pues de conformidad con la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2015, «la penalidad por mora al ser un apremio al empleador por la negligencia en la gestión administrativa y presupuestal de reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es accesoria a dicha prerrogativa laboral y por tanto, no se deriva de la declaratoria de nulidad del acto de liquidación de la prestación social, por lo que, para reclamarla, se requiere que primero se provoque un acto administrativo frente a ella». 1.4.
Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 4 Archivo 1, pág. 145. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 El argumento de disenso se contrajo a la decisión de negar la sanción moratoria por la omisión en el pago oportuno de las cesantías porque no había sido objeto de reclamación en sede administrativa.
Sostuvo que el municipio demandado no liquidó las prestaciones sociales, lo que da lugar a que se aplique el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, según las cuales, la sanción moratoria empieza a computarse al vencimiento de los 60 días hábiles contados desde la presentación de la primera solicitud.
Argumentó que dicha sanción opera por ministerio de la ley y, por tanto, no requiere del reconocimiento o de una respuesta negativa del deudor para que se configure su existencia. Citó el auto del 11 de diciembre de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, radicación 11001-01-02-000-2014-002480-00. 1.5.
Trámite de segunda instancia. 1.5.1. Admisión del recurso de apelación.5 En auto del 2 de octubre de 2020 se resolvió admitir los recursos de apelación contra la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia. 1.5.2. Traslado para alegar de conclusión.6 Mediante el auto proferido el 13 de octubre de 2020, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 1.5.2.1.
Parte demandante.7 Reiteró los argumentos de la apelación. 1.5.2.2. Municipio de Valparaíso. Guardó silencio. 1.5.2.3. Ministerio Público. No emitió concepto. 5 Archivo 13. 6 Archivo 16. 7 Archivo 19. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico. Con fundamento en el recurso de apelación, consiste en determinar si respecto de la sanción moratoria reclamada, derivada de la omisión de pagar oportunamente las cesantías, se agotó previamente la reclamación ante la entidad demandada, en virtud de que la actora laboró como secretaria de hacienda desde el 2 de mayo de 2012 hasta el 18 de octubre de 2013.
Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial de la omisión en el pago de prestaciones sociales y la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías y del debido agotamiento de la actuación administrativa; ii) hechos probados; y iii) caso concreto. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.2.1. Sobre el pago de las prestaciones sociales y la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. El artículo 2º de la Ley 244 de 1995 «por medio del cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones», estableció: ARTÍCULO 2o. <Artículo subrogado por el artículo 5o. de la Ley 1071 de 2006.
El nuevo texto es el siguiente:> La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. De acuerdo con esta norma, la entidad que tenga a cargo el pago de las cesantías dispone del término de 45 días hábiles «que se cuentan a partir de la fecha en que el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías quede en firme.»8 Sobre esta disposición normativa, el Consejo de Estado indicó:9 Como se observa, la Ley 244 de 1995, en su artículo 1º, estableció un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas, con el único fin de procurar un actuar oportuno de la administración en beneficio del administrado, de manera tal que así no se obtuviera respuesta frente al derecho prestacional –cesantía- reclamado, surgía la posibilidad de reclamar indemnización, evitando así que la falta de respuesta o la respuesta evasiva le ocasionara perjuicio al administrado.
Así pues, la indemnización moratoria se concibe como una sanción a cargo del empleador moroso y a favor del trabajador, establecida con el propósito de resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el reconocimiento y pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantía en los términos de la mencionada ley.
Ahora, la citada disposición si bien consagra el término en que debe la administración resolver la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas del servidor, también lo es que, dicha normativa condiciona el deber de expedir la respectiva resolución al cumplimiento de todos los requisitos determinados en la Ley. Entonces, la sanción moratoria está a cargo del empleador y se dirige a resarcir los daños que se causan al empleado por el incumplimiento en el pago de la liquidación definitiva del auxilio de cesantías, pues el fin de la norma es proteger a los empleados públicos que se retiran del servicio y quedan cesantes. 2.2.2.
Del agotamiento de la actuación administrativa. El agotamiento de la vía gubernativa, tiene como finalidad que la entidad examine, antes de dar inicio a la controversia judicial, los derechos que los administrados reclaman, lo cual implica que a la entidad se haga la reclamación de manera concreta y frente a las condiciones particulares del peticionario; en otros términos, la persona deberá indicar de manera precisa cuál es el derecho que se considera vulnerado para que, de manera consecuente y precisa, la entidad evalúe la legalidad y/o procedencia de lo pedido. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de febrero de 2016, expediente 1203-14, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Ibidem.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 En efecto, la Ley 1437 de 2011, excluyó del ordenamiento la expresión «vía gubernativa» y la denominó como «actuación administrativa» contenida en el numeral 2o del artículo 161 ibidem, pero mantuvo la disposición normativa contenida en el artículo 135 del derogado Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, al establecer que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueron obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto». Entonces, se trata de un requisito necesario para acudir a esta jurisdicción el cual, lejos de ser una mera exigencia formal del derecho de acción, es un presupuesto que permite a la administración efectuar un pronunciamiento previo a ser llevada a juicio y que, como tal, le genera la confianza legítima de que por razones no discutidas no va a ser sorprendida.
Así lo ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado, en varios de sus pronunciamientos, entre otros, en sentencias del 15 de julio (exp. 0426), y del 18 de noviembre de 2010, siendo ponente el consejero Hernando Alvarado Ardila (expediente 2292-08). Más recientemente, en el auto proferido el 26 de agosto de 2021 con ponencia del consejero César Palomino Cortés (expediente 1373-20), se explicó: La Sala precisa que el agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine qua non para quien pretenda acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA.
El estudio de legalidad de los actos de contenido particular y concreto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá ser interpuesto, siempre y cuando el ciudadano haya agotado, previamente, la petición ante la autoridad competente. Dicha reclamación brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones, garantizando así, la decisión previa de la administración y el ejercicio de la función administrativa.
En ese orden, el indebido agotamiento de la vía gubernativa genera per se, en sede judicial, el rechazo de la demanda o la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la misma. Sobre el particular, el Consejo de Estado, mediante sentencia de 20 de mayo de 20106, precisó: “(…) para que se declare la nulidad de un acto particular debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
Esto implica que los puntos que son llevados ante la jurisdicción para que sean decididos deben haberse puesto previamente en consideración de la entidad administrativa, con el objeto de que ella misma, en principio, sea quien tenga la posibilidad de decidir favorablemente o no sobre la viabilidad de una reclamación. De todo lo expuesto fluye con meridiana claridad que los aspectos que fueron discutidos en vía gubernativa comprenden la materia objeto de juzgamiento dentro de un posterior proceso contencioso administrativo, en donde se discuta la legalidad de un acto y su consecuente restablecimiento del derecho; razón por la cual, sin perjuicio de que puedan esgrimirse nuevos argumentos a favor de las pretensiones, los tópicos ventilados en vía gubernativa guían durante todas sus etapas el proceso contencioso Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 ante la Jurisdicción y a ellos debe sujetarse tanto el juez de primera instancia en su sentencia como el recurrente al momento de impugnar el fallo del a quo (…)”.
De igual modo, esta Corporación en reciente pronunciamiento7 señaló que: “(…) el agotamiento de la vía gubernativa constituye un presupuesto procesal para ejercer la acción y su finalidad es, de una parte, brindar al administrado la oportunidad de reclamar el restablecimiento de sus derechos sin necesidad de acudir ante la autoridad judicial y, de otra, darle a la administración la oportunidad de revisar su decisión para que si la encuentra ilegal la modifique, aclare o revoque y así evitar el posible detrimento del patrimonio público que se causaría con ocasión del ejercicio que de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho realice el administrado contra el acto ilegalmente expedido (…)”.
Ahora, el agotamiento de este requisito no solo comprende el ejercicio de los recursos que, frente a la decisión adoptada por la administración, sean procedentes u obligatorios, sino que también se hace necesario que la persona que acude a ella exprese con total claridad el objeto de su reclamación, en tanto, lo que se quiere evitar es que, con posterioridad, se inicien procesos respecto de situaciones que no hubieren sido planteadas ante la administración. En punto a este tema, en la sentencia proferida por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo el 3 de febrero de 2011 con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila (expediente 0880-10), se puntualizó: Sin embargo, no solo el uso de los recursos agota la vía gubernativa, pues la Ley ha consagrado algunos modos de impugnar que cumplen el mismo cometido.
En todo caso, para que se cumpla este requisito de procedibilidad, resulta necesario que el administrado exprese con claridad el objeto de su reclamación o los motivos de su inconformidad, según el caso, pues lo que se busca con dicha exigencia es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente ante la administración. No quiere ello decir que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión invocada en sede administrativa, siempre que no se cambie el objeto de la petición. Así las cosas la persona que acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá incluir nuevos argumentos y fundamentos de hecho y de derecho a los cuales no hizo mención al interponer los respectivos recursos en la vía gubernativa.
Lo que no le es dable al demandante es incluir pretensiones distintas a las que adujo en sede administrativa o variar sustancialmente la reclamación. Si bien los argumentos de la providencia transcrita fueron esbozados en vigencia del Decreto 01 de 1984, en la actualidad tienen plena aplicabilidad, dado que, como se dijo previamente, la Ley 1437 de 2011 no introdujo cambios de carácter sustancial al respecto.
En definitiva, una vez agotado el requisito de procedibilidad a que se ha hecho mención, el administrado puede, en sede judicial, incluir nuevos fundamentos de hecho y de derecho que no hubieran sido expuestos en sede administrativa y que le permitan argumentar de mejor forma la demanda en aras de controvertir la decisión que la Administración adoptó frente a su reclamación, empero, lo que no es dable, es incluir pretensiones que no hubieran Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 sido planteadas ante la entidad, o que varíe o modifique aquellas discutidas en sede administrativa, es decir, debe existir congruencia entre lo solicitado en la vía gubernativa y lo pedido en la posterior demanda, pues de ser así, ello resulta contrario a la finalidad de la actuación administrativa. 2.3.
Hechos probados. En el expediente se encuentran los siguientes: i. Mediante la Resolución 095 del 2 de mayo de 2012, la alcaldesa del Municipio de Valparaíso nombró a la demandante en el cargo de secretaria de hacienda código 020 grado 01 de la alcaldía municipal a partir de esa misma fecha.10 ii. En la Resolución 283 del 17 de octubre de 2013, la misma funcionaria resolvió aceptar la renuncia presentada por María Patricia Olaya a partir del 18 de octubre de 2013.11 iii.
El 27 de enero de 2014, la demandante presentó una petición ante la alcaldía municipal, en los siguientes términos:12 Me sean canceladas las prestaciones sociales a que tengo derecho por haber laborado en la Alcaldía Municipal de Valparaíso Caquetá (…). iv. A esta petición se dio respuesta el 12 de febrero de 2014, en los siguientes términos:13 Teniendo en cuenta su Derecho de Petición de fecha 27 de enero de 2014 y recibido en esta dependencia el día 28 de enero de los corrientes, en el que solicita se le dé una respuesta de fondo sobre la cancelación de las prestaciones sociales correspondientes a los periodos comprendidos entre el 2 de mayo de 2012 al 17 de octubre de 2013, donde laboró en el cargo de secretaria de hacienda de la Alcaldía Municipal, me permito informar que el día trece (13) del año en curso se procederá hacer la notificación de la respectiva liquidación de las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haber laborado en el Municipio hasta el (ilegible) del mes de octubre del año 2013. v. El 2 de diciembre de 2014, la demandante presentó nuevamente la solicitud.
En esta manifestó:14 10 Archivo 1, pág. 5. 11 Archivo 1, pág. 7. 12 Archivo 1, pág. 10. 13 Archivo 1, pág. 11. 14 Archivo 1, pág. 13. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 Teniendo en cuenta que el Municipio de Valparaíso Caquetá me adeuda mis prestaciones sociales por haber laborado desde el 02 de mayo de 2012 a octubre 17 de 2013, solicito se me informe para cuando está programado el giro, pues ha transcurrido más de un año de mi salida del Municipio.
El 27 de enero de 2014 envié derecho de petición solicitando el pago de mis prestaciones y la respectiva liquidación de las prestaciones, donde me contestaron que el día 13 de febrero la harían llegar, el cual no sucedió así, ni le dieron respuesta satisfactoria. vi. No está probado que a esta última petición el Municipio de Valparaíso haya dado respuesta. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Es claro que el auxilio de cesantías no solo constituye un derecho adquirido para el servidor público, sino que además tiene la connotación de un salario diferido, cuya finalidad es la de servir de sustento al exempleado público mientras se encuentra cesante, lo que, en otros términos, significa que tiene derecho a recibir el pago cuando termine la relación laboral, de acuerdo con los términos perentorios consagrados en la Ley 244 de 1995.
En el caso concreto, encuentra la Sala que la demandante solicitó el pago de las prestaciones sociales a las que tenía derecho por la relación legal y reglamentaria que surgió desde el 2 de mayo de 2012 hasta el 17 de octubre de 2013, entre las cuales se encuentran las cesantías; sin embargo, en dichas solicitudes no pidió al Municipio de Valparaíso que se reconociera la sanción moratoria de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, requisito que era necesario para acudir en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2013 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez (expediente 1553-13): Observa la Sala que el A-quo negó la condena de la sanción moratoria solicitada por el demandante y prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, básicamente porque no se agotó la vía gubernativa respecto de tal solicitud.
El actor esgrime que para el pago de esa sanción solo basta acreditar la no cancelación de las cesantías dentro del término previsto, sin que se requiera solicitud previa a la entidad demandada. (…) Ese planteamiento es suficiente para controvertir el cargo formulado, habida consideración que no basta con el contenido de la norma para ordenar el pago de la sanción moratoria, sino que es requisito de procedibilidad para el estudio de fondo, Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 el agotamiento de la vía gubernativa, el cual no se acreditó dentro del plenario, pues mediante la Petición de 13 de febrero de 2002, el demandante solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de su relación laboral con el Municipio de Segovia, pero no invocó el pago de la sanción moratoria, razón por la cual el citado Ente territorial no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ese asunto; debiéndose en consecuencia confirmar el proveído impugnado que negó tal reconocimiento.
Luego, en la sentencia proferida el 9 de abril de 201415, se hizo alusión a la sanción prevista en la Ley 244 de 1995 y, al resolver el caso concreto, se sostuvo: Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, dejó en claro a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía y su agotamiento en la vía gubernativa, con el siguiente análisis: “(…) Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
(…) En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria.
(…)” “(…) Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.
También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la 15 Expediente 2381-11, C.P. Alfonso Vargas Rincón. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna.
En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. (…) Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada.
Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal. (…) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.
(…) Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…)” En el presente asunto, por Resolución 0131 del 10 de marzo de 2005, el Secretario General de la Gobernación de Boyacá, reconoció y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados a la parte actora, en cuantía de $31.651.631 de acuerdo con la siguiente liquidación: (…) La anterior Resolución fue confirmada a través de la Resolución 0239 del 11 de mayo del 2005, que resolvió el recurso de reposición y frente al recurso de apelación operó el silencio administrativo negativo.
Empero, se observa que la demandante al impugnar la decisión mediante escrito de 25 de febrero de 2005 (Folios 50 a 56) no solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, así como tampoco fue pedido en sede administrativa atacando la decisión de la Administración ante la Jurisdicción. En esas condiciones, como la parte actora no agotó la vía gubernativa en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, no es posible su estudio ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, debiéndose en consecuencia negar lo solicitado en la apelación. Criterio que también fue expuesto en la sentencia del 17 de agosto de 2017 con ponencia del consejero Rafael Francisco Suarez Vargas16, en la cual se consideró: 16 Expediente 2652-13.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 Al respecto, y una vez verificadas las pruebas obrantes en el expediente, la Sala estima que, tal como lo consideró el a quo y como lo conceptuó el agente del Ministerio Público, se configuró la falta de agotamiento de la vía gubernativa que hace improcedente un pronunciamiento de fondo.
Lo anterior, comoquiera que no obra en el expediente la reclamación que la demandante hubiera dirigido a la administración, orientada a que (i) se reconociera y pagara la sanción moratoria producto de la liquidación de las cesantías definitivas concedidas al momento en que se produjo el retiro del servicio y (ii) se reliquidaran sus cesantías definitivas con base en el incremento salarial del año 2001 reconocido extemporáneamente -retroactivo-, y la consecuente la indemnización moratoria por el pago inoportuno de tal diferencia, lo que permite concluir que no se agotó el trámite administrativo tendiente a permitir que la entidad decidiera una petición en tal sentido.
Valga precisar, además, que pese a que en la demanda se censura el oficio 01038204 del 4 de marzo de 2004 y que en él se indica que da respuesta a la «reclamación radicada con el No 4566 de diciembre 30 de 2003», la demandante no allegó copia de la petición que dio origen a tal respuesta, para poder establecer el objeto de esta; además, del contenido del oficio22, no se puede concluir que la petición haya estado orientada a obtener el reconocimiento de la pretensión a que se contrae la demanda.
También en la sentencia proferida el 10 de octubre de 2018 en el expediente 3070-15, siendo consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández, se discurrió: De entrada la Sala abordará el primer aspecto del problema jurídico consistente en determinar si la demandante formuló reclamación ante la administración, encaminada a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía de sus cesantías definitivas.
Al respecto, y una vez verificadas las pruebas obrantes en el expediente, la Sala estima, que la demandante no reclamó la sanción moratoria ante el Municipio de Soledad porque en el escrito presentado el 11 de agosto del 2006 la demandante se limita a solicitar únicamente el pago de «las cesantías definitivas, ajustes salariales y prestaciones sociales correspondientes.».
La Sala vislumbra que la demandante reclamó las cesantías definitivas, unos ajustes salariales y las prestaciones sociales correspondientes, lo cual deduce claramente que no reclamó la sanción moratoria ante la administración, porque la sanción moratoria, valga recordarlo no es una prestación social. En efecto, no existe discusión que la Sanción Moratoria no es considerada como una prestación social, sino como su nombre lo indica, es una sanción que se aplica cuando se demuestra que hubo un retardo en el pago de las cesantías y el interesado la reclama oportunamente a la administración para agotar debidamente la vía gubernativa.
Adicionalmente, tampoco demostró la demandante, como era su deber por la carga de la prueba que le incumbe, que hubiera solicitado el pago de la sanción moratoria ante la entidad accionada en oportunidad posterior al 11 de agosto de 2006, lo que lleva a concluir que la demandante no solicitó ante la entidad accionada la sanción moratoria.
Con base en lo precedente y toda vez que no obra en el expediente la reclamación que la demandante hubiera dirigido a la administración, orientada a que se reconociera y pagara la sanción moratoria producto del retardo en el pago de las cesantías definitivas, la Sala concluye que no se agotó debidamente la vía Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 gubernativa tendiente a permitir que la entidad accionada decidiera una petición de solicitud de pago de la sanción moratoria.
En efecto, la jurisprudencia de esta corporación ha resaltado que la vía gubernativa es el mecanismo que debe utilizar quien se encuentra inconforme con una decisión o actuación de la administración para debatirla y darle la oportunidad a la administración que se pronuncie sobre una pretensión concreta antes de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En ese orden de ideas, la vía gubernativa está consagrada, de una parte, para obtener la satisfacción de una pretensión subjetiva y concreta y, por la otra, para ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, de modo tal que se le permita a la entidad pública revisar la legalidad de los actos que expide con el objeto de que pueda revocarlos, modificarlos o aclararlos antes de acudir a la Jurisdicción. Se puede afirmar que la vía gubernativa es el instrumento adecuado para que las autoridades administrativas puedan revisar la legalidad de sus actos o corregir sus propios yerros, antes de que sean objeto de un proceso judicial.
Por tales razones el derecho administrativo ha previsto que se debe agotar previamente la vía gubernativa en los términos del artículo 63 del CCA antes de acudir a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto es un presupuesto procesal necesario para interponerla. Además de lo anterior, la jurisprudencia ha destacado que en sede judicial no pueden cambiarse de forma sustancial o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.
(…) En el presente proceso, como se viene de analizar no se agotó debidamente la vía gubernativa, puesto que no se demostró que la demandante haya solicitado expresamente la sanción moratoria por el retardo en el pago de sus cesantías definitivas. Por el contrario, la Sala vislumbra que la demandante solicitó la nulidad de un acto ficto presunto negativo derivado de una petición a la entidad accionada que no hace referencia a una solicitud expresa de la sanción moratoria que se deprecó en la demanda.
En ese orden, la sanción moratoria, por pertenecer al derecho sancionador, es de interpretación restrictiva y no se puede aplicar por analogía. Es decir, el demandante debía reclamar previamente la sanción moratoria ante la administración porque la sanción moratoria no es una prestación sino una sanción que como tal es de interpretación restrictiva y no se puede aplicar por analogía por la naturaleza de pertenecer al derecho sancionatorio.
Postura que fue ratificada más recientemente en las sentencias del 5 de noviembre de 202017 y 17 de junio de 202118, ambas con ponencia del consejero William Hernández Gómez, en las cuales resaltó la «imperiosa necesidad de solicitar a la autoridad competente el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata la Ley 244 de 1995, 17 Expediente 1612-19. 18 Expediente 3318-17.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 modificada por la Ley 1071 de 2006» y se explicó que, «justamente al tratarse de una sanción, requiere que se solicite ante la autoridad administrativa, sin que se pueda entender que al reclamarse el pago de las cesantías, también se pide la indemnización, pues esta es autónoma frente a la prestación de las cesantías, criterio aceptado pacíficamente (…) en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, donde se señaló que «los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios a la prestación cesantías».» En ese hilo de comprensión, el agotamiento de la actuación administrativa constituye un requisito sine qua non para poder demandar la nulidad de un acto expreso o presunto negativo, pues la administración no puede ser llevada a juicio si previamente el administrado no ha provocado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar en sede judicial.
Si esto es así, tal como lo sostuvo la jurisprudencia, no es suficiente que la demandante haya solicitado el pago de sus prestaciones sociales, pues su naturaleza se distancia de la sanción moratoria y no pueden ser equiparadas con el fin de que, en sede judicial, se examine de fondo la procedencia de su reconocimiento. Así las cosas, si bien es cierto que en el auto del 11 de diciembre de 2014 proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se indicó que «la sanción moratoria se presume cierta ope legis» porque nace cuando se incumple en el pago de las cesantías, también lo es que este argumento no exime al interesado de acudir previamente a la administración y generar un pronunciamiento (ya sea expreso o presunto), pues como lo ha enseñado el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la sanción no se entiende como una prestación social ni es accesoria a las cesantías.
Por último, observa la Sala que el a quo declaró la existencia del silencio y accedió al pago de las prestaciones sociales, y a pesar de que concluyó en la parte motiva que no se agotó la vía administrativa respecto de la sanción moratoria por la omisión en el pago de las cesantías, no lo hizo en la parte resolutiva, esto es, no declaró oficiosamente la ineptitud de la demanda por esta causa, de forma que la sentencia será adicionada en tal sentido.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 2.5. Conclusión. Por las razones expuestas, se adicionará la sentencia de primera instancia para declarar probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa; en lo demás, será confirmada, toda vez que de la solicitud del pago de las prestaciones sociales no puede desprenderse la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 porque esta última es autónoma; en consecuencia, como no se demostró que se haya agotado la actuación administrativa frente a esta pretensión -pago de la sanción moratoria-, no procede su examen y reconocimiento. 3.
COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,19 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la entidad demandada no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. ADICIONAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa en lo que respecta al pago de la sanción moratoria por la omisión en el pago de las cesantías.
SEGUNDO. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por María Patricia Olaya Rodríguez contra el Municipio de Valparaíso, por las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas por esta instancia. 19 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: María Patricia Olaya Rodríguez Demandado: Municipio de Valparaíso Radicación: 18001-33-33-001-2015-01028-01 TERCERO. Reconocer personería para actuar en representación del Municipio de Valparaíso a la abogada Lady Johana Palacio Gaviria, identificada con cédula de ciudadanía 1.083.870.939 de Pitalito (Huila) y Tarjeta Profesional 221.271 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que reposa en el archivo 18 del expediente digital.
CUARTO. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en Software Siglo XXI. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada (Salvamento parcial de voto) YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado Firmado Por: Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Firma Con Salvamento Parcial De Voto Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 8cae65b3d85c49ac78a12c937392d2d5d425d045ed135be830d5e19ce310c7d6 Documento generado en 14/09/2022 04:04:02 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica