FONDO TERRITORIAL DE SEGURIDAD Y CONVIVENCIA CIUDADANA (FONSET) – Naturaleza e ingresos. Por todo lo expuesto, es dable señalar que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos tiene la condición de fondo cuenta que hace parte de la contabilidad de los municipios, constituye presupuestalmente un fondo especial de aquellos que hacen parte del presupuesto de rentas cuyos recursos tienen legalmente una destinación particular, como es, en este caso, sufragar subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios.
Conforme a lo anterior, para la Sala es viable concluir que los recursos del FSRI, los cuales provienen en su mayoría de la sobretasa o contribución prevista en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, deben ser referidos de manera autónoma e independiente en el presupuesto de ingresos y señalarse que hacen pare de dicho fondo especial. (…) En consecuencia, los ingresos del FONSET se encuentran determinados en la Ley y corresponden básicamente a la contribución del 5% de contratos de obra (Ley 1738/14 y 1150/07) y las multas del CNPCC (Ley 1284/17), y otras fuentes como aportes a los que se refiere el Decreto 399/11.
La Sala dirá que, frente a las dos primeras, por tener el carácter de rentas con destinación específica se deben incorporar en el presupuesto de ingresos como una fuente de los recursos del fondo especial FONSET. En cuanto al gasto, como los recursos tiene destinación a una finalidad legal, debe encaminarse de manera especializada a esos fines lo cual debe verse reflejado en el presupuesto de gastos.
FONDO DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓON DE INGRESOS (FSRI) – Naturaleza, objetivo y recursos. Como una forma de expresión del carácter público y social de los servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994, en su artículo 89, consagró la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, así: (…).Sobre la definición de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, la doctrina ha señalado que su objetivo “es canalizar los recursos destinados a sufragar subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios".
Ahora bien, el Decreto 565 de 1996 reglamentó el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, señalando la naturaleza de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, así: (…) Por todo lo expuesto, es dable señalar que el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos tiene la condición de fondo cuenta que hace parte de la contabilidad de los municipios, constituye presupuestalmente un fondo especial de aquellos que hacen parte del presupuesto de rentas cuyos recursos tienen legalmente una destinación particular, como es, en este caso, sufragar subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios.
Conforme a lo anterior, para la Sala es viable concluir que los recursos del FSRI, los cuales provienen en su mayoría de la sobretasa o contribución prevista en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, deben ser referidos de manera autónoma e independiente en el presupuesto de ingresos y señalarse que hacen pare de dicho fondo especial. En cuanto al presupuesto de gastos conforme lo señala el Consejo de Estado en la jurisprudencia en cita, al ser recursos de destinación específica para cubrir el subsidio de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para lo cual fue creado el FSRI, deben señalarse de manera concreta el destino de esos recursos al aprobar el presupuesto de gastos, pues es la forma que tiene la Corporación Administrativa (Concejo) de establecer que se encaminaron a los fines legales.
FONDOS ESPECIALES EN EL PRESUPUESTO – Se catalogan como un rubro independiente en el presupuesto de gastos, diverso a los ingresos corrientes o contribuciones parafiscales o rentas específicas según la nombrada definición. Bajo este entendimiento, la Sala advierte que la entidad accionante endilga una omisión al Concejo Municipal de Socha al no incorporar debidamente, por un lado, en el presupuesto de rentas los mencionados Fondos Especiales, y por otro, y correlativamente, al no apropiar en el presupuesto de gastos la destinación completa y específica de ese tipo de renta.
Tal como se explicó líneas atrás, por mandato constitucional y legal, los fondos especiales, como el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), hacen parte del presupuesto de rentas y en virtud a ello debe dársele tal tratamiento. Bajo ese horizonte de comprensión, resulta forzoso catalogar a cada uno de dichos fondos especiales como un rubro independiente en el presupuesto de gastos, diverso a los ingresos corrientes o contribuciones parafiscales o rentas específicas según la nombrada definición. Y, en consonancia con los principios constitucionales y legales en materia presupuestal vistos previamente, es imprescindible que se precise en el presupuesto de gastos, su forma de apropiación, en atención a su naturaleza, que de suyo se enfoca en los fines previstos desde su constitución. De tal suerte que, si no se regula debidamente lo pertinente a esa exigencia presupuestal de carácter constitucional y legal en el respectivo acuerdo de presupuesto, podría predicarse que el Concejo Municipal de Socha incurrió en una omisión legislativa relativa sujeta a control.
ACUERDO MUNICIPAL QUE FIJÓ PRESUPUESTO DE GASTOS Y RENTAS – Invalidez porque no se incorporó dentro del FONSET la cuenta independiente destinada a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia de la que trata el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 del 2017 La Sala advierte que la entidad accionante endilga una omisión al Concejo Municipal de Socha al no incorporar debidamente, por un lado, en el presupuesto de rentas y gastos la destinación completa y específica del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET, y por otro, y correlativamente, al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos del FONSET, un renglón específico e independiente dentro de las rentas y gastos del FONSET, destinado a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia, como lo regula el artículo 2.2.8.4.1. del Decreto 1284 de 2017.
Ahora bien, al verificar el acuerdo municipal allegado por la Gobernación de Boyacá, la Sala estima frente a la afirmación del demandante relacionada con el hecho de que los recursos del FONSET no fueron incluidos dentro del rubro de Fondos especiales, que no corresponde a la realidad, pues se observa la creación del rubro de la siguiente forma: (…).
Por ende, esta Corporación comparte el cuestionamiento presentado por la Gobernación de Boyacá en su demanda respecto a la forma en que se apropiaron dichos recursos en el presupuesto de gastos, comoquiera que tampoco se incorporó el FONSET dentro de los fondos especiales, sino que se hizo dentro de los gastos de inversión del sector justicia. Frente al segundo cargo, aduce que sí se observa que en el presupuesto de rentas no se incluyó en el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET los ingresos que por concepto de multas se deben recaudar como lo regula el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017, por lo que ese cargo también tiene vocación de prosperidad.De la revisión del acuerdo demandado se observa que se estableció en el ítem multas de manera separada, al mismo nivel de los recursos Fonset, lo que desconoce el hecho de que el valor de las multas de Policía debe alimentar el FONSET directamente y no el ítem “12303 Excedentes con recursos de destinación específica”: (…) Sobre el particular, esta Corporación en sentencia de 8 de septiembre de 2020, proferida dentro de la validez de acuerdo n.° 150012333000-2020-00059-00, en contra del Acuerdo Municipal n.° 018 del 23 de noviembre de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Miraflores, “por medio del cual se fija el presupuesto de rentas y gastos del municipio Miraflores – Boyacá, para la vigencia fiscal del año 2020”, mediante la cual se declaró la invalidez del citado acto, se consideró lo siguiente: (…) Por las razones expuestas, es evidente que en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2020 del municipio de Socha no se incorporó dentro del FONSET la cuenta independiente destinada a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia de la que trata el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 del 2017.
Por el contrario, el Concejo Municipal de Socha lo incorporó como una cuenta denominada “Multas Código de Policía” con código 123030301, contrario a lo regulado en el artículo mencionado. Por lo anterior, atendiendo el marco normativo y jurisprudencial expuesto en precedencia, considera esta Sala que, el cargo de ilegalidad, tiene vocación de prosperidad.
Razón por la cual, se declarará la invalidez parcial del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2020, proferido por el Concejo Municipal de Socha, respecto al rubro “123030301 Multas Código de Policía” y el “2508030301010101 Fonset”, y del artículo 2° el rubro “123030301 Multas Código de Policía” y del artículo 3° el rubro “2508030301010101 Fonset”, por las razones expuestas.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 2 Tunja, 8 de junio de 2022 Procede la Sala de Decisión No. 2 de la Corporación a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el Departamento de Boyacá en contra de la validez del Acuerdo nº 008 de 22 de octubre de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Socha, “Por medio del cual se crean unos rubros y se hace una adición dentro del presupuesto principal del presupuesto de ingresos y gastos en el municipio de Socha para la vigencia fiscal 2020”.
I.
ANTECEDENTES Pretende el departamento de Boyacá que por esta Corporación se declare la invalidez total de los artículos 1º, 2º y 3º del Acuerdo No. 008 del 22 de octubre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Socha. II.
HECHOS El Concejo Municipal de Socha expidió el Acuerdo No. 008 del 22 de octubre de 2020, el cual fue radicado en la Dirección Jurídica del Departamento el 5 de noviembre de 2020. El demandante, al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, observa que el acuerdo objeto de esta demanda es contrario a la Ley y a la Constitución. Estima como normas violadas el artículo 313 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 11, 18 y 30 del Decreto 111 de 15 de enero de 1996; los artículos 18 y 29 de la Ley 1551 de 2012; y el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017.
Para explicar el concepto de violación, propone el cargo denominado “Invalidez Total de los Artículos 1, 2 y 3 por cuanto el Acuerdo 008, no incluye tanto en el Presupuesto de Rentas como de Gastos los valores totales correspondientes al Fondo Territorial de Seguridad - FONSET, creación del renglón Multas del Código de Policía y desconocimiento del Decreto 1284 de 2017 – Artículo 2.2.8.4.1”.
Argumenta que el Concejo Municipal de Socha al expedir el Acuerdo 008 de 2020 violó ostensiblemente las normas citadas, al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos del municipio para la vigencia fiscal 2020, los valores totales correspondientes al Fondo Territorial de Seguridad – FONSET, dentro del renglón de los Fondos Especiales.
III. TRÁMITE PROCESAL 1. La demanda se presentó ante la Oficina Judicial de Tunja el 27 de noviembre de 2020 siendo admitida por el despacho mediante providencia del 26 de enero de 2021, ordenando fijar en lista el presente asunto, sometiéndola a las ritualidades propias del proceso, previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A. y en el Decreto 1333 de 1986. 2.
Concepto del ministerio público El Procurador 46 Judicial II para Asuntos Administrativos solicita que se declare la invalidez de los artículos 1º, 2º y 3º del Acuerdo nº 008 del 22 de octubre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Socha, al observar que en el presupuesto de rentas no se incluyó en el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET los ingresos que por concepto de multas se deben recaudar como lo regula el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017.
Por último, aduce que el concejo municipal estableció el ítem multas de manera separada, al mismo nivel de los recursos FONSET, lo que desconoce el hecho de que el valor de las multas de Policía debe alimentar ese Fondo directamente y no el ítem “12303 Excedentes con recursos de destinación específica”. Con fundamento en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 8 de septiembre de 2020, dentro de la validez de acuerdo municipal en contra del Concejo Municipal de Miraflores, concluyó que “Si en el caso analizado por el Tribunal no se admite como excusa de la omisión descrita (no incluir a las multas como fuente de financiación al FONSET) aunque para la fecha de creación del rubro en el presupuesto (2012) no existía el Decreto 1284 de 2017, con más fuerza tampoco es dable excusar tal omisión cuando el Acuerdo demandado (2020) es posterior a la emisión del Decreto desconocido (2017)”. 3.
Dentro del término de fijación en lista, no hubo ningún pronunciamiento por parte del Concejo Municipal ni de la Alcaldía de Socha. 4. Mediante providencia del 19 de abril de 2021, se abrió el proceso a pruebas, tomándose con todo su valor probatorio los documentos aportados con el escrito de demanda. Además, como no había pruebas por practicar, se prescindió del término probatorio, en tanto se encontraban aportadas al proceso y las mismas satisfacen el objeto de la acción. Se decide, previas estas, IV- CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Socha, a través del Acuerdo n.° 008 de 22 de octubre de 2020, transgredió las normas legales en materia presupuestal, i) al incurrir en omisiones en el presupuesto de rentas y gastos del municipio para la vigencia fiscal 2020, respecto al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET; y ii) al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos del FONSET, una cuenta independiente destinada a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia en desconocimiento del artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 del 2017.
Con el fin de despejar el problema jurídico inmerso en la solicitud de invalidez del referido acuerdo, la Sala efectuará algunas consideraciones previas sobre i) los principios del sistema presupuestal colombiano; ii) el presupuesto de rentas y recursos de capital de las entidades territoriales y el cálculo de las rentas; iii) el presupuesto de gastos o acuerdo de apropiaciones en el presupuesto general del municipio; iv) naturaleza de los Fondos Especiales que conforman el Presupuesto de Rentas o ley de apropiaciones; v) el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET); vi) las omisiones legislativas y vii) la solución del caso concreto. 2.
Los principios del sistema presupuestal colombiano Existen diversos tipos de principios en el Sistema Presupuestal Colombiano (SPC), los cuales se clasifican en tres tipos: a) Constitucionales; b) Formales y; c) Legales. En el caso de los constitucionales, estos están desarrollados en el Capítulo III, del Título XII de la Constitución Política de 1991.
Estos principios son los siguientes: a) En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro municipal que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco se podrá hacer ningún gasto público que no haya sido decretado por el concejo municipal, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
(Artículo 345 de la Carta Política). b) El gobierno municipal debe formular anualmente el presupuesto de rentas y gastos que debe corresponder al plan municipal de desarrollo y presentarlo al concejo municipal dentro de los términos establecidos. En los gastos no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a normas anteriores, o a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento del municipio, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan municipal de desarrollo.
(Artículo 346 de la Carta Política). c) El presupuesto debe contener la totalidad de los gastos que el municipio pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. (Artículo 347 de la Carta Política). d) Si el concejo no expide el presupuesto, rige el presentado por el gobierno municipal. Si el presupuesto no fue presentado dentro del plazo establecido, rige el del año anterior, pero el gobierno puede reducir gastos.
(Artículo 348 de la Carta Política). e) Durante la discusión del presupuesto, el concejo no puede aumentar el de rentas, sino con el concepto previo y favorable del secretario de hacienda o quien haga sus veces. (Artículo 349 de la Carta Política). f) El presupuesto de gastos debe contener el denominado gasto público social. (Artículo 350 de la Carta Política). g) El concejo municipal no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestos por el gobierno, ni incluir nuevas, sino con la aceptación escrita del secretario del ramo.
El concejo municipal puede eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del municipio, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el plan municipal de desarrollo.
(Artículo 351 de la Carta Política). h) Además de lo señalado en la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios y de los entes descentralizados. (Artículo 352 de la Carta Política). Por otro lado, existen los principios formales, los cuales, si bien no tienen un expreso soporte legal, sí constituyen un medio técnico para la preparación y ejecución del presupuesto.
Estos son los siguientes: a) Responsabilidad. El cual establece que a cada una de las dependencias de la administración municipal, le corresponde un grado de responsabilidad, cuando elaboran, presentan, discuten, aprueban, liquidan y ejecutan el presupuesto. Esta responsabilidad no sólo se refleja en el cumplimiento de las funciones de cada ente, sino también en el manejo que se le dé a los recursos del municipio. b) Exclusividad.
El presupuesto debe atender a cuestiones programáticas y financieras, excluyendo las consideraciones que se tengan sobre el sistema político y la administración. Desde luego, esto no implica desatender los preceptos legales y constitucionales que regulan los ingresos y egresos del municipio c) Publicidad. Todas las actuaciones que sean ejecutadas con relación al presupuesto municipal, deben ser conocidas por la comunidad, y explicadas a la misma de forma clara y entendible, advirtiendo de los posibles problemas financieros que conlleva su manejo. d) Exactitud.
Los montos concernientes a ingresos y gastos que se establezcan en el presupuesto, deben presentarse de forma exacta, es decir, que sus cifras sean detalladas y precisas. Esto permitirá cumplir con los planes propuestos por la administración en los programas proyectados. e) Acuciosidad. El presupuesto debe tener bases que se hayan estructurado de forma honrada, pulcra y exacta.
Las cifras que se establezcan en este, deben corresponder a la realidad, y estar orientado a cumplir con los proyectos que se plantean en el mismo. f) Especificidad. El presupuesto debe ser lo suficientemente claro y preciso en las cifras que este contenga, que permita un estudio adecuado del mismo, por parte de quienes deben aprobar o improbar este, a través del análisis y los debates que se susciten en dicho procedimiento. g) Unidad Presupuestal.
Tanto los ingresos como los gastos que tenga el municipio, deben estar contenidos en un mismo documento, y ser presentados de forma simultánea para su aprobación por parte del concejo del respectivo municipio. h) Equilibrio Presupuestal. Atiende a un balance entre ingresos y gastos del municipio, que resulte, al menos en teoría, en que el municipio no se vea sometido a una situación de déficit fiscal.
Ahora bien, respecto a los principios legales del SPC, contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), y que los mismos, omitiendo la “coherencia macroeconómica” y la “homeostasis presupuestal”, tienen aplicación en el ámbito municipal. Estos principios son los siguientes: a) Planificación: Según este principio, el presupuesto de una entidad territorial deberá reflejar los planes de corto, mediano y largo plazo.
Además, este debe guardar concordancia con el plan de desarrollo, el plan de inversiones, el plan financiero, el marco fiscal de mediano plazo, y el plan operativo anual de inversiones, según corresponda a cada entidad. b) Anualidad: “El año fiscal está comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre. Después de esta fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a apropiaciones del año fiscal que se ocurra en esa fecha y los saldos de apropiaciones no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. c) Universalidad: “El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto” d) Unidad de caja: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”. e) Programación integral: El presupuesto debe contemplar, de forma simultánea, los gastos de inversión y funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarias para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución. f) Especialización: Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración, únicamente a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. g) Inembargabilidad: Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. h) Homeóstasis (armonía) presupuestal: Consagra el crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, el que deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macro – económico.
Por tanto, impide la presupuestación arbitraria de ingresos con el fin de inflar gastos y la adquisición de créditos por encima de la capacidad de pago. Recuerda la importancia de tener presente la realidad económica nacional, regional y local, dando al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para acertar al tomar decisiones de gestión. 3.
El presupuesto de rentas y recursos de capital de las entidades territoriales y el cálculo de las rentas El artículo 266 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” dispone que “en el primer día de las sesiones ordinarias del mes de noviembre, el Alcalde presentará al Concejo el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia próxima.
El acuerdo correspondiente deberá ser expedido por el Concejo Municipal durante las sesiones de noviembre cada año, incluido el período de prórroga” (subrayado fuera de texto). Por su parte el artículo 64 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 64.
Si el proyecto de presupuesto general de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez días de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política. Para su expedición el gobierno podrá reducir gastos y en consecuencia suprimir o refundir empleos cuando así lo considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal.
En la preparación del decreto de repetición el gobierno tomará en cuenta: 1. Por presupuesto del año anterior se entiende, el sancionado o adoptado por el gobierno y liquidado para el año fiscal en curso. 2. Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal en curso. 3. Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el año fiscal en curso (L. 38/89, art. 51;
L. 179/94, art. 55, inc. 1º). NOTA: El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1645 de 2000”. La anterior norma es aplicable a las entidades territoriales por mandato del artículo 109 del mismo decreto que les ordena expedir normas en materia presupuestal que sigan las mismas disposiciones del orden nacional, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52)” (subrayado fuera de texto). Así pues, los componentes del presupuesto general del municipio son: i) el presupuesto de rentas; ii) el presupuesto de gastos o acuerdo de apropiaciones; y iii) las disposiciones generales. Los componentes del presupuesto de rentas y recursos de capital son: Los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) Los fondos especiales Los recursos de capital (recursos del balance del tesoro y recursos del crédito), los rendimientos de operaciones financieras.
Los ingresos de los establecimientos públicos Las rentas de destinación específica. 4. El presupuesto de gastos o acuerdo de apropiaciones en el presupuesto general del municipio Para el nivel municipal significará la determinación de las apropiaciones para cada uno de los órganos que componen su administración. En el Decreto 111, sus componentes se regulan desde el artículo 38.
La cobertura del Estatuto Orgánico de Presupuesto consta de dos niveles, el primer nivel corresponde al presupuesto general del municipio, y está integrado por los establecimientos públicos del orden municipal y el presupuesto municipal. El presupuesto del municipio comprende: El presupuesto del concejo municipal El presupuesto de la contraloría municipal El presupuesto de la personería El presupuesto del sector central con sus dependencias El segundo nivel incluye la fijación de metas financieras del sector público municipal y la distribución de excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del municipio, y de las sociedades de economía mixta.
La estructura del presupuesto de gastos está conformada por los i) gastos de funcionamiento; ii) servicio de la deuda pública; iii) gastos de inversión social; iv) gasto público social; y v) gastos de funcionamiento e inversión de los establecimientos públicos. En consecuencia, en la estructura del presupuesto de gastos que debe presentarse al concejo municipal debe indicarse los gastos de funcionamiento, los gastos de servicio de la deuda pública y los gastos de inversión, determinando los sectores, los programas y procedencia del recurso por cada uno, atendiendo el presupuesto de ingresos.
Por último, se puede concluir que el presupuesto general del municipio se debe preparar determinando la capacidad instalada del municipio, la cual se ha debido realizar mediante “…la combinación de medios y recursos (infraestructura, recursos humanos, materiales, económicos, financieros y legales), que nos permitan establecer la cantidad y calidad de los servicios que se van a brindar por parte del municipio.
Es esta la información que nos permite programar, no sólo los ingresos que se van a obtener, sino los gastos en que vamos a incurrir para alcanzar las metas establecidas en el plan de desarrollo”. 5. Naturaleza de los Fondos Especiales que conforman el Presupuesto de Rentas o ley de apropiaciones Como se resaltó previamente, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas que compone el presupuesto general y abarcan “(…) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” a la luz del artículo 30 del tantas veces citado del Decreto 111 de 1996.
La Corte Constitucional, en sentencia C-009 de 2002, al examinar si dichos fondos violaban la prohibición de rentas nacionales de destinación específica previstas en el artículo 359 de la Carta Política, precisó que los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales.
Constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja porque su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador, excluyéndose como renta destinada al pago oportuno de apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación, y que al repararse en el alcance del citado artículo 30 del Decreto 111, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: “1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador” De esta distinción se deriva la existencia de dos modalidades de fondos: fondos - entidad y fondos - cuenta.
En cuanto a los primeros, ese Alto Tribunal Constitucional los relaciona a una entidad de naturaleza pública, con personería jurídica, que hace parte de la administración pública, y los segundos, son los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador, es decir, son un sistema de manejo de recursos sin personería jurídica y que son propiamente fondos especiales, adscritos a una entidad pública.
Y aclaró la sentencia en cita que esa disposición “no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular, sino que se limita a señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales ingresos”, y que, en consecuencia, “no consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario”.
Por consiguiente, concluyó que la declaratoria de constitucionalidad del aludido artículo 30 no faculta al legislador ordinario, cuando defina los ingresos de los fondos especiales, para afectar cualquier tipo de rentas, por cuanto el desarrollo legislativo de esta norma orgánica del presupuesto está naturalmente subordinada a los preceptos constitucionales Resulta relevante acotar que en sentencia C-438 de 2017, se expusieron los diversos criterios que ha tenido la Corte Constitucional en torno a la categoría de los fondos-cuenta como fondos especiales, ya que no ha sido un asunto de tratamiento pacífico.
Al efecto, recordó que los fondos especiales son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo con los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados. La sentencia C-438 de 2017 finiquitó el estudio de los fondos especiales así: “En conclusión, los fondos especiales hacen parte del presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser de dos modalidades: (i) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el Legislador.
Los fondos-cuenta son fondos especiales, mientras que los fondos-entidad corresponden a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con personería jurídica, puede ser un patrimonio autónomo y, en general, se admite que se rijan por las reglas de contratación de derecho privado como una excepción a las disposiciones que rigen la contratación pública, que son temporales en el contexto de situaciones de emergencia” (subrayado y fuera de texto).
Para lo que al presente asunto interesa es necesario examinar la naturaleza, objeto y régimen del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), y verificar si se califican como un fondo especial con las consecuencias presupuestales que ello conllevaría, tal como se procede enseguida. 6. El Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET) Los Fondos de Seguridad originariamente fueron creados a través del artículo 122 de la Ley 106 de 1993, como “fondos-cuenta”, a distribuirse según las necesidades regionales de seguridad, y eran administrados por el gobernador o alcalde, o por el secretario de Despacho en quien se delegase dicha facultad.
Con los recursos recaudados y administrados en dichos fondos se buscó dotar a las Fuerzas Armadas, de fuentes de financiación que les permitiera afrontar de manera exitosa la ofensiva contra los grupos ilegales, al tiempo que se establecieron los mecanismos para que las entidades públicas del orden territorial contribuyeran a la financiación y dotación de aquellas.
Dicha norma fue derogada por la Ley 418 de 1997 o ley de orden público, la cual en sus artículos 119 y 122 dispuso la creación del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSECON con el mismo carácter, destinación, naturaleza jurídica y presupuestal que los Fondos de Seguridad. Finalmente, la disposición postuló que las actividades de seguridad y orden público financiadas con cargo a los recursos de dichos fondos, serían cumplidas de manera exclusiva por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado.
Por su parte, la Ley 1421 de 2010, a través de sus artículos 6 y 7 (declarados legislación permanente por el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1738 de 2014), modificaron los artículos 119 y 122 de la Ley 418 de 1997, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 119. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> En virtud de la presente ley, en todos los departamentos y municipios del país deberán funcionar los Fondos de Seguridad y Convivencia Ciudadana con carácter de “fondo cuenta”.
Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia, de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local. Estas actividades serán administradas por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el comité de orden público local.
Las actividades de seguridad y orden público que se financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes.
PARÁGRAFO ÚNICO. El Gobierno Nacional, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamentará este artículo. Seguimiento y reporte de los recursos e inversiones realizadas con los fondos-cuenta territoriales. El Ministerio de Justicia y del Interior, diseñará y pondrá en funcionamiento un sistema que le permita realizar seguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con los recursos de los fondos-cuenta territoriales.
Dicho sistema debe permitir conocer los recursos que anualmente tiene cada fondo-cuenta territorial de seguridad, tanto del orden departamental como local. De igual forma, debe permitir conocer los proyectos y actividades que se financian con estos fondos. (…)
ARTÍCULO 122. Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad, convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento territorial.
Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial consagrada en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, deberá invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad, y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, compra de terrenos, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas; servicios personales, dotación y raciones, nuevos agentes y soldados, mientras se inicia la siguiente vigencia o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público.
La administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana estará a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia.” En desarrollo del parágrafo único introducido por el artículo 6 de la Ley 1421 de 2010, el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 399 de 2011, por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones.
En dicha norma, y en atención a la aludida disposición legal, se crearon los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana – FONSET, como fondos cuenta, dispuestos en una cuenta especial sin personería jurídica, y administrados por el gobernador o el alcalde, quienes pueden delegar esa función en el Secretario de Gobierno o quien haga sus veces.
Textualmente la referida norma previó lo siguiente: “(…) Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana Artículo 9°. Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana - Fonset. De acuerdo con lo establecido en el artículo 119 de la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, artículo 6°, todo municipio y departamento deberá crear un fondo cuenta territorial de seguridad y convivencia ciudadana, con el fin de recaudar los aportes y efectuar las inversiones de que trata la mencionada ley.
(…) Artículo 10. Naturaleza jurídica y administración de los Fonset. Los Fonset son fondos cuenta y deben ser administrados como una cuenta especial sin personería jurídica. Serán administrados por el Gobernador o Alcalde, según el caso, quienes podrán delegar esta responsabilidad en el Secretario de Gobierno, o quien haga sus veces.” En línea con las prescripciones normativas reseñadas, el FONSET, al estructurarse en un fondo cuenta sin personería jurídica, debe catalogársele como un fondo especial con una finalidad legal específica, de aquellos que hacen parte del presupuesto de rentas y que conforman el presupuesto de las entidades territoriales.
Acerca de los recursos del precitado Fondo, es necesario acotar que el Presidente de la República, al amparo del Decreto 1793 de 1992 de conmoción interior, expidió el Decreto 2009 de 1992, por el cual se creó una contribución especial del cinco por ciento (5%) del valor de los contratos de obra pública o de sus adicciones, para la construcción o el mantenimiento de vías, que fueran suscritos con las entidades de derecho público, cuya destinación era la dotación de las fuerzas armadas.
Dicha contribución fue inicialmente instrumentada con carácter transitorio, sin embargo, fue prorrogada y modificada a través de diversas normas, hasta que finalmente con la Ley 1738 de 2014, en su artículo 8 –parágrafo-, declaró la vigencia con carácter permanente del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, por medio del cual se consagró la contribución especial destinada a los fondos nacional y territorial de seguridad, y de los artículos 6 y 7 de la Ley 1421 de 201016, que estatuyeron el Fondo Nacional de Convivencia Ciudadana-FONSECON y los Fondos Territoriales de Seguridad - FONSET.
De otra parte, el referido Decreto reglamentario 399 de 2011 consagró otras fuentes de recursos adicionales que puedan ser incorporados al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana, diferentes a la contribución especial, para atender la política de convivencia y seguridad ciudadana, como son: i) La imposición de tasas o sobretasas, ii) Los aportes voluntarios de los municipios y departamentos, provenientes de aportes de otras fuentes o recursos distintos a los previstos por la ley, y iii) Los aportes de origen lícito de gremios y personas jurídicas, previa aprobación del Comité Territorial de Orden Público.
Ya el Decreto 1284 de 2017, reglamentario del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana, en su artículo 2.2.8.4.1, refirió en cuanto al recaudo y administración del dinero por concepto de multas que: “Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), en cuenta independiente dispuesta por las administraciones distritales y municipales, distinta de aquella a la que ingresan los recursos a que se refiere la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014”.
(Subrayado fuera del texto). Y en su inciso segundo estableció su distribución a su objetivo legal, así: “En cumplimiento del parágrafo del artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, el sesenta por ciento (60%) de los recursos provenientes del recaudo por concepto de multas se destinará a la cultura ciudadana, pedagogía y prevención en materia de seguridad, de los cuales un cuarenta y cinco por ciento (45%) será para financiar programas, proyectos de inversión y actividades de cultura ciudadana, y un quince por ciento (15%) a la administración, funcionamiento e infraestructura del Registro Nacional de Medidas Correctivas, como elemento necesario para garantizar la prevención a través del recaudo y almacenamiento de información detallada, georreferenciada y en tiempo real del estado de las multas en todo el territorio nacional, lo cual constituye un instrumento imprescindible para el cumplimiento de su función legal.
El cuarenta por ciento (40%) restante se utilizará en la materialización de las medidas correctivas impuestas por las autoridades de Policía”. 7. Las omisiones legislativas Al efecto, es importante recordar que la Corte Constitucional ha estructurado la teoría de las omisiones legislativas, que, mutatis mutandi, en el caso concreto, servirá para determinar la validez del Acuerdo respectivo, y de igual forma, fijar los alcances del fallo judicial, una vez verificada su ocurrencia. Así, en líneas generales, debe decirse que ese Alto Tribunal ilustró en la sentencia C-480 de 2019, dicha teoría y el control constitucional ejercido a partir de esta, trazando como punto de examen el concepto de democracia constitucional en el cual: “… no puede existir ningún acto de una autoridad sin control, por lo que ha realizado un escrutinio sobre las acciones y las omisiones del legislador.
Las segundas hipótesis, se definen como “todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución”. Se trata de un incumplimiento de la obligación de legislar que impuso el Constituyente al Congreso en una norma de rango superior. Entonces, como presupuesto de una omisión legislativa es indispensable la existencia de un deber, pues sin este no puede presentarse la “no acción” (subrayado fuera del texto).
Conforme lo ha sostenido ese Tribunal de Justicia en la providencia en cita, las omisiones legislativas pueden ser absolutas, cuando nunca se emite proposición jurídica alguna encaminada a ejecutar el deber concreto que ha sido impuesto por la Constitución; y relativas, presentándose en el evento en que la regulación proferida para cumplir el deber superior favorece a ciertos grupos en perjuicio de otros, excluye a una grupo de ciudadanos mientras se conceden beneficios al resto y la normatividad soslaya delimitar una condición o un elemento que, según la Carta Política, sería una condición esencial para respetar la supremacía constitucional.
Precisamente, respecto de las omisiones relativas, la Corte Constitucional, en sentencia C-522 de 2009, recalcó que “… pese a que lo más frecuente es que las omisiones legislativas relativas se traduzcan en una situación discriminatoria, y por lo mismo, en una vulneración del derecho a la igualdad, la Corte ha aclarado que este no es el único escenario en el que aquéllas pueden plantearse, siendo posible observar situaciones en las que el precepto ignora algún otro tipo de elemento normativo, que conforme a la norma superior debería considerarse imperativo.
Dentro de esas exigencias constitucionales pueden mencionarse la de incorporar determinados objetivos al momento de regular una materia, la de incluir ciertas etapas esenciales en la regulación de un procedimiento, la de brindar instancias de participación a algunos sujetos específicos previamente a la decisión sobre temas que pueden afectarlos, y otras semejantes”.
Distinción que a juicio de la Corte Constitucional es transcendental, en la medida que se identifica la procedencia en el ejercicio del control constitucional. De tal modo que, en el escenario de una omisión legislativa absoluta, no es posible realizar escrutinio alguno, puesto que es inexistente el objeto sobre el que debe recaer el análisis, siendo procedente entonces un fallo inhibitorio, mientras que en una omisión legislativa relativa es posible impulsar de fondo un juicio de validez, dado que se encuentra ante la necesidad de proteger los derechos de igualdad o de defensa del ordenamiento jurídico.
Con miras a establecer la configuración de una omisión legislativa, ese Tribunal relacionó las siguientes condiciones, que son producto de una línea constante y pacífica cimentada en el seno de este, a saber: “(i) Exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (a) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o, en su defecto, (b) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo’.
(ii) Exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por (a) los casos excluidos o (b) por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma”. Esto, por cuanto solo se configura la omisión legislativa relativa siempre que el legislador desconozca una concreta “obligación de hacer” prevista por la Constitución Política.
(iii) La exclusión o la no inclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente. Esto implica verificar “si el Legislador, cuando desconoció el deber, contó con una razón suficiente, esto es, que el hecho de omitir algún elemento al momento de proferir la norma no hizo parte de un ejercicio caprichoso, sino, por el contrario, ello estuvo fundado en causas claras y precisas que lo llevaron a considerar la necesidad de obviar el aspecto echado de menos por los demandantes”.
(iv) En los casos de exclusión o no inclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma. Este presupuesto es aplicable solo en aquellos casos en que se afecte el principio de igualdad (…)” Finalmente, es importante acotar que la respuesta judicial del fallador constitucional, una vez verificada una omisión relativa, es expedir “una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada”, en aras de mantener “en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, no resulta contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el cual la disposición es incompatible con la Constitución”.
En todo caso, la Corte ha pregonado cierta flexibilidad respecto de la solución procedente ante las omisiones relativas, pues “… el remedio que restaura la integridad de la Constitución depende de las circunstancias particulares de la omisión encontrada y del contenido específico de la norma de la cual se predica. En algunos casos, la solución consiste en la exclusión, previa declaratoria de su inexequibilidad, del ingrediente normativo específico que puede considerarse el causante de la omisión, es decir, aquel cuya presencia restringe injustificadamente el alcance del precepto, dejando por fuera circunstancias que deberían quedar cobijadas por él. En otros, lo procedente es que la Corte dicte una sentencia interpretativa, en la que declare que la disposición demandada es exequible, siempre y cuando su efecto se entienda extendido a otras situaciones distintas de las que la norma directamente contempló, precisamente aquellas respecto de las cuales se encontró probada la alegada omisión legislativa”.
Las dos (2) soluciones que se anotan en la cita en precedencia se entiende sin perjuicio de cualquier otra que resulte acorde a las circunstancias particulares de la omisión encontrada, por lo que en esta materia existe un amplio margen de apreciación a cargo del fallador, quien podrá adoptar motivadamente la fórmula que mejor garantice el principio de supremacía normativa. 8.
Solución del caso concreto Así pues, a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Socha, a través del Acuerdo n.° 008 de 22 de octubre de 2020, transgredió las normas legales en materia presupuestal, i) al incurrir en omisiones en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2020, respecto al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET, y ii) al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos del FONSET, una cuenta independiente destinada a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia en desconocimiento del artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 del 2017.
Para tal fin se adoptará el precedente horizontal de esta Corporación, proferido en la sentencia del 25 de agosto de 2020 por el M.P. Fabio Iván Afanador García, dentro de la validez de acuerdo con radicado nº 1500123330002020-0008900, en el que se realizó el control del Acuerdo nº 18 de 2020 del Concejo Municipal de Boavita, declarando su invalidez total.
En el Acuerdo n.° 008 de 22 de octubre de 2020 “Por medio del cual se crean unos rubros y se hace una adición dentro del presupuesto principal del presupuesto de ingresos y gastos en el municipio de Socha para la vigencia fiscal 2020”, se consideró y acordó lo siguiente: “… 2. Que el alcalde municipal de Socha, mediante Decreto N.° 054 de 4 de diciembre de 2019 fijó el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Socha, para la vigencia fiscal 2020. 2.
Que mediante Decreto N.° 055 de fecha diciembre 5 de 2019, se liquidó el Presupuesto de Ingresos y Gastos del municipio de Socha Boyacá para la vigencia fiscal 2020. … 4. Que a 31 de diciembre de 2019, se cerró la vigencia fiscal correspondiente quedando valores en algunos rubros presupuestales sin ejecutar y por incorporar en la vigencia. 5.
Que los valores sobrantes en los distintos rubros, al cierre de la vigencia fiscal 2019 quedan liberados y mayores valores recaudados se convierten en excedentes financieros para la siguiente vigencia. 6. Que según consta en el certificado expedido por la Secretaría de Hacienda, la cual hace parte integral del presente, a 31 de diciembre del año 2019 quedaron sin ejecutar y mayores valores recaudados en el presupuesto municipal recursos por la suma de $911.698.055.02. 7.
Que, para su ejecución, los recursos mencionados anteriormente, deben ser incorporados al presupuesto principal de la presente vigencia. Por las anteriores consideraciones el Concejo Municipal de Socha … … … … …”. Bajo este entendimiento, la Sala advierte que la entidad accionante endilga una omisión al Concejo Municipal de Socha al no incorporar debidamente, por un lado, en el presupuesto de rentas los mencionados Fondos Especiales, y por otro, y correlativamente, al no apropiar en el presupuesto de gastos la destinación completa y específica de ese tipo de renta.
Tal como se explicó líneas atrás, por mandato constitucional y legal, los fondos especiales, como el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), hacen parte del presupuesto de rentas y en virtud a ello debe dársele tal tratamiento. Bajo ese horizonte de comprensión, resulta forzoso catalogar a cada uno de dichos fondos especiales como un rubro independiente en el presupuesto de gastos, diverso a los ingresos corrientes o contribuciones parafiscales o rentas específicas según la nombrada definición. Y, en consonancia con los principios constitucionales y legales en materia presupuestal vistos previamente, es imprescindible que se precise en el presupuesto de gastos, su forma de apropiación, en atención a su naturaleza, que de suyo se enfoca en los fines previstos desde su constitución. De tal suerte que, si no se regula debidamente lo pertinente a esa exigencia presupuestal de carácter constitucional y legal en el respectivo acuerdo de presupuesto, podría predicarse que el Concejo Municipal de Socha incurrió en una omisión legislativa relativa sujeta a control.
La Sala advierte que la entidad accionante endilga una omisión al Concejo Municipal de Socha al no incorporar debidamente, por un lado, en el presupuesto de rentas y gastos la destinación completa y específica del Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana –FONSET, y por otro, y correlativamente, al no incluir en el presupuesto de rentas y gastos del FONSET, un renglón específico e independiente dentro de las rentas y gastos del FONSET, destinado a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia, como lo regula el artículo 2.2.8.4.1. del Decreto 1284 de 2017.
Ahora bien, al verificar el acuerdo municipal allegado por la Gobernación de Boyacá, la Sala estima frente a la afirmación del demandante relacionada con el hecho de que los recursos del FONSET no fueron incluidos dentro del rubro de Fondos especiales, que no corresponde a la realidad, pues se observa la creación del rubro de la siguiente forma: “… Y que en el artículo segundo a través del cual fijó el presupuesto de gastos se apropió dichos recursos de la siguiente forma: Por ende, esta Corporación comparte el cuestionamiento presentado por la Gobernación de Boyacá en su demanda respecto a la forma en que se apropiaron dichos recursos en el presupuesto de gastos, comoquiera que tampoco se incorporó el FONSET dentro de los fondos especiales, sino que se hizo dentro de los gastos de inversión del sector justicia. Frente al segundo cargo, aduce que sí se observa que en el presupuesto de rentas no se incluyó en el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET los ingresos que por concepto de multas se deben recaudar como lo regula el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017, por lo que ese cargo también tiene vocación de prosperidad.
De la revisión del acuerdo demandado se observa que se estableció en el ítem multas de manera separada, al mismo nivel de los recursos Fonset, lo que desconoce el hecho de que el valor de las multas de Policía debe alimentar el FONSET directamente y no el ítem “12303 Excedentes con recursos de destinación específica”: Sobre el particular, esta Corporación en sentencia de 8 de septiembre de 2020, proferida dentro de la validez de acuerdo n.° 150012333000-2020-00059-00, en contra del Acuerdo Municipal n.° 018 del 23 de noviembre de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Miraflores, “por medio del cual se fija el presupuesto de rentas y gastos del municipio Miraflores – Boyacá, para la vigencia fiscal del año 2020”, mediante la cual se declaró la invalidez del citado acto, se consideró lo siguiente: “el cargo de ilegalidad propuesto por el Departamento de Boyacá, referente a que en el presupuesto de rentas no se incluyó en el Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET los ingresos que por concepto de multas se deben recaudar como lo regula el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017, tiene vocación de prosperidad.
En efecto, obsérvese que si bien en el presupuesto de rentas, en la partida 132 se incorporó el “Fondo de Seguridad Territorial” sus fuentes de financiación solo lo fueron, según la partida 1321 “Impuesto de seguridad ciudadana (Ley 1106/)” y así lo certificó el jefe de presupuesto de la Alcaldía de Miraflores (páginas 136 a 1388 documento pdf denominado Respuesta Auto mejor proveer), dejando de lado que en virtud a lo previsto en el artículo 2.2.8.4.1. del Decreto 1284 de 2017, dentro de dichas fuentes también hace parte las multas impuestas en materia contravencional de que trata la Ley 1801 de 2016, así: Artículo 2.2.8.4.1.
Recaudo y administración del dinero por concepto de multas. Los recursos provenientes de las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia ingresarán al Fondo Territorial de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), en cuenta independiente dispuesta por las administraciones distritales y municipales, distinta de aquella a la que ingresan los recursos a que se refiere la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 y 1430 de 2010 y 1738 de 2014.
Aclara la Sala que pese a que en el Acuerdo 037 de 2012, emanado del Concejo Municipal de Miraflores a través del cual se creó el FONSET, se dejó de lado como fuente de financiación las multas contravencionales (artículo 5) (páginas 136 a 1388 documento pdf denominado Respuesta Auto mejor proveer), ello pudo obedecer al año de su expedición que no trajo consigo la reforma que a tal fuente de financiación se debía acudir por mandato del Decreto 1284 de 2017; en todo caso, esta omisión no legitima la falencia en que incurrió dicha corporación edilicia para su incorporación, si se tiene en cuenta que es un mandato legal que está vigente y cuya destinación es específica.
De manera que no resulta ajustado a la ley el hecho de clasificar presupuestalmente los ingresos por multas contravencionales como un ingreso no tributario dentro del capítulo de ingresos corrientes de libre destinación (código 1112010303), pues ello se traduciría en que la Administración, a la hora de ejecutar el presupuesto, lo destinara para el financiamiento de sus gastos de funcionamiento, perdiéndose la destinación específica que se otorgó a dichos recursos en virtud a lo previsto en la Ley 1421 de 2010, la Ley 1738 de 2014 y el Decreto reglamentario 399 de 2011, y en contravía del principio presupuestal de especialización consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1994, consistente en que “Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Por las razones expuestas, es evidente que en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal 2020 del municipio de Socha no se incorporó dentro del FONSET la cuenta independiente destinada a las multas del Código Nacional de Policía y Convivencia de la que trata el artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 del 2017. Por el contrario, el Concejo Municipal de Socha lo incorporó como una cuenta denominada “Multas Código de Policía” con código 123030301, contrario a lo regulado en el artículo mencionado.
Por lo anterior, atendiendo el marco normativo y jurisprudencial expuesto en precedencia, considera esta Sala que, el cargo de ilegalidad, tiene vocación de prosperidad. Razón por la cual, se declarará la invalidez parcial del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2020, proferido por el Concejo Municipal de Socha, respecto al rubro “123030301 Multas Código de Policía” y el “2508030301010101 Fonset”, y del artículo 2° el rubro “123030301 Multas Código de Policía” y del artículo 3° el rubro “2508030301010101 Fonset”, por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ PARCIAL del artículo 1º del Acuerdo 008 de 2020, proferido por el Concejo Municipal de Socha, respecto a los rubros “123030301 Multas Código de Policía” y el “2508030301010101 Fonset”, del artículo 2° el rubro “123030301 Multas Código de Policía” y del artículo 3° el rubro “2508030301010101 Fonset”, proferido por el Concejo Municipal de Socha, por las razones expuestas.
SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero Municipal de Socha. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.
LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUIZAMO Magistrado