OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO APROBADO POR EL CONCEJO – Modalidades / OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO APROBADO POR EL CONCEJO- Solo las que son por razones de derecho son de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El artículo 78 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994), al establecer la facultad con que cuentan los alcaldes para objetar los proyectos de acuerdo municipal aprobados por el concejo, distingue sus modalidades, así: “(…)
ARTÍCULO 78. OBJECIONES. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. (…)” En este sentido, solo el examen de las segundas (objeciones de derecho) es de competencia de la jurisdicción administrativa, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 151 del CPACA, actualmente modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021: (…) Así las cosas, las objeciones de derecho deben contar con contenido jurídico y, en virtud de esa naturaleza, deben proponer un juicio de contraste entre el proyecto aprobado por el concejo y las normas superiores que el burgomaestre considera desconocidas.
OBJECIONES DE DERECHO - No pueden fundarse en opiniones, razones políticas o motivos de conveniencia / OBJECIONES DE DERECHO – Deben exponer cuáles son las disposiciones de carácter constitucional, legal o reglamentario que el proyecto de acuerdo infringe, además de explicar las razones por las que ocurre dicha transgresión. Esta modalidad de objeciones no puede fundarse en opiniones, razones políticas o motivos de conveniencia, toda vez que el diseño normativo del mecanismo propende por la salvaguarda de la legalidad objetiva en los actos de los concejos.
En esa línea, los reparos que fundamentan las objeciones necesariamente deben exponer cuáles son las disposiciones de carácter constitucional, legal o reglamentario que el proyecto de acuerdo infringe, además de explicar las razones por las que ocurre dicha transgresión. OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO APROBADO POR EL CONCEJO - Requisitos para que sean formalmente aptas.
La Corte Constitucional, al ejercer la misma tarea respecto de los proyectos de ley que tramita el Congreso, ha recalcado que la fundamentación de los reparos debe reunir ciertos requisitos para considerarse formalmente apta, tomando como referencia los que son exigibles a las demandas de constitucionalidad: (…) El Tribunal considera que estos requisitos, guardando las proporciones, son aplicables a la exposición que debe efectuar el alcalde de conformidad con el artículo 80 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios.
Así las cosas, serán formalmente aptas las objeciones que cumplan los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, naturalmente de cara al ordenamiento superior presuntamente violado, y, en ese evento, la Corporación podrá abordar su estudio de fondo. De lo contrario, los reparos inevitablemente deberán declararse infundados.
OBJECIONES A PROYECTO DE ACUERDO APROBADO POR EL CONCEJO – Declaratoria de infundadas en el caso concreto por no contar con razones suficientes, específicas y pertinentes. Los cargos propuestos por el alcalde municipal de Sativasur en general no cuentan con razones suficientes, específicas y pertinentes que les sirvan de cimiento, de acuerdo con las consideraciones que se desarrollaron separadamente para cada artículo.
Esto sin perder de vista que la decisión de las objeciones se rige por los principios de rogatividad y congruencia. La consecuencia de estas falencias consiste en la desestimación de las objeciones, sin perjuicio de que el acto pueda someterse a enjuiciamiento a través de otros mecanismos de control. En otras palabras, el Tribunal en esta sentencia no afirma la constitucionalidad y legalidad definitiva del acuerdo, a manera de cosa juzgada material y absoluta, toda vez que el análisis única y exclusamente se redujo a los argumentos que fundamentaron las objeciones, los cuales, como se dijo, fueron precarios e impidieron adelantar un análisis de fondo.
Por ello, será posible que, una vez sancionado y de considerarlo procedente, el gobernador presente observaciones a la validez del acto, o cualquier persona, incluyendo el Municipio de Sativasur, lo demande en simple nulidad. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, doce (12) de julio de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia las objeciones de derecho que elevó el alcalde municipal de Sativasur contra la aprobación del Proyecto de Acuerdo 014 de 2021, tramitado por el concejo municipal de la localidad.
I.
ANTECEDENTES TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO 1. El siguiente es el texto del proyecto de acuerdo objetado (se transcribe textualmente, incluso con los posibles errores del original): “(…) ACUERDO No. 010 (26 de Agosto de 2.021) ‘POR MEDIO DEL CUAL SE HACE SEGUIMIENTO Y SE EFECTÚA EL CONTROL POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO A LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN, RECIBO E INAUGURACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS EN EL MUNICIPIO DE SATIVASUR – BOYACÁ Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES’ EL CONCEJO MUNICIPAL DE SATIVASUR – BOYACÁ En ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales y en especial de las conferidas por el Artículo 313 de la Constitución Política, Decreto Ley 1333 de 1986, la Ley 136 de 1994, Ley 617 de 2000 y Ley 1551 de 2012, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, establece en el numeral 3 como función del municipio ‘Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal’ Que a su vez el numeral 1 del artículo 313 de la Constitución Política establece como función del Concejo Municipal ‘Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo del Municipio’ Que el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que constituyen fines de la Contratación Pública ‘el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones’ Que el artículo 1 del Decreto Nacional 2759 de 1997 modificó el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958 y dispuso que ‘prohíbase la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del Congreso.’ Que el Reglamento Interno del Concejo en su Artículo 87, establece la posibilidad de integrar comisiones accidentales para que cumplan funciones especiales de inspección o investigación. Que el Honorable Concejo Municipal y sus miembros representan los intereses del pueblo, adoptan decisiones por el bien común de las comunidades, es la máxima autoridad administrativa y política dentro del municipio y como tal garante de los derechos de los ciudadanos. Que en mérito de lo anterior, ACUERDA Artículo 1.
La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Sativasur – Boyacá integrará comisiones accidentales para hacer seguimiento estricto a los procesos de ejecución, recibo e inauguración de Obras Públicas en el Municipio de Sativasur – Boyacá, en aras de garantizar una ejecución transparente y optima de los recursos públicos, de cara a la comunidad y con el fin de constatar el progreso y desarrollo de ésta municipalidad.
Artículo 2. Las comisiones accidentales integradas para tales fines presentarán un informe a la Plenaria del Concejo Municipal sobre los resultados del seguimiento a los procesos de ejecución, recibo e inauguración de Obras Públicas en el Municipio de Sativasur – Boyacá y manifestarán la necesidad o no de realizar Control Político a los funcionarios y contratistas encargados de su ejecución. El Presidente del Concejo fijará los plazos y las condiciones para la presentación de los informes de las comisiones accidentales.
Artículo 3. La Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Sativasur – Boyacá, deberá informar al Concejo Municipal, lugar y plazo de ejecución, recibo e inauguración de obras públicas en la primera semana de cada periodo de sesiones ordinarias del Concejo. Parágrafo. El deber de informar al Concejo sobre la inauguración de obras públicas aplicará sólo para aquellas obras en las cuales la Administración Municipal haya decidido realizar dicho acto protocolario.
Artículo 4. La Comisión Accidental integrada para la visita, inspección, seguimiento y vigilancia a las obras que se desarrollan en el municipio no podrá intervenir en ninguna etapa del proceso de ejecución de los contratos respectivos, ni podrá dar instrucciones u órdenes a los contratistas, obreros y demás funcionarios. Su actividad se limita a reunir la información visual, documental, testimonial y auditiva que permita la elaboración de un informe que se deberá presentar a la Plenaria del Concejo.
Artículo 5. Está prohibido la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del congreso. En caso de disponerse una placa en el lugar de la obra, ésta solo podrá hacer referencia al periodo de gobierno en que fue construida la obra.
Artículo 6. El Concejo Municipal de Sativasur – Boyacá en uso de las atribuciones contempladas en los artículos 32 numeral 2, 38 y 40 de la Ley 136 de 1994, podrá exigir a los Secretarios de Despacho que corresponda, interventores, supervisores y contratistas, los informes detallados de todas y cada una de las obras públicas ejecutas en el municipio.
Artículo 7. La Administración Municipal, por intermedio de la Secretaría de Planeación y de Obras Públicas, según corresponda, adelantarán audiencias de socialización con la comunidad en las cuales se le informará sobre las obras y trabajos de ingeniería que se pretenden ejecutar, el cronograma establecido, los resultados esperados de la inversión, entre otros aspectos que deban conocer los ciudadanos afectados y beneficiarios con las obras.
Artículo 8. El presente Acuerdo regirá a partir de su sanción y publicación en la gaceta oficial. Dado en el Municipio de Sativasur – Boyacá a los 26 días del mes de Agosto del año 2021. (…)” (Resaltado del texto original) OBJECIONES DE DERECHO Trámite de las objeciones ante el concejo Devolución del proyecto de acuerdo El 17 de agosto de 2021, el concejal Néstor Julián Manrique presentó el Proyecto de Acuerdo 014 de 2021, junto con la exposición de motivos respectiva, ante el concejo de la localidad.
El documento fue estudiado y aprobado en los dos debates correspondientes, los cuales se llevaron a cabo los días 20 y 26 de agosto de 2021, según certificación emitida por el secretario de la corporación edilicia. Surtido el anterior trámite, el proyecto aprobado fue remitido al alcalde para su sanción el 6 de septiembre de 2021. El 13 de septiembre de 2021 el alcalde devolvió al concejo el proyecto con objeciones de derecho.
En razón a que el concejo se encontraba fuera del periodo de sesiones ordinarias, el alcalde lo convocó a sesiones extraordinarias a través del Decreto 085 del 14 de septiembre de 2021, modificado por el Decreto 086 del 16 de septiembre del mismo año. Pronunciamiento del concejo La corporación de elección popular designó una comisión accidental integrada por tres concejales para estudiar el asunto, la cual se pronunció el 23 de septiembre de 2021 de forma dividida7.
Dicho informe fue socializado ante la plenaria el 24 de septiembre de 2021 y la viabilidad de las objeciones fue sometida a votación individual y nominal. Como resultado, fueron desestimadas en una votación 4 – 3. Exposición de las objeciones ante el Tribunal De conformidad con el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, el alcalde municipal de Sativasur presentó la siguiente exposición de las objeciones: Adujo que el concejo no remitió oportunamente la exposición de motivos junto con el proyecto aprobado, para efectos de la sanción del acto, lo cual impedía el análisis de los razonamientos que sustentaron su contenido.
Igualmente, hizo alusión a diferentes aspectos del acuerdo por separado. Frente al título y los considerandos del proyecto de acuerdo: Indicó que no era necesario elaborar un proyecto de acuerdo para ejercer control político y administrativo a las actividades que desarrolla el alcalde, máxime cuando el concejo en el 2020 ha efectuado dichos controles.
Por ende, coligió que el concejo se extralimitó en sus funciones, lo cual constituye falta disciplinaria. Señaló que los artículos 312 y 313 numerales 11 y 12 de la Constitución, 32 numerales 2.º y 12 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5.º del DecretoLey 1333 de 1986 (sic) contemplan la forma como el concejo ejerce el control político. Sostuvo que el artículo 87 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Sativasur (Ac. 033/2017) ya regula las comisiones accidentales y agregó que las alusiones a la promoción del desarrollo del territorio y la construcción de obras para el progreso municipal, así como que el concejo es la máxima autoridad administrativa y política del municipio, implican coadministración y se oponen a las normas superiores.
Frente a los artículos 1.º y 2.º: Reiteró que son incongruentes porque las comisiones accidentales ya están reglamentadas en el reglamento interno del concejo. Afirmó que el proyecto establece que “las comisiones accidentales manifestarán la necesidad o no de realizar Control Político a los funcionarios y contratistas encargados de su ejecución (sic), precisando que esta (sic) en cabeza del Alcalde la contratación en el municipio, de conformidad con los artículos 313.3 y 314 de la C.P. y 110 del decreto 111 de 1996, por cuanto el alcalde, en representación del municipio, tiene la facultad para ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Económico y Social y con el Presupuesto (arts. 91 ordinal D, numeral 5º de la ley 136 de 1994 y 44 de la 152 de 1994 (sic)”.
Además, insistió en que la Constitución no le otorga a la corporación edilicia una función específica de control sobre la actividad contractual del burgomaestre, ni puede citarlo para rendir informes o adelantar mociones de censura u observaciones con ocasión de su contenido. Frente al artículo 3.º: Explicó que es improcedente porque “siempre el concejo municipal ha solicitado informes a la Secretaria (sic) de Planeación respecto de las obras municipales del municipio (sic)”.
Asimismo, redundó en que el artículo contraviene los artículos 312 y 313 numerales 11 y 12 de la Constitución, 32 numerales 2.º y 12 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5.º del Decreto-Ley 1333 de 1986 (sic), que exigen a los empleados del municipio la presentación de informes. Frente al artículo 4.º: Precisó que reiteraba los argumentos relativos a que las comisiones accidentales fueron reguladas previamente en el reglamento interno del concejo.
Frente al artículo 6.º: Expuso que “la solicitud de informes, ya se encuentra expresa en las funciones de las concejales municipales establecidas en la ley”. Frente al artículo 7.º: Refirió que es innecesario porque el alcalde municipal de Sativasur siempre presenta informes detallados en las rendiciones de cuentas, en cumplimiento del artículo 48 de la Ley 1757 de 2015, y antes de iniciar cualquier obra pública la socializa con la comunidad y con el concejo.
Frente al artículo 8.º: Reseñó que el Concejo Municipal de Sativasur no tiene gaceta, “luego en sana lógica además de existir una falsedad ideológica en documento público (…), no se podría publicar el Acuerdo y no tendría validez legal”. Manifestó que el concejo desbordó sus competencias al fijar procedimientos que la ley no ha facultado ni autorizado, en concordancia con los artículos 41 numerales 3.º y 8.º de la Ley 136 de 1994.
Volvió a la exposición de motivos y aseguró que no atendía el principio de unidad de materia, hablaba de obras inconclusas sin relacionarlas, refiere malas gestiones en la ejecución de dineros públicos sin especificar casos concretos, e incluye las referencia a una norma derogada (Decreto 734 de 2012). Alegó que la plenaria del concejo no tuvo en cuenta el informe de la comisión accidental y añadió que el concejal Néstor Julián Manrique, al perder la elección para la alcaldía municipal, ejercer una “persecución política extrema” en contra de su gestión. TRÁMITE PROCESAL Las objeciones de derecho fueron remitidas por el alcalde al Tribunal el 11 de octubre de 2021 a las 6:39 p. m., es decir, fuera del horario de atención de la secretaría del Tribunal, por lo que se entienden presentadas al día hábil siguiente.
El expediente ingresó al despacho el 15 de octubre de 2021 y con auto del 5 de noviembre de ese año esta Corporación requirió al alcalde para que remitiera documentos faltantes. Cumplido lo anterior, el proceso ingresó nuevamente al despacho el 14 de enero de 2022 y la solicitud fue admitida con auto del 17 de febrero de 2022. El proceso se fijó en lista entre el 25 de febrero y el 10 de marzo del presente año, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto-Ley 1333 de 1986.
Asimismo, la secretaría notificó personalmente la providencia alcalde, al personero municipal, al presidente del concejo de la localidad y al agente del Ministerio Público con funciones de intervención ante esta Corporación, conforme lo prevén los numerales 1.º y 2.º el artículo 171 del CPACA. El plenario ingresó al despacho el 11 de marzo de 2022 y el ponente decretó las pruebas del proceso con auto del 24 de marzo de 2022.
Finalmente, el expediente ingresó para fallo el 18 de abril del año en curso. INTERVENCIONES Ningún ciudadano presentó escrito de intervención dentro del término de la fijación en lista. Tampoco se pronunciaron el personero municipal ni el presidente del concejo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 29. Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia y al no configurarse ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el asunto. PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿Las objeciones de derecho que formuló el alcalde municipal de Sativasur contra el Proyecto de Acuerdo 014 de 2021, cuentan con una debida sustentación? Para contestar el anterior interrogante, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley que tramita el Congreso, el Tribunal considera que las objeciones de derecho que formulan los alcaldes contra los proyectos de acuerdo deben reunir los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Los reparos bajo estudio en general carecen de dichos elementos, debido a que plantean argumentos que no generan dudas ni problemas de legalidad, o que son excesivamente genéricos, lo cual los hace formalmente ineptos.
Por esa razón, el Tribunal declarará infundadas las objeciones bajo examen. ANÁLISIS DE LA SALA Antes de abordar el contenido de las objeciones, la Sala hace énfasis en que su debida sustentación no es un asunto de menor importancia. El artículo 78 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994), al establecer la facultad con que cuentan los alcaldes para objetar los proyectos de acuerdo municipal aprobados por el concejo, distingue sus modalidades, así: “(…)
ARTÍCULO 78. OBJECIONES. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este sentido, solo el examen de las segundas (objeciones de derecho) es de competencia de la jurisdicción administrativa, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 151 del CPACA, actualmente modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021: “(…)
ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 4.
De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Así las cosas, las objeciones de derecho deben contar con contenido jurídico y, en virtud de esa naturaleza, deben proponer un juicio de contraste entre el proyecto aprobado por el concejo y las normas superiores que el burgomaestre considera desconocidas.
Esta modalidad de objeciones no puede fundarse en opiniones, razones políticas o motivos de conveniencia, toda vez que el diseño normativo del mecanismo propende por la salvaguarda de la legalidad objetiva en los actos de los concejos. En esa línea, los reparos que fundamentan las objeciones necesariamente deben exponer cuáles son las disposiciones de carácter constitucional, legal o reglamentario que el proyecto de acuerdo infringe, además de explicar las razones por las que ocurre dicha transgresión. La Corte Constitucional, al ejercer la misma tarea respecto de los proyectos de ley que tramita el Congreso, ha recalcado que la fundamentación de los reparos debe reunir ciertos requisitos para considerarse formalmente apta, tomando como referencia los que son exigibles a las demandas de constitucionalidad: “(…) 44.
Para determinar si las objeciones gubernamentales cumplen con la carga argumentativa necesaria y suficiente que le permita a la Corte adelantar el control de constitucionalidad de la objeción propuesta, la Corte ha reconocido que la doctrina constitucional de los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad, desarrollada a partir de la sentencia C1052 de 2001, ‘tiene un carácter indicativo, sin que pueda concluirse válidamente que los requisitos son aplicables uniformemente en uno y otro caso’.
Si bien la Corte ha reconocido que no existe ‘plena identidad entre los requisitos exigidos a los argumentos que sustentan las acciones públicas de inconstitucionalidad y las objeciones gubernamentales, habida cuenta de las innegables diferencias de estas potestades’, lo cierto es que las categorías de dicha doctrina constitucional pueden ser utilizadas ‘para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una decisión de fondo’ en el marco del control de constitucionalidad de las objeciones. 45.
La Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que las razones de inconstitucionalidad deben ser, ‘(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles;
(iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada’.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) El Tribunal considera que estos requisitos, guardando las proporciones, son aplicables a la exposición que debe efectuar el alcalde de conformidad con el artículo 80 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios. Así las cosas, serán formalmente aptas las objeciones que cumplan los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, naturalmente de cara al ordenamiento superior presuntamente violado, y, en ese evento, la Corporación podrá abordar su estudio de fondo.
De lo contrario, los reparos inevitablemente deberán declararse infundados. Teniendo en cuenta esta premisa, la Sala desarrollará el estudio de las objeciones siguiendo la metodología propuesta al momento de su formulación: Título y considerandos del proyecto de acuerdo El alcalde cuestiona el título y los considerandos del proyecto de acuerdo acusado con base en las razones de fondo por las que objeta su articulado.
Al respecto, la Sala resalta que el control de legalidad que adelanta la jurisdicción administrativa recae sobre las decisiones unilaterales de la Administración que tienen vocación de producir efectos jurídicos. La motivación corresponde a “la declaratoria de las razones de hecho y de derecho que tuvo la administración para emitir determinada decisión”, entonces no contiene una manifestación de voluntad, sino sus fundamentos.
Por consiguiente, al interior de un juicio de legalidad (como el que proponen las objeciones de derecho) no es procedente retirar del ordenamiento o siquiera enjuiciar la motivación de un acto administrativo, sin perjuicio de que la ilegalidad de dicha motivación pueda afectar la validez del acto, entre otras razones, si “no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que finalmente quedaron consignados en la decisión”.
En consecuencia, el Tribunal no entrará a analizar la legalidad de los considerandos del proyecto de acuerdo, ni de expresiones individuales que aparecen allí plasmadas. Además, como se dijo, este ataque se replica en los cargos formulados contra el articulado. Por otra parte, esta Corporación ha sostenido que, pese a que los títulos de los acuerdos municipales no cuentan con fuerza vinculante por sí mismos, son útiles para reflejar la materia central que se regula en ellos, sirven como parámetro de interpretación de su contenido y permiten que los ciudadanos (y los mismos funcionarios de la Administración) consulten y conozcan reglamentaciones específicas con facilidad.
Por lo tanto, los principios de unidad de materia y congruencia les son exigibles, pero sin desconocer el valor del proceso democrático que subyace a la expedición de estos actos. En este caso, el alcalde sustenta la ilegalidad del título en los supuestos vicios del contenido del proyecto de acuerdo, lo cual no tiene que ver con los principios en mención. De hecho, la lógica en la que se basa el burgomaestre consiste en que, como el articulado es ilegal, el título también lo es, lo cual no expone un cuestionamiento verdadero y directo contra la titulación. Artículos 1.º y 2.º El Tribunal observa que, de los tres cargos que esgrime el alcalde contra estos artículos, solo uno está debidamente sustentado, pero es incongruente con los contenidos atacados.
Primero, la autoridad municipal señala que las disposiciones son ilegales debido a que la creación de comisiones accidentales ya está regulada en el reglamento interno del concejo. Es decir, el reparo se funda exclusivamente en una supuesta redundancia normativa. Al respecto, la Sala considera que esta argumentación es insuficiente para fines del análisis de la legalidad de las normas acusadas.
El hecho de que una figura se encuentre reglamentada en un acuerdo anterior no implica per se y en general que otros actos posteriores no puedan siquiera mencionarla o precisar su aplicación para situaciones concretas. En adición, el alcalde no expuso por qué dicha redundancia en sí misma contraviene el ordenamiento, o tiene la potencialidad de afectar la validez de lo ordenado en estos artículos.
De otro lado, el segundo párrafo del numeral 5.6 de la exposición de las objeciones no contiene una censura clara ni concreta, sino que se limita a señalar que el alcalde es el ordenador del gasto y director de la gestión contractual del municipio, según se evidencia enseguida: “(…) De otra parte, indica [refiriéndose a los artículos 1.º y 2.º] que las comisiones accidentales manifestarán la necesidad o no de realizar Control Político a los funcionarios y contratistas encargados de su ejecución (sic), precisando que esta (sic) en cabeza del Alcalde la contratación en el municipio, de conformidad con los artículos 313.3 y 314 de la C.P. y 110 del decreto 111 de 1996, por cuanto el alcalde, en representación del municipio, tiene la facultad para ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Económico y Social y con el Presupuesto (arts. 91 ordinal D, numeral 5º de la ley 136 de 1994 y 44 de la 152 de 1994 (sic) (…)” Más allá de lo antedicho, el alcalde no expone los motivos por los cuales el concejo no puede realizar control político a otros funcionarios o a contratistas del municipio, o por qué, eventualmente, el aludido control solo puede recaer en él. Tan abstracto es este cargo, que apenas pueden extraerse interpretaciones hipotéticas del sentido del reparo, lo cual reafirma su inadecuada sustentación. Finalmente, el escrito señala que el concejo no puede exigir informes al burgomaestre, ya que el organismo no cuenta con una “función específica de control sobre la actividad contractual de los alcaldes” ni puede citarlo para adelantar mociones de observaciones o censura.
Para apoyar esta posición, citó un aparte de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (rad. 1889). La Sala encuentra que este cuestionamiento sí cuenta con soporte jurisprudencial, pero no es congruente con el contenido de las normas acusadas. El artículo 1.º del proyecto de acuerdo dispone que la mesa directiva del concejo integrará comisiones accidentales para hacer seguimiento a la ejecución, recibo e inauguración de obras públicas en la localidad.
A su vez, el artículo 2.º indica que, para tal fin, las comisiones en mención deberán remitir informes a la plenaria con los resultados de su labor y manifestar la necesidad de realizar control político a funcionarios y contratistas. Por ende, estas disposiciones no establecen que el alcalde deba remitir informes a la corporación de elección popular sobre su gestión en materia contractual, ni que será citado para esos fines, mucho menos con el objeto de llevar a cabo en su contra mociones de censura o de observaciones.
En suma, las objeciones frente a estos artículos no prosperan por carecer de una adecuada sustentación. Artículo 3.º El alcalde esgrimió que es improcedente la orden a la Secretaría de Planeación de Sativasur, relativa a remitir informes al concejo en la primera semana de cada periodo de sesiones ordinarias, sobre el lugar y plazo de ejecución de las obras públicas.
Lo anterior porque (i) “siempre el concejo municipal ha solicitado informes a la Secretaría de Planeación respecto de las obras municipales del municipio (sic)”, y (ii) esta prescripción se opone a los artículos 313 numerales 11 y 12 de la Constitución, 32 numerales 2.º y 12 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5.º del Decreto-Ley 1333 de 1986 (sic).
La primera parte del reparo ni siquiera puede considerarse una objeción de derecho. Afirmar que el concejo ya solicita informes y, solo por esa razón, no puede expedir un acuerdo regulando el asunto en un área específica, no constituye un argumento real y tampoco cuenta con bases jurídicas. Si acaso se trataría de una objeción por inconveniencia, en cuyo trámite no interviene la jurisdicción. En cuanto a la segunda parte, el alcalde hace referencia a las siguientes normas: Artículo 313 numerales 11 y 12 de la Constitución: “(…)
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) <Numeral adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones.
Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura. Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo.
El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito.
En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. <Numeral adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007.
El nuevo texto es el siguiente:> Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal.
La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos.
La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. (…)” Artículo 32 numerales 2.º y 12 de la Ley 136 de 1994: “(…)
ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
(…) 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito. (…)” Numeral 5.º del Decreto-Ley 1333 de 1986 (al parecer, del artículo 93): “(…)
ARTICULO 93. Son atribuciones legales de los Concejos: (…) 5a. Exigir a los empleados del municipio los informes que necesite para el buen desempeño de sus deberes; (…)” Nuevamente, el alcalde no argumenta por qué el deber de informar determinados datos de los contratos de obra quebranta estas normas, más aún cuando la primera de ellas se refiere a las mociones de censura y de observaciones, cuestiones que no se relacionan con el asunto regulado, y las dos restantes expresamente facultan al concejo para exigir informes a los secretarios de despacho y otros servidores de la administración municipal.
En consecuencia, estas objeciones también carecen de la debida sustentación. Artículo 4.º 65. Esta objeción reiteró los argumentos relativos a que las comisiones accidentales fueron reguladas previamente en el reglamento interno del concejo. Como no existen elementos adicionales a la simple redundancia normativa, el Tribunal llega a la misma conclusión que plasmó al abordar los reparos efectuados a los artículos 1.º y 2.º del acuerdo.
Artículo 6.º El único argumento que expuso el alcalde en contra de este artículo fue el siguiente: “(…) 5.9.- Respecto del artículo 6 como se ha reiterado en las presentes objeciones en (sic) derecho, la solicitud de informes, ya se encuentra expresa en las funciones de los concejales municipales establecidas en la ley. (…)” Así las cosas, el burgomaestre en este punto reitera que la exigencia de informes ya aparece en la ley, sin mayor profundidad o rigor analítico.
Sin embargo, como se dijo previamente, la simple redundancia normativa no constituye razón suficiente para considerar que el artículo es potencialmente ilegal. Artículo 7.º El único argumento que expuso el alcalde en contra de este artículo fue el siguiente: “(…) 5.10.- En cuanto al artículo 7 es innecesario, por cuanto además que el suscrito alcalde siempre presenta informes detallados en las rendiciones de cuentas efectuadas en cumplimiento del artículo 48 de la Ley 1757 de 2015, especialmente en lo atinente al desarrollo y ejecución de obras públicas y antes de iniciar cualquier tipo de obra pública se socializa con la comunidad y con el mismo concejo municipal, tal y como se puede probar con las actas y grabaciones que reposan en su recinto.
(…)” Este párrafo merece dos observaciones por la Sala. Por un lado, el carácter necesario de una medida contenida en un acto administrativo no puede ser examinado por la jurisdicción, toda vez que el juicio que realiza es de legalidad. Esto debido a que, en general, criterios como la necesidad o idoneidad de una disposición, en términos de utilidad o provecho, se ubican en el plano de la conveniencia, es decir, de carácter político.
Por otro lado, el argumento recae en el error de afirmar que el acto es ilegal porque ordena llevar a cabo actuaciones que se realizan con base en otras disposiciones, incluyendo aquellas de carácter superior, lo cual no envuelve un verdadero reparo a la validez de las prescripciones aprobadas por el concejo. En suma, esta objeción también carece de la debida sustentación. Artículo 8.º El alcalde señaló que el concejo no tiene gaceta oficial, de modo que el proyecto de acuerdo incurre en una falsedad ideológica y, además, el acto no podría publicarse y, así las cosas, no tendría validez legal.
Al respecto, el Tribunal comienza por aclarar que no le corresponde calificar actuaciones como delictivas, máxime cuando el estudio recae sobre un proyecto que aún no ha sido sancionado. Ya frente a la imposibilidad de publicar el acuerdo en la forma indicada por el concejo, la Sala observa que el artículo 81 de la ley de modernización de la organización y el funcionamiento de los municipios (L. 136/1994) preceptúa lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO 81. PUBLICACIÓN. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción. (…)” (Subraya fuera del texto original) En concordancia con lo anterior, el artículo 65 del CPACA estatuye lo que sigue: “(…)
ARTÍCULO
65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
Cuando se trate de actos administrativos electrónicos a que se refiere el artículo 57 de esta Ley, se deberán publicar en el Diario Oficial o gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y disponibilidad. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica, o cualquier canal digital habilitado por la entidad, o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.
PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular. (…)” (Subraya fuera del texto original) En este orden de ideas, la publicación de los acuerdos municipales en las respectivas gacetas territoriales corresponde a un procedimiento previsto en la ley, el cual puede suplirse empleando alguno de los mecanismos alternativos que enlistan los artículos precitados.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala colige que la orden de publicación del acuerdo en la gaceta oficial no es ilegal. Adicionalmente, al momento de desestimar la objeción, el concejo explicó que, aun cuando la corporación edilicia no cuenta con gaceta propia, el municipio sí posee dicho mecanismo de difusión: “(…) en relación con el artículo 8, al revisar el contenido del artículo objetado no se observa que en el mismo se haya dispuesto que la publicación se deba realizar en la gaceta oficial del Concejo Municipal.
La norma cuestionada por el Alcalde sólo dice que ‘El presente Acuerdo regirá a partir de su sanción y publicación en la gaceta oficial.’ Ahora bien, debemos precisar que a quien le corresponde publicar los Acuerdos Municipales en la gaceta oficial del municipio es a la Alcaldía y no al Concejo Municipal, como evidentemente siempre se ha hecho, por lo que la norma cuestionada hace referencia a la gaceta oficial del municipio (…)” (Resaltado del texto original) Así las cosas, no hay motivos para considerar que el mandato es contrario a derecho o de imposible cumplimiento, como lo sugiere el alcalde municipal de Sativasur.
Otros reparos Esta Corporación resalta que la queja relacionada con la remisión tardía de la exposición de motivos del acto al alcalde para efectos de la elaboración de las objeciones, hace alusión a un contratiempo meramente administrativo que no merece ningún análisis dentro de esta providencia. Por otra parte, el alcalde adujo que, a manera de conclusión de su argumentación, el concejo desbordó su competencia al establecer procedimientos que la ley no ha previsto.
No obstante, en general las objeciones no contaron con la debida sustentación, de forma que no es posible afirmar que el proyecto de acuerdo crea procedimientos ilegales, lo cual es más evidente cuando se advierte que los cuestionamientos principalmente giraron en torno a que las medidas eran redundantes. Asimismo, las alusiones a la existencia de obras inconclusas, mala gestión de dineros públicos o al Decreto 734 de 2012 no son susceptibles de enjuiciamiento, en razón a que pertenecen a la exposición de motivos redactada por el autor del proyecto de acuerdo, la cual no contiene una decisión destinada a producir efectos jurídicos, sino que su función respecto de estos consiste en “expli[car] sus alcances y las razones que los sustentan” (art. 72 L. 136/1994).
Finalmente, el alcalde reprocha que el concejo no tuvo en cuenta el informe emitido por la comisión accidental al momento de que la plenaria desestimara las objeciones. Empero, el Tribunal encuentra que aquellas fueron debidamente tramitadas y declaradas infundadas por el órgano competente, aunque naturalmente pudieran presentarse controversias entre sus integrantes.
Conclusiones Los cargos propuestos por el alcalde municipal de Sativasur en general no cuentan con razones suficientes, específicas y pertinentes que les sirvan de cimiento, de acuerdo con las consideraciones que se desarrollaron separadamente para cada artículo. Esto sin perder de vista que la decisión de las objeciones se rige por los principios de rogatividad y congruencia. La consecuencia de estas falencias consiste en la desestimación de las objeciones, sin perjuicio de que el acto pueda someterse a enjuiciamiento a través de otros mecanismos de control.
En otras palabras, el Tribunal en esta sentencia no afirma la constitucionalidad y legalidad definitiva del acuerdo, a manera de cosa juzgada material y absoluta, toda vez que el análisis única y exclusamente se redujo a los argumentos que fundamentaron las objeciones, los cuales, como se dijo, fueron precarios e impidieron adelantar un análisis de fondo.
Por ello, será posible que, una vez sancionado y de considerarlo procedente, el gobernador presente observaciones a la validez del acto, o cualquier persona, incluyendo el Municipio de Sativasur, lo demande en simple nulidad. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADAS las objeciones de derecho que formuló el alcalde municipal de Sativasur contra el Proyecto de Acuerdo 014 de 2021, aprobado por el Concejo Municipal de la localidad como Acuerdo 010 del 26 de agosto de 2021.
SEGUNDO: En los términos del artículo 80 de la Ley 136 de 1994, ORDENAR al alcalde municipal de Sativasur que sancione el acuerdo dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de este fallo por medios electrónicos.
TERCERO: NOTIFICAR la presente sentencia al alcalde, al presidente del concejo y al personero municipal de Sativasur (Boyacá) conforme lo establecen los artículos 203 y 205 del CPACA.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias de rigor en el sistema Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrada Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.