PRIMA DE MITAD DE AÑO PARA LOS DOCENTES – Negada por cuanto la docente no cumple con los requisitos constitucionales y legales para ser acreedora al reconocimiento de dicha prestación prevista en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en consideración a que el demandante no se encuentra dentro de los presupuestos regulados por la Ley 91 de 1989, para que percibiera la mesada adicional de junio (equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993), así como tampoco en la excepción prevista en el Acto Legislativo 01 de 2005.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tunja, veinticuatro (24) de junio de dos mil veintidós (2022) 1.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de junio de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda. 2.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, porque en ella se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia dictada por un juzgado que conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda. I.
ANTECEDENTES La demanda 1.1. Las pretensiones. 3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin que se declarara la nulidad del acto ficto configurado el 13 de agosto de 2020 mediante el cual se negó a la demandante el reconocimiento de la prima de junio establecida en el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por no alcanzar el derecho al reconocimiento de la pensión gracia debido a que fue vinculada, por primera vez, a la docencia oficial, en fecha posterior al 1 de enero de 1981. 4.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) se reconozca y pague a la demandante la prima de junio establecida en el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a partir del 15 de junio de 2016 (status) equivalente a una mesada pensional; ii) se ordene a la demandada, que sobre el monto inicial se apliquen los reajustes de ley, para cada año; iii) se realice el respectivo pago de las mesadas atrasadas desde el momento de la consolidación del derecho hasta la inclusión en la nómina del pensionado; iv) que el pago del incremento decretado se siga realizado en las mesadas futuras como reparación integral del daño; v) se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.; vi) se reconozca y pague los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las diferencias en las mesadas pensionales decretadas, por tratarse de sumas de tracto sucesivo, tomando como base la variación del IPC; vii) se ordene el reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena; y viii) se condene en costas a la entidad demandada de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 1.2.
Los hechos. 5. Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en síntesis, los siguientes: 6. Ana Benilda Sepúlveda Hernández fue vinculada, por primera vez, como docente oficial, en fecha posterior al 1 de enero de 1981, razón por la cual, en condición de pensionada del FOMAG, no tenía derecho a que la extinta Cajanal hoy la UGPP le reconociera la pensión de gracia. 7.
Mediante la Resolución No. 006746 de 26 de septiembre de 2016 expedida por la Secretaría de Educación Boyacá, en representación legal de la Nación y con fundamento legal en la Ley 91 de 1989, le fue reconocida pensión de jubilación. 8. El fundamento jurídico de la prima de medio año, equivalente a una mesada pensional, se encuentra prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 destinada de manera especial para los profesores afiliados al FOMAG que, por el hecho de haber ingresado por primera vez al servicio de la docencia oficial luego del 1 de enero de 1981, no tenían derecho a la pensión gracia. 9.
El lugar actual en donde presta los servicios la accionante es la Institución Educativa Plinio Mendoza Neira del municipio de Toca - Boyacá. 1.2. Las normas violadas. 10. Invocó como normas violadas las previstas en las siguientes disposiciones: Artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Así mismo dijo que el acto ficto demandado desconoció la sentencia de unificación, SUJ–014-CE-S2-2019, consejero Ponente César Palomino Cortés. La contestación a la demanda. 2.1 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) 11.
En oportunidad, la entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes razones: 12. Luego de precisar la naturaleza jurídica del FOMAG, indicó que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos eran administrados por una sociedad de economía mixta de carácter indirecto del orden nacional (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa. 13.
Refirió que el régimen prestacional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial, era el establecido para el magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la expedición de la Ley 812, es decir, al 27 de junio de 2003. 14. Agregó que, estaban amparados por el régimen pensional de prima media contemplado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 15.
En cuanto al régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, explicó que era el que se aplicaba a todos los empleados públicos regidos por la Ley 33 de 1985, en los términos del artículo 1º. 16. Hizo referencia al Concepto 1857 de 22 de noviembre 2007, del Consejo de Estado, en el que se aludió a que sin importar la clase de vinculación y régimen pensional que cobijara al docente, le sería aplicable el Acto Legislativo 01 de 2005, el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995. 17.
Propuso las excepciones que denominó: 18. “Presunción de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad” en el que refirió que los actos administrativos demandados, se profirieron en estricto seguimiento de las normas legales vigentes y aplicables al caso. 19. “Cobro de lo no debido” estimó que la pretensión de reconocimiento y pago de la prima de junio establecida en el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley de 91 de 1989, carecía de fundamento toda vez que para el reconocimiento existían unos requisitos sine qua non, por lo cual se hacía imposible acceder al derecho deprecado. 20.
“Prescripción” señaló que sin que implicara reconocimiento de los hechos y pretensiones, la excepción correspondía a cualquier derecho que se hubiere causado en favor del mismo y que de acuerdo con las normas quedara cobijado por el fenómeno de la prescripción (frente a las mesadas pensionales en las que haya operado este fenómeno). La sentencia de primera instancia. 21.
Mediante sentencia del 16 de junio de 2021, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: 22. Previa referencia al régimen pensional docente, a la prima de mitad de año consagrada en el literal B) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 asimilable a la mesada adicional de junio y a la incidencia del Acto Legislativo 01 de 2005, citó apartes de la sentencia de unificación SU – 140 de 2019 proferida por la Corte Constitucional, e indicó que en el caso concreto, la demandante adquirió el status pensional en 2016, razón por la cual, no tenía derecho a percibir la prima de mitad de año o mesada adicional de junio, como quiera que el derecho a la pensión se causó con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, esto es, 25 de julio de 2005, incluso después del 30 de julio de 2011, por lo que tampoco era procedente analizar si estaba dentro de la excepción establecida dentro del parágrafo transitorio 6 del citado acto legislativo. 23.
Recordó que para hacer parte de la excepción, la causación del derecho a la pensión debía darse antes del 31 de julio de 2011, y que el monto de la misma no fuera superior a los 3 SMLMV, situación que no sucedió. 24. Agregó que no compartía la interpretación realizada por la parte demandante para sustentar el cargo de nulidad, referido a que el beneficio de la prima de mitad de año no ha sido derogado a la fecha, por cuanto el constituyente derivado fue estricto al reformar la Constitución Política, señalando que la regla general es que el pensionado reciba 13 mesadas sin distinción del sector, lo cual incluye al Magisterio. 25.
En relación con el argumento según el cual, la “prima de mitad de año”, no es la misma mesada adicional de junio, adujo que dichos conceptos son idénticos, según lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-461 de 1995, donde indicó que para los docentes la norma aplicable era el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual preveía el pago de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, asimilable a la mesada catorce de la Ley 100 de 1993. 26.
En cuanto a la aplicación de la regla jurisprudencial contenida en el numeral 45 de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, aseguró que dicha sentencia de unificación fijó las reglas relativas al ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como el régimen aplicable, pero no las reglas sobre la causación de la prima de medio año o mesada adicional de junio para los docentes pensionados que ingresaron a laborar a partir del 1° de enero de 1981, sin derecho a pensión gracia. 27.
Indicó que comparte el criterio expuesto por la Procuraduría en el sentido de que la Sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019 no desarrolló una regla ratio sobre la naturaleza de la “prima de medio año” o mesada adicional de junio, ni sobre los requisitos para su causación, no aclaró si era una prestación o una mesada adicional, no definió criterios para su interpretación y aplicación, no explicó la incidencia del Acto Legislativo 01 de 2005 en relación con la eliminación de la mesada catorce.
La finalidad de esa sentencia fue la de unificar su jurisprudencia sobre el régimen pensional aplicable al personal docente vinculado al servicio público educativo en atención a la expedición del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, atendiendo la fecha de ingreso del docente, fijando adicionalmente las reglas para la liquidación del IBL para cada uno de estos regímenes, sin que resulte aplicable al caso concreto. 28.
Finalmente resaltó que, el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de noviembre de 2019, señaló de forma implícita que el beneficio previsto por el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, relativo a la mesada adicional de junio o mesada 14, fue modificado con la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que introdujo la regla general de que el pensionado reciba 13 mesadas.
La apelación. 29. La parte demandante, en forma oportuna, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda ordenando el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año, pues era claro que cumplía con los requisitos para el reconocimiento del derecho, según lo disponía el literal B) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que era equivalente a una mesada pensional, ya que se vinculó con posterioridad al 1 de enero de 1981 y no obtuvo la pensión gracia, en consideración a las siguientes razones: 30.
En primer lugar, refirió que la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández, se vinculó como docente con posterioridad al 1° de enero de 1981, razón por la cual, en su condición de pensionada del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, no tenía derecho a que CAJANAL le reconociera una pensión gracia. Su pensión de jubilación le fue reconocida por la Secretaría de Educación de Boyacá, en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución No. 006746 de 26 de septiembre de 2016, con fundamento en las leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. 31.
Agregó que los docentes carecían de un régimen especial, puesto que no contaban con normas expresas que establecieran condiciones propias en cuanto a edad, tiempo de servicio y cuantía de la mesada, era por ello que en estos aspectos se acudía a las condiciones establecidas en el régimen general de pensiones para el sector público, establecido en la Ley 33 de 1985 para los vinculados con anterioridad a la Ley 812 de 2003 y a la Ley 100 de 1993 para los vinculados con posterioridad a la misma. 32.
Previa citación de los artículos 1 y 15 de la Ley 91 de 1989 insistió en que si la docente se vinculó hasta el 31 de diciembre de 1980 o antes y cumplía con los requisitos, tendría derecho al reconocimiento de una pensión gracia, compatible con la pensión ordinaria de jubilación, y si se vinculó a partir del 1º de enero de 1981, no tendría derecho a la pensión gracia, sino únicamente a la pensión de jubilación; sin embargo, se le otorgaría un beneficio adicional de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, que se había entendido como una especie de compensación por la pérdida del derecho a la pensión gracia. 33.
Con la Ley 60 de 1993 se mantuvo la vigencia de la Ley 91 de 1989, precisándose que las prestaciones reconocidas serían compatibles con pensiones o cualquiera otra clase de remuneraciones, y la Ley 812 de 2003 estableció, en su artículo 81, que los docentes que tuvieran vinculación anterior a la entrada en vigencia de dicha ley (26 de junio de 2003) se regirían por las disposiciones vigentes con anterioridad, siendo éstas la Ley 91 de 1989, la Ley 33 de 1985 y las anteriormente vistas. 34.
Dijo que con el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, se tuvo como propósito desmontar los regímenes especiales y exceptuados, sin perjuicio de los derechos adquiridos, sin embargo, había generado muchas discusiones sobre la continuidad de la aplicación de normas especiales para los docentes, pues en el parágrafo 2º transitorio de dicho Acto Legislativo se estableció que la vigencia de los regímenes especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en el Sistema General de Pensiones, expiraría el 31 de julio de 2010. 35.
Mencionó que la Corte Constitucional en Sentencia C - 143 de 5 de diciembre de 2018, concluyó que el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 continuaba produciendo efectos jurídicos, pues el parágrafo transitorio 1º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, señaló que el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, era el establecido para el magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. 36.
Agregó que no podía equipararse la prima de mitad de año establecida en el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional. 37. Con fundamento en la sentencia C – 409 de 1994 que declaró inexequible las expresiones “actuales” y “cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1º) de enero de 1988” del inciso primero del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y en la Sentencia C- 461 de 1995 la Corte Constitucional realizó un análisis que incluyó la prima de mitad de año establecida en el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la mesada adicional o mesada 14 establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, a partir de la cual se puede establecer que si bien ambas tienen similitud en cuanto al monto, difieren entre sí en cuanto a su naturaleza, fuente normativa y temporalidad. 38.
Concluyó que, si bien existía similitudes entre la mesada adicional o mesada catorce establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y en la prima de mitad de año consagrada en el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en cuanto a su monto y forma de pago, pues ambas equivalían a una mesada pensional que se cancelaba en el mes de junio de cada anualidad, lo cierto era que ambas eran diferentes en cuanto a su consagración normativa, su naturaleza y su temporalidad, pues la una tenía su origen en el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 como un beneficio o compensación sólo para aquellos pensionados vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1981 que no tenían derecho a la pensión gracia, además que se concibió en la ley como una prima, no como una mesada adicional; mientras que la otra tenía su origen en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 como un beneficio que compensa la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones que luego de la expedición de la sentencia C- 409 de 1994 no estaba condicionada por aspectos temporales y sólo venía a restringirse su alcance a partir de lo establecido en el parágrafo transitorio 6º del Acto Legislativo 01 de 2005 que estableció que recibirían 14 mesadas pensionales al año aquellas personas que percibieran una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causaba antes del 31 de julio de 2011. 39.
Indicó que, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como finalidad acabar con los regímenes pensionales especiales y exceptuados, y ello debía interpretarse de acuerdo a los derechos adquiridos, de ahí que encontrándose este derecho a percibir la prima de mitad de año de la Ley 91 de 1989 ligado al derecho a la pensión y a la fecha de vinculación del pensionado al servicio oficial docente, debía entenderse que si el docente adquirió su status jurídico de pensionado antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo e incluso antes de la expiración de los regímenes pensionales especiales y exceptuados conforme lo indicara el Acto Legislativo 01 de 2005, debía entenderse entonces que si el pensionado cumplía los requisitos establecidos en el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y su situación se encontraba dentro de este supuesto normativo, tendría derecho, además de su pensión de jubilación, al beneficio de la prima adicional de mitad de año equivalente a una mesada pensional. 40.
Aseguró que, la demandante cumplió con los requisitos establecidos en la ley para obtener el reconocimiento a la prima de mitad de año, equivalente a una mesada pensional, pues se vinculó al magisterio de Boyacá, por lo tanto, cumplía con el primer requisito consagrado en el literal B) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que indicaba que tenían derecho a la prima de mitad de año, aquellos docentes que se hubieran vinculado a partir del 1° de enero de 1981.
Concepto del Ministerio Público 41. La representante del Ministerio Público conceptuó bajo el siguiente entendido. 42. Previa explicación del régimen pensional de los docentes (Ley 43 de 1975, Decreto Ley 2277 de 1979, Ley 91 de 1989, Ley 60 de 1993 y Ley 115 de 1994) refirió que la mesada adicional era el pago dispuesto por la ley que buscaba garantizar la pérdida del poder adquisitivo que iban perdiendo las pensiones sin importar su naturaleza, por tanto, se causaba una vez adquirida la condición de pensionado. 43.
Adujo que al verificar las condiciones en que fue prevista la denominada “prima de medio año”, la misma no constituía salario o factor salarial, pues los docentes jamás la recibieron en actividad, y tampoco podía considerarse prestación, pues no existía ninguna contingencia, riesgo o necesidad que se pretendiera solventar con ella y que tuviese origen en la relación laboral, esto, mientras el docente estuvo activo, argumento que encontraba respaldo en la Ley 91 de 1989 y la exposición de motivos. 44.
Aclaró que, se estaba frente a una mesada adicional y en relación con el argumento de la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, dijo que era acertado, pues en la sentencia claramente se analizaban los regímenes pensionales vigentes para los docentes oficiales atendiendo su fecha de ingreso o vinculación (considerando 37) y su propósito era sentar jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación en la mesada pensional de los docentes afiliados al FOMAG. 45.
Aseveró, luego de hacer un análisis integral de la citada decisión, que fijó o unificó jurisprudencia para definir la forma como se liquidaban las pensiones de jubilación de los docentes antes y durante la vigencia de la Ley 812 de 2003, no se deducía, ni se infería una regla de interpretación jurisprudencial para considerar que se debía, sin más, proceder al reconocimiento de la “prima”, como si se tratara de una prestación o derecho compensatorio, cuando saltaba a la vista que se trataba de una mesada adicional en su momento creada para los docentes oficiales pensionados que ingresaron al servicio a partir del 1° de enero de 1981 y adquirieron su pensión de jubilación con posterioridad. 46.
Hizo referencia al artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y luego señaló que no había lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, salvo en el caso de aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no eran acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produjera los mismos efectos de la mesada adicional. 47.
En el mismo sentido refirió que el Acto Legislativo 01 de 2005 ordenó que las pensiones causadas después de su vigencia con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes sólo comprendieran las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14, y frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas sólo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011, razón por la cual, a partir del 25 de julio del 2005, fecha en la cual se publicó el Acto Legislativo 01 del 2005, las personas que adquirieran el derecho a la pensión recibirían un máximo de trece mesadas al año, con la excepción establecida en el parágrafo 6º transitorio. 48.
Que para el caso concreto la demandante no le asiste al derecho al pago de la “prima de medio año” o mesada adicional consagrada en el literal b) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en concordancia con el Acto Legislativo 1 de 2015, en consideración a las pruebas obrantes en el plenario ya que la docente ingresó al servicio oficial con posterioridad al 1° de enero de 1981, y su derecho de jubilación se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005 (12 de octubre de 2015), fecha de entrada en vigencia del A.L. 01 de 2005. 49.
Refirió que la demandante ha venido percibiendo el límite de las trece mesadas al año tal como lo establece el artículo 48 de la Carta Política modificado por el A.L. 01 de 2005, tal como se probó con los extractos de pago de la pensión. 50. Mencionó que el acto de reconocimiento de la pensión de jubilación, así como el certificado de salarios y devengado y lo percibido por mesada ordinaria supera los tres (3) SMLMV vigentes para 2016, año en el que consolidó el derecho, aunado a que el límite temporal para que hubiese podido percibir catorce (14) mesadas, en los términos del parágrafo transitorio 6° del Acto Legislativo 01 de 2005 feneció el 31 de julio de 2011, fecha para la cual el accionante ni siquiera había consolidado el derecho a la pensión de jubilación. 51.
Concluyó que no había lugar al reconocimiento y pago de la mesada pensional adicional en el mes de junio a la demandante, pues por la fecha de consolidación de su derecho y el monto de la pensión que le fue reconocida no se encontraba sometida al excepción consagrada en el parágrafo transitorio 6° del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que aun cuando se configuró la existencia del acto ficto o presunto derivado de la ausencia de respuesta de FOMAG a la petición formulada por la demandante, no se acreditó el cargo de nulidad de violación de la ley, circunstancia por la cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1 Asunto para resolver y decisión de la Sala 52. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, la Sala debe determinar si es procedente ordenar el reconocimiento y pago de la prima de junio establecida en el literal B) del numeral 2 de la Ley 91 de 1989 (equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993). 53.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia en consideración a que la demandante no se encontraba dentro de los presupuestos regulados por la Ley 91 de 1989, para que percibiera la mesada adicional de junio (equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993), así como tampoco en la excepción prevista en el Acto Legislativo 01 de 2005. 54.
En punto de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, se hará un breve recuento normativo y jurisprudencial sobre el tema objeto de análisis bajo el siguiente entendido: 2.2 Generalidades de la prima de mitad de año prevista en el literal B) del numeral 2 de la Ley 91 de 1989. 55. El literal A) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció que el reconocimiento de la pensión gracia era compatible con la pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que tenían derecho a percibirla al cumplir los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 56.
Por su parte, el literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció dos situaciones frente a la prima de medio año, la primera: para quienes ingresaron al servicio público educativo antes del 31 de diciembre de 1980, quienes tendrían derecho a una pensión gracia compatible con la pensión de jubilación ordinara si cumplían con los requisitos respectivos y, la segunda: para quienes ingresaron al servicio público educativo con posterioridad al 1° de enero de 1981, tendrían derecho sólo a una pensión de jubilación reconocida bajo el régimen de los demás empleados públicos nacionales, con un beneficio adicional consistente en una prima de medio año equivalente a una mesada pensional de más. 57.
Posteriormente, la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones” estableció en su artículo 50 lo concerniente a la mesada adicional y en su artículo 142, creó la mesada adicional del mes de junio, así: “ARTICULO. 142. -Mesada adicional para actuales pensionados. Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1º ) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de Veinticinco (25) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el Decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional sólo a partir de junio de 1996.” 58. Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995, la cual adicionó el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se exceptúo a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serían compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. 59.
El artículo 81 de la Ley 812 de 2003, estableció que el régimen prestacional de los docentes oficiales nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraran vinculados al servicio público educativo oficial, era el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley. 60.
El Acto Legislativo 01 de 2005 eliminó la posibilidad de recibir más de 13 mesadas al año para las personas cuyo derecho a la pensión se causara a partir de la vigencia de dicho Acto, no obstante, se incluyó un parágrafo transitorio en el que se exceptuó de esa regla a las personas que percibieran una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causaba antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirían catorce (14) mesadas pensionales al año. 61.
Conforme con lo anterior, se puede establecer que la mesada prevista en el literal “B” del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es equivalente a la mesada contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en virtud de la sentencia C - 461 de 1995 proferida por la Corte Constitucional. 2.3 Precedentes jurisprudenciales aplicables al caso concreto. 62.
La sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado SUJ2015001333301020130013401 el 14 de abril de 2016, fijó unas reglas jurisprudenciales para decidir controversias judiciales, bajo el siguiente entendido: i) La Ley 91 de 1989, particularmente el parágrafo 2 del artículo 15, no creó ni reconoció, a favor de los docentes oficiales, la prima de servicios, contemplada en el Decreto Ley 1042 de 1978 para los empleados públicos del orden nacional; ii) En aplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes oficiales nacionalizados, antes territoriales, que venían devengando la prima de servicios porque la entidad territorial a la cual estaban adscritos la creó, a través de una norma de carácter territorial vigente a la fecha de expedición de la citada ley, y en todo caso; iii) De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes oficiales nacionalizados, antes territoriales, que no venían devengando la prima de servicios porque la respectiva entidad territorial a la cual estaban adscritos nunca la creó, mediante norma de carácter territorial, no tenían derecho al referido factor de salario; iv) Por disposición del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplicaban las normas que regían a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción, y por ende a ellos nos les era aplicable el artículo 42 ibidem que contempla la prima de servicios virtud, los docentes oficiales nacionalizados, vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, no tienen derecho a la prima de servicios; v) Por orden del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes nacionales vinculados antes o con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplicaban las normas que regían a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluía expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción, y por ende a ellos nos les era aplicable el artículo 42 ibidem que contemplaba la prima de servicios. 63.
Ello quiere decir que los docentes no tienen derecho al reconocimiento de la prima de servicios consagrada en el Decreto 1042 de 1978 y la Ley 91 de 1989. 64. Posteriormente, en cuanto a la mesada 14, el Consejo de Estado en sentencia de 25 de abril de 2019, dictada dentro del expediente radicado número 05001-23-31-000-2011-01551-01(0319-14), indicó entre otras cosas, lo siguiente: “El artículo 142 de la Ley 100 de 1993 dispone que ‘los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.’ El texto ‘cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988’ fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-409 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, al considerar que el límite temporal previsto en la norma constituía una discriminación en el mismo sector de pensionados, sin justificación alguna.
La Corte expuso los siguientes argumentos: ‘Para la Sala resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988", consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de ellos, la cual se "cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a partir de 1994", excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin justificación alguna, para aquellos pensionados jubilados con posterioridad al 1o. de Enero de 1988’.
Posteriormente, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, precisó que la finalidad de la mesada catorce es compensar la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones causada por la inflación. Así mismo, aclaró que con los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C-409 de 1994 se extendió el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, y que en el caso de los docentes la norma aplicable es el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Precisó que el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 describe que el reconocimiento de la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que tienen derecho a percibirla al cumplir los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933.
Igualmente, resaltó que según el literal b) del citado numeral los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y todos los nombrados desde el 1 de enero de 1990 tienen derecho a una sola pensión del 75% del salario mensual promedio del último año, en consonancia con el régimen vigente para los pensionados el sector público nacional, y que también percibirían una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
En este orden de ideas, la Corte concluyó que los docentes ‘quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993’. Agregando que ‘existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100)’.
Vale decir entonces que para la Corte Constitucional prima facie no hay lugar al reconocimiento de la mesada catorce prevista en la Ley 100 de 1993 para los docentes, salvo en el caso de ‘aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100’.
Por este motivo declaró que "los maestros vinculados antes del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, [tienen derecho a] un beneficio sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, ordenó que las pensiones causadas (adquisición del estatus pensional) después de su vigencia con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes solo comprenden las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14.
Y, frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas solo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011. ( ) En cuanto a los docentes el parágrafo transitorio 1 ídem prevé que ‘El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003’. Como se observa el Acto Legislativo reiteró lo ordenado por la Ley 812 de 2003 en el artículo 81, el cual señala que el régimen los docentes vinculados desde la vigencia de esta ley es el regulado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003: (…)” 2.4 Caso concreto 65.
De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, la controversia radica en determinar si la demandante cumple con los requisitos para el reconocimiento de la prima de mitad de año, equivalente a una mesada pensional establecida en el literal B número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993). 66.
Para el efecto, la Sala encuentra acreditado los siguientes hechos: 66.1 Que la demandante nació el 15 de junio de 1961 (fl. 18 documento 002. DEMANDA Y ANEXOS). 66.2 Que mediante Resolución No. 006746 de 26 de septiembre de 2016 (fl. 19-21 documento - documento 002. DEMANDA Y ANEXOS) el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de jubilación a la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández por la suma de $ 2´387.495. 66.3 Que mediante solicitud fechada el 12 de mayo de 2020, la demandante solicitó la liquidación y pago de la prima de junio establecida en literal B) del número 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por no haber alcanzado la pensión gracia debido a que fue vinculada a la docencia oficial el 15 de noviembre de 1992 (fls. 22 a 25 - documento 002.
DEMANDA Y ANEXOS). 66.4 Que el pago de la pensión de vejez para los meses de junio del año 2017 fue de: $2´524.776, junio de 2018 fue de: $2´628.039, junio de 2019 fue de: $2´711.611 y junio de 2020 fue de: $2´814.652 (fls. 28 a 30 documento 002. DEMANDA Y ANEXOS). 67. Lo primero que debe precisar la Sala es que en virtud de lo señalado en la sentencia C - 461 de 1995, la norma aplicable para los docentes era el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en el que se previó el pago de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional, asimilable a la mesada catorce de la Ley 100 de 1993, no obstante, los requisitos que se debían tener en cuenta eran los señalados en el artículo 142 ibidem, es decir, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 al FOMAG, que no fueran acreedores de la pensión gracia. 68.
No obstante, la Sala procede a realizar el análisis de la excepción consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2005, según la cual, quienes adquirieran su estatus pensional en su vigencia, no podían recibir más de 13 mesadas, salvo quienes lo adquirieran antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando tuvieran una pensión igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes. 69.
De las pruebas aportadas se advierte que la demandante adquirió el estatus pensional en 2016, tal como lo señala la Resolución No. 006746 de 26 de septiembre de 2016, lo que quiere decir que el derecho pensional se causó con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que indica que tampoco cumplió con dicho requisito. 70.
Finalmente, la Sala coincide con el análisis realizado en primera instancia en relación con la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 25 de abril de 2019, bajo el entendido de que allí se establecieron unas reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes, razón por la cual, no era aplicable al presente asunto, como quiera que en este medio de control no se está debatiendo la forma de liquidación de dichas prestaciones. 71.
En efecto, el carácter vinculante y obligatorio que alega la apoderada de la parte demandante se predica de los factores salariales para la reliquidación de las pensiones dependiendo de la fecha de vinculación al servicio oficial, más no del reconocimiento de la mesada adicional de junio. 72. Por todo lo anterior, no había lugar al reconocimiento de la prima de medio año contemplada en el literal B) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (equivalente a la mesada 14 contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993) y, en consecuencia, se confirmará el fallo apelado. 2.5 Costas 73.
No se condena en costas a la parte demandante por no encontrarse causadas, conforme lo establece el numeral 1º y 8º del artículo 365 del C.G. del P. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala No. 3 de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de junio de 2021 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No se condena en COSTAS a la parte demandante. TERCERA: Una vez en firme esta providencia, por secretaría envíese al juzgado de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Ausente con permiso BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada