15001333300920180003401 · Administrative Court of Boyacá

DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Alcance conceptual. Para el caso, se invocó el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una reacción previa de las autoridades para garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos que se ven amenazados y con la adopción de medidas ex ante, pueden controlarse, dada su previsibilidad.

En la sentencia del 12 de diciembre de 2019 el Consejo de Estado- Sección Primera, Exp. 2015-00607-02(AP), sostuvo que este derecho tiene un carácter preventivo, puesto que su finalidad es evitar la consumación de los riesgos que asedian a los ciudadanos, no obstante, también procede para la corrección y restitución cuando las amenazas se han concretado.

Concluyó allí: (…) Se destaca entonces que este derecho propende, en principio, por la prevención de los desastres que, vista la realidad, amenazan los derechos y bienes de la comunidad, sin embargo, su procedencia no se encuentra limitada al carácter de anticipación de las autoridades, sino que se habilita también ante la consumación de dichos riesgos, en este caso, con carácter correctivo y restitutivo.

NORMAS SOBRE CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES – A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron y a estas deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional EDIFICACIONES DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD – Noción / EDIFICACIONES INDISPENSABLES- Noción /ACTUALIZACION DE LAS EDIFICACIONES INDISPENSABLES – Marco normativo. A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron normas sobre construcciones sismo resistentes, a las cuales deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional.

Dichas disposiciones no solo aplican para las construcciones nuevas, sino también para aquellas catalogadas como indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo. Al respecto, el artículo 54 ibidem estableció la siguiente obligación: (…) Para la comprensión de la norma transcrita, es preciso señalar que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 4° de la citada ley, son edificaciones de atención a la comunidad las necesarias para atender una emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia; y son edificaciones indispensables, aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales.

En cuanto a la zonificación de amenaza sísmica del territorio nacional, la norma sismo resistente NSR-10, adoptada mediante el Decreto 926 de 2010, señala que el Departamento de Boyacá se encuentra principalmente en zona de amenaza sísmica intermedia, siendo aplicable lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, en relación con las edificaciones con construcción anterior a la expedición de la ley, que se corresponden a edificaciones indispensables y de atención a la comunidad.

DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES - Prueba. Pese a que la postura del Consejo de Estado sobre la prueba de la titularidad del derecho de dominio o propiedad de inmuebles en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción señalaba que para tales efectos debía aportarse tanto el título como el modo -en la forma y con los requisitos que legalmente se establecieran para uno y otro-, dicha Corporación, en sentencia del 13 de mayo de 2014, unificó la postura sobre el tema, para señalar que, dado que el registro de la propiedad de inmuebles es un servicio público prestado por el Estado, se constituye en el ejercicio de una función pública amparada por el principio de legalidad, de ahí que la inscripción sea suficiente para probar la propiedad de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación en un proceso que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De acuerdo con ello, afirmó: (…). Finalmente resolvió:

PRIMERO: UNIFÍCASE la jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. Ahora bien, adicional a lo anterior y por su relevancia para el caso, conviene traer a colación algunas de las disposiciones que regulan el Sistema Registral Inmobiliario en Colombia, contenidas en la Ley 1579 de 2012.

Así, por ejemplo, se tiene que el literal c) del artículo 2° señala que uno de los objetivos del registro de la propiedad inmueble es revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción. En cuanto a los certificados de registro, el artículo 72 dispone que, “En virtud de que los certificados de tradición y libertad sobre la situación jurídica de los inmuebles, se expiden en tiempo real respecto de la fecha y hora de su solicitud, su vigencia se limita a una y otra”, lo que quiere decir que la información allí reportada se certifica hasta la fecha de su expedición, pudiendo suceder que la situación del inmueble se modifique al día siguiente, de ahí que generalmente la certificación se solicite con un término de expedición no mayor a 30 días.

ACCIONES POPULARES - Carga de la prueba. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 señala que la carga de la prueba le corresponde al demandante, salvo en aquellos casos en los que, por razones de orden económico o técnico, no pueda cumplirla, evento en el cual se impartirán órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito.

Se desprende de ello que la regla es que el accionante deba probar los supuestos de hecho que alega, en tanto la excepción es que la carga se traslade, por razones de orden económico o técnico. (…) Puede concluirse entonces que el actor popular tiene la responsabilidad de allegar o solicitar los medios probatorios que acrediten los hechos en los que basa su pedimento, asumiendo las consecuencias que tengan lugar ante la desidia o descuido en esta labor.

DERECHO DE DOMINIO O PROPIEDAD DE LOS INMUEBLES – Se prueba con el certificado de tradición. Pues bien, de acuerdo con ello y atendiendo que en párrafos precedentes se dejó establecido que el Consejo de Estado en posición unificada determinó que la titularidad del derecho de dominio se prueba con el certificado de tradición, es preciso señalar que, tal como lo refirió el municipio accionado, no se encuentra probado en el sub examine, que los inmuebles enlistados en el numeral 4° de la providencia de primera instancia sean propiedad del municipio de Sotaquirá. En efecto, al revisar la documental aportada, se advierte que si bien se aportaron las escrituras públicas -siendo las más recientes de los años 2001 y 2008-, algunas no cuentan con los certificados de tradición, y aquellos que fueron aportados, cuentan con fecha de expedición muy anterior a la presentación de la demanda.

EDIFICACIONES INDISPENSABLES Y DE ATENCIÓN A LA COMUNIDAD – Noción. Así las cosas, al margen de acreditar o no la propiedad sobre los ya mencionados inmuebles, debe determinarse si los mismos contienen edificaciones de atención a la comunidad o indispensables. Para el efecto, dando alcance a las definiciones del artículo 4° de la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010 (NSR-10) determinó que las edificaciones indispensables son aquellas respecto de las cuales se debe garantizar su funcionamiento durante y después de un sismo, y se relacionan con atención hospitalaria, medios de transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.; en tanto las de atención a la comunidad se requieren con posterioridad a un sismo, a efectos de preservar la salud y la seguridad de las personas, dentro de las que se incluyen las guarderías, escuelas, colegios, etc.

Para el caso concreto, advierte la Sala que aun cuando en la sentencia de primera instancia se relacionaron los inmuebles objeto del estudio de vulnerabilidad sísmica, ello con fundamento en el listado remitido por el municipio de Sotaquirá, lo cierto es que no existe certeza de que dichos inmuebles se encuentren edificados, ni, de ser así, establecer la fecha de construcción. En esa medida, no se acreditaron los supuestos de hecho que contiene la norma, esto es, contener una edificación catalogada de indispensable o de atención a la comunidad y haber sido construida antes de la expedición de la Ley 400 de 1997.

Se tiene entonces que no se encuentra probado que los inmuebles referidos en el numeral 4° de la providencia apelada contengan algún tipo de edificación, ni que estas, de existir, cumplan los requerimientos que previó el artículo 54 de la Ley 400 de 1997. Valga señalar que, de acuerdo con los títulos aportados por el municipio accionado, algunos de dichos inmuebles fueron donados para la eventual construcción de una escuela, o fueron adquiridos en compraventa con tal fin, sin embargo, se insiste en la incertidumbre sobre las construcciones allí contenidas, el estado de las mismas, su destinación y su fecha de construcción. Tal como se indicó en el aparte conceptual de esta providencia, en principio, correspondía al actor popular probar los hechos en que fundamentó sus pretensiones, sin embargo, en el presente caso se sustrajo del cumplimiento de su carga; en tanto el a quo, de manera ligera consideró que el municipio era propietario de los inmuebles que procedió a enlistar, sin detenerse a establecer si ostentaba o no tal derecho, además, no estableció los supuestos de hecho que previó el legislador en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, razón por la cual se revocarán los numerales 4° y 5° de la sentencia del 15 de octubre de 2020.

De acuerdo con ello, no se considera necesario pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso, ni de lo expuesto por el Departamento de Boyacá en el recurso de apelación. EDIFICACIONES INDISPENSABLES - A esta categoría pertenece la E.S.E. del municipio de Sotaquirá respecto de cuya edificación donde presta sus servicios se ordenó su demolición para construir una nueva que cumpla con las normas de sismo resistencia. Continuando, se observa que la E.S.E. Sotaquirá alega que, aun cuando en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012 las entidades públicas son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el orden territorial corresponde a los gobernadores y alcaldes liderar y formular las respectivas políticas de atención y prevención de riesgos ante la eventual ocurrencia de un fenómeno natural que cause desastres a la comunidad, por lo tanto, tal obligación no recae en la E.S.E., de ahí que sea el municipio el que pretende adelantar actividades encaminadas a lograr la construcción de una nueva sede de la E.S.E. Para resolver lo pertinente, es preciso aclarar al apelante que la orden de construcción de una nueva sede para la E.S.E., que cumpla con las normas de sismo resistencia, no se fundamentó en su calidad de entidad pública perteneciente al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sino principalmente en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, puesto que al margen de pertenecer o no a dicho sistema, o de liderar o no en su territorio la política de gestión del riesgo, lo cierto es que al tratarse de una edificación catalogada como indispensable, se impone sobre ella el deber legal a que se hizo referencia, máxime cuando en primera instancia se determinó que en efecto dicho inmueble no cumple con las normas de sismo resistencia, aspecto que no fue objeto de reproche.

Adicionalmente debe resaltarse que, aun cuando se hace mención a un Contrato de Consultoría No. CMA-001-2019, con el objeto de “(…) LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS Y DISEÑOS INTEGRALES DE LA NUEVA SEDE DE LA ESE CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO SANDOVAL DEL MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ”, con el cual fundamentó que es responsabilidad del ente territorial proceder a la demolición y construcción, lo cierto es que dicho contrato tiene fecha anterior a la Escritura Pública No. 030 del 3 de junio de 2020 mediante la cual el municipio cedió a título gratuito a la E.S.E., el inmueble ocupado por esta.

En cuanto a la modificación de la orden dada por el a quo a efectos de no proceder a la demolición de la sede de la E.S.E. sino realizar las adecuaciones estructurales a que haya lugar, la Sala destaca que en primera instancia se tuvo por acreditado, sin reproche alguno por la ESE, que en febrero de 2017, en ejecución del contrato de consultoría No. 027-2017, se le hizo un estudio de vulnerabilidad sísmica al inmueble, según los requisitos de la norma NSR-10, concluyendo que el Centro de Salud no contaba con un sistema estructural que garantice el bienestar de la población que lo utiliza, razón por la cual se recomendó demoler toda la edificación y plantear diseños nuevos que cumplan con la normatividad vigente.

En ese orden de ideas, no existe fundamento alguno para proceder a modificar la orden impuesta, razón por la cual se mantendrá incólume. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.

No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, cuatro (4) de octubre de dos mil veintidós (2022) REFERENCIAS PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: SERGIO AUGUSTO AYALA SILVA DEMANDADOS: MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ Y OTROS RADICACIÓN: 150013333009201800034-01 ==================================== La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Sotaquirá, la E.S.E. Manuel Alberto Fonseca Sandoval de Sotaquirá y el Departamento de Boyacá, contra la sentencia de fecha 15 de octubre de 2020, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. Sergio Augusto Ayala Silva instauró acción popular en contra del municipio de Sotaquirá, vinculándose posteriormente al Departamento de Boyacá y la E.S.E Centro de Salud Manuel Alberto Fonseca Sandoval (en adelante la E.S.E. SOTAQUIRÁ), solicitando la protección de los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales consideró vulnerados ante la omisión de las autoridades de actualizar las construcciones realizadas antes del 15 de julio de 2010, clasificadas como indispensables y de atención a la comunidad, evaluando la vulnerabilidad sísmica de acuerdo con la norma sismorresistente NSR-10.

Solicitó ordenar a las accionadas que realicen la evaluación de vulnerabilidad sísmica de las edificaciones indispensables mencionadas en el titulo a), capítulo A.2.5.1.2 grupo III “edificaciones de atención a la comunidad”, de la NSR-10 y demás normas, adoptando las medidas administrativas y operativas que se requieran para el efecto, procediendo igualmente a intervenir las edificaciones en los términos del estudio, y se condene en costas y agencias en derecho a los accionados.

I.2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. En sentencia del 15 de octubre de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR IMPROCEDENTE la excepción denominada “INEPTA DEMANDA POR FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 144 DEL CPACA”, formulada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ; conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos”, propuesta por el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, y de falta de legitimación en la causa por pasiva23, propuesta por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, por lo expuesto en las consideraciones.

TERCERO. - DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de violación de derechos colectivos e improcedencia de la acción”, propuestas por la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL, por las razones plasmadas en la parte motiva. CUARTO.- DECLARAR que el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ y el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, son responsables de la vulneración del derecho colectivo relacionado con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por el incumplimiento de sus competencias en materia de gestión del riesgo y por la inobservancia de las normas de sismo resistencia contempladas en la Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010, que establecen medidas preventivas para evitar un desastre técnicamente previsible, frente a las siguientes edificaciones indispensables y de atención a la comunidad ubicadas en el Municipio de Sotaquirá: El Acueducto de la Vereda Guaguaní. El Acueducto de la Vereda Avendaños.

El Acueducto Los Payos. Institución Educativa Cortadera Chiquita. Escuela Carrizal Alto. Escuela el Moral. Institución Educativa el Espinal. Escuela Carrizal. Escuela del Manzano. Escuela El Salitre. Escuela José Joaquín Castro Martínez. Escuela de Bosigas Norte. Escuela Urbana Felipe Pérez. Escuela Angosturas. Colegio Pablo VI • Escuela Soconsuca de Blancos • Escuela Llano Grande.

Escuela Angosturas El Cerezo o Institución Educativa de Monte Vargas. Escuela Bosigas Centro. Escuela Amezquitas. Escuela Cortadera Grande. Escuela El Cedro. QUINTO.- Como consecuencia, de lo anterior, ORDENAR al MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ, en coordinación con el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, que en el marco de sus competencias: Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de ésta sentencia, adelanten todas las actuaciones o gestiones administrativas, presupuestales, financieras y precontractuales necesarias a efectos de lograr la suscripción de un contrato cuyo objeto sea la evaluación de vulnerabilidad sísmica de la(s) edificación(es) indispensables y de atención a la comunidad precisadas en el numeral anterior.

A partir de la suscripción del contrato señalado, dispondrán de un término de seis (6) meses más para realizar la ejecución del mismo. Cumplido lo anterior, y de conformidad con los resultados obtenidos de la evaluación de vulnerabilidad sísmica, dentro de los seis (6) meses siguientes, adelantarán todas las actuaciones o gestiones administrativas, presupuestales, financieras y precontractuales necesarias a efectos de lograr la suscripción de contrato/s cuyo objeto sea la intervención de la(s) edificación(es) indispensables y de atención a la comunidad precisadas en el numeral anterior, para adecuarla(s) a los niveles de seguridad sísmica que actualmente exige el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10.

A partir de la suscripción de el/los contrato/s en mención, las entidades territoriales dispondrán del término máximo de dos (2) años para ejecutarlo/s en su totalidad. SEXTO.- DECLARAR que la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL del Municipio de Sotaquirá, en relación con la edificación donde presta sus servicios, es responsable de la vulneración del derecho colectivo relacionado con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por el incumplimiento de sus competencias en materia de gestión del riesgo y la inobservancia de las normas de sismo resistencia contempladas en la Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010, que establecen medidas preventivas para evitar un desastre técnicamente previsible.

SÉPTIMO. - Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL del Municipio de Sotaquirá, en relación con la edificación donde presta sus servicios, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de ésta sentencia, adelante todas las actuaciones o gestiones administrativas, presupuestales, financieras y pre-contractuales necesarias a efectos de lograr la suscripción de un contrato cuyo objeto sea la demolición y construcción de una nueva sede de la E.S.E. que cumpla con los niveles de seguridad sísmica que actualmente exige el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10.

A partir de la suscripción del contrato en mención, la entidad dispondrá de un término máximo de seis (6) más para ejecutarlo en su totalidad. OCTAVO.- CONFORMAR un Comité de Verificación del cumplimiento (…) NOVENO.- CONDENAR en costas a las entidades accionadas responsables de la vulneración del derecho colectivo invocado. Liquídense por Secretaría. (…)”.

Para arribar a tal decisión, la a quo explicó que, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante SNGRD), adoptado a través de la Ley 1523 de 2012, artículos 13 y 14, los gobernadores y alcaldes tienen, en el ámbito de sus jurisdicciones, una serie de competencias, tales como, responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo.

Precisó, además, que uno de los principios que orienta la gestión del riesgo es el de subsidiaridad-positiva, en virtud del cual, partiendo de la autonomía de las entidades territoriales, las autoridades de rango superior ayudan a las de rango inferior, cuando estas últimas no tienen los medios para enfrentar el riesgo o cuando está en riesgo un valor, interés o bien jurídico protegido.

Afirmó que, en los términos del artículo 54 de la Ley 400 de 1997, que adoptó las normas sobre construcciones sismo resistentes- las construcciones existentes al momento de expedición de dicha ley, catalogadas como de atención a la comunidad e indispensables -esto es, aquellas necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, y las que deben funcionar durante y después de un sismo, respectivamente-, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, debían someterse a un estudio de vulnerabilidad sísmica, y ser intervenidas o reforzadas hasta llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva sismorresistente.

En relación con el caso concreto, concluyó que de acuerdo con el apéndice A-4 del Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR–10, adoptado mediante el Decreto 926 de 19 de marzo de 2010, el municipio de Sotaquirá se encuentra en zona de amenaza sísmica intermedia, siendo aplicable el artículo 54 de la Ley 400 de 1997. En virtud de ello, precisó que el municipio es titular del derecho real de dominio de los inmuebles indispensables correspondientes a los acueductos de las veredas Guaguaní, Avendaños y Los Payos, razón por la cual debe proceder conforme el citado artículo.

En cuanto a las edificaciones clasificadas como de atención a la comunidad, advirtió que el municipio de Sotaquirá informó ostentar la propiedad de ciertas escuelas, razón por la cual debía proceder a su intervención para cumplir con la norma sismorresistente. En cuanto a la E.S.E. Sotaquirá, indicó que se acreditó que el inmueble donde opera es de su propiedad, además, mediante contrato de consultoría No. 027-2017, en febrero de 2017 se realizó estudio de vulnerabilidad sísmica conforme la norma NSR-10, concluyéndose que no cuenta con un sistema estructural que pueda garantizar el bienestar de la gente que lo utiliza, recomendándose demoler la edificación y construir uno nuevo.

Pese a que el 19 de septiembre de 2019, el municipio suscribió el Contrato de Consultoría No. CMA-001-2019, cuyo objeto era “(…) LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS Y DISEÑOS INTEGRALES DE LA NUEVA SEDE DEL LA ESE CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO SANDOVAL DEL MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ”, la ESE continúa funcionando en la misma edificación, manteniéndose la vulneración del derecho colectivo mencionado.

I.3. RECURSOS DE APELACIÓN. Inconformes con la decisión, las entidades accionadas interpusieron recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos: 3.1. Municipio de Sotaquirá. Sostuvo que aun cuando en la parte considerativa de la sentencia se hizo referencia al principio de subsidiaridad positiva -entendido como aquel en virtud del cual cuando una entidad territorial no tiene la capacidad para adelantar una actividad o servicio, otra asume la prestación de éste-, las órdenes impuestas al municipio de Sotaquirá y al Departamento de Boyacá en el numeral quinto del resuelve, se hicieron a título de coordinación, principio que se dirige a lograr la comunicación armónica entre dos entidades de diferentes órdenes territoriales.

De acuerdo con ello, es preciso que se modifique la orden impuesta en el numeral quinto de la sentencia, a efectos de aplicar el principio de subsidiaridad y que el Departamento de Boyacá asuma la mayor parte de la inversión que se requiere hacer, específicamente en los inmuebles donde funcionan instituciones educativas, toda vez que el municipio de Sotaquirá no cuenta con la capacidad técnica, financiera ni presupuestal que se requiere.

Por otro lado, alegó que el a quo no realizó un análisis profundo de la titularidad del derecho de dominio de los predios que tienen edificaciones indispensables, específicamente los correspondientes a los acueductos vereda Los Avendaños, vereda Guaguaní y Los Payos, puesto que en cuanto a los últimos dos, se tuvieron en cuenta escrituras públicas de los años 1996 y 1975, respectivamente, sin revisar los certificados de tradición. En cuanto a los inmuebles correspondientes a Escuela El Moral, Institución Educativa El Espinal, Escuela Carrizal, Escuela El Salitre, Escuela de Bosigas Norte, Escuela Angosturas, Escuela Llano Grande, Escuela Bosigas Centro, Escuela Amezquitas, Escuela Cortadera Grande y Escuela El Cedro, ni siquiera se conoce el número del certificado de tradición y libertad, y el ente territorial desconoce si son propiedad o no del municipio, puesto que no cuenta con información adicional a la allegada en primera instancia. Indicó que, en virtud de la Circular 054 de 13 de julio de 2020 emitida por la Secretaría de Educación de Boyacá, se requirió al municipio de Sotaquirá el diligenciamiento de la encuesta FFIE para la legalización de predios de infraestructura educativa, lo cual significa que se está realizando un proceso de saneamiento de la propiedad, pues no se tiene certeza jurídica sobre la identificación de cada uno de los inmuebles. 3.2.

E.S.E. Sotaquirá. Manifestó que, conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 1523 de 2012, las entidades que en el orden territorial pertenecen a la Dirección del SNGRD son el gobernador y el alcalde en sus respectivas jurisdicciones, teniendo a su cargo el liderazgo y formulación de las respectivas políticas de atención y prevención de riesgos y desastres.

En ese sentido la ESE Sotaquirá, si bien es una entidad de derecho público, no está facultada para ejecutar políticas de prevención del riesgo, en concordancia con ello, en el caso concreto se puso de presente que el municipio de Sotaquirá pretende construir una nueva sede de la ESE, de donde se desprende que conoce su responsabilidad en gestión del riesgo.

Finalmente, en relación con la construcción de una nueva sede para la entidad, afirmó que el proyecto del municipio se encuentra en fase de consecución de recursos, en esa medida, resulta desproporcionado que el a quo haya concedido el término de seis (6) meses para adelantar las gestiones administrativas y contractuales a que haya lugar para la construcción de una edificación, previa demolición de la existente. 3.3.

Departamento de Boyacá. Señaló que las órdenes impuestas por el a quo al Departamento, desconocen que es el municipio el único competente para para cumplir con las normas de sismoresistencia, respecto de los bienes que son de su propiedad. Sostuvo que en la providencia apelada no se aplicó correctamente el principio de subsidiaridad positiva, toda vez que éste exige como requisito que se agote en primera medida la gestión municipal.

Así, pese a que el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012 dispone que el alcalde es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, en el presente caso se dispuso la aplicación del principio de subsidiaridad positiva sin estar acreditada o probada la incapacidad financiera del municipio para adelantar las actividades de reforzamiento estructural que se ordenaron en primera instancia. Por otro lado, consideró que no se integró el contradictorio en debida forma generándose una nulidad procesal, en la medida que con lo decidido por el a quo, se afectan intereses de terceros que no fueron vinculados al proceso, a saber, los administradores de los acueductos veredales, y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, debiendo haberse estudiado el principio de subsidiaridad positiva de este último en relación con el Departamento de Boyacá. Alegó que no se probó que las infraestructuras mencionadas en el fallo, objeto de las órdenes impuestas, estén ubicadas en zonas de alto riesgo, pese a que la Ley 388 de 1997 refiere la necesidad de determinar en los Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, debiéndose incluir en todos los instrumentos de planificación municipal lo correspondiente a las declaratorias de zona de alto riesgo.

Finalmente, reprochó la condena en costas. I.4. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA. 4.1. Oportunidad. Mediante auto de 7 de abril de 2021 se corrió traslado a los extremos procesales por el término legal para que presentaran sus alegatos de conclusión, decisión que fue notificada al día siguiente. El término otorgado venció así: para las partes, el 26 de abril de 2021, para el Ministerio Público el día 10 de mayo del mismo año. Al examinar el expediente se observa que el municipio de Sotaquirá y la ESE presentaron sus alegaciones finales el 20 de abril; por su parte, el agente del Ministerio Público presentó su concepto el 6 de mayo del mismo año. Se concluye entonces que fueron presentados en término. 4.2.

Municipio de Sotaquirá: Reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación. 4.3. ESE Sotaquirá: Insistió en los argumentos de disenso expuestos en el recurso de apelación. 4.4. Ministerio Público: Conceptuó que la sentencia de primera instancia debía modificarse parcialmente. Precisó que, en lo relacionado con los establecimientos educativos de educación básica pública, solo compete al Departamento de Boyacá, quien ha vulnerado el derecho colectivo relacionado con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

En relación con las demás edificaciones o construcciones, solicitó confirmar lo ordenado por el fallo de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación del problema jurídico, ii) fundamentos jurídicos de la decisión y, finalmente, iii) el estudio y la solución del caso en concreto.

II.1.- LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y EL PROBLEMA JURÍDICO. 1.1. Tesis del juez de primera instancia. Encontró acreditada la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por parte del municipio de Sotaquirá, el Departamento de Boyacá y la E.S.E. Sotaquirá. En cuanto al municipio, en calidad de propietario de los inmuebles donde funcionan acueductos veredales e instituciones educativas, pues no se acreditó el estudio de vulnerabilidad sísmica ni las adecuaciones correspondientes; frente al Departamento de Boyacá, en virtud del principio de subsidiaridad positiva dentro del SNGRD y; respecto a la E.S.E., como propietaria del inmueble donde funciona, al existir estudio de vulnerabilidad sísmica que concluyó que lo procedente era su demolición y posterior construcción. 1.2.

Tesis de la apelación. El municipio de Sotaquirá sostuvo que aun cuando el fallo hizo referencia al principio de subsidiaridad positiva en relación con el Departamento de Boyacá, en la parte resolutiva las órdenes se le impusieron a título de coordinación. Aunado a ello, no se realizó un estudio profundo sobre la titularidad de los inmuebles relacionados en la parte resolutiva, y no se tiene información sobre la titularidad de los inmuebles correspondientes a los acueductos y algunas instituciones educativas que están en proceso de saneamiento.

La E.S.E. Sotaquirá consideró que lo ordenado desborda las facultades que ostenta dentro del SNGRD, además, el término concedido es desproporcionado para realizar la construcción de una nueva sede. El Departamento de Boyacá afirmó que no se aplicó en debida forma el principio de subsidiaridad positiva, puesto que no se acreditó que el municipio accionado no estuviera en capacidad de atender sus funciones dentro del SNGRD.

Además, no se tuvo en cuenta este principio en la relación Nación- Departamento. Precisó que no se integró debidamente el contradictorio, ya que no fueron vinculados los propietarios de los inmuebles objeto de las órdenes judiciales, ni la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Sostuvo que no se acreditó que dichos inmuebles se encuentren en zonas de alto riesgo sísmico y, finalmente, consideró que no había lugar a imponer condena en costas. 1.3.

Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. Atendiendo los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si se encuentra plenamente acreditado que el municipio de Sotaquirá es propietario de los inmuebles a que se refiere el numeral cuarto de la sentencia del 15 de octubre de 2020; debe además analizarse si los accionados vulneraron el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y si es procedente aplicar en el presente caso el principio de subsidiaridad positiva.

Para el efecto, es imperioso establecer si los inmuebles enlistados en la sentencia de primera instancia efectivamente corresponden a edificaciones indispensables y de atención a la comunidad. Para la Sala, no se encuentra probado con grado de certeza que los inmuebles a que se refiere el numeral 4° de la sentencia de primera instancia sean propiedad del municipio, ni que en los mismos actualmente se encuentren edificaciones indispensables o de atención a la comunidad.

Por otro lado, el fundamento para condenar a la E.S.E. Sotaquirá no es el pertenecer al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sino en los términos del artículo 54 de la Ley 400 de 1997. II.2.- LAS PROPOSICIONES SOBRE LOS HECHOS. A efecto de abordar el análisis del caso concreto, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: -- En relación con los inmuebles enlistados en el numeral 4° del resuelve de la sentencia de primera instancia del 15 de octubre de 2020, se encuentra acreditado: -- A través del contrato de Consultoría No. CMA-001-2019, el municipio de Sotaquirá contrató “(…) LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS Y DISEÑOS INTEGRALES DE LA NUEVA SEDE DEL LA ESE CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO SANDOVAL DEL MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ”, con acta de inicio del 27 de septiembre de 2019. -- Que el predio identificado con folio de matricula inmobiliaria No. 070-233140 fue cedido por el municipio de Sotaquirá a la E.S.E. de dicho municipio, a través de la escritura pública No. 030 del 3 de junio de 2020.

II.3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. En relación con los argumentos de los recursos de apelación, la Sala desde ya anticipará que revocará parcialmente la decisión de primera instancia, conforme los argumentos que se exponen enseguida. 3.1. Naturaleza y alcance de la acción popular. De conformidad con el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares están dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos definidos expresamente por el constituyente o por el legislador.

Estas acciones proceden cuando tales derechos se vean amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares. En los términos del inciso segundo del artículo 20 de la Ley 472 de 1998, la acción popular es preventiva, reparativa y restitutoria, en la medida que se ejerce para: i) evitar el daño contingente, ii) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos, o iii) restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Del marco normativo que regula las acciones populares se concluye que la prosperidad de las pretensiones tiene lugar cuando quedan debidamente acreditados los siguientes elementos: − Que exista una real amenaza o vulneración de un derecho colectivo definido expresamente como tal por el constituyente o por el legislador. − Que la amenaza o vulneración se haya dado como consecuencia de la acción u omisión de las autoridades públicas.

Para el efecto, es preciso i) identificar normativa y conceptualmente los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados, ii) examinar si realmente se encuentra acreditado que existe una amenaza o vulneración, y, finalmente, iii) determinar si la amenaza o vulneración proviene de la acción u omisión de las autoridades públicas (imputación). 3.2.

Alcance conceptual del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Jurisprudencialmente se ha sostenido que los derechos colectivos, por oposición a los derechos individuales, son aquellos que se reconocen a toda la comunidad, de ahí que la titularidad del derecho recae en una pluralidad de personas identificadas como un todo y no individualmente en cada una de ellas.

Así, el artículo 88 de la Constitución Política, haciendo referencia enunciativa a algunos de ellos, le asignó al Congreso de la República la obligación de regular la acción popular y en cumplimiento de tal mandato fue expedida la Ley 472 de 1998 que en su artículo 4° amplió el listado de derechos colectivos, manifestando que además de los derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 88 citado, lo serían también los definidos como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.

Para el caso, se invocó el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, que en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado constituye una reacción previa de las autoridades para garantizar la efectividad de los derechos y bienes jurídicos que se ven amenazados y con la adopción de medidas ex ante, pueden controlarse, dada su previsibilidad.

Concluyó allí: “(…) para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. Se destaca entonces que este derecho propende, en principio, por la prevención de los desastres que, vista la realidad, amenazan los derechos y bienes de la comunidad, sin embargo, su procedencia no se encuentra limitada al carácter de anticipación de las autoridades, sino que se habilita también ante la consumación de dichos riesgos, en este caso, con carácter correctivo y restitutivo. 3.3.

Normas de sismo resistencia. A través de la Ley 400 de 1997 se adoptaron normas sobre construcciones sismo resistentes, a las cuales deben sujetarse las construcciones que se adelanten en el territorio nacional. Dichas disposiciones no solo aplican para las construcciones nuevas, sino también para aquellas catalogadas como indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo.

Al respecto, el artículo 54 ibidem estableció la siguiente obligación: “ACTUALIZACION DE LAS EDIFICACIONES INDISPENSABLES. A las construcciones existentes cuyo uso las clasifique como edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, localizadas en zonas de amenaza sísmica alta e intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con los procedimientos que habrá de incluir el Título A de la reglamentación, en un lapso no mayor de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley.

Estas edificaciones deben ser intervenidas o reforzadas para llevarlas a un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva diseñada y construida de acuerdo con los requisitos de la presente ley y sus reglamentos, en un lapso no mayor de seis (6) años contados a partir de la vigencia de la presente ley”. (Negrilla de la Sala) Para la comprensión de la norma transcrita, es preciso señalar que de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo 4° de la citada ley, son edificaciones de atención a la comunidad las necesarias para atender una emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos, policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes de organismos operativos de emergencia; y son edificaciones indispensables, aquellas de atención a la comunidad que deben funcionar durante y después de un sismo, cuya operación no puede ser trasladada rápidamente a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de complejidad 2 y 3 y centrales de operación y control de líneas vitales.

Prueba del derecho real de dominio de inmuebles. Pese a que la postura del Consejo de Estado sobre la prueba de la titularidad del derecho de dominio o propiedad de inmuebles en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción señalaba que para tales efectos debía aportarse tanto el título como el modo -en la forma y con los requisitos que legalmente se establecieran para uno y otro-, dicha Corporación, en sentencia del 13 de mayo de 2014, unificó la postura sobre el tema, para señalar que, dado que el registro de la propiedad de inmuebles es un servicio público prestado por el Estado, se constituye en el ejercicio de una función pública amparada por el principio de legalidad, de ahí que la inscripción sea suficiente para probar la propiedad de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación en un proceso que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De acuerdo con ello, afirmó: “Ciertamente, si el Estado considera como un servicio público el registro de instrumentos públicos por las finalidades de interés general que este sistema involucra y, si para ello le exige a los Registradores adelantar un procedimiento técnico, jurídico y especializado con el propósito de sólo inscribir aquellos títulos que reúnan los presupuestos legales previstos para ello, decisión final –inscripción- que se presume legal tanto por la presunción de legalidad propia de los actos administrativos, como por el principio de la legitimidad registral, propio, a su vez, de los sistemas técnicos registrales como el contenido en el Decreto-ley 1250 de 1970 y en la Ley 1579 de 2012, según el cual el derecho inscrito en favor de una persona realmente le pertenece puesto que así lo dice el registro, no puede más que concluirse que esa inscripción es suficiente para probar la propiedad respecto de un bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de demostrar la legitimación por activa en un proceso de que se adelante en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

El artículo 43 del Decreto-ley 1250 de 1970 –norma que fue reproducida en el artículo 46 de la Ley 1579 de 2012- confirma el anterior aserto, en la medida en que se indica que un título sujeto a registro sólo tiene mérito probatorio cuando efectivamente ha sido inscrito en la correspondiente oficina, disposición que necesariamente debe entenderse de manera sistemática con el conjunto de normas y principios que conformar el Sistema de Registro Inmobiliario en el ordenamiento nacional.” (Destaca la Sala) Finalmente resolvió:

Carga de la prueba en acciones populares. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 señala que la carga de la prueba le corresponde al demandante, salvo en aquellos casos en los que, por razones de orden económico o técnico, no pueda cumplirla, evento en el cual se impartirán órdenes para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito.

Se desprende de ello que la regla es que el accionante deba probar los supuestos de hecho que alega, en tanto la excepción es que la carga se traslade, por razones de orden económico o técnico. Al respecto, el Consejo de Estado - Sección Primera, en sentencia del 8 de febrero de 2018, Exp. 2010-00835-01(AP), sostuvo que no basta con indicar que determinados hechos vulneran o amenazan ciertos derechos e intereses colectivos, sino que el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones; en virtud de ello reiteró: Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado: “[ ] la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado.

Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.

(…) Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos (…), la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.” (Negrillas del texto, subraya añadida).

Puede concluirse entonces que el actor popular tiene la responsabilidad de allegar o solicitar los medios probatorios que acrediten los hechos en los que basa su pedimento, asumiendo las consecuencias que tengan lugar ante la desidia o descuido en esta labor. 3.6. De las costas procesales en acciones populares. Tratándose de acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 regula el tema de las costas procesales en los siguientes términos: “COSTAS.

El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.

(Subraya la Sala) Atendiendo la remisión normativa, se tiene que el artículo 365 del CGP, señala: “CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)” (Subraya la Sala) Entonces, de acuerdo con el texto de las normas transcritas, al margen del carácter público de la acción popular, el legislador expresamente incluyó el tema de las costas, remitiendo a la regulación que sobre el tema se encuentra en el Código General del Proceso.

No obstante, estableció dos reglas, a saber, i) la imposibilidad de condenar a su pago al actor popular, salvo que la acción sea temeraria o de mala fe, de donde se sigue que el demandado vencido, siempre debe ser condenado en costas, y ii) la imposición de multa a cualquiera de las partes que haya actuado de mala fe. Sobre la regulación general, se resalta que la condena en costas se impone a la parte vencida en el proceso, siempre que se encuentre acreditado en el expediente que las mismas se causaron.

En la sentencia de unificación del Consejo de Estado, proferida el 6 de agosto de 2019, dentro del radicado No. 2017-00036-01(AP)REV, se precisó que la generalidad de los preceptos normativos que regulan las costas procesales en las acciones populares, dio lugar a diferentes interpretaciones, en virtud de ello, en aras de lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica, el Consejo de Estado profirió Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, mediante la cual determinó el alcance interpretativo del artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

Empezó el Órgano de cierre por precisar el concepto de costas, advirtiendo que éstas se componen de las expensas y las agencias en derecho, correspondiendo las primeras a los gastos necesarios para tramitar el proceso, y las segundas al reconocimiento por los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.

Poniendo de presente que en decisiones anteriores se había accedido a la condena en costas procesales en las acciones populares, únicamente en el componente de gastos, aclaró que la remisión del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no hizo ninguna distinción frente a los componentes que la integran, luego siempre hay lugar a reconocer las agencias en derecho a favor del actor popular que resulta victorioso.

Concretamente señaló: “120. Al tenor de las reglas del artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las agencias en derecho que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que, concretado el hecho de que el actor popular resultó triunfante en la pretensión protectoria, hay lugar a reconocerle las agencias en derecho. 121.

No obstante, aun cuando se verifique en forma objetiva su victoria procesal, la tasación de la suma a reconocer por la actividad procesal del actor popular, requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de la cual, debe fijar la suma que por razón de agencias en derecho se estimó razonable y acorde.” Concluyó allí que el pago de las costas procesales, no es un obsequio a favor del actor popular, sino que corresponde a una medida encaminada a “restablecer la equidad quebrantada”, cuando el actor popular asume una serie de cargas económicas y de esfuerzo procesal, con ocasión de la protección judicial de los derechos colectivos.

En virtud de ello, unificó la jurisprudencia del Consejo de Estado determinando el alcance interpretativo del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, fijando, entre otras, las siguientes reglas: “2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.

(…) 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” (Negrilla añadida) 3.7.

El caso concreto. De conformidad con los argumentos planteados en los recursos de alzada interpuestos por las entidades accionadas, la Sala procederá a pronunciarse sobre los puntos de disenso. Atendiendo el planteamiento de los problemas jurídicos que se impone resolver, la Sala considera procedente abordar en primer lugar lo expuesto en el recurso de apelación presentado por el municipio de Sotaquirá, específicamente en lo relacionado con la titularidad del derecho de dominio de los inmuebles a que se refirió el a quo.

Valga recordar que en el numeral 4° de la sentencia del 15 de octubre de 2020, se declaró al municipio y al Departamento de Boyacá, en aplicación del principio de subsidiaridad positiva, responsables de la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por el incumplimiento de sus competencias en materia de gestión del riesgo y por la inobservancia de las normas de sismo resistencia, frente a las edificaciones indispensables y de atención a la comunidad, allí enlistadas y relacionadas en el cuadro de hechos probados de esta providencia. Al respecto, sostiene el municipio de Sotaquirá que el a quo no determinó si en efecto el municipio ostentaba la titularidad del derecho real de dominio sobre los inmuebles allí mencionados, toda vez que simplemente se hizo mención a las escrituras públicas aportadas, sin estudiar los certificados de tradición y libertad de cada predio.

Aunado a ello, precisó que no es un municipio certificado en educación y que el Departamento de Boyacá ha iniciado un proceso de saneamiento de la propiedad sobre los inmuebles de las instituciones educativas. Pues bien, de acuerdo con ello y atendiendo que en párrafos precedentes se dejó establecido que el Consejo de Estado en posición unificada determinó que la titularidad del derecho de dominio se prueba con el certificado de tradición, es preciso señalar que, tal como lo refirió el municipio accionado, no se encuentra probado en el sub examine, que los inmuebles enlistados en el numeral 4° de la providencia de primera instancia sean propiedad del municipio de Sotaquirá. En efecto, al revisar la documental aportada, se advierte que si bien se aportaron las escrituras públicas -siendo las más recientes de los años 2001 y 2008-, algunas no cuentan con los certificados de tradición, y aquellos que fueron aportados, cuentan con fecha de expedición muy anterior a la presentación de la demanda.

Por lo anterior, no puede afirmarse que sea el municipio el propietario de dichos inmuebles, no obstante, ello no es suficiente para obviar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, puesto que basta con establecer que en efecto dichos inmuebles contienen edificaciones catalogadas como indispensables o de atención a la comunidad, y que su construcción es anterior a la Ley 400 de 1997, para que el ente territorial, en garantía del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, proceda en los términos de la citada norma.

Así las cosas, al margen de acreditar o no la propiedad sobre los ya mencionados inmuebles, debe determinarse si los mismos contienen edificaciones de atención a la comunidad o indispensables. Para el efecto, dando alcance a las definiciones del artículo 4° de la Ley 400 de 1997, el Decreto 926 de 2010 (NSR-10) determinó que las edificaciones indispensables son aquellas respecto de las cuales se debe garantizar su funcionamiento durante y después de un sismo, y se relacionan con atención hospitalaria, medios de transporte, servicios públicos domiciliarios, etc.; en tanto las de atención a la comunidad se requieren con posterioridad a un sismo, a efectos de preservar la salud y la seguridad de las personas, dentro de las que se incluyen las guarderías, escuelas, colegios, etc.

De acuerdo con ello, no se considera necesario pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso, ni de lo expuesto por el Departamento de Boyacá en el recurso de apelación. Continuando, se observa que la E.S.E. Sotaquirá alega que, aun cuando en los términos del artículo 8 de la Ley 1523 de 2012 las entidades públicas son integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en el orden territorial corresponde a los gobernadores y alcaldes liderar y formular las respectivas políticas de atención y prevención de riesgos ante la eventual ocurrencia de un fenómeno natural que cause desastres a la comunidad, por lo tanto, tal obligación no recae en la E.S.E., de ahí que sea el municipio el que pretende adelantar actividades encaminadas a lograr la construcción de una nueva sede de la E.S.E. Para resolver lo pertinente, es preciso aclarar al apelante que la orden de construcción de una nueva sede para la E.S.E., que cumpla con las normas de sismo resistencia, no se fundamentó en su calidad de entidad pública perteneciente al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sino principalmente en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 400 de 1997, puesto que al margen de pertenecer o no a dicho sistema, o de liderar o no en su territorio la política de gestión del riesgo, lo cierto es que al tratarse de una edificación catalogada como indispensable, se impone sobre ella el deber legal a que se hizo referencia, máxime cuando en primera instancia se determinó que en efecto dicho inmueble no cumple con las normas de sismo resistencia, aspecto que no fue objeto de reproche.

En ese orden de ideas, no existe fundamento alguno para proceder a modificar la orden impuesta, razón por la cual se mantendrá incólume. Finalmente, en cuanto a la condena en costas, establecida su procedencia en las acciones populares, se mantendrá la condena a la ESE, modificándose el numeral noveno de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar tal aspecto.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia del 15 de octubre de 2020 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, la cual quedará así: “PRIMERO.- DECLARAR IMPROCEDENTE la excepción denominada “INEPTA DEMANDA POR FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 144 DEL CPACA”, formulada por el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ; conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR que la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL del Municipio de Sotaquirá, en relación con la edificación donde presta sus servicios, es responsable de la vulneración del derecho colectivo relacionado con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por el incumplimiento de sus competencias en materia de gestión del riesgo y la inobservancia de las normas de sismo resistencia contempladas en la Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR10, adoptado mediante el Decreto 926 de 2010, que establecen medidas preventivas para evitar un desastre técnicamente previsible.

TERCERO. - Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL del Municipio de Sotaquirá, en relación con la edificación donde presta sus servicios, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, adelante todas las actuaciones o gestiones administrativas, presupuestales, financieras y pre-contractuales necesarias a efectos de lograr la suscripción de un contrato cuyo objeto sea la demolición y construcción de una nueva sede de la E.S.E. que cumpla con los niveles de seguridad sísmica que actualmente exige el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10.

A partir de la suscripción del contrato en mención, la entidad dispondrá de un término máximo de seis (6) más para ejecutarlo en su totalidad. CUARTO.- CONFORMAR un Comité de Verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente providencia, constituido por el juez de primera instancia quien lo liderará, los Representante Legales del DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ y la E.S.E. CENTRO DE SALUD MANUEL ALBERTO FONSECA SANDOVAL del Municipio de Sotaquirá o sus delegados, la señora Procuradora Judicial Delegada ante el Juzgado, el/la Delegado/a de la Defensoría del Pueblo y el actor popular; quienes presentarán al Juzgado los informes de cumplimiento periódicos pertinentes.

QUINTO. - CONDENAR en costas a la E.S.E. de Sotaquirá, responsable de la vulneración del derecho colectivo invocado. Liquídense por Secretaría del Juzgado. SEXTO.- Reconocer personería a FONSECA & FONSECA abogados asociados S.A.S., representado legalmente por YECID ALEXANDER FONSECA PÁEZ, identificado con C.C. No. 7.170.547 y T.P. No. 134.876 del C.S. de la J., para actuar como apoderado del Municipio de Sotaquirá, en los términos y para los efectos del poder conferido (archivos 014 a 016 del expediente digital), de conformidad con el inciso 2° del artículo 75 del C.G.P. SÉPTIMO.- En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo - Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.

OCTAVO. - Verificado el cumplimiento de las órdenes impartidas archívese el expediente, dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.” SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y de ello déjese registro en el Sistema “SAMAI”.

Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. diana