TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: ELSSY ALAPE CORTES Demandado: NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Radicado: 63001-3333-002-2019-00259-01 Tema:: Reajuste salarial con incremento según IPC para los años 1997 a 2004 Armenia, catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Sentencia 89-2022 Corresponde a esta Corporación resolver, en segunda instancia, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1, en contra de la Sentencia 145, proferida el 6 de octubre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda2. 1.
ANTECEDENTES ELSSY ALAPE CORTES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en contra de NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, a efectos de que se resuelvan las siguientes pretensiones: i) Declarar la nulidad del Oficio S-2018- 057-621/ANOPA – gruli-1.10 del 25 de octubre de 2018, mediante el cual le fue negada la reliquidación y ajuste del sueldo básico 1 Procesos digitalizados/Procesos Ordinarios/Dr. Luis Javier/Segunda Instancia/Nulidad Restablecimiento del derecho/63001-3333-002-2019-00259-01/Archivo 21. 2 Ibídem/Archivo 19.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL que devengó en actividad, con base en el IPC, durante las vigencias 1997 al 2004, en los años en que este fue más favorable frente a los aumentos decretados por el Gobierno Nacional con el principio de oscilación y que adicionalmente negó la reliquidación y ajuste de la cesantía definitiva y la actualización de la hoja de servicios policiales, respecto del IBL; ii) Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a reliquidar, reajustar y pagar los valores que resulten por concepto de sueldo básico y cesantías definitivas, incluyendo los porcentajes dejados de percibir entre lo aumentado por el Gobierno Nacional y el IPC de los años 1997 a 2004, con las incidencias que correspondan de manera sucesiva para las vigencias subsiguientes, teniendo en cuenta la modificación que ocurre a la base de liquidación del IPC, en el entendido que la base salarial varia hacia los años posteriores; iii) Que se actualice y modifique la hoja de servicios, incluyendo los nuevos valores en el IBL, producto de la aplicación de las diferencias porcentuales a favor con base en el IPC de los años 1997 a -2004, de tal forma que esta modificación afecte de manera positiva la asignación de retiro; iv) Que en virtud de la actualización y modificación de la hoja de servicios policiales y teniendo en cuenta que algunas de las mesadas, se encuentran prescritas, de todos modos ordenar la aplicación del aumento en las misma, para que sirva de sustento para calcular la real asignación de retiro que actualmente viene percibiendo y, en consecuencia, ordenar el pago de los valores que no se encuentren prescritos; v) Ordenar el pago de las sumas adeudadas, en forma actualizada, tomando en consideración la variación del IPC certificado por el DANE y de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; vi) Ordenar la actualización de hoja de servicios policiales con el ingreso base de liquidación IBL y que la misma sea puesta en conocimiento de CASUR y vii) Ordenar el cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el artículo 192 del CPACA3.
Una vez impartido el trámite procesal respectivo, el Juzgado de conocimiento, mediante la sentencia apelada, resolvió negar las pretensiones de la demanda4. La parte accionante, inconforme con la decisión, interpuso el recurso de apelación que es materia de estudio de la Sala5. 3 Ibídem/Archivo 1. 4 Ibídem/Archivo 19. 5 Ibídem/Archivo 21.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL
2. LA PROVIDENCIA APELADA La Juez de instancia, para negar las pretensiones de la demanda fijó el debate en establecer si la asignación básica de la demandante, como miembro activo de la Policía Nacional, en su momento, debió ser objeto de reajuste con fundamento en el índice de precios al consumidor para los años 1997 a 2004 o si por el contrario la misma se encuentra debidamente reajustada, de acuerdo a las variaciones que se introdujeron a las asignaciones pagadas al personal de la Fuerza Pública en actividad6.
Para ello, analizó el marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional del personal de la fuerza pública y, con fundamento en ello, sostuvo la siguiente tesis: “La tesis que sostendrá el Despacho es que el reajuste solicitado por la parte actora, procede únicamente sobre las asignaciones de retiro o las pensiones de los retirados de las Fuerzas Militares y sólo para los años comprendidos entre 1997 y 2004, ya que a partir del 1° de enero de 2005, el reajuste de las asignaciones de retiro se realizó con fundamento en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, es decir, con aplicación al principio de oscilación”.
3. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante apeló la sentencia7 y como fundamentos de reproche expuso que la actualización del salario o incremento anual salarial se realiza con el fin de que sobre el mismo no ocurra el fenómeno de pérdida del valor adquisitivo del dinero por el transcurso del tiempo.
Uno de los criterios para mantener el poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, consiste en que el Estado les debe garantizar, progresivamente, la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones del IPC, como lo manifestó la Corte Constitucional en la Sentencia C-931 de 2004. 6 Ibídem/Archivo 28. 7 Ibídem/Archivo 31.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL El reajuste salarial porcentual que se realiza a favor de los empleados públicos, no puede ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior y partiendo de esa base, se puede modificar el porcentaje según el cargo que desempeñe el servidor.
Por facultades conferidas por el Congreso de la República, corresponde anualmente al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial de los empleados públicos con el fin de mantener el poder adquisitivo del salario, incremento que no puede ser inferior al IPC del año inmediatamente anterior. Respecto del reajuste de la asignación mensual de retiro con base en el IPC de los miembros de la Policía Nacional, pensionados a cargo de CASUR, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han hecho múltiples pronunciamientos respecto de la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, precisando que dicha prestación se debe reajustar, reliquidar e indexar por el no aumento del IPC.
4. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA La entidad demandada, mediante correo del 22 de noviembre de 2021, presentó pronunciamiento, en el cual manifestó que a la parte accionante no le es aplicable el principio de oscilación y, al no tener derecho al IPC entre los años 1997 a 2004, tampoco es procedente reliquidar la asignación de retiro8.
No se puede pasar por alto que la demandante hace parte de un régimen especial y, como miembro de la fuerza pública, siempre ha estado por encima del salario mínimo. La entidad siempre ha realizado los reajustes, de acuerdo a las órdenes impartidas por el Gobierno Nacional; además, para los años en que se reclaman los aumentos, esto es, desde 1997 a 2004, no gozaba de asignación de retiro, lo cual quiere decir que estaba en servicio activo.
Citó providencia de este Tribunal, proferida el 29 de julio de 2021. 8 Ibídem/Archivo “Pronunciamiento frente a recurso 2019-259”. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL
5. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 5.1. Competencia Al tenor del Art. 153 del CPACA9 es el Tribunal el competente para resolver el recurso de alzada propuesto. Sin embargo, se recuerda que el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia, exclusivamente a lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el art. 328 del CGP10, aplicable por expresa remisión del art. 306 del CPACA.11 Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del juez en segunda instancia. 5.2.
Cuestión previa Debe ponerse de presente que este Tribunal, a través de esta misma Sala de Decisión12, ya ha tenido oportunidad de analizar la temática acá debatida, esto es, el régimen salarial de las fuerzas militares y, dentro de este, el reajuste salarial con incremento según IPC para los años 1997 a 2004, por lo que, en virtud al respeto y acatamiento por el precedente horizontal, se seguirán los argumentos y criterios interpretativos allí planteados. 9 Artículo 153.
Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. 10 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
(…) 11 Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 12 TAQ, Sala Quinta de Decisión, M.P. Luis Javier Rosero Villota, Sentencia 34-2021 del 8 de abril de 2021, Rad. 63001-3333-004-2018-00374-01.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 5.3. Problema jurídico Conforme al recurso de apelación impetrado por la parte demandante, corresponde al Tribunal determinar: ¿Se ajustó a derecho el fallo de primer grado que negó la pretensión de reajuste salarial y prestacional para la señora ELSSY ALAPE CORTES, conforme al IPC decretado para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, estando al servicio activo de la Policía Nacional? La tesis que sostendrá el Tribunal es que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, para en su lugar declarar de oficio el fenómeno de la prescripción y negar las pretensiones.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala abordará los siguientes temas: i) Régimen salarial de las fuerzas militares y ii) El caso concreto. 5.4. Régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 22 de noviembre de 201813, efectuó un recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema y en el punto central del incremento salarial con base en el IPC, señaló: 50.
Así las cosas, como lo pretendido por el demandante es que se le reajuste su asignación básica conforme a la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor para las anualidades mencionadas, por considerar que este fue mayor que el realizado a él conforme los decretos proferido por el Gobierno nacional, resulta improcedente acceder a ello, puesto que, al personal en actividad se le efectúa el reajusta de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes. 51.
Ahora, si bien por orden judicial se ha ordenado el incremento de algunas asignaciones de retiro con fundamento en el IPC, dicho sustento jurídico no puede utilizarse para modificar la escala gradual porcentual, en la medida que los debates son disimiles, puesto que, el reajuste de las asignaciones de retiro en lo que refiere concretamente a los incrementos realizados a los años 1997, 1999, 2001 a 2004 deviene por fuerza de las previsiones del artículo 14 de la Ley 100 de 199314, aplicable 13 Expediente 25000234200020130474801(4198-15) C.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la Ley 238 de 1995, tema que ha sido objeto de numerosos pronunciamientos de ésta Corporación y que no guarda relación con lo aquí pretendido por el accionante, que se enmarca al salario devengado en actividad. 52.
Entonces, frente a lo reclamado por el demandante, es claro que los reajustes anuales para los miembros activos de la Fuerza Pública recae en el Gobierno Nacional quien profiere los decretos correspondientes con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992 y para quien, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el reajuste de los salarios de los servidores públicos. 53.
En esa medida, la Sala encuentra que, inicialmente la Corte Constitucional en pronunciamiento recogido en la Sentencia C-1433 de 200015, tomando pie especialmente en lo prescrito sobre el carácter móvil del salario por el artículo 53 superior y además, en lo regulado por el artículo 4° de la Ley 4ª de 199216, afirmó que la equivalencia entre el trabajo y el salario exigía mantener actualizado el valor de este último, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos reales conservara su valor.
En este sentido se lee lo siguiente en dicho pronunciamiento: “La persona natural que pone a disposición de un empleador su fuerza laboral, al paso que cumple con una función social, persigue como interés particular una retribución económica por la prestación del servicio, que no solamente debe representar el equivalente al valor del trabajo, sino que debe ser proporcional a la necesidad de asegurar su existencia material y la de su familia, en condiciones dignas y justas, que serán las que le permitan subsistir adecuada y decorosamente.
Por esta razón, la remuneración debe asegurar un mínimo vital, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte17 y, además, ser móvil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del trabajo. Esta equivalencia debe ser real y permanente, y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y asegurar que aquél en términos reales conserve su valor.” 14 Así se colige por la comparación entre el incremento porcentual efectuado por el Gobierno Nacional y la variación del IPC (hecho notario) certificado por el DANE durante los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004. 15 Sentencia que examinó la constitucionalidad de la Ley 547 del 23 de diciembre de 1999, "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del 2000", en cuanto sus disposiciones no contemplaron las apropiaciones para cubrir, durante la vigencia fiscal de 2000, el aumento que compensara la pérdida del poder adquisitivo de los salarios de todos los servidores públicos. 16 Conforme a esta disposición, después de lo decidido mediante la sentencia C-710 de 1999, el Gobierno Nacional cada año debe modificar el sistema salarial correspondiente a los servidores públicos nacionales, “aumentando sus remuneraciones”. 17 Sentencia SU-995/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 54. Agregó la sentencia que en la medida que la situación de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las circunstancias macroeconómicas, en especial por el fenómeno inflacionario, el reajuste periódico debía cobijar a todos los servidores públicos y no solamente a un grupo o grupos dentro de ellos.
Y que en tal virtud, los aumentos salariales anuales debían corresponder, por lo menos, al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumplía a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigían conservar el poder real de los salarios de los trabajadores, por cuanto: “2.9. Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibió ajustado a una serie de criterios macro- económicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales.
Es así como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho. Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas.
“Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros.
“Si, como lo ha expresado la Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse incrementos periódicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el "ajuste" de sus asignaciones para que al menos conserven su valor real. No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden político, social y económico... con arreglo a la jurisprudencia contenida en la sentencia C-815/99, los aumentos salariales deben corresponder, por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 55. Sin embargo, tal postura fue ligeramente modificada, puesto que en la Sentencia C-1064 de 200118 la Corte reiteró que el principio recogido en el inciso 1° del artículo 53 de la Constitución, relativo al derecho del trabajador a recibir una “remuneración mínima vital y móvil”, debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, conclusión a la que se llegó a partir de una interpretación sistemática de la Carta y también de los tratados y convenios internaciones de protección al salario, y en ese punto precisó que el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desconocido: “4.2.2.2.
El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático19. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la 18 MM.PP Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Salvamento de voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández.
Aclaración de voto de Álvaro Tafur Galvis. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “Si el sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados sería necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre sí, pues de otra manera sería imposible predicar que todos ellos gozan de jerarquía superior o de supremacía en relación con los otros;
(2) que todos los poderes del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en cuyo caso, lo único que podría hacer el poder legislativo, sería reproducir en una norma legal la disposición constitucional que consagra el derecho fundamental, para insertarlo de manera explícita en el sistema de derecho legislado.
En efecto, de ser los derechos “absolutos”, el legislador no estaría autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta última consecuencia pueda cumplirse se requeriría, necesariamente, que las disposiciones normativas que consagran los “derechos absolutos” tuviesen un alcance y significado claro y unívoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo lógico deductivo que habría de formular el operador del derecho.
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre sí. Ello, no sólo porque se trata de derechos que han surgido históricamente como consecuencia de la aparición de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a sistemas axiológicos “uniformes” pueden verse enfrentados o resultar opuestos a objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional.
Así, para sólo mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresión (C.P. art. 20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21), al buen nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociación sindical no se extiende a los miembros de la fuerza pública (C.P. art. 39); el derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales (C.P. art. 56); el derecho de petición está limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses constitucionalmente valiosos (C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por “los derechos de los demás y el orden jurídico” (C.P. art. 16), etc.” Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo.” 56. Por esa razón, la referida corporación confirmando las principales premisas consignadas en la Sentencia C-1433 de 2000 sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se apartó de las conclusiones a que había llegado en aquél pronunciamiento, específicamente, en lo relativo a que las autoridades competentes para fijar los salarios no podían ser restringirlos mediante reglas inflexibles, como era, contemplar una formula única para la fijación del aumento salarial. 57.
En esa medida, el órgano guardián de la constitución, tomó distancia respecto de los precedentes invocados en los que estableció un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000. 58.
Lo anterior, deja ver que si bien el índice de precios al consumidor es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para establecer el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras20. 20 En ese sentido podría ser muy útil la sentencia C-931 de 2004, en la que la Corte Constitucional estudió una demanda de constitucionalidad contra un apartado que ordenaba congelar los salarios de los servidores públicos, contenido en la Ley 848 de 2003 que fijaba el presupuesto de rentas, los recursos de capital y las apropiaciones para la vigencia 2004; providencia en la que se señaló, que para la determinación de los reajustes anuales de los salarios de los servidores públicos, se deben tener en cuenta los siguientes criterios: «a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo 53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita la disminución del poder adquisitivo del salario. b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación (artículo 2, CP). c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, estos servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con el nivel de inflación registrada en el año 2003. d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales.
El derecho de tales servidores públicos puede ser objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 59. Como se puede observar de todo lo expuesto, se tiene en primer orden que, para las anualidades en que reclama el actor le fue reconocido un reajuste por debajo del IPC, ello per se no desconoce el ordenamiento constitucional y legal, puesto que, la Carta Superior protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, pero no necesariamente, que dicho incremento deba hacerse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior. 60.
Además, conforme la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional C-1433 de 2000, se tiene que no puede el Gobierno nacional hacer incrementos inferiores al IPC a quien devengue hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, condición que no cumple el actor en la medida que su salario para las anualidades 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, siempre estuvo por encima dicha cuantía, tal como se obtiene del informe de sueldos básicos e en una proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos: * Las limitaciones de los ajustes salariales anuales deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación. * En todo caso, para respetar el principio de proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho. * Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de la inflación causada en el año 2003.
No obstante, para la próxima vigencia fiscal de 2005 dicho tope del 50% no resultaría ajustado a la Constitución, pues el efecto acumulado de tal restricción haría más gravosa la limitación de derechos de los trabajadores; y porque, como enseguida se explica, al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores públicos.
Este criterio deberá ser tenido en cuenta en el Presupuesto del año 2005. * A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de inflación. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático, los programas y políticas que garanticen que, dentro de los cuatro años de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o superiores al índice acumulado de inflación para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia. * En cada presupuesto anual, de no justificarse la limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo. * El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.».
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL incrementos que obra a folios 14 y 15 del plenario y el histórico de salarios mínimos legales vigentes21, así: 61. El cuadro anterior permite determinar que el actor durante las anualidades 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 devengó salarios por encima o superiores del equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por consiguiente, no lo cobija la limitación que se impone al derecho constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, como quiera que la misma tiene como destinatarios aquellos que tengan un salario no superior superior a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales, de tal manera que, para el caso del accionante al percibir salarios superiores a dicho monto podía ser objeto de limitación, es decir, su salario podía ser reajustado en una proporción menor a la de la inflación causada en año inmediatamente anterior. 62.
Aunado a lo antes expuesto, la Sala encuentra que de acuerdo al informe de sueldos básicos e incrementos recibidos por el demandante durante los años 1997 al 200422, éste percibió los siguientes incrementos: 1997: 13.40%; 1999: 14.91%; 2001: 5.14%; 2002:7,29%; 2003:5.36% y 2004: 4,94%. 63. Es decir, que no hubo una sola de las anualidades reclamadas por el accionante en las que el Gobierno nacional no generara un incremento al salario percibido en comparación con la del año inmediatamente anterior, de tal suerte que, al no poseer la condición de sujeto que mereciera una protección reforzada, su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera razonable, máxime, cuando no se encuentra demostrado que tales aumentos hubieran vulnerado el principio de progresividad por escalas salariales, como quiera que quienes perciben salarios más altos están sujetos a las mayores limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida por el Gobierno son quienes están sometidos al grado más alto de limitación. 64.
En esa medida, observa la Sala que el demandante para los años 1997 al 2000 obtuvo salarios en el grado de Mayor y para las anualidades 2001 a 2004 percibió salarios en el grado de Teniente Coronel, es decir, grados o rangos militares que hacen parte de la línea de mando de oficiales de la Fuerza Aérea ubicándose entre los más altos niveles de insignia militar y por ende, de mayor escala salarial, susceptible de ser objeto de las 21 http://www.salariominimo2017colombia.com/historico-del-salario-minimo-en-colombia- 1997-2017/ 22 Ver folios 14 y 15 del expediente.
Año SMLMV Equivalente a 2 SMLMV Salario recibido por el actor Encuadra o no en la regla jurisprudencia l 1997 $172.005 $344.010 $727.714 no 1999 $236.460 $472.920 $1.038.553 no 2000 $260.100 $520.200 $1.134.412 no 2001 $286.000 $572.000 $1.377.075 no 2002 $309.000 $618.000 $1.444.551 no 2003 $332.000 $664.000 $1.521.978 no 2004 $358.000 716.000 $1.597.163 no Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL más altas limitaciones al momento de hacer la fijación del salario o reajustes salariales anuales. 65. De igual manera, se observa que para los años 1997, 1999, 2000 al 2004, el actor recibió los siguientes aumentos porcentuales en su salario y la inflación para dichas anualidades fue la siguiente: Año Porcentaje de Inflación Aumento porcentual reconocido al actor. 1997 21.63 13.40 1999 16.70 14.91 2000 9.23 9.23 2001 8.75 5.14 2002 7.65 7.29 2003 6.49 5.36 2004 5.50 4.94 66.
Lo anterior, permite establecer que al demandante no le fue vulnerado el núcleo esencial del derecho a mantener el poder adquisitivo de su salario, toda vez que, el ajuste en la última escala no fue inferior al 50% de la inflación causada en el año inmediatamente anterior, pues, si bien no obtuvo un incremento salarial en el mismo porcentaje de la inflación, también lo es que, en las aludidas anualidades los reajustes presentaron un incremento por encima del 50% de la inflación del año anterior, tal como se evidencia en el cuadro. 67.
En ese orden de ideas, para la Sala resulta improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, toda vez que los incrementos efectuados a la asignación básica del actor en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, por lo que la inaplicación de sus efectos no es viable en los términos planteados por el demandante”.
En igual sentido que la providencia citada se ha pronunciado la Subsección A en providencia más reciente, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, en sentencia del 29 de octubre de 2020. Radicación: 25001-23-42-000-2016-03775-01(3823-19). Demandante: BLANCA LUZ MOREIRA CASANOVA y otras. Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – ARMADA NACIONAL. 5.5.
El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1. La parte demandante, ELSSY ALAPE CORTES, junto con su escrito de demanda, allegó la siguiente documentación: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 1.1. Copia del derecho de petición, en el cual solicitaba, entre otros asuntos: 1.2. Copia del oficio S-2018-057-621/ANOPA – gruli-1.10 del 25 de octubre de 2018, mediante el cual la Policía Nacional dio respuesta al derecho de petición radicado 86015 del 6 de septiembre de 2018 y en el que se lee: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 1.3. Copia de la Resolución 4373 del 25 de noviembre de 2011, por medio de la cual la entidad accionada, Policía Nacional, retiró del servicio activo, por solicitud propia, a la señora ELSSY ALAPE CORTES. 1.4. Copia de la hoja de servicios 24496465 del 30 de enero de 2012, en la cual se leen los siguientes tiempos de servicio 1.5.
De igual forma, se aportó copia de certificaciones expedidas por la dirección administrativa y financiera de la Policía Nacional, en las que se hicieron constar las nóminas del mes de noviembre de los años 2009, 2010 y 2011 Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 2. La parte demandante alegó que su salario y prestaciones sociales debieron ser reajustadas conforme al índice de precios al consumidor –IPC, como lo establece la Ley 4ª de 1992, y no conforme a los incrementos ordenados por el Gobierno Nacional a través de los Decretos correspondientes. 3.
Como ya se reseñó, el Juzgado a quo negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la parte accionante, en el recurso de apelación, afirmó que la providencia a quo incurrió en un error, pues pasó por alto que la actualización del salario o incremento anual salarial se realiza con el fin de que sobre el mismo no ocurra el fenómeno de pérdida del valor adquisitivo del dinero por el transcurso del tiempo, por lo que es obligación del Estado garantizar progresivamente la actualización plena del salario, de conformidad con las variaciones del IPC, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional. 4.
Al respecto, es necesario advertir el contenido de la Ley 4 de 1992 cuyo propósito fue ordenar el establecimiento de una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública, creando para ello de manera temporal la Prima de Actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo, lográndose ello a través de los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL 5. Así mismo, frente a ello y a la aplicación del contenido de las Sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001, el Tribunal se atendrá al pronunciamiento de la Sección Segunda del Consejo de Estado, citada líneas atrás23, con base en la cual se puede aseverar de manera categórica que, como lo pretendido por la demandante es que se le reajuste su asignación básica conforme a la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor para las anualidades mencionadas, por considerar que este fue mayor que el realizado a él conforme los decretos proferido por el Gobierno nacional, resulta improcedente acceder a ello, puesto que, al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes. 6.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se tiene que, si bien la Carta protege el derecho a que las personas mantengan el poder adquisitivo del salario y que por ello cada año éste deba reajustarse, no necesariamente dicho incremento debe hacerse teniendo solo en consideración la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior. 7.
Adicionalmente, la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional en la C-1433 de 2000, determina que no puede el Gobierno Nacional hacer incrementos inferiores al IPC, pero a quienes devenguen hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 8. A fin de consolidar el análisis, la Sala está imposibilitada para verificar las condiciones en que fueron reajustados los salarios de la señora ELSSY ALAPE CORTES para las anualidades 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, puesto que en el expediente no obran pruebas que demuestren si para dicha época, la demandante devengaba menos de dos Salarios mínimos; lo que sí obra en el expediente, son certificaciones de los años 2009, 2010 y 2011, sobre los cuales no hay reparo, ni en la demanda, ni mucho menos en el recurso. 9.
Pese a lo anterior y teniendo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, se acredita que la demandante percibió, para los periodos referidos – 2009, 2010 y 2011, las sumas de $2.488.062,60, $2.312.416,20 y $2.363.587,11, 23 Ver nota al pie 11 Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL respectivamente, por lo cual la Sala puede establecer que para entonces la accionante devengaba más de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo que dicha situación la excluye de la limitación del derecho constitucional de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo del salario, pues dicho amparo está encaminado a proteger a quienes perciban como salario un monto no superior a los dos (2) salarios mínimos, por lo que claramente su salario podía ser limitado, es decir a obtener un reajuste inferior a la del IPC certificado para el año respectivamente anterior, como lo sostiene la Corte Constitucional. 10.
Lo anterior indica que al no poseer la demandante una condición especial (ganar menos de 2 SMLMV) su derecho a mantener el poder adquisitivo podía ser limitado razonablemente y estuvieron dentro de la escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública, de conformidad con la Ley 4 de 1992. 11.
Sin embargo, al haber terminado la relación laboral en el año 2011, la reclamación salarial de reajuste que procura obtener la demandante está afectada por la prescripción extintiva, en tanto debió adelantar la reclamación administrativa dentro de los tres (3) años siguientes a su desvinculación definitiva. Dicha excepción debe declararse de oficio por el Tribunal.
Luego, debe revocarse la decisión de instancia, declarar la excepción de prescripción extintiva y negar las pretensiones. 12. Por las consideraciones anteriores, si bien el recurso de apelación no prospera, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar de oficio la prescripción extintiva y negar las pretensiones. 13.
Respecto de la condena en costas es importante destacar: 12.1 El Consejo de Estado, en providencia del 18 de julio de 2018, sostuvo respecto de los elementos que permiten considerar que se causaron costas al interior de la actuación judicial, lo siguiente: “(…) 3.7.2. Condena en costas Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN.
DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Al respecto, la Sala de Sección indica que si bien no existe criterio único que gobierne su condena, ha de señalarse que ambas subsecciones acuden al de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.
En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia. (…)”24 12.2 De conformidad con la jurisprudencia en cita y siguiendo la línea del Consejo de Estado, éste Tribunal en Sala Plena del día 2 de noviembre de 201825, dispuso adoptar dicha postura, por lo que se confirmará la decisión de no condenar en costas tal como lo dispuso la primera instancia, por no estar probadas las mismas; tampoco habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, por la misma razón, es decir no haberse probado su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 24 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de unificación por Importancia jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018. SUJ-012-S2. Bogotá D.C., 18 de julio de 2018. Expediente: 73001-23-33-000-2014-00580-01. No. Interno: 4961-2015. Demandante: Jorge Luis Ospina Cardona. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento del Tolima. 25 TAQ, Sentencia de Sala Plena del 2 de noviembre de 2018, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, Radicado 63001-3340-005-2016-00066-010, con aclaración de voto Mg.
LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 63001-3333-002-2019-00259-01 ELSSY ALAPE CORTES Vs NACIÓN – MIN. DEFENSA – POLICÍA NACIONAL F A L L A PRIMERO: Revocar la Sentencia 145, proferida el 6 de octubre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, para en su lugar declarar de oficio la prescripción extintiva y negar las pretensiones.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión Virtual 24 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co