REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, mayo veinticinco (25) de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE NUVIA JANEETH GÓMEZ BERMUDEZ DEMANDADO MUNICIPIO DE ZAPATOCA RADICADO 680013333015 – 2019 – 00196 – 01 ASUNTO RENUNCIA AL CARGO JEFE DE CONTROL INTERNO / SOLICITUD EFECTUADA POR LA ALCALDESA DEL ENTE DEMANDADO COMO REQUISITO PARA PROCEDER CON LA POSESIÓN EN EL CARGO / DESVIACIÓN DE PODER CANALES DIGITALES DE NOTIFICACIÓN Carlua2@hotmail.com; njannethgomez@icloud.com; njagobe@gmail.com; fabianreivera_@hotmail.com; contactenos@zapatoca-santander.gov.co; gobierno@zapatoca-santander.gov.co; xmora@procuraduria.gov.co Se decide el recurso de APELACIÓN interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral de Bucaramanga.
I. LA DEMANDA 1. PRETENSIONES. PRIMERA. Declarar la nulidad de la Resolución No 041 del 25 de enero de 2019, mediante la cual la Acaldesa del Municipio de Zapatoca aceptó la renuncia de la señora NUVIA JANNETH GÓMEZ BERMUDEZ en el cargo de JEFE DE LA OFICINA DE CONTROL INTERNO. SEGUNDA. Como consecuencia, ordenar el reintegro de la demandante el mencionado cargo o a otro de igual o superior categoría, con el correspondiente pago de derechos laborales y prestacionales dejados de percibir.
TERCERA. Declarar que para todos los efectos no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, desde la fecha en que se presentó la renuncia hasta que se haga efectivo el reintegro. 2.
HECHOS. Se indica en la demanda que mediante la Resolución No 233 del 13 de junio de 2018 la Administración del Municipio de Zapatoca estableció los mecanismos para la selección por mérito del Jefe de Control Interno, resultando elegida la demandante, quien fue designad mediante la Resolución No 319 del 1 de agosto de 2018 para el periodo comprendido entre el “01 de enero de 2018 al 31 de diciembre de 2021, de conformidad con el punto (9) del considerando de dicha resolución y dando cumplimiento a lo señalado en la Ley 1474 de 2011”.
La actora tomó posesión del cargo el 1 de agosto de 2018, sin embargo, en forma previa la entonces Acaldesa “en un acto de clara intimidación, arbitrariedad y abuso Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 2 de autoridad” exigió la firma de una carta de renuncia del cargo, “es así que con fechas 25 de enero y 1 de septiembre de 2019, mi poderdante ante la presión ejercida y la necesidad del trabajo, entrega personalmente a la Alcaldesa del municipio de Zapatoca los dos escritos exigidos, procediendo de esta forma a realizar la respectiva posesión”.
Explica la parte actora que ejerció sus funciones con apego a la Constitución y la Ley, lo que molestó a la Alcaldesa quien decidió hacer efectiva la carta de re renuncia que tenía en su poder desde la fecha de la posesión, y en consecuencia, “la señora LAURA NATHALIA LINARES PINEDA, actuando en calidad de Alcaldesa encargada, recibiendo órdenes de la Sra. Alcaldesa Dra. Prada y a través de la Secretaria del Interior y de Asuntos Administrativos hiso uso de manera fraudulenta y sin el consentimiento de la Doctora GÓMEZ BERMUDEZ, de uno de los escritos entregados en el momento de la posesión, la cual hizo efectiva la renuncia voluntaria, y sin proceder a radicarla como lo ordena la Ley 594 de 2000 y el Acuerdo No 060 de 2001 en la oficina de radicación correspondiente”.
Resalta que dentro de las planillas únicas de control de correspondencia de la Alcaldía de Zapatoca no se encuentra radicad la carta de renuncia de la demandante, y que mediante la Resolución No 041 del 25 de enero de 2019 se aceptó la misma. Advierte una irregularidad en el procedimiento adelantado frente a la renuncia, pues el Acuerdo 060 de 2001 contiene los lineamientos que rigen la radicación de correspondencia, sin que se le pueda brindar un trato diferente so pena de atentar contra los principios de la Administración, entre ellos el de transparencia. Dado que el nombramiento de la demandante contaba con un periodo legal [hasta el 31 de diciembre de 2019], matriculó a su hijo menor en el Colegio Sagrado Corazón de Jesús de Zapatoca, además, considera que con la aceptación de la renuncia le genero perjuicios.
Finalmente, indica que la renuncia no fue voluntaria y no espontanea, sino que medio presión y coacción de la entonces Alcaldesa.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. Constitucionales. Artículos 6, 13, 53, 209 Legales. Decreto 3135 de 1968, Decreto 2400 de 1968 artículos 27, 110, 113, Ley 909 de 2004 artículo 41, Ley 594 de 200, artículos 1, 2, 4 Concepto de violación. La parte actora expone los siguientes argumentos: i) Considera que el acto demandado se encuentra viciado de nulidad dado que nunca existió la voluntad de la demandante de presentar renuncia al cargo que venía desempeñando, y además, la Alcaldesa del Municipio de Zapatoca ejerció su poder dominante y actuó en nombre de la señora GÓMEZ BERMUDEZ “haciendo efectiva una carta firmada y entregada desde el momento de la posesión al cargo”. ii) La desvinculación de la actora afectó sus derechos laborales, dado que dejó de percibir los ingresos que tenía presupuestados dado que el nombramiento tenía como límite temporal el mes de diciembre de 2019.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 3 iii) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, y los artículos 110 a 116 del Decreto 1950 de 19763 la renuncia requiere del elemento de voluntad de quien la suscribe, y debe reflejar y su voluntad inequívoca del retiro del empleo. iv) Considera que el acto demandado se encuentra viciado por desviación de poder, dado que la renuncia no fue un acto voluntario, sino que obedeció a las presiones ejercidas por el nominador con la finalidad de asumir “el costo político que se generó con la filtración de un documento que afectó el proceso de selección para la contratación de administradores de inversión que se adelantaba en FOGAFIN”. v) Haciendo relación a la radicación de la renuncia indica, que dicho trámite debió observar los lineamientos del Acuerdo No 060 de 2001, además, “ser observa una adulteración en el radicado 101 – 2019, el cual no fue subsanado conforme lo señala este Acuerdo, correspondiendo a un acto totalmente diferente al trámite que se le debió dar a la presunta renuncia como a la aceptación de la misma” II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señalando que no le constan los señalamientos que se endilgan a la entonces Alcaldesa en relación con las presiones para presentar una carta de renuncia en forma previa a tomar posesión en el cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno, además, “desconoce el devenir fáctico que derivó la renuncia de la demandante y la posterior aceptación”.
En todo caso, señala que en los documentos de la administración reposa el oficio con la referencia “renuncia oficina control interno” firmado por la demandante. Afirma que no se encuentran estructurados lo supuestos necesarios para declarar la nulidad del acto acusado, pues la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de lo cobija, además, la renuncia es una forma legítima de desvinculación del servicio público de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004.
Señala que la presión a la que se alude en la demanda no cuenta con sustento probatorio, además, las inconsistencias que se presentan en la radicación de dicho documento “puede obedecer a un hecho asilado y producto de un error humano que puedo cometer la persona encargada del manejo de la correspondencia que llegaba al palacio municipal, que como es entendible, es un trabajo de alta complejidad por tratarse de una única oficia que tramita todos los documentos que se radican en la Alcaldía”.
Si bien existen enmendaduras de la planilla de recepción del documento, lo cierto es que llegó a manos de la Alcaldesa encargada, quien procedió a emitir el acto administrativo correspondiente cumpliendo con la normatividad vigente. III. LA SENTENCIA APELADA En sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021 el Juzgado Quince Administrativo Oral de Bucaramanga negar las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 4 Como fundamento de su decisión expuso: i) En el archivo No 014 reposa copia de la comunicación del 25 de enero de 2019, mediante la cual la demandante presentó renuncia al cargo de JEFE DE CONTROL INTERNO, documento que cuenta con las condiciones para su validez dado que “se presentó por escrito y de manera individual, contiene un mandato claro y expreso de la voluntad irrevocable de renunciar al cargo que desempeña”. ii) Explicó que las afirmaciones relativas a que el documento fue elaborado por coacción de la entonces Alcaldesa, esto solo encuentra sustento en el interrogatorio de parte de la señora NUVIA JANNETH GÓMEZ BERMUDEZ en el que se indicó que esta exigencia se hizo en una reunión realizada fuera del horario laboral y sin personal de la Administración presente que pudiese corroborar su dicho.
Agregó que tampoco fue aportado al expediente el documento de renuncia que presuntamente había sido presentado en el mes de septiembre de 2018. Explicó que si bien el testigo JAIME SUAREZ RUEDA indicó que la renuncia de la demandante había sido exigida por la entonces Alcaldesa “no hizo mención a como adquirió dicho conocimiento, máxime cuando en el mismo testimonio afirmó que se enteró de la salida de la actora cuando fue a la oficina y no la encontró, y que fue por la calle que al encontrarse a la señora Nuvia Janneth Gómez Bermúdez se enteró que está ya no ejercía el cargo”. iii) Indicó que en el evento que le Alcaldesa hubiese sugerido la presentación de la renuncia, ello tampoco constituye una coacción insuperable pues la actora pudo abstenerse de presentar lo requerido, máxime cuando tenía conocimiento de haber superado las etapas previstas en la Resolución No 233 de 2018, y haber sido seleccionadas por mérito para el desempeño del cargo.
Esto, se conformidad con lo expuesto por el Honorable Consejo de Estado en sentencia 00098 del 23 de febrero de 2017 [no cita radicado]. iv) La demandante indicó en el interrogatorio de parte, que la Alcaldesa le indicó que el escrito previo de renuncia se solicitaba a todos los funcionarios de libre nombramiento y remoción como una modalidad de periodo de prueba, aclarando que esta figuraba no operaba para su caso.
Frente a esto, el A quo señaló que la formación profesional y la experiencia específica en control interno de la demandante, le permitían advertir que de conformidad con el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011, el cargo d Jefe de Control Interno de es periodo fijo y no de libre nombramiento y remoción. Si bien es cierto, conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968 existe la prohibición de renuncias en blanco o sin fechas, esta circunstancia no fue probada con suficiencia en el expediente, pues la presunta reunión sostenida entre la demandante y la Alcaldesa no contó con prueba diferente a la manifestación de la misma actora. v) En cuanto a la radicación del oficio de renuncia a través de la ventanilla única de correspondencia de la Alcaldía de Zapatoca, explicó el Juez que en la hoja 72 del archivo digital No 14 se observa el documento del 25 de enero de 2019 al que le correspondió el consecutivo de radicación No 101 de la misma fecha, y contiene una enmendadura den el numero de folios como se observa en la planilla, y se consignó en el item del asunto “solicitud de información”.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 5 Señaló que con base en el testimonio de ROSA INÉS BUITRAGO SOLANO y HECTOR ALMEIDA ALMEIDA, se pudo corroborar que para la fecha de los hechos únicamente laboraban ellos en la planilla de correspondencia. Que la señora BUITRAGO informó que no recibió el oficio de renuncia del 25 de enero de 2019, y el señor ALMEIDA manifestó no recodar si recibió o no el oficio.
Al ponerse de presente la planilla al señor ALMEIDA, éste “reconoció su letra en el radicado 0101 del 25 de enero de 2019, afirmando también que la enmendadura realizada fue hecha por su mano, dado que se trataba de un folio y se había colocado algo más, por lo cual realizó la corrección”. Resaltó que, de la revisión de las planillas de correspondencia, varias casillas cuentan con espacios en blanco y enmendaduras.
Si bien en el mencionado oficio no se observa la fecha y hora de recibido, también es cierto que el señor HECTOR ALMEIDA adujo que en algunas oportunidades se recibía la correspondencia directamente en las oficinas, además, no puede considerase a juicio del A quo que las enmendaduras sean consecuencia de una intención contraria a la buena fe de la Administración, pues existen anotaciones frente a otros documentos que también presentaron inconsistencias.
IV. LA APELACIÓN La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y que en su lugar se concedan las pretensiones, para lo cual expone los siguientes argumentos: i) Se observa que la demandante reitera los hechos de la demanda, y resalta que como se indica en el libelo y en el interrogatorio de parte, la Alcaldesa solicitó como requisito previo para tomar posesión en el cargo, dos cartas de renuncia, una con fecha 25 de enero de 2019 y otra con fecha 1 de septiembre de 2019.
Indica en cuanto la manifestación de la “molestia” de la Acaldesa, que esto se refiere a que para la época de los hechos “la Alcaldesa Municipal de la época de los hechos, quien se valió de su Secretaria de Gobierno y/o del Interior y Asuntos Administrativos, para hacer efectiva la renuncia exigida, como pre requisito coaccionante para tomar posesión al cargo de Jefe de Oficina de Control Interno. ii) El testimonio de la señora LAURA NATALIA LINARES, Jefe de Talento Humano, da cuenta que la demandante cumplió a cabalidad con sus funciones, y agregó: “…y el Despacho de conocimiento debió observar, las inexplicables razones dadas por la Señora LAURA NATALIA LINARES PINEDA en el interrogatorio de parte practicado, explicando la manera en cómo llegó a sus manos el escrito de renuncia anticipada a la que fui conminada a entregar para el inicio del ejercicio de mis funciones; recordando desde luego que esas fueron las razones por las que el documento entregado de manera anticipada, no se encontraba en la planilla de radicados de la Administración Municipal, hechos estos probados en el proceso que nos ocupa, también por los testimonios de los Señores HECTOR ALMEIDA Y ROSA BUITRAGO SOLANO, quienes manifestaron no haber recibido ningún escrito de renuncia suscrito por mi parte, para radicación, no se trata de un error humano tal como lo defendió el apoderado de la parte Demandada, toda vez que todos los documentos tanto internos como externos deben ser radicados por ventanilla y así se puede verificar con cada uno de los permisos solicitados por parte de los funcionarios y que se encuentran en las planillas de registro de correspondencia, así como los permisos solicitados por mi parte los cuales también siempre fueron radicados y se encuentran en las planillas mencionadas Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral.
Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 6 y se pueden verificar con las copias adjuntas” iii) Solicita tener en cuenta que mientras ocupó el cargo de Jefe de Control Interno tuvo que radicar solicitudes de permiso en la ventanilla de correspondencia, sin embargo, con la renuncia no se evidenció esta situación lo que demuestra que se trató de una renuncia anticipada presentada por coacción de la Alcaldesa DIANA GUISELLA PRADA HERRERA.
Considera cuestionable que el mismo día de radicación la renuncia haya sido aceptada, pues esto contraría el procedimiento de radicación en la ventanilla única de correspondencia de las entidades públicas de todos los órdenes, y corresponden a pautas de carácter obligatorio para la Administración Pública al tener relación directa con el principio de transparencia y los lineamientos del Archivo General de la República.
Resalta que todas las comunicaciones deben contar con la fecha y el sello de recibido de la Administración, y se debe dejar constancia en la planilla de radicación del motivo por el cual se presentaba la comunicación, de tal manera que “e hace inexplicable que la renuncia que se me pidió de manera anticipada apareciera sin sello de “Recibido y fecha” y se impusiera manualmente un número que correspondía a una solicitud de información que no se me había entregado para dar cumplimiento a mis funciones como Jefe de Control Interno”. iv) Reitera que, en su declaración, la señora LAURA NATALIA LINARES PINEDA no dio respuesta cuando se le preguntó sobre la forma como la renuncia del 25 de enero de 2019 había llegado a sus manos, y a partir de esto, considera necesario analizar lo siguiente: - Si la mencionada renuncia no fue radicada mediante la ventanilla única [tal y como se comprobó], por qué motivo la señora LINARES PINEDA tuvo en su poder el documento sin radicación, si el mismo no fue entregado en forma personal por la demandante?. - Por qué razón la señora LINARES PINEDA no tuvo en cuenta los términos otorgados por la Ley y aceptó de manera inmediata la renuncia, sin observar lo dispuesto en el artículo 2.2.11.1.3 del Decreto 1083 de 20151 v) De conformidad con el Decreto 1083 de 2015 la función nominadora de la que era titular la entonces Alcaldesa no era susceptible de ser delegada en un funcionario de libre nombramiento y remoción como ocurrió en este asunto, además, la norma otorga al nominador el término de 30 días para decidir la renuncia, y pese a esto, la señora LAURA NATALIA LINARES emitió el acto administrativo en forma casi inmediata.
Además, solicita tener en cuenta que la señora LINARES fue encargada como Alcaldesa únicamente por el término de dos (2) días y no se delegó en forma expresa en ella la función nominadora2. vi) Señala que las pruebas dan cuenta que su intención de radicarse en el Municipio de Zapatoca y de desempeñar el cargo de Jefe de Control Interno hasta el 31 de diciembre de 2021 [sic], y solicita tener en cuenta la situación escolar de su hijo y 1 Desde este momento la Sala advierte que este argumento no fue incluido inicialmente en la demanda, por lo que constituye un argumento nuevo. 2 Desde este momento la Sala advierte que este argumento no fue incluido inicialmente en la demanda, por lo que constituye un argumento nuevo.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 7 el hecho de haberlo retirado de la Colegio Sagrado Corazón de Jesús en forma intempestiva debido a la decisión que aquí se ataca. vi) El acto demandado no goza de presunción de legalidad dado que se basa en una renuncia que fue exigida como requisito previo para tomar posesión del cargo, e indica la demandante que aceptó situación “presumiendo que tales renuncias eran ineficaces, presumiendo de buena fe, que la misma no podría hacerse efectiva”, y considera que la decisión del Juzgado de primera instancia puede dar lugar a que en la Rama Ejecutiva se soliciten renuncias anticipadas y estas gocen de validez. vi) Reitera que la renuncia del 25 de enero de 2019 no corresponde a un acto libre y espontaneo, dado que, como se manifestó en el interrogatorio de parte, esto fue un pre requisito exigido por la entonces Alcaldesa a la demandante para tomar posesión del cargo, y “por tal motivo tal renuncia carece de valor, toda vez que se aprovechó de la necesidad que como persona tenía en el momento”. vi) Solicita observar la planilla con el consecutivo No 616 en la que se encuentra el radicado 101 con destino a la Secretaría del Interior y de Asuntos Administrativos, mientras que la renuncia a la se le pretende dar valor tiene como destino el Despacho de la Alcaldesa.
Reitera que el asunto consignado corresponde a “solicitud de información” lo que no tiene correspondencia con la renuncia, y esto hecho fue corroborado por los testigos HECTOR ALMEIDA y ROSA INÉS BUITRAGO. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 12 de abril de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra de la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley 2080 de 2021.
VI. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Ni las partes ni el Ministerio Público hicieron uso de esta etapa. VII. CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA. Como se resaltó en el acápite de “LA APELACIÓN”, la Sala encuentra que la parte actora incluyó argumentos nuevos que no fueron planteados inicialmente en la demanda, y que se refieren a i) no haber tenido en cuenta el término previsto en el Decreto 1083 de 2015 [30 días] para aceptar la renuncia, sino que el acto administrativo se profirió casi que en forma inmediata y; ii) no se contó con delegación expresa de la función nominadora en la señora LAURA NATALIA LINARES, para que en calidad de Alcaldesa encargada profiriera el acto que aceptó la renuncia. Estos aspectos no serán abordados en esta instancia dado que no fueron objeto de debate en la sentencia apelada, y, además, dado que de proceder con su estudio de fondo se estarán vulnerando el derecho al debido proceso de la contra parte.
PROBLEMA JURÍDICO. Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución No 041 del 25 de enero de 2019, mediante la cual se aceptó una renuncia en el cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno del Municipio de Zapatoca, que ocupaba la demandante.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 8 VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 1. Función pública. El artículo 122 de la Constitución Política señala que todo empleo debe contar con funciones establecidas en el ordenamiento jurídico, debe estar contemplado en la planta de personal y, además, se debe contar con el presupuesto necesario para cubrir los emolumentos pertinentes.
A efectos de organización de la función pública, así como garantizar los derechos laborales y efectivizar los fines del Estado se hizo necesario adoptar una clasificación, nomenclatura y requisitos de los cargos públicos, y fue expedida la Ley 4 de 1992 que prevé los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional, y en el artículo 3 señala que el sistema salarial está integrado por la estructura de los empleos de conformidad con las funciones que deba desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada categoría de cargo.
En cuanto al cargo de JEFE DE CONTROL INTERNO, la Sala se remite al contenido de la ley 87 del 29 de noviembre de 19933, que en el artículo 1 contiene la definición de control interno de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1º. Definición del control interno. Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.
El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando”.
Por su parte, el artículo 9 atribuye a la Unidad u Oficina de Control Interno la clasificación de nivel directivo, como se lee en la norma: “ARTÍCULO 9º. Definición de la unidad u oficina de coordinación del control interno. Es uno de los componentes del Sistema de Control Interno, de nivel gerencial o directivo, encargado de medir y evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás controles, asesorando a la dirección en la continuidad del proceso administrativo, la reevaluación de los planes establecidos y en la introducción de los correctivos necesarios para el cumplimiento de las metas u objetivos previstos.
PARÁGRAFO. Como mecanismos de verificación y evaluación del control interno se utilizarán las normas de auditoría generalmente aceptadas, la selección de indicadores de desempeño, los informes de gestión y de cualquier otro mecanismo moderno de control que implique el uso de la mayor tecnología, eficiencia y seguridad”. El artículo 10, indica que “Para la verificación y evaluación permanente del Sistema 3 “Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral.
Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 9 de Control Interno, las entidades estatales designarán como asesor, coordinador, auditor interno o cargo similar, a un funcionario público que será adscrito al nivel jerárquico superior y designado en los términos de la presente Ley”, y el artículo 114 regula lo ateniente a la designación del Jefe de Unidad u Oficina de Control interno y señala que cuando se trate de entidades de la Rama Ejecutiva del ordena territorial, la designación “se hará por la máxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial”, para un periodo fijo de 4 años. 2.
Acto que acepta renuncia a un cargo público. El artículo 27 del Decreto 2400 de 19685, dispone lo siguiente: “Artículo 27. Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.
La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.
Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otra circunstancia pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado. Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva”.
De conformidad con el artículo 2.2.5.2.1 del Decreto 1083 de 20156 el empleo público queda vacante por renuncia regularmente aceptada, y ésta, constituye una causal de retiro del servicio a la luz de lo dispuesto en el artículo 2.2.11.1.1 ibídem. El artículo 2.2.11.1.3 del mencionado Decreto indica: “ARTÍCULO 2.2.11.1.3 Renuncia. Toda persona que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente en cualquier tiempo.
La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, de forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio. Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste deberá aceptarla. La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.
Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito, y en el acto administrativo correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación. 4 Modificado por el artículo 8 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.” 5 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil 6 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 10 Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el servidor dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, caso en el cual se generará automáticamente la vacancia definitiva del mismo, o continuar en el desempeño del empleo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno. La competencia para aceptar renuncias corresponde al jefe del organismo o al empleado en quien éste haya delegado la función nominadora.
Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado. La presentación o la aceptación de una renuncia no constituyen obstáculo para ejercer la acción disciplinaria en razón de hechos que no hubieren sido revelados a la administración, sino con posterioridad a tales circunstancias.
Tampoco interrumpen la acción disciplinaria ni la fijación de la sanción”. En sentencia del 16 de septiembre de 20217 la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, recodó que el acto de renuncia ha sido concebido como aquel en el que no cabe duda acerca de la voluntad de lo suscribe para cesar en el ejercicio del empleo que viene desempeñando, además “cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante esta modalidad, la dimisión ha de tener su origen o fuente generatriz en el libre, franco y espontáneo impulso psíquico y querer del sujeto, que descifran su plena voluntad”.
A partir de lo anterior, se tiene que el acto de renuncia debe reflejar la voluntad inequívoca del funcionario de retirase de su empleo y esta debe ser ajena a todo vicio de la voluntad pues corresponde al ejercicio de su libertad, lo que implica el respecto de la decisión de parte del Estado, quien esta en la obligación de pronunciarse dentro de un plazo razonable, tal y como lo explicó la Honorable Corte Constitucional en sentencia T 374 de 2001. 3.
Desviación de poder. En sentencia del 25 de noviembre de 20218 la Sección Segunda del Órgano de Cierre de esta Jurisdicción recordó que la desviación de poder que configura “cuando quien ejerce función administrativa expide un acto de dicha naturaleza que, si bien puede ajustarse a las competencias de que es titular y a las formalidades legalmente exigidas, da cuenta del uso de las atribuciones que le corresponden a efectos de satisfacer una finalidad contraria a los intereses públicos o al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión. IX.
CASO EN CONCRETO 1. Hechos probados. 1.1. Con la Resolución No 319 del 1 de agosto de 20189, la Alcaldesa Encargada del Municipio de Zapatoca resolvió nombrar NUVIA JANNETH GÓMEZ en el cargo de JEFE DE LA OFICINA DE CONTRO INTERNO, Nivel Directivo, Código 6 Grado 01. 7 Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00347-01(2590-20) 8 Radicación número: 19001-23-33-000-2016-00338-01(1931-20) 9 Hoja 19 del archivo digital No 001.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 11 1.2. Mediante la Resolución No 041 del 25 de enero de 201910, la señora LAURA NATALIA LINARES PINEDA, en calidad de Alcaldesa Encargada del Municipio de Zapatoca aceptó la renuncia irrevocable que había sido presentada por la demandante “mediante escrito recibido el 25 de enero de 2019, dirigido a la Alcaldesa Municipal”-. 1.3.
En el expediente reposa escrito con la referencia “renuncia oficina control interno”11, suscrita por NUVIA JANNETH GÓMEZ BERMUDEZ, con fecha 25 de enero de 2019, a la que se le asignó el radicado 101 – 2019. El documento se observa: 1.3. Al expediente fue aportada la copia del a planilla de correspondencia No 616, en donde se observa en el primero reglón el recibido del 25 de enero de 2019, al que aluden las partes: 1.4.
En el interrogatorio de parte practicado12 la demandante indicó que una vez superó las etapas del proceso que abrió el ente demandado para proveer el cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno, se reunió con la Alcaldesa de la épica en su Despacho, y en ese momento le indicó que debía radicar dos (2) cartas de renuncia, una con fecha 25 de enero con renuncia a partir del 1 de febrero de 2019, y otra en septiembre con efectos a partir del 1 de octubre.
Señaló que en palabras de la Alcaldesa esto correspondía a una especie de periodo de prueba que no era aplicable para el caso de la demandante, pero si lo solicita a 10 Hoja 19 del archivo digital No 001. 11 Hoja 8 del archivo digital No 003. 12 Audiencia de pruebas del 17 de septiembre de 2021. Archivo digital No 45. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral.
Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 12 todos los cargos de libre nombramiento y remoción, sin embargo, le aclaró que no haría efectiva la renuncia. Explicó la demandante que la reunión tuvo lugar sobre las 6:30 y 7:00 p.m, y que no sucedió en presencia de nadie mas. Agregó que existía un informe preliminar de auditoría de la Contraloría General de Santander, pero que el mismo no le fue entregado, por lo que lo requirió a la Alcaldesa en diferentes oportunidades a efectos de dar respuesta al ente de control.
Resaltó que en el expediente reposa copia de las planillas de recibido de correspondencia, y que a la carta de renuncia del 25 de enero de 2019 le fue asignado el número 101, sin embargo, de le lectura de la misma planilla se observa que este numero corresponde a una solicitud de información. Explicó que LAURA LINARES no le permitió tomar fotografía de la carta de renuncia afirmando que en realidad no se haría efectiva. 1.5.
En la audiencia de pruebas también se recibieron los siguientes testimonios: JAIME SUAREZ RUEDA, quien indicó que era Concejal de Zapatoca para el periodo 2016 – 2019, y conoció a la demandante cuando se desempeñaba como Jefe de Control Interno quien absolvía diferentes consultadas. Le extraño haberse acercado a su oficina y no encontrarla, y que “lo que yo tenía entendido” era le “tocaba firmar” la carta de renuncia antes de la posesión. ROSA INÉS BUITRAGO SOLANO, informó que inició a prestar servicios en el área de correspondencia en los meses de septiembre y diciembre de 2019.
Señaló que cuando se recibía la correspondencia se le colocaba la fecha, hora de recibido y el número de entrada, además, cuando se le interrogó sobre si la demandante había radicado la carta de renuncia a través de la ventanilla de correspondencia en el año 2019, ésta contestó “no, no recibí nada de eso”. HECTOR ALMEIDA ALMEIDA, indicó que labora en la Administración de Zapatoca desde el año 1992, y para el periodo 2018 a 2019 cumplió funciones como auxiliar administrativo prestando servicios en la ventanilla de correspondencia. Explicó que una vez se recibe la correspondencia se radica en una planilla y se subían los documentos a la dependencia que correspondiera.
No había un sello de recibido, por lo que se colocaba el nombre de la persona y la fecha. Manifestó no recordar si la demandante radicó la carta de renuncia de enero de 2019 dado que en ese momento “Rosita también la colocaban en ese puesto y no me acuerdo si estaba recibiendo ese día o estaba ella, lo único que me acuerdo fue yo si le lleve la respuesta de usted una tarde…”.
Le fue puesta de presente la copia de la planilla No 616, en concreto la anotación 101 – 2019, reconoció que era su letra, sin embargo, no se acuerda que información radicó bajo ese número. LAURA NATALIA LINARES, informó que laboró en la administración de Zapatoca desde el 2016 a 2019, y que desempeñó los cargos de Jefe de la Oficina de Gobierno y Jefe de Control interno. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral.
Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 13 Explicó que fue la persona que dio trámite a la renuncia de la demandante, pues para ese momento actuada como Alcaldesa Encargada, sin embargo, no recuerda cual que el trámite que impartió. Señaló que la carta de renuncia llegó su despacho, y la aceptó por cumplir los requisitos del artículo 2400 de 1968 pues “era una manifestación de voluntad clara escrita inequívoca, poque tenía la fecha en que se manifestaba el retiro, y pues lo que se realizó fue dar cumplimiento a la normatividad en cuando a la aceptación de la renuncia” 2.
Conclusiones. 2.1. De conformidad con lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, es claro que la renuncia del servidor público debe ser libre y espontánea y no puede provenir de la presión o coacción del nominador. Esto implica que cuando se alega que un acto que aceptó una renuncia se encuentra viciado de nulidad por desviación de poder ligada este a la anterior situación, le corresponde al interesado probar que en efecto existió dicha coacción. A partir de lo anterior, es claro que le corresponde a la parte actora probar que la carta de renuncia firmada por ella, con fecha 25 de enero de 2019, no devino de voluntad propia, sino de la coacción de la entonces Alcaldesa de Zapatoca, pues acreditar tal situación permitiría probar la desviación de poder. 2.2.
Se indicó en el interrogatorio de parte rendido por la actora, que la reunión en la que afirma que la Alcaldesa le exigió la carta de renuncia, ocurrió en su Despacho, entre las 6:30 y las 7:00 p.m., sin que estuviesen presentes otras personas. Así, la única prueba tendiente a acreditar el elemento de coacción para presentar la carta de renuncia del 25 de enero de 2019, es el mimo dicho de la demandante a través del interrogatorio de parte, sin que se haya aportado otro medio de prueba que la apoye materialmente para tener por cierto el hecho denunciado.
Para la Sala las manifestaciones del interrogatorio de parte no son suficiente por si solas para desvirtúa la presunción de legalidad del acto demandado13, y al alegarse una desviación de poder, es claro que la actividad probatoria requiere acreditar el cargo con total certeza. En consecuencia, se requieren otras pruebas que demuestren que lo manifestado por la demandante en realidad ocurrió, sin embargo, las pruebas practicas no cuentan con ese efecto. 2.3.
De la misma manera, si bien la demandante asegura que la “molestia” de la entonces Alcaldesa fue lo que generó que se hiciera efectiva la carta de renuncia, en el expediente no median pruebas que acrediten la ocurrencia tal hecho. 2.4. El cumplimiento a cabalidad de las funciones de la demandante en el cargo de Jefe de Control Interno, no tiene el alcance de viciar el acto demandado, pues la adecuada prestación del servicio es lo que se espera de los funcionarios públicos. 13 Prevista en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011.
“ARTÍCULO 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar” Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral.
Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 14 2.5. Las pruebas demuestran la existencia de una carta suscrita por la misma demandante, con fecha 25 de enero de 2019, manifestando su voluntad de presentar renuncia irrevocable al cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno a partir del 1 de febrero siguiente, y que se encontraba en manos de quien fungía como Alcaldesa encargada para ese momento.
Lo que no se encuentra probado es que dicha carta haya sido exigida en las condiciones alegadas en la demanda, es decir, que se haya elaborado como consecuencia de la presión o coacción de la entonces Alcaldesa y con fines diferentes a la buena prestación del servicio público. 2.6. Los testigos que prestaban funciones en el área de correspondencia manifestaron no recordar que la demandante haya radicado la carta de renuncia. De otro lado, se encuentra probado que a la carta le fue asignado el radicado 101 – 2019 con la descripción de solicitud de información. La parte actora alega irregularidades en la planilla de radicación, sin embargo, se insiste que lo que se debe probar en este proceso es que la elaboración de la renuncia no correspondió la voluntad de la demandante [lo que no quedó acreditado], y a partir, es esto, contando con el documento en las condiciones que fue elaborado, es claro que la forma en que la carta de renuncia haya llegado a manos de la Alcaldesa Encargada, no tiene la virtualidad de acreditar la desviación de poder.
Si bien es cierto que toda la documentación debe ingresar a través de una ventanilla de correspondencia, esto implica que sea el único medio de ingreso de la documentación a la administración territorial, pues es válido el recibo directo en el Despacho del funcionario encargado, o incluso a través de correo electrónico. Es pertinente agregar que la asignación del radicado se hizo en forma manual y también fue incluida en forma manual en la planilla de correspondencia, sin que la parte actora haya probado que se ejerció algún tipo de manipulación para afectar sus intereses. 2.7.
El hecho que la renuncia haya sido aceptada en la misma fecha en que fue presentada no genera vicio de nulidad contra el acto demandado, pues el Decreto 1083 de 2015 contiene un plazo temporal de 30 días para emitir el acto respectivo, sin que esto implique que solo se puede hacer al vencimiento de los 30 días. 2.8. La manifestación de la demandante en cuanto a tener la intención de radicarse en el Municipio de Zapatoca vinculada a la situación escolar de su hijo, tampoco demuestran una actuación de la administración ajena a los fines del estado, si en cuenta se tiene la existencia de la carta de renuncia respecto de la cual no fue acreditado el elemento de coacción. Se reitera, que el asunto gira en torno a determinar que en efecto la carta de renuncia del 25 de enero de 2019 no cumple con los requisitos legales, y que por ende el acto demandado se encuentra viciado por desviación de poder, sin embargo, la parte actora no ejerció actividad probatoria suficiente en este sentido. 2.9.
Sin mas consideraciones, se confirmará la decisión apelada. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral. Expediente No. 680013333015 – 2019 – 00196 - 01 Sentencia de segunda instancia 15 X. CONDENA EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que el recurso de apelación de la parte actora fue decidido en forma desfavorable, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 365 numeral 1 del Código General del Proceso se condenará en costas de segunda instancia, las que serán liquidadas por conducto de la Secretaría del Juzgado de primera instancia. El A quo fijará las agencias en derecho en auto separado por parte del A quo.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia apelada.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte actora, conforme a lo expuesto en precedencia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en el sistema Siglo XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de la fecha, según Acta No. 050 de 2022. [Firmado electrónicamente] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] MILCIADES RODRÍGUEZ QUINTERO SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR Magistrado Magistrada