CADUCIDAD – Noción. La caducidad es una institución jurídica que impide que las situaciones puedan ser debatidas en cualquier tiempo ante la jurisdicción, lo cual contrariaría el principio de seguridad jurídica y permitiría la permanencia indefinida de los conflictos en el tiempo. En este sentido, constituye un límite al derecho al acceso a la administración de justicia y, a su vez, una sanción por el no ejercicio oportuno del derecho de acción dentro de los términos consagrados en la ley respectiva.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Caducidad. Específicamente en lo que respecta al medio de control de reparación directa, el artículo 164-2 literal i) del CPACA preceptúa: (…) En este orden de ideas, el término de caducidad del medio de control de reparación directa, de 2 años, comienza a computase, por regla general, a partir del día siguiente a la configuración del hecho dañoso y, de forma excepcional, a cuando el demandante tuvo conocimiento de este, con la carga probatoria adicional indicada en la norma.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Conteo del término de caducidad en caso de lesiones sufridas en la prestación de servicio militar obligatorio según las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado. Para el caso de las lesiones (físicas o psicológicas), incluyendo las sufridas en la prestación del servicio militar obligatorio, la Sección Tercera del Consejo de Estado siguió el criterio en mención, pero en algunas ocasiones matizó la rigurosidad en la identificación de la fecha de inicio del cómputo, tomándola a partir del conocimiento de la magnitud del daño, para lo cual a veces acudió a la valoración realizada por una junta calificadora.
En ese contexto, en sede de tutela se reconoció que no existía una posición pacífica sobre el asunto: (…) No obstante, posteriormente la Sala Plena de la Sección Tercera se refirió al tema como sigue en sentencia del 29 de noviembre de 2018: (…)Con este pronunciamiento se consolidó la jurisprudencia de la Sección Tercera acerca del cómputo de la caducidad en los casos de lesiones, con base en las siguientes reglas: - Para las lesiones inmediatas (instantáneas) e inmodificables en la integridad psicofísica de las personas, la contabilización del término de caducidad inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho. - Para las lesiones cuya existencia solo se conoce de forma certera y concreta con el paso del tiempo y con posterioridad al hecho generador, será el juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el interesado tuvo conocimiento de él. En este último caso, la parte actora debe acreditar que le fue imposible conocer la configuración del daño cundo ocurrió el hecho dañoso. - La elaboración o notificación de un dictamen que verifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral no tiene incidencia ni se constituye en el punto de partida del cómputo del término de caducidad en los casos de lesiones.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Caducidad en el caso concreto de lesiones en la prestación de servicio militar obligatorio. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que no hay duda alguna de que la lesión que sufrió el señor Joan Sebastián Romero Molina (luxación de rótula izquierda) ocurrió el 16 de febrero de 2018. Así lo indica la demanda, la anotación en el libro que registró la novedad, el formato de reporte de accidentes, el registro de la atención médica en la historia clínica y la calificación del informe administrativo por lesión, así como las pruebas que lo sustentaron (incluyendo la declaración de la víctima).En este sentido, el hecho dañoso se configuró en esa fecha, ya que la afectación de la integridad física del accionante fue instantánea, al punto de que, una vez fue atendido, fue emitida a su favor una incapacidad de 16 días.
Además, el diagnóstico de la patología fue inmediato y se ha mantenido desde ese momento, como se extrae de la anotación de la historia clínica de fecha 9 de septiembre de 2019, que es la más reciente que reposa en el expediente. Entonces, el término de caducidad comenzó a correr a partir del 19 de febrero de 2018 (los días 17 y 18 de febrero de ese año fueron inhábiles) y terminó el 19 de febrero de 2020.
Como la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de marzo de 2020 e interpuso la demanda el 2 de julio del mismo año, se colige que acudió a la jurisdicción de forma extemporánea. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - El desacuartelamiento, por más importante que sea para la vida laboral del actor, no fue el que le produjo la lesión corporal que constituye el daño, sino a la inversa (la lesión motivó el retiro del servicio) / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DAMNATO - Operan solo cuando existe duda respecto de la configuración de la caducidad.
Ahora bien, la sentencia de primer grado sostuvo que no se configuró la caducidad porque su cómputo iniciaba desde cuando el actor fue desvinculado de la Policía Nacional, “en virtud de la (sic) los efectos o la trascendencia de tales decisiones, pues no cabe duda (sic) que la lesión fue determinante del desacuartelamiento del servicio militar”.
Sin embargo, dicha apreciación es errada porque revierte la cronología de los eventos. El desacuartelamiento, por más importante que sea para la vida laboral del actor, no fue el que le produjo la lesión corporal que constituye el daño, sino a la inversa (la lesión motivó el retiro del servicio). Por consiguiente, la situación administrativa no puede considerarse como el hecho dañoso, que es el que define el hito inicial de la oportunidad procesal, pues fue posterior a su concreción. Tampoco es admisible apelar a los principios pro actione y pro damnato en este caso, ya que estos operan cuando existe duda respecto de la operancia de la caducidad y, por ello, se hace necesario adoptar una interpretación favorable al damnificado.
Por lo tanto, no son criterios que permitan desconocer normas de orden público cuando el hecho dañoso puede identificarse claramente, de acuerdo con las particularidades del caso, como lo sostuvo la Sala Plena de la Sección Tercera: (…) CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Para su conteo no puede tomarse como referente la desvinculación del uniformado ni confundirse el daño con su agravación. El Tribunal observa que la apreciación del juez de primera instancia partió de la siguiente exposición efectuada en la demanda: (…) En criterio del Tribunal, esta argumentación no resulta de recibo por cuatro razones.
En primer lugar, porque, para plasmarla, el actor tergiversa y contradice la causa petendi que él mismo planteó en la demanda. El libelo estructuró el juicio de responsabilidad como sigue: (…) Entonces, resulta reprochable que para acusar la responsabilidad estatal el actor alegue que el daño consiste en la lesión originada en el accidente que sufrió el 16 de febrero de 2018, pero para efectos de la caducidad señale que el menoscabo se consolidó con la desvinculación del uniformado (30 de marzo de 2018) y la supuesta falta de tratamiento que ello causó. En segundo lugar, la tesis del demandante confunde el daño con su agravación, a pesar de que el segundo no tiene consecuencias en el conteo de la caducidad.
Al respecto, el Consejo de Estado ha explicado: (…) Por consiguiente, si eventualmente la lesión se agravó, al margen de sus razones, esta situación no modifica o renueva el punto de inicio del término de caducidad, el cual, en este caso –se insiste– corresponde al momento de ocurrencia del accidente, ya que allí mismo el actor tuvo conocimiento de que sufrió una luxación de rótula izquierda.
En tercer lugar, sin perjuicio de la anterior conclusión, no hay pruebas de la supuesta agravación de la lesión con ocasión del retiro del servicio y que, por ello, el conocimiento del daño fuera posterior a su irrogación. En el expediente aparece que la patología que viene padeciendo el accionante desde el instante del accidente es la misma y que tiene carácter recidivante (es decir, reaparece).
Entonces, la trascendencia de la presunta falta de atención médica por parte de la Policía Nacional pertenece solo al campo de las especulaciones. Cabe resaltar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “es una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el daño, y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación”, cuestión que no fue cumplida en este caso.
En un caso similar al presente, el Consejo Estado afirmó lo que se cita a continuación: (…) Y, en cuarto lugar, de admitirse la postura del demandante, tendría que concluirse que el planteamiento generaría una variación de la fuente del daño y, por ende, del medio de control procedente. Si el actor considera que la causa del daño es la interrupción de los servicios médicos que suministraba la Policía Nacional, esta tiene origen en el acto de desvinculación, el cual se presume legal.
Así, cualquier reparo relacionado con la ilegalidad del retiro debió ser atacada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, la supuesta omisión en la valoración médica definitiva aparentemente ocurre porque, de hecho, el señor Joan Sebastián Romero Molina no adelantó el trámite administrativo pertinente, el cual finaliza con un acto administrativo que es susceptible de control judicial.
En consecuencia, el retiro del servicio y la finalización de su expediente médico laboral no son asuntos que hayan consolidado el daño y, de ser así, la demanda de reparación directa no sería la vía procesal idónea para reclamar una indemnización. Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad, propuesta por la entidad accionada, lo cual repercute en la negación de las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, no se analizará el segundo cargo de la apelación, por sustracción de materia. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo el siguiente link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veintidós (22) de junio de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2021, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES DEMANDA Declaraciones y condenas Los señores Joan Sebastián Romero Molina (víctima directa), Héctor Alirio Romero Pabón (padre) y Gladys Eugenia Molina Ávila (madre), los dos últimos actuando en nombre propio y en representación de su menor hija Sammy Catalina Romero Molina (hermana), por intermedio de apoderado, instauraron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable “por falla en el servicio y/o daño especial evidenciada (sic) en las acciones y omisiones administrativas (…) que ocasionaron daños en la salud e integridad del joven Joan Sebastián Romero Molina y el consecuente retiro del mencionado Auxiliar de Policía en razón al accidente con ocasión del servicio sucedido dentro de la Escuela de Policía Rafael Reyes del municipio de Santa Rosa de Viterbo – Boyacá”.
Como consecuencia de lo anterior, pidieron que se condene a la entidad accionada al pago de las siguientes sumas de dinero: Por concepto de daño emergente: $12.000.000 por concepto de cirugía reconstructiva de rodilla izquierda, realineación de rótula y reparación de LPFM (sic). $8.000.000 por concepto de desplazamientos del padre de la víctima directa a las diferentes citas médicas, cuarteles de policía y para el trámite de la libreta militar. $9.600.000 por concepto de manutención, vestuario y abrigo.
Por concepto de lucro cesante: La suma de $24.000.000, correspondiente al salario mínimo mensual desde marzo de 2018, aumentado y actualizado hasta fecha de la sentencia. Por concepto de daño moral: El equivalente a 100 SMLMV a favor de la víctima directa y sus padres, así como 50 SMLMV a favor de su hermana. Por concepto de daño a la salud: El equivalente a 80 SMLMV.
Por concepto de daño a la vida de relación: El equivalente a 100 SMLMV. Finalmente, solicitaron que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y siguientes del CPACA, y que se condene a la entidad demandada al pago de las costas procesales. Fundamentos fácticos El apoderado de la parte demandante enunció los fundamentos fácticos relevantes que se resumen enseguida: Que el señor Joan Sebastián Romero Molina ingresó a prestar el servicio militar el 1.º de febrero de 2018 al servicio de la Policía Nacional y fue asignado a la Escuela Rafael Reyes de Santa Rosa de Viterbo (Boyacá).
Que el 12 de febrero de 2018 le fue practicado el examen de ingreso y aptitud, cuyos resultados fueron satisfactorios. Que el 16 de febrero de 2018, aproximadamente a la 1:40 p. m., el señor Romero Molina se encontraba dentro de las instalaciones de la escuela y se dirigió a dejar su ropa para lavar, pero se tropezó, sufriendo un fuerte golpe en la rodilla izquierda.
Que en la misma fecha fue trasladado al Hospital Regional de Duitama, donde fue diagnosticado con luxación de la rótula izquierda, lo cual derivó en una incapacidad de 16 días, prorrogados por 22 días más. Que el 14 de marzo de 2018 se ordenó la apertura del informe administrativo prestacional por lesión y el 30 de marzo del mismo año el director de la escuela emitió la calificación de su origen como “EN EL SERVICIO POR CAUSA Y RAZÓN DEL MISMO, ES DECIR ENFERMEDAD PROFESIONAL Y/O ACCIDENTE DE TRABAJO”.
Que el accionante aceptó la calificación y renunció a términos, esperando que esto facilitara su ingreso como patrullero a la Policía Nacional, pero la entidad expidió la Resolución 010 del 30 de marzo de 2018, con la cual dispuso su desacuartelamiento, debido a que fue calificado como no apto para prestar el servicio militar obligatorio.
Que el 31 de marzo de 2018 se remitió el informe prestacional por lesiones al Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, pero al momento de la presentación de la demanda no existía respuesta. Que el demandante no será llamado a reclamar indemnización alguna porque fue mal calificado y, además, la Policía Nacional no culminó el procedimiento para determinar las secuelas de la lesión, las cuales le han impedido conseguir un trabajo.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que el demandante no ha adelantado ningún trámite para definir su situación médico laboral. Explicó la regulación del servicio militar obligatorio e indicó que la situación expuesta en los hechos de la demanda configura un caso fortuito, el cual constituye un límite a la responsabilidad de la entidad.
Insistió en que la responsabilidad de la entidad no puede ser “al infinito”, aun cuando se analice bajo el régimen objetivo, toda vez que era imposible anticiparse al golpe que sufrió el demandante. Señaló que no existían pruebas que ofrecieran certeza de la ocurrencia de una falla en el servicio y agregó que era necesario que la Junta Médico Laboral de Policía valorara al actor, cuestión que además era necesaria para tasar los supuestos perjuicios irrogados.
Formuló como excepciones de fondo las que denominó “caducidad”, “de la carga pública” y la “excepción generica (sic)”. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 18. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, mediante sentencia proferida el 19 de octubre de 2021, resolvió: “(…)
PRIMERO: Declarar NO probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, propuesta por la entidad accionada.
SEGUNDO: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a La Nación-Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por los perjuicios materiales e inmateriales infligidos a los demandantes, derivados de la lesión psicofísica sufrida por Joan Sebastián Romero Molina, con ocasión del accidente acaecido el 16 de febrero de 2018, mientras prestaba servicio militar obligatorio en la Escuela de Policía Rafael Reyes de Santa Rosa de Viterbo.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR a La NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional, a pagar al accionante Joan Sebastián Romero Molina, la suma de $12.300.000, por concepto de daño emergente, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR en abstracto a La Nación-Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por concepto de lucro cesante consolidado o vencido, a favor de Joan Sebastián Romero Molina, aplicando la fórmula indicada en la parte motiva, una vez se determine el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la víctima directa, a través del dictamen pericial a cargo de una Junta Médica Laboral en el trámite incidental de liquidación de perjuicios.
QUINTO: CONDENAR en abstracto a La Nación-Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por concepto de daño moral a favor de Joan Sebastián Romero Molina, sus padres HECTOR (sic) ALIRIO ROMERO PABÓN y GLADYS EUGENIA MOLINA ÁVILA y su hermana SAMMY CATALINA Romero Molina, una vez se determine el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la víctima directa y conforme a los montos indemnizatorios contemplados en la sentencia de unificación reseñada en la parte motiva, cuya liquidación se efectuará en el trámite incidental respectivo.
SEXTO: CONDENAR en abstracto a La Nación-Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por concepto de daño a la salud, a favor de Joan Sebastián Romero Molina, una vez se determine el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del lesionado y aplicando el monto indemnizatorio correspondiente, contemplado en la sentencia de unificación reseñada en la parte motiva, cuya liquidación se efectuará en el trámite incidental respectivo.
SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)” (Resaltado del texto original) Para adoptar esta determinación, el juez de primera instancia relacionó el marco jurídico aplicable al caso y las pruebas incorporadas al proceso, para abordar el fondo del asunto. Consideró que el daño estaba demostrado, ya que la historia clínica del accionante daba cuenta de que sufrió una luxación de rótula izquierda, con ocasión del accidente ocurrido el 16 de febrero de 2018.
Dijo que “no cabe duda de que se trata de un daño cierto, pues así lo revela el diagnóstico inicial y las valoraciones médicas posteriores (…); sin embargo, aunque el daño es determinable, en este momento no se conoce la magnitud del mismo, comoquiera que un mes y medio después del accidente, el conscripto fue desacuartelado del servicio, sin que se dictaminaran oficialmente las posibles secuelas de la lesión en la salud psicofísica de la víctima directa”.
Refirió que la entidad accionada alegaba la configuración de la caducidad del medio de control, debido a que el hecho dañoso aconteció el 16 de febrero de 2018 y la demanda fue interpuesta después del 17 de febrero de 2020. Al respecto, afirmó que no operó la caducidad porque “a pesar de que desde la ocurrencia del accidente, el médico tratante le diagnosticó la luxación de la rodilla izquierda al accionante, la gravedad de la lesión se hizo manifiesta a partir de la fecha en que la Policía Nacional le notificó el informe administrativo por lesión y paralelamente decidió desvincularlo de la prestación del servicio militar, actuaciones que tuvieron lugar el 30 de marzo de 2018, fecha que debe tomarse como referente para contabilizar la caducidad de la acción, en virtud de la los efectos o la trascendencia de tales decisiones, pues no cabe duda que la lesión fue determinante del desacuartelamiento del servicio militar”.
Añadió que “debe acogerse la interpretación más favorable a los intereses del afectado, en aplicación de los principios pro actione y pro damato” y, por ende, la interposición de la demanda el 3 de julio de 2020 fue oportuna, teniendo en cuenta la suspensión de términos provocada por la pandemia del COVID-19. Aseguró que el Estado tenía la obligación de resultado consistente en devolver al conscripto en las mismas condiciones en que lo recibió. En este sentido, concluyó que se estaba ante un daño especial, en razón a la ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas.
Señaló que “no le asiste razón a la entidad demandada al proponer en su defensa el eximente de responsabilidad de caso fortuito, en consideración a que, en el contexto del título del título de imputación de daño especial, es suficiente con que esté acreditado el daño y la relación de causalidad entre este y las actividades propias del servicio”.
RECURSO DE APELACIÓN La Policía Nacional apeló la sentencia con fundamento en lo siguiente: Insistió en que había operado la caducidad, toda vez que los hechos datan del 16 de febrero de 2018, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 16 de marzo de 2020 y la demanda fue radicada el 25 de noviembre de 2020. Referenció la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 29 de noviembre de 2018 (rad. 47308) y señaló que el cómputo de la caducidad en los casos de lesiones a la integridad de las personas lo determina el conocimiento del daño, y no la calificación de la Junta de Invalidez, la cual no constituye requisito para demandar.
Por otra parte, reiteró textualmente los argumentos de fondo expuestos en la contestación de la demanda, esto es, que el daño se produjo como consecuencia de un caso fortuito, que el actor no ha adelantado el trámite pertinente para definir su situación médico laboral, que no hay elementos que sugieran la configuración de una falla en el servicio y que era necesario contar con un dictamen de la Junta Médico Laboral de Policía para determinar la pérdida de capacidad laboral del demandante y, de contera, definir el monto de los perjuicios.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA 31. El anterior recurso fue concedido mediante auto del 26 de noviembre de 2021 y fue admitido por esta Corporación mediante providencia calendada del 17 de febrero del presente año6. La parte demandante no se pronunció en relación con el recurso de apelación en la oportunidad prevista en el artículo 247-4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 32. El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 33. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA, la Sala no encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso.
PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a esta Sala establecer: i. ¿En este caso operó la caducidad del medio de control? En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea negativa, deberá abordarse además el siguiente problema: ii. ¿En el presente proceso se acreditó la irrogación de un daño, imputable fáctica y jurídicamente a la entidad accionada? 36.
De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis, e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala La Sala considera que en este caso se configuró el fenómeno de la caducidad del medio de control, como lo indicó la parte demandada a manera de excepción de fondo.
El daño consistente en la lesión corporal sufrida por el señor Joan Sebastián Romero Molina (luxación de rótula izquierda) ocurrió el 16 de febrero de 2018, pero la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de marzo de 2020 e interpuso la demanda el 2 de julio del mismo año, es decir, ya superados los 2 años que prevé el artículo 1642 literal i) del CPACA.
La fecha de desacuartelamiento del uniformado en nada modifica el hito inicial del cómputo, toda vez que (i) la estructuración del juicio de responsabilidad (causa petendi) gira en torno a la ocurrencia de la lesión en el contexto de un accidente, el cual corresponde al hecho dañoso, (ii) la agravación del daño, que en este caso es de carácter instantáneo, no tiene incidencia en el conteo del término, (iii) sin perjuicio de lo anterior, dicha agravación por la supuesta omisión en la valoración, o tratamiento médico que debía suministrar la Policía Nacional carece de prueba y, por ende, solo se trata de una especulación, y (iv) el retiro del servicio y la finalización de su expediente médico laboral no son asuntos que hayan consolidado el daño y, de ser así, la demanda de reparación directa no sería la vía procesal idónea para reclamar una indemnización. Por lo tanto, el Tribunal revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad, propuesta por la entidad accionada, lo cual repercute en la negación de las pretensiones de la demanda.
ANÁLISIS DE LA SALA La caducidad es una institución jurídica que impide que las situaciones puedan ser debatidas en cualquier tiempo ante la jurisdicción, lo cual contrariaría el principio de seguridad jurídica y permitiría la permanencia indefinida de los conflictos en el tiempo. En este sentido, constituye un límite al derecho al acceso a la administración de justicia y, a su vez, una sanción por el no ejercicio oportuno del derecho de acción dentro de los términos consagrados en la ley respectiva.
Específicamente en lo que respecta al medio de control de reparación directa, el artículo 164-2 literal i) del CPACA preceptúa: “(…)
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En este orden de ideas, el término de caducidad del medio de control de reparación directa, de 2 años, comienza a computase, por regla general, a partir del día siguiente a la configuración del hecho dañoso y, de forma excepcional, a cuando el demandante tuvo conocimiento de este, con la carga probatoria adicional indicada en la norma.
Para el caso de las lesiones (físicas o psicológicas), incluyendo las sufridas en la prestación del servicio militar obligatorio, la Sección Tercera del Consejo de Estado siguió el criterio en mención, pero en algunas ocasiones matizó la rigurosidad en la identificación de la fecha de inicio del cómputo, tomándola a partir del conocimiento de la magnitud del daño, para lo cual a veces acudió a la valoración realizada por una junta calificadora.
En ese contexto, en sede de tutela se reconoció que no existía una posición pacífica sobre el asunto: “(…) Según lo expuesto, no existe una posición unificada al interior de la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto del momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad en el caso de lesiones sufridas por conscriptos.
Por lo tanto, independientemente de que los precedentes citados sean o no aplicables a los soldados profesionales, lo cierto es que ni siquiera para el caso de los conscriptos existe una regla unificada según la cual el término de caducidad deba computarse a partir de la valoración realizada por la junta médica, tal como lo sostiene la parte actora.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) No obstante, posteriormente la Sala Plena de la Sección Tercera se refirió al tema como sigue en sentencia del 29 de noviembre de 2018: “(…) Para la Sala, respecto de los hechos que generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables en la integridad psicofísica de las personas, aquellos cuyas consecuencias se vislumbran al instante, con rapidez, y dejan secuelas permanentes, la contabilización del término de caducidad se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho, al tenor del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y el literal i del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Por el contrario, al tratarse de casos relacionados con lesiones personales cuya existencia sólo se conoce de forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, se hace necesario reiterar la jurisprudencia mayoritaria de esta Sala que indica que, según cada caso, será el juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el interesado tuvo conocimiento del mismo; es decir, que impone unas consideraciones especiales que deberán ser tenidas en cuenta por el instructor del caso.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Y, sobre la incidencia de la “fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño” en la contabilización de la caducidad, principalmente a través de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la misma providencia sostuvo: “(…) la fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño, a través de la notificación del dictamen proferido por una Junta de Calificación de Invalidez no puede constituirse, en ningún caso, como parámetro para contabilizar el término de caducidad, por cuanto: El dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez no comporta un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida por una persona, pues la junta se limita a calificar una situación preexistente con base en las pruebas aportadas, entre las cuales se destaca la historia clínica del interesado; además, la junta puede ordenar la práctica de exámenes complementarios para determinar aspectos necesarios que inciden en la valoración de cada caso concreto.
(…) Adicionalmente, la calificación de invalidez no constituye un requisito de procedibilidad para demandar y, por ello, el afectado puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de reparación directa, aunque no se le hubiere valorado la magnitud de la lesión, por cuanto la exigencia de tal requisito para el cómputo de la caducidad implicaría la creación de un requerimiento que la ley no contempla.
En este tema no existe tarifa probatoria y el demandante bien puede aportar o solicitar las pruebas periciales que estime pertinentes para probar el grado de afectación en el transcurso del proceso. Además, si el juez encuentra probado el daño, en este caso, la lesión, pero no su magnitud, bien puede imponer condena en abstracto para que, en incidente posterior, se determine el grado de afectación, de ahí que no existe razón para contar el término de caducidad a partir de la valoración o notificación del dictamen realizado por parte de la junta.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original). Con este pronunciamiento se consolidó la jurisprudencia de la Sección Tercera acerca del cómputo de la caducidad en los casos de lesiones, con base en las siguientes reglas: Para las lesiones inmediatas (instantáneas) e inmodificables en la integridad psicofísica de las personas, la contabilización del término de caducidad inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho.
Para las lesiones cuya existencia solo se conoce de forma certera y concreta con el paso del tiempo y con posterioridad al hecho generador, será el juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el interesado tuvo conocimiento de él. En este último caso, la parte actora debe acreditar que le fue imposible conocer la configuración del daño cundo ocurrió el hecho dañoso.
La elaboración o notificación de un dictamen que verifique el porcentaje de pérdida de capacidad laboral no tiene incidencia ni se constituye en el punto de partida del cómputo del término de caducidad en los casos de lesiones. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que no hay duda alguna de que la lesión que sufrió el señor Joan Sebastián Romero Molina (luxación de rótula izquierda) ocurrió el 16 de febrero de 2018.
Así lo indica la demanda, la anotación en el libro que registró la novedad, el formato de reporte de accidentes, el registro de la atención médica en la historia clínica y la calificación del informe administrativo por lesión, así como las pruebas que lo sustentaron (incluyendo la declaración de la víctima)12. En este sentido, el hecho dañoso se configuró en esa fecha, ya que la afectación de la integridad física del accionante fue instantánea, al punto de que, una vez fue atendido, fue emitida a su favor una incapacidad de 16 días.
Además, el diagnóstico de la patología fue inmediato y se ha mantenido desde ese momento, como se extrae de la anotación de la historia clínica de fecha 9 de septiembre de 2019, que es la más reciente que reposa en el expediente13. Entonces, el término de caducidad comenzó a correr a partir del 19 de febrero de 2018 (los días 17 y 18 de febrero de ese año fueron inhábiles) y terminó el 19 de febrero de 2020.
Como la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de marzo de 2020 e interpuso la demanda el 2 de julio del mismo año, se colige que acudió a la jurisdicción de forma extemporánea. Ahora bien, la sentencia de primer grado sostuvo que no se configuró la caducidad porque su cómputo iniciaba desde cuando el actor fue desvinculado de la Policía Nacional, “en virtud de la (sic) los efectos o la trascendencia de tales decisiones, pues no cabe duda (sic) que la lesión fue determinante del desacuartelamiento del servicio militar”.
Sin embargo, dicha apreciación es errada porque revierte la cronología de los eventos. El desacuartelamiento, por más importante que sea para la vida laboral del actor, no fue el que le produjo la lesión corporal que constituye el daño, sino a la inversa (la lesión motivó el retiro del servicio). Por consiguiente, la situación administrativa no puede considerarse como el hecho dañoso, que es el que define el hito inicial de la oportunidad procesal, pues fue posterior a su concreción. Tampoco es admisible apelar a los principios pro actione y pro damnato en este caso, ya que estos operan cuando existe duda respecto de la operancia de la caducidad y, por ello, se hace necesario adoptar una interpretación favorable al damnificado.
Por lo tanto, no son criterios que permitan desconocer normas de orden público cuando el hecho dañoso puede identificarse claramente, de acuerdo con las particularidades del caso, como lo sostuvo la Sala Plena de la Sección Tercera: “(…) Finalmente, la Sala advierte que no es posible, so pretexto de aplicar un enfoque constitucional y los principios pro homine y pro actione, desatender la aplicación de normas de orden público que materializan el derecho fundamental constitucional del debido proceso, afectando de paso la seguridad jurídica, cuando lo que resulta procedente es la valoración de cada caso con sus particularidades concretas.
(…)” (Subraya fuera del texto original) El Tribunal observa que la apreciación del juez de primera instancia partió de la siguiente exposición efectuada en la demanda: “(…) Así las cosas, es claro que en el caso concreto del joven Joan Sebastián, el daño se consolidó con el retiro del uniformado sin consideración de la condición médica ocasionada por el accidente y sin haber concluido la valoración requerida para su calificación, que de haberse definido en debida forma, habría dado lugar al tratamiento médico y su posterior reingreso al servicio militar obligatorio, atendiendo además, al hecho que las características del accidente sufrido por Joan Sebastián, en principio no tenía la entidad para que se pudiera razonablemente considerar la gravedad de las secuelas y los efectos sobre la movilidad y desempeño de cualquier actividad física, por el contrario, una caída como la que sufrió este joven, en plenas condiciones físicas y mentales, tiene una muy alta probabilidad de recuperación. (…) En este orden de ideas, no es dable considerar que el accidente en sí mismo sea la causa determinante del daño sufrido por mi poderdante y por tanto, no se puede establecer que la fecha de consolidación del daño sea el 16 de febrero de 2018, como lo afirma el demandado en acta el comité de conciliación, pues tal como se explicó anteriormente, la causa de perjuicio fue la falta de tratamiento médico adecuado generado por el retiro intempestivo del uniformado sin que se hubiera concluido su situación médica, ya fuera con su recuperación integral o con la calificación definitiva frente a las secuelas y su repercusión en la calificación como NO APTO para la prestación del servicio militar.
De esta manera vemos cómo el daño en el presente caso es atribuible a la omisión deliberada de la institución Policía Nacional en concluir la valoración médica correspondiente, vulnerando además los derechos básicos del conscripto durante la prestación del servicio militar; esto es ‘Desde el día de su incorporación, hasta la fecha de su licenciamiento o desacuartelamiento a ser atendido por cuenta del Estado en todas sus; necesidades básicas atinentes a salud, alojamiento, alimentación, vestuario, bienestar y disfrutará de una bonificación mensual hasta por el 30% del salario mínimo mensual vigente.’ (sic) y posteriormente, por la imposibilidad de obtener un empleo que le generara los ingresos suficientes que permitieran hacer los aportes correspondientes al sistema obligatorio de salud y con el obtener el tratamiento médico requerido.
(…)” (Negrilla fuera del texto original) En criterio del Tribunal, esta argumentación no resulta de recibo por cuatro razones. En primer lugar, porque, para plasmarla, el actor tergiversa y contradice la causa petendi que él mismo planteó en la demanda. El libelo estructuró el juicio de responsabilidad como sigue: “(…) En este orden de ideas, en el presente caso, surge responsabilidad del Estado en el momento que en virtud del servicio militar obligatorio, este asume la posición de garante con respecto a los soldados o auxiliares que recluta y con mayor razón cuando se genera un daño como consecuencia de un accidente durante la prestación del servicio y en instalaciones o jurisdicción de la Entidad, con lo cual se configuran los presupuestos jurídicos para determinar el nexo entre la causa, el daño y su consecuente derecho a ser indemnizado, tal como se detalla a continuación para el caso concreto: (…) B. Daño El auxiliar Joan Sebastián Romero Molina, sufrió un accidente que causó una lesión en su rodilla izquierda, lo cual generó el retiro prematuro del uniformado sin que aun (sic) se hubiese definido su situación médica.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Entonces, resulta reprochable que para acusar la responsabilidad estatal el actor alegue que el daño consiste en la lesión originada en el accidente que sufrió el 16 de febrero de 2018, pero para efectos de la caducidad señale que el menoscabo se consolidó con la desvinculación del uniformado (30 de marzo de 2018) y la supuesta falta de tratamiento que ello causó. En segundo lugar, la tesis del demandante confunde el daño con su agravación, a pesar de que el segundo no tiene consecuencias en el conteo de la caducidad.
Al respecto, el Consejo de Estado ha explicado: “(…) 16. Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que el daño que señala la demandante consiste en la enfermedad que desarrolló con ocasión, según ella, de las malas condiciones en el lugar donde se desempeñaba como docente y programas de riesgos ocupacionales o de seguridad en el trabajo, así como del incumplimiento de normas de salud ocupacional.
(…) Bajo ese entendido, el que el daño se extienda indefinidamente en el tiempo no tiene la virtualidad de evitar que el término de caducidad, el cual opera por ministerio de la ley, comience a correr, porque de ser así esta institución de orden público quedaría sometida a la indeterminación y la pretensión indemnizatoria no caducaría jamás, en detrimento de la seguridad jurídica que propugna el ordenamiento jurídico nacional.
En otras palabras, la caducidad no puede quedar suspendida permanentemente con el argumento de que su iniciación está condicionada a la cesación del daño reclamado. De manera que, no le asiste razón a la demandante porque el daño que se prolonga o agrava con el tiempo no cambia las reglas a partir de las cuales empieza a computarse el término para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa -ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o conocimiento real o presunto del demandante-, dada la distinción esencial entre la causación del daño y su permanencia desde el punto de vista temporal.
En ese sentido, es claro que la extensión o agravación del daño con el paso del tiempo no le otorga el carácter de continuado o de tracto sucesivo. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) En otra oportunidad, el alto tribunal refirió lo que sigue: “(…) las evaluaciones médicas posteriores al diagnóstico definitivo se limitan a determinar tratamientos paliativos que en nada aumentan o disminuyen el conocimiento del daño sufrido por el paciente, quien ha tenido ya la oportunidad de conocer su ocurrencia y su antijuridicidad, como en este caso en el que la valoración médica no cambia el hecho de que el señor ya conocía de manera cierta y clara las lesiones que la justificaron.
No puede confundirse el daño y las circunstancias de su conocimiento, con los hechos posteriores que demuestran sus efectos o agravación. 70. Proceder en tal sentido implica admitir que, si con posterioridad a dicha sugerencia médica, el señor Gallego Londoño acude a nueva evaluación, la fecha de esta última sería la llamada a tenerse en cuenta para el cómputo de la caducidad, lo cual significaría que el término aludido está en las manos del demandante, para que lo altere cada vez que así le resulte pertinente, situación que, como se dijo en precedencia, está vedado por el ordenamiento jurídico, en tanto supone el desconocimiento del principio de seguridad jurídica que debe regir el tráfico de las relaciones jurídicas.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Y en la misma línea, también sostuvo: “(…) Pretende la actora que se reconozca que tuvo conocimiento del daño solo hasta el momento en que se empezaron a realizar las diálisis; no obstante, no resultan de recibo las afirmaciones planteadas frente al conocimiento de la falla del servicio médico endilgada a la entidad, en razón de que los tratamientos indicados a que pudieron someterla tras el diagnóstico, que ya era ampliamente conocido, no pueden condicionar la operancia de la figura de la caducidad.
(…) Sobre este punto, la Sección Tercera de esta Corporación, ha sostenido: (…) ‘En este punto, cabe agregar que se debe diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata que se agrava o cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, comoquiera que en estos casos, el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir del hecho dañoso que lo causa o desde que se conoció el daño -se reitera, en los eventos de que el afectado no lo hubiera podido advertir al momento en que se produjo el hecho dañoso-, que el término de caducidad debe empezar a computarse.’ (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Por consiguiente, si eventualmente la lesión se agravó, al margen de sus razones, esta situación no modifica o renueva el punto de inicio del término de caducidad, el cual, en este caso –se insiste– corresponde al momento de ocurrencia del accidente, ya que allí mismo el actor tuvo conocimiento de que sufrió una luxación de rótula izquierda.
En tercer lugar, sin perjuicio de la anterior conclusión, no hay pruebas de la supuesta agravación de la lesión con ocasión del retiro del servicio y que, por ello, el conocimiento del daño fuera posterior a su irrogación. En el expediente aparece que la patología que viene padeciendo el accionante desde el instante del accidente es la misma y que tiene carácter recidivante (es decir, reaparece).
Entonces, la trascendencia de la presunta falta de atención médica por parte de la Policía Nacional pertenece solo al campo de las especulaciones. Cabe resaltar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “es una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el daño, y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación”, cuestión que no fue cumplida en este caso.
En un caso similar al presente, el Consejo Estado afirmó lo que se cita a continuación: “(…) 10.- Contrario a lo manifestado en la demanda, lo que se acreditó es que la incapacidad de la víctima –calificada el 28 de agosto de 2002 por la Junta Médico Laboral del Ejército– se produjo como consecuencia de un accidente (caída) sufrido por la víctima el 30 de octubre de 2000, fecha a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad de la acción. (…) 10.2.- De otra parte, resalta que, aunque esta Corporación ha señalado que en casos excepcionales se puede acudir al criterio de conocimiento del daño para efectos de iniciar el conteo del término de caducidad, lo cierto es que ello requiere que se acredite que la víctima no pudo conocer la existencia de la lesión o que esta se manifestó con posterioridad al hecho.
En este caso la parte demandante no justificó ni demostró nada de lo anterior. Adicionalmente, la lesión definitiva de la víctima (luxación de rotula izquierda) se diagnosticó desde el 2 de febrero de 2001, según la historia clínica allegada (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Y, en cuarto lugar, de admitirse la postura del demandante, tendría que concluirse que el planteamiento generaría una variación de la fuente del daño y, por ende, del medio de control procedente.
Si el actor considera que la causa del daño es la interrupción de los servicios médicos que suministraba la Policía Nacional, esta tiene origen en el acto de desvinculación, el cual se presume legal. Así, cualquier reparo relacionado con la ilegalidad del retiro debió ser atacada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, la supuesta omisión en la valoración médica definitiva aparentemente ocurre porque, de hecho, el señor Joan Sebastián Romero Molina no adelantó el trámite administrativo pertinente, el cual finaliza con un acto administrativo que es susceptible de control judicial. En consecuencia, el retiro del servicio y la finalización de su expediente médico laboral no son asuntos que hayan consolidado el daño y, de ser así, la demanda de reparación directa no sería la vía procesal idónea para reclamar una indemnización. Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad, propuesta por la entidad accionada, lo cual repercute en la negación de las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, no se analizará el segundo cargo de la apelación, por sustracción de materia. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA 65. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), en concordancia con los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, no se dictará condena en costas al no evidenciarse su causación en esta instancia y en la medida en que la demanda no se desestima por carencia de fundamento legal, sino por presentarse de forma extemporánea.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 19 de octubre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, de conformidad con las razones indicadas en esta providencia. En su lugar, se dispone: DECLARAR probada la excepción de caducidad, propuesta por la entidad accionada. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por secretaría, remítase copia de la presente providencia a la ANDJE, de conformidad con lo indicado en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrada Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma Samai por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.