Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, septiembre catorce (14) de dos mil veintidós (2022) Revisión de legalidad Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 Tema: Legalidad del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo del Municipio de Solano. Acta número 65.
Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 «POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL N° 014 DEL 27 DE SEPTIEMBRE DE 2016 EL CUAL ESTABLECE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA Y SE CREA EL ORGANIGRAMA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLANO - CAQUETÁ» expedido por el Concejo Municipal de Solano. I.
ANTECEDENTES. El Departamento del Caquetá solicitó que se declare la ilegalidad del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021. Argumentó lo siguiente: i. El principio de unidad de materia consiste en que todo proyecto de norma jurídica debe referirse a una misma materia y, por tanto, son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. ii.
En el acuerdo bajo estudio, el concejo municipal modificó la estructura orgánica de la Alcaldía del Municipio de Solano, sin embargo, el artículo 3º «funciones y competencias laborales» refiere una temática distinta, pues establece el reconocimiento del pago de gastos de transporte para los Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 concejales, sin tener en cuenta el principio antes señalado; «esta disposición no tiene relación de conexidad con la temática que no es más que modificar la estructura orgánica y crear el organigrama de la alcaldía municipal de Solano ( ).» II.
ACTUACIÓN PROCESAL. La solicitud de revisión de legalidad del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 fue admitida mediante auto proferido el 31 de mayo de 2021,1 proveído en el cual se ordenó su fijación en lista por el término de diez (10) días a fin de dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986.2 Ulteriormente, el 17 de agosto hogaño, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con la solicitud de revisión y se prescindió del periodo probatorio.3 III.
INTERVENCIONES. Dentro del término de fijación en lista, ninguna autoridad se pronunció. IV. CONSIDERACIONES. 4.1. Competencia. A la luz del numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer de las observaciones de legalidad y constitucionalidad que formule el Gobernador del Departamento sobre los acuerdos municipales y proyectos de ordenanza, proferidos dentro de su jurisdicción. 4.2.
Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la demanda, el problema jurídico a dilucidar se contrae a establecer si el Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 «por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal N° 014 del 27 de septiembre de 2016 el cual establece la estructura orgánica y se crea el organigrama de la Alcaldía Municipal de Solano - 1 Archivo 18. 2 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.» 3 Archivo 25.
Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 Caquetá» cumple con el requisito de unidad de materia y, por consiguiente, si está ajustado o no a legalidad. 4.3. Marco normativo y jurisprudencial. 4.3.1. De los límites del pronunciamiento. Sea lo primero señalar que no corresponde en este procedimiento un análisis total, que agote la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad -formales y materiales- del acuerdo sometido a su estudio.
Es necesario establecer pues, con toda claridad, cuáles son los reproches del accionante conforme, exclusivamente, a aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de solicitud de invalidez. Es este análisis -y ningún otro-, el que permite determinar si el acto puede o no ser declarado inválido, total o parcialmente. En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-1036 de 20034, expuso: Según constante jurisprudencia5, el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional (…).
Además, en sentencia C-256 de 19976, precisó: Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte.
Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio.
Como puede apreciarse, la competencia del Tribunal se limita a examinar la legalidad y/o constitucionalidad del acuerdo cuya invalidez se solicita, únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas. 4 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Corte Constitucional. Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002;
C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras. 6 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 Por tal razón, la Sala se limitará a los aspectos respecto de los cuales se pide la declaratoria de invalidez, sin abordar un control abstracto de legalidad del acto administrativo ni las razones de conveniencia que escapan al control de legalidad y constitucionalidad que ocupan el debate. 4.3.2.
Sobre el principio constitucional de unidad de materia. De la misma manera que ocurre con las leyes7 y las ordenanzas,8 los acuerdos municipales deben atender el principio de unidad de materia, manteniendo una coherencia interna que asegure, de una parte, el respeto del principio democrático, y de otra, la transparencia y publicidad de las normas.
Así lo dispuso el legislador en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, al señalar:
ARTÍCULO
72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.
(…). En voces de la Corte Constitucional,9 el propósito de dicho principio radica, en «racionalizar y tecnificar» el proceso de deliberación y creación legislativa, con el fin último de evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no guarden conexión alguna con lo que se está regulando10. En ese sentido, en sentencia C-263 de 201611, se lee: El principio de unidad de materia también busca consolidar un criterio de orden en el desarrollo de la actividad legislativa que, a su vez, redunde en coherencia, transparencia, mayor facilidad en la interpretación, así como en la observancia de la seguridad jurídica.
La coherencia persigue dotar al proceso legislativo de un hilo conductor que le confiera sentido a la producción normativa adoptada bajo la forma de ley, mediante la evitación de distorsiones que le resten orden y seriedad a la labor del Congreso de la República y, en 7 Constitución Política, Artículo 158. «ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.» 8 Decreto 1222 de 1986, Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental., «Artículo 74.
Todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con el mismo. El presidente de la Asamblea rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma Asamblea.» 9 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. 10 Corte Constitucional, sentencia C-995 de 2001, M.P Jaime Córdoba Triviño. En relación con la implementación de dicho principio, se lee: «(…) el constituyente pretendió evitar la proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y, la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia». 11 Corte Constitucional, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 cuanto a la transparencia, se trata de evitar la incorporación inopinada o subrepticia de iniciativas desligadas de las materias que permiten estructurar el debate legislativo. Entonces, se procura evitar la proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno y la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas.
En cuanto a su aplicación, ha sostenido la jurisprudencia que como mandato de optimización no puede ser extrema, pues aunque insoslayable, debe salvaguardar el proceso democrático que da origen a las normas.12 Así, en términos del Máximo Tribunal Constitucional: El principio de la unidad de materia no puede ser entendido como un principio absoluto, es decir no puede sobrepasar su finalidad, pues solamente se trata de suprimir aquellas expresiones, segmentos, artículos, parágrafos o simples palabras, sobre los cuales en una forma objetiva no se logre encontrar una relación de conexidad, con la materia principal o determinante del texto legal.
Así, entonces, para estos efectos debe entenderse el término "materia" desde una óptica amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.13 Un entendimiento diferente, consentiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa.
Así las cosas, la ruptura de la unidad de materia en una ley, ordenanza o acuerdo, implica ineludiblemente que la norma acusada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual está integrada. Sólo en los casos en los cuales existe absoluta falta de conexión entre el asunto tratado por la norma y su objeto, se entiende quebrantado dicho principio.
Ahora, el proyecto o la norma misma podrán aludir a una pluralidad de contenidos sin quebrantar el principio de unidad de materia, siempre que entre ellos haya una relación de conexidad que los una, haciéndolos pertenecer al documento normativo como partes propias y en nada extrañas al eje temático que sirve de elemento articulador. Se precisa, en todo caso que, el hecho de que el control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia sea flexible, no implica que quede desprovisto de contenido, pues, se insiste, sólo una interpretación razonable y 12 En la sentencia C-025 de 1993, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, se señaló: «La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.» 13 En Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe conexidad temática. Es por ello que, en aras de permitir al juez la identificación de los ejes temáticos y la necesidad de comprobar si razonable y objetivamente hay conexidad entre los ejes y las disposiciones tachadas de inconstitucionalidad,14 está llamado el demandante a identificar i) la materia de la ley; ii) aquellos contenidos que no guardan relación con esa materia; y iii) las razones explicativas de la desconexión alegada15.
Exigencia esta que resulta más que razonable si se tiene en cuenta que, llevado al extremo el glosado principio, cualquier disposición que no guarde estrecha relación con la materia regulada en la ley, ordenanza o acuerdo, necesariamente debe ser declarada inconstitucional o ilegal, lo que demanda una morigeración en el ejercicio de las competencias asignadas a los órganos legislativos.
Y es que, el verdadero sentido del principio conduce a un control menos riguroso, con ocasión del cual, solo las regulaciones totalmente ajenas a la materia regulada serían contrarias al principio de unidad de materia, sin importar que el vínculo existente entre las normas no sea directo o estrecho. 4.4. Análisis de la Sala. 4.4.1.
El Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 «por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal N° 014 del 27 de septiembre de 2016 el cual establece la estructura orgánica y se crea el organigrama de la Alcaldía Municipal de Solano - Caquetá», consagra:
CONSIDERANDO
Que el Honorable Concejo mediante Acuerdo Municipal N° 014 del 27 de Septiembre de 2016 estableció LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOLANO – CAQUETÁ, así: ( ) Que mediante DECRETO N° 01 del 03 de Enero de 2018 EL ALCALDE en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las contenidas en el artículo 315 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994 AJUSTÓ EL MANUAL ESPECIFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES 14 Corte Constitucional, sentencias C-274 de 2013 y C-147 de 2015. 15 En criterio de la Corte Constitucional, en Sentencia C-896 de 2012, esta relación puede darse desde diversas ópticas, a saber: «Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-;
(ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática.» Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 PARA LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DE SOLANO – CAQUETÁ. Que el artículo 2.2.2.3.8. del Decreto 1083 de4 2015 establece que el Manual de Funciones y Competencias Laborales deberá contener cómo mínimo: ( ) Que el ARTÍCULO 1 del DECRETO N° 01 del 03 de Enero de 2018 ajustó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Planta de Personal de la Administración Central del Municipio de Solano – Caquetá en cuanto a: 1.
Identificación y ubicación del empleo 2. Contenido funcional: que comprende el propósito y la descripción de las funciones esenciales del empleo. 3. Conocimientos básicos o esenciales. 4. Requisitos de formación académica y experiencia. Que es competencia del Honorable Concejo Municipal, conforme lo dispuesto en el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política “determinar la Estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”.
Que lo contenido por el artículo 1 del Acuerdo Municipal N° 014 del 27 de septiembre de 2016 no refleja la representación gráfica de la Estructura Orgánica de la Alcaldía Municipal de Solano Caquetá que muestre, de forma esquemática, la posición de las áreas que la integran, sus niveles jerárquicos y líneas de autoridad. Que la identificación y ubicación del empleo, contenido funcional que comprende el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo, los conocimientos básicos o esenciales y requisitos de formación académica y experiencia se encuentran contenidos DECRETO N° 01 del 03 de Enero de 2018.
Que la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC en virtud de las facultades de administración y vigilancia asignadas Constitucional y Legalmente, en el marco de sus competencias requirió la información concerniente a las vacantes definitivas para ser incorporadas en la Oferta Pública de Empleos de Carrera, así como copia del Manual de Funciones y Competencias Laborales actualizado y los Actos Administrativos de Estructura, con el fin de realizar las actividades para el proceso de la Convocatoria para proveer las vacantes definitivas de Carrera Administrativa de esta Entidad mediante Concurso Público de Méritos.
Que se hace necesario definir la Estructura Organizacional de la Administración Central del Municipio y crear el Organigrama. Por lo anterior expuesto, ACUERDA: ARTÍCULO No. 1. ESTRUCTURA ORGÁNICA: La Estructura Orgánica de la Alcaldía de Solano Caquetá, será la siguiente: ( ) ARTÍCULO No. 2. ORGANIGRAMA: Crese (sic) el Organigrama de la Alcaldía Municipal de Solano Caquetá de acuerdo a la Estructura Orgánica determinada en el Artículo Primero del presente Acuerdo ( ).
Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 ARTÍCULO No. 3. FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES: Las Funciones y Competencias Laboral de la Planta de Personal de la Administración Central del Municipio de Solano – Caquetá son las contenidas en el DECRETO N° 01 del 03 de Enero de 2018 y demás Decretos de Ajuste, Adición y que por Ley se reglamenten.
En todo caso el Manual de Funciones y Competencias Laborales deberá contener como mínimo: ( ) Parágrafo No. 1: El reconocimiento del pago de gastos de transporte para los Concejales que residen en zona rural, estará sujeto a disponibilidad presupuestal, y en todo caso se podrá informar que no se podrá realizar el respectivo reconocimiento.
( ) 4.4.2. Se rememora que el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 prevé que todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Al revisar el acto administrativo acusado, se observa sin dificultad que su objeto se contrae a establecer la estructura orgánica de la Alcaldía del Municipio de Solano, sin que en su parte considerativa, refiera específicamente al reconocimiento y pago de los gastos de transporte para los concejales que residan en zona rural.
Entonces, es evidente que la materia del acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole administrativo que, en nada se relaciona con las disposiciones propias del concejo municipal; esto, sumado a que el artículo 3º concierne a las funciones y competencias laborales, sin que este tema guarde relación con el parágrafo que ahora se cuestiona, máxime si se tiene en cuenta que, en la parte considerativa, expresamente se indicó que era «necesario definir la Estructura Organizacional de la Administración Central del Municipio y crear el Organigrama», nada más. Esto encuentra respaldo en que el artículo 67 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 1368 de 2009, prevé que «los Concejos Municipales a iniciativa de los alcaldes deberán expedir el reglamento en donde se fije el reconocimiento de transporte, atendiendo criterios razonables, con anterioridad al periodo de sesiones siguientes a la promulgación de la presente Ley».
De esta disposición normativa, deviene claro que no es en el acuerdo que establece la estructura orgánica de la Alcaldía donde se puede incluir lo relacionado con el transporte de los concejales, sino que debe ser, a iniciativa del alcalde, en el reglamento de la corporación edilicia. Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 En ese horizonte de comprensión, del considerando del acuerdo, así como del artículo acusado y su parágrafo, no es posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica16 con la materia dominante (estructura orgánica del municipio).
Por las razones expuestas, no resulta válido ni ajustado al ordenamiento legal que, a través de un acuerdo que se limita a establecer la estructura orgánica del municipio, el Concejo Municipal de Solano regule lo relacionado con el transporte de los miembros que viven en zonas rurales. Bajo ese entendido, colige la Sala que el parágrafo del artículo 3º del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 no se sujeta al principio de unidad de materia, por cuanto no existe una conexidad entre este aparte y la parte considerativa del acto, de manera que se declarará su ilegalidad.
Por lo expuesto el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar la ilegalidad del «Parágrafo No. 1» del artículo 3º del Acuerdo 016 del 30 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Solano «por medio del cual se modifica el Acuerdo Municipal N° 014 del 27 de septiembre de 2016 el cual establece la estructura orgánica y se crea el organigrama de la Alcaldía Municipal de Solano - Caquetá», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comunicar la presente providencia al alcalde municipal, al presidente del concejo municipal y, al personero del Municipio de Solano, así como al gobernador del Departamento del Caquetá y al Ministerio Público.
Tercero. En firme esta providencia, hacer las anotaciones de rigor en los sistemas y aplicativos correspondientes y, archivar el expediente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Segunda de Decisión de la fecha. 16 De acuerdo con el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-047 de 2021. Accionante: Departamento del Caquetá Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-23-33-000-2022-00011-00 Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado Firmado Por: Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 5994cfa89824890258dba0d69cbd08288347ce6027708f0a8597bd976fd6af55 Documento generado en 14/09/2022 04:04:46 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica