NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD – Marco legal. Ahora, el artículo 9° del Decreto No. 1227 de 2005, dispuso que en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrían ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron; precepto que sería reiterado en los Decretos Nos. 3820 de 2005, 1937 y 4968 de 2007; y 1083 de 2015.
REFORMA DE LAS PLANTAS DE PESONAL Y SUPRESIÓN DEL EMPLEO – Es una causal objetiva de retiro del servicio. Concibe la Sala que la supresión del cargo en carrera administrativa (literal l) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004), ha sido prevista por el legislador como una causal objetiva de retiro del servicio por cesación definitiva de funciones, predicándose respecto de cualquier empleo público, independientemente de su naturaleza y la forma como deben ser provistos, es decir, trátese de cargos de libre nombramiento y remoción o de carrera.
REFORMA DE LAS PLANTAS DE PESONAL - Deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. Por su parte el artículo 46 de la Ley 909 ídem, modificado por el artículo 228 del Decreto No. 19 de 2012, frente a las reformas en las plantas de personal de las entidades públicas, dispuso que estas deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública.
A su turno, los artículos 95, 96 y 97 del Decreto No. 1227 de 2005, enfatizaron -en los mismos términos del artículo 46 ejusdem- que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico respectivo deriven en la creación o supresión de empleos, con ocasión, entre otras circunstancias, de la redistribución de funciones y cargas de trabajo y la racionalización del gasto público.
Bajo este entendido, la administración tiene la facultad y la obligación de adecuar su funcionamiento y estructura para garantizar la debida prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones a su cargo. Es por ello que la Constitución y la ley le han concedido una serie de competencias encaminadas a crear, fusionar y suprimir los empleos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o la situación fiscal así lo demanden.
ESTUDIO TÉCNICO - Aspectos que debe contemplar. Como se sostuvo en precedencia, en tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, el ordenamiento jurídico exige la elaboración de un estudio técnico que acredite la necesidad de la administración de reducir los cargos de su planta de personal o modificar su estructura orgánica.
En esta línea el artículo 97 del Decreto No. 1227 de 2005, estableció que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: i) un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) la evaluación de la prestación de los servicios y iii) la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.
(…) En suma, la normativa en cita contiene las razones mediante las cuales se justifica la modificación de las plantas de personal, orientada bajo criterios y condiciones relacionados con las necesidades del servicio o modernización de la administración, siendo objetivas las circunstancias que justifican la reforma. ESTUDIO TÉCNICO – La carga de la prueba para desvirtuarlo está en la parte que alega su yerro u equívoco.
Cuando se trata de desvirtuar el contenido de un estudio técnico que fundamenta un proceso de restructuración administrativa, es necesario que la parte que alega su yerro u equívoco despliegue todas las actuaciones procesales necesarias a fin de probar los vicios que contiene y que lo convierten en ineficaz o en inaplicable, sin estarse únicamente a su parecer.
Así lo refirió el Consejo de Estado, cuando afirmó: (…) Se colige de lo preliminar que, en tratándose de estudios de carácter técnico, es indispensable que el extremo que discute la legalidad y veracidad del mismo asuma la posición de probar y desvirtuar de igual forma, con argumentos técnicos, financieros y administrativos, su error o falencia, pues, sin duda alguna, no corresponde a la entidad demandada probar la idoneidad de los análisis que le sirvieron de fundamento para expedir los actos administrativos en el proceso de reestructuración, sino a la parte actora para lograr la prosperidad de sus pretensiones; se debe probar en contrario, es decir, demostrar que estos carecían de las condiciones técnicas necesarias para sustentar la supresión de los empleos, todo ello mediante una prueba especializada que conceptuara sobre la calidad, metodología e idoneidad del estudio objeto de reproche.
Concordante con lo expuesto, las afirmaciones de vicios y falencias del estudio de rediseño institucional de 2018, que sirvió de fundamento a la reestructuración de la planta de personal del ente accionado no pasaron de allí, toda vez que no se allegó al informativo por la parte que lo alega, ningún medio de juicio que justificara tales inconformismos.
(…) Lo único que está probado en el proceso es que el Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, aclarado con el Decreto No. 010 de 30 de enero de la misma anualidad, suprimió, entre otros, los empleos de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01; estableciendo, a su vez, cuatro (04) plazas de Técnico Administrativo – Código 367, Grado 02, en la planta global del municipio, lo anterior en virtud de los resultados arrojados por el estudio de rediseño institucional.
Y es que revisado el documento técnico en referencia encuentra la Sala que el mismo comportó un análisis de rendimiento, eficacia y eficiencia de la estructura administrativa del municipio, a más de contener estudios de orden general, diferencial, estadístico y calificativo del personal humano que existía en la planta de personal; presentó, entre otros criterios objetivos de valoración, un examen funcional de la entidad, que evidenció la necesidad de efectuar una reasignación de cargos y funciones por áreas de desarrollo, teniendo como metodología la valoración técnica y de desempeño de las hojas de vida de los funcionarios al servicio del ente territorial.
En tal sentido, dichos criterios de ponderación, sumados a los estudios de costos operacionales de la entidad, informan que no era un imperativo la permanencia de cargos del nivel asistencia (dentro de los cuales se encontraba el de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01), en la nueva estructura organizacional del ente accionado, en la medida que dicho empleo, como fuera precisamente concluido en el estudio técnico, presentaba: “poca carga laboral relacionada con su nivel jerárquico y por el contrario desempeñan actividades propias de un nivel técnico y/o profesional”.
Circunstancia que conllevó a que se implementara el cargo de técnico administrativo, empleo que de conformidad con la Resolución No. 006 de 22 de enero de 2019, por la cual se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta de personal del Municipio de Motavita, desarrollaría procesos y procedimientos en labores técnicas, misionales y de apoyo relacionadas con la dependencia a la cual fuera asignado, perfil más acorde a las necesidades de la administración. En tal medida las funciones que en otrora eran cumplidas por los empleos de auxiliar administrativo, recayeron en el cargo de Técnico Administrativo - Código 367, Grado 02, tal y como lo estableció el estudio técnico de 2018 y el Decreto No. 785 de 2005, en la medida que dicho cargo, entre otras actividades, realizaría las tareas de apoyo y de ejecución de labores técnicas misionales y de apoyo a la gestión. REFORMA DE LAS PLANTAS DE PERSONAL – Justificación en el caso del municipio de Motavita.
Se itera que el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto No. 19 de 2012, señala que toda reforma a las plantas de personal debe estar justificada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse, de manera preponderante, en un estudio técnico que así lo demuestre.
En este caso el estudio de rediseño institucional realizado por el Municipio de Motavita, se fundamentó, además de las previsiones del mentado artículo, en los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública- DAFP, contenidos en su Guía de Rediseño Institucional para Entidades Públicas del Orden Territorial (versión 2 de junio de 2018).
SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - En caso de reforma de las plantas de personal y supresión del empleo se debe demostrar tal condición para ser beneficiario del amparo especial. La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-446 de 2011, reconoció que dentro de las personas que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia, quienes están próximos a pensionarse y las personas en situación de discapacidad, a los que, si bien por esa sola circunstancia no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en ese tipo de vinculación laboral, sí surge una obligación jurídico constitucional de propiciarse un trato preferencial como medida de acción afirmativa; postulado que es palmario con lo establecido en el artículo 2.2.12.1.2.1 del Decreto No. 1083 de 2015, según el cual: (…) En casos de supresión del empleo como consecuencia de una reforma de planta de personal, el ordenamiento jurídico ha otorgado un amparo especial a favor de los empleados públicos que se encuentren en situación de especial protección; no obstante, dicho beneficio no es absoluto, en la medida en que, para efectos de acceder al beneficio, el servidor público debe demostrar tal condición, y la entidad deberá verificar que así sea.
En el sub examine es huérfano el proceso en medio de prueba que den cuenta que la señora Rodríguez Burgos, era sujeto de especial protección. Es así como las pruebas acopiadas al proceso no informan que la demandante sea de aquellas personas que, debido a condiciones particulares, a saber, físicas (situación de discapacidad), psicológicas o sociales (calidad de pre pensionada o madre cabeza de familia), merecía un amparo o trato preferente en los términos del Decreto No. 1083 de 2015 o la Sentencia SU-446 de 2011, nada se probó al respecto.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo el siguiente link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintidós (2022).
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 16 de diciembre de 2021, mediante la cual el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, denegó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES. DEMANDA. Declaraciones y condenas. La señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, a través de apoderada judicial, formuló demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra el Municipio de Motavita, a fin que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en: i) el Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, por el cual se estableció la planta de personal del Municipio de Motavita y se suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo - Código 407, Grado 1; ii) el Decreto No. 010 de 30 de enero de 2019, mediante el cual se aclaró el Decreto N° 005 de 2019 y iii) el Oficio de 12 de febrero de 2019, por el cual se declaró insubsistente a la demandante.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que la entidad accionada reintegrara en provisionalidad a la señora Rodríguez Burgos, en el cargo que desempeñaba o en uno de superior jerarquía. Se realice el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su retiro y hasta la data efectiva de reintegro.
Pidió que se declare para todos los efectos legales que no se ha dado solución de continuidad en el servicio. Que se indexe las sumas dinerarias resultantes de conformidad con el índice de precios al consumidor y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. Fundamentos fácticos. La apoderada de la parte demandante enunció los hechos que se resumen a continuación: Que mediante el Decreto No. 13 de 26 de enero de 2012, se nombró en provisionalidad a la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, en el cargo de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, perteneciente a la planta de personal del Municipio de Motavita.
Que, en el año 2018, el municipio demandado realizó un estudio de rediseño institucional, el cual tuvo como base la planta de personal adoptada con el Decreto No. 020 de 2005; lo anterior, por cuanto la estructura orgánica establecida en virtud del Decreto No. 111 de 2013, fue dejada sin efectos, en razón de la declaratoria de nulidad del precitado decreto con ocasión de la Sentencia de 09 de mayo de 2018, proferida por este Tribunal, dentro del proceso No. 2014-00155-01.
Que el estudio técnico elaborado por el ente territorial arrojó tres (03) tipos de planta de personal, de los cuales dos (02) proponían continuar con el cargo de auxiliar administrativo. Que a través del Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, se estableció la planta de personal del Municipal de Motavita, y se ordenó la supresión de unos cargos; acto administrativo que sería aclarado por el Decreto No. 010 de 30 de enero de 2019, en punto a señalar que el empleo eliminado era el de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01.
Que la Resolución No. 006 de 22 de enero de 2019, proferida por el Alcalde de Motavita, ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta de personal del municipio. Que a través del Oficio de 12 de febrero de 2019, se informó a la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, la supresión del cargo por esta desempeñado; así mismo: “le otorgó el término de dos (02) días para allegar ante la Secretaría de gobierno los documentos que acrediten el lleno de los requisitos mínimos para ocupar uno de los cuatro (04) cargos creados (TÉCNICOS ADMINISTRATIVOS CÓDIGO 367 GRADO 02), con el propósito de facilitarle el ejercicio de su derecho preferencial del artículo 7 del Decreto 005 de 2019”.
Que la demandante decidió no optar por el empleo de Técnico Administrativo - Código 367, Grado 02, ofertado con el Oficio de 12 de febrero de 2019, dado que la naturaleza de su provisión (libre nombramiento y remoción), desmejoraba la estabilidad adquirida previamente, en su condición de provisionalidad. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Relacionó como normas violadas los artículos 4º, 6º, 25, 29, 53 y 83 de la Constitución Política.
Igualmente, citó los artículos 3º y 4º de la Ley 1437 de 2011; así como la Ley 909 de 2004 y el Decreto No. 1227 de 2005. Afirmó que, aunque los actos administrativos accionados son de carácter general, los mismos son susceptibles de controvertir bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al haber modificado un derecho de carácter particular y concreto.
Sostuvo que los actos cuya nulidad se depreca adolecen de los vicios de “vulneración de derechos laborales” y falsa motivación; aunado a que su fundamento recae en motivos incoordinados, toda vez que las decisiones administrativas objeto de censura no guardan unidad con los resultados del estudio técnico de rediseño institucional. Que: “la decisión de los actos administrativos de suprimir los dos (02) cargos de auxiliares administrativos, no se encuentra amparada en una fundamentación fáctica y jurídica que permita demostrar que dicha manifestación de voluntad de la administración es correcta, adecuada y proporcional de acuerdo a las necesidades de la entidad.
Es decir, los actos administrativos en comento no determinan de manera fehaciente la necesidad de suprimir los cargos, y en consecuencia reflejan el incumplimiento de los principios constitucionales y legales en los que se debe fundar toda actuación administrativa”. Manifestó, que el tratamiento de las personas nombradas en provisionalidad no es el mismo que el de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, dada la naturaleza del cargo, de manera que es necesario que los actos administrativos que deciden su desvinculación contengan de manera expresa las razones por las cuales se separa al funcionario de su cargo.
Que de conformidad con el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, las reformas de plantas de personal deben motivarse según las necesidades del servicio, o por razones de modernización, soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren, presupuestos que no fueron observados en la reestructuración adelantada por el municipio accionado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Municipio de Motavita. El apoderado del ente territorial accionado contestó oportunamente la demanda y se opuso a sus pretensiones. Adujo que la demandante ocupaba un cargo en provisionalidad que fue suprimido en virtud del Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, acto administrativo que fue expedido con fundamento en las facultades que el ordenamiento jurídico le confería al alcalde municipal; que la demandante, no obstante, de su tipo de vinculación con la administración, tuvo la oportunidad de optar de manera preferente por el empleo de técnico administrativo, no haciendo uso de dicha prerrogativa.
Formuló las excepciones de “ineptitud sustantiva de la demanda” y “las actuaciones del Alcalde Municipal de Motavita, al expedir los decretos censurados, están amparados por la presunción de legalidad y acierto y la demanda no alcanza a desvirtuar dicha presunción” (sic). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante Sentencia de 16 de diciembre de 2021, resolvió: “(…)
PRIMERO. - No tener por sospechosas las declaraciones vertidas en este proceso por las personas Aura Nelly Bernal Quintero y Julio Enrique Cetina Suárez, según las razones expuestas en este proveído. SEGUNDO.- Denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- Sin condena en costas.
(…)” De forma previa el juzgado analizó la tacha de los testigos Aura Nelly Bernal Quintero y Julio Enrique Cetina Suárez, formulada por la pasiva, sostuvo que no se avizoraba la existencia de una relación directa y permanente entre los deponentes y la demandante que le restara validez y credibilidad a lo declarado, aunado a que el ente accionado no precisó los aspectos que servían de fundamento a la sospecha y que comprometieran la credibilidad o imparcialidad de los testigos traídos al proceso; de forma tal que la tacha no tuvo vocación de prosperidad.
Trajo a colación los artículos 122 y 125 de la Constitución Política; 1º, 25 y 41 de la Ley 909 de 2004; 9º y 10º del Decreto No. 127 de 2005 y 2.2.5.3.4 del Decreto No. 1083 de 2015, y señaló que la discrecionalidad para remover a los empleados de la administración debe ser ejercida siempre dentro de parámetros de racionalidad, proporcionalidad y razonabilidad; acotó que debe existir una relación entre el hecho real y la decisión, pues los límites de la facultad discrecional están dados en que la decisión debe adecuarse a los fines del Estado, de la función administrativa y de la normatividad que la contempla.
Destacó que en controversias donde se discute el acto administrativo de retiro de un empleado por supresión del cargo, la presunción de legalidad deberá ser desvirtuada mediante pruebas que indiquen que los motivos del retiro fueron distintos a la modernización y mejoramiento del servicio; indicó que la reforma de la planta de personal de una entidad pública requiere de estudios técnicos que la justifiquen, y que estos deben estar soportados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional en los términos del artículo 97 del Decreto No. 1227 de 2005.
De cara al caso concreto afirmó el juzgado que: “Con lo visto en el estudio técnico y demás documentos, puede concluirse que, la reforma de la planta de personal adelantada por el municipio de Motavita está justificada, en primer lugar, por razones de modernización, toda vez que la reestructuración administrativa del año 2013 fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia de 2018, y, en consecuencia, los decretos aplicables eran previos a dicha actuación administrativa, que datan del año 2005, por lo que conforme a las necesidades propias del servicio era imperioso una reforma de la planta de personal.
En segundo lugar, de las conclusiones del estudio, se observó que por la sobrecarga de labores en 4 cargos directivos se requería de la creación de 4 cargos para suplir las actividades en esas áreas, por este motivo se dispuso el incremento de empleos en la planta de personal para atender estas falencias, cargos creados de nivel técnico en atención a las funciones por desempeñar”.
Esgrimió, que el estudio técnico adelantado por el Municipio de Motavita, determinó la necesidad de una reestructuración administrativa, circunstancia que se cumplió con la expedición de los Decretos Nos. 005 de 22 de enero de 2019 (que estableció la planta de personal) y 010 de 30 de enero de la misma anualidad (por el cual se aclaró el acto administrativo de 22 de enero de 2019).
Explicó que la entidad accionada adelantó la reforma de su planta de personal en acato de los preceptos contenidos en el Decreto No. 1227 de 2005, que reglamentó la Ley 909 de 2004, comoquiera que el estudio técnico en comento efectuó: i) un análisis de los procesos técnico – misionales y de apoyo ii) una evaluación de la prestación de servicios, funciones, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Dijo que, de conformidad con las conclusiones y recomendaciones arrojadas con el estudio, el Municipio de Motavita, aplicó una nueva planta de personal que se ajustaba más a su condición funcional; y que la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, fue nombrada en provisionalidad, en consecuencia, no ostentaba la calidad de empleada de carrera ni gozaba del derecho a la estabilidad laboral propio de un empleo de dicha naturaleza.
Aclaró que el municipio accionando tuvo en cuenta que la demandante se desempeñaba en provisionalidad, de manera que por la supresión del cargo le otorgó la posibilidad de allegar los documentos que acreditaran los requisitos mínimos para ocupar uno (1) de los cuatro (4) cargos creados (Técnico Administrativo - Código 367, Grado 02); sin embargo, la decisión de la accionante fue no optar, todo lo cual permitía concluir el respeto a las garantías laborales que le asistían a la señora Rodríguez Burgos.
Concluyó que, los actos administrativos objeto de censura no adolecen de falsa motivación, dado que no se probó que la reestructuración efectuada por el Municipio de Motavita, obedeciera a fines distintos a los establecidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004; aunado a que la demandante, al momento de ser retirada del cargo desempeñado, no gozaba de estabilidad laboral alguna.
No condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN. Parte demandante. Inconforme con la decisión de primera instancia, apeló la sentencia con fundamento en los siguientes argumentos: Alegó que el estudio técnico de 2018, efectuado por el Municipio de Motavita, no cumplió con los lineamientos técnicos contenidos en la Guía de Rediseño para Entidades del Orden Territorial emitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública; al paso que dicho estudio -a juicio de la alzada- no contempló una justificación que hubiese soportado la supresión de los empleos del nivel asistencial.
Sostuvo que ni el estudio de rediseño institucional ni la administración municipal lograron demostrar que las funciones ejercidas por la demandante (actividades de apoyo en la biblioteca municipal), eran del resorte de un perfil técnico o profesional; por el contrario, las mismas son de aquellas inherentes a un nivel asistencial, el cual, en contravía de lo concluido por el estudio técnico, no debió desaparecer de la planta de personal del ente accionado.
Dijo que en los términos del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, los cargos de libre nombramiento y remoción son una excepción a la regla general, y procede, exclusivamente, cuando el empleo se enmarque dentro de alguna de las causales descritas en el mentado artículo, y este no fue el caso (el estudio técnico no recomendó que los cuatro (04) cargos de técnico administrativo creados, debieran ser provistos bajo dicha modalidad).
Que “…el alcalde municipal de Motavita mediante Decreto 005 de 2019 acoge parcialmente algunos aspectos de cada escenario propuesto, y no adopta un escenario en su totalidad (…) el consultor se limitó a proponer 3 escenarios sin 3 justificaciones técnicas”. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. El recurso fue concedido mediante auto de 03 de febrero de 2022, siendo admitido por esta Corporación a través de proveído de 10 de marzo de 202212, sin que hubiese sido necesario decretar y practicar pruebas, por lo que no hubo lugar a dar traslado para alegar de conclusión de conformidad con la modificación introducida al artículo 247 del CPACA., por parte del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES. Control de legalidad. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del CPACA., no se encuentra hasta este momento que se haya configurado alguna causal de nulidad que pueda invalidar la actuación realizada dentro del proceso. Problema jurídico. Corresponde a esta Sala establecer: i. ¿Si fue acreditada una falsa motivación y un “motivo incoordinado”, frente a la supresión del cargo desempeñado por la demandante en la planta de personal del Municipio de Motavita, que derivó en su retiro del servicio? o, si, por el contrario ¿medió una causa objetiva que justificó su desvinculación, asociada a la supresión del empleo soportada con el respectivo estudio técnico, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales? De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala.
Cuando se trata de desvirtuar el contenido de un estudio técnico que fundamenta un proceso de restructuración administrativa, es necesario que la parte que alega su yerro o equívoco, despliegue todas las actuaciones procesales necesarias a fin de probar los vicios que contiene y que lo convierten en ineficaz o en inaplicable, sin estarse únicamente a su parecer El estudio técnico adelantado por el Municipio de Motavita, esgrimió, con base en criterios de racionalización del gasto público, redistribución de funciones y cargas de trabajo, así como el mejoramiento de los niveles de economía y eficacia del ente territorial, la necesidad de llevar a cabo la supresión de empleos y, en general, de modificar la planta de personal del municipio.
La entidad territorial cumplió a cabalidad con la exigencia contenida en el artículo 46 de la Ley 909, por tanto, no se puede considerar que la eliminación del cargo de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, ocupado por la demandante, no obedeció a las necesidades del servicio, modernización de la entidad o, incluso, racionalización en el gasto.
En los términos del artículo 41 de la Ley 909 ídem, la supresión del cargo debe entenderse como una causa objetiva de retiro del servicio de los empleados del sector público; de manera tal que, al efectuarse la reorganización de la planta de personal del Municipio de Motavita, que implicó la eliminación de los empleos de auxiliar administrativo, era razón más que suficiente que procediera la terminación del vínculo laboral de la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, con el municipio.
El acto administrativo que declaró insubsistente a la demandante, de forma sucinta, expuso en sus consideraciones los antecedentes de la terminación del nombramiento provisional, quedando evidenciado que la motivación, como lo exige la Corte Constitucional, fue clara, detallada y precisa, pues sin equívocos ni mayores elucubraciones expuso la razón que fundamentó la desvinculación de la accionante.
Es huérfano el proceso en medio de prueba que den cuenta que la señora Rodríguez Burgos, era sujeto de especial protección. Es así como las pruebas acopiadas al proceso no informan que la demandante sea de aquellas personas que, debido a condiciones particulares, a saber, físicas (situación de discapacidad), psicológicas o sociales (calidad de pre pensionada o madre cabeza de familia), merecía un amparo o trato preferente en los términos del Decreto No. 1083 de 2015 o la Sentencia SU-446 de 2011, nada se probó al respecto.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. De la vinculación en provisionalidad. El artículo 125 de la Constitución Política, señala que los empleos en los órganos y entidades del Estado, son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley. Por su parte el artículo 27 de la Ley 909 de 2004, estableció: “(…) Artículo 27.
Carrera Administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna.
(…)” Ahora, el artículo 9° del Decreto No. 1227 de 2005, dispuso que en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrían ser provistos mediante nombramiento provisional cuando no fuere posible proveerlos por medio de encargo con servidores públicos de carrera, por el término que duren las situaciones administrativas que las originaron; precepto que sería reiterado en los Decretos Nos. 3820 de 2005, 1937 y 4968 de 2007; y 1083 de 2015.
De la reforma a las plantas de personal y la supresión del empleo como causal objetiva de retiro del servicio de un empleado en provisionalidad. Concibe la Sala que la supresión del cargo en carrera administrativa (literal l) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004), ha sido prevista por el legislador como una causal objetiva de retiro del servicio por cesación definitiva de funciones, predicándose respecto de cualquier empleo público, independientemente de su naturaleza y la forma como deben ser provistos, es decir, trátese de cargos de libre nombramiento y remoción o de carrera.
Por su parte el artículo 46 de la Ley 909 ídem, modificado por el artículo 228 del Decreto No. 19 de 2012, frente a las reformas en las plantas de personal de las entidades públicas, dispuso que estas deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública.
A su turno, los artículos 95, 96 y 97 del Decreto No. 1227 de 2005, enfatizaron -en los mismos términos del artículo 46 ejusdem- que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico respectivo deriven en la creación o supresión de empleos, con ocasión, entre otras circunstancias, de la redistribución de funciones y cargas de trabajo y la racionalización del gasto público.
Bajo este entendido, la administración tiene la facultad y la obligación de adecuar su funcionamiento y estructura para garantizar la debida prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones a su cargo. Es por ello que la Constitución y la ley le han concedido una serie de competencias encaminadas a crear, fusionar y suprimir los empleos de su planta de personal, cuando las necesidades públicas o la situación fiscal así lo demanden.
Del estudio técnico. Como se sostuvo en precedencia, en tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, el ordenamiento jurídico exige la elaboración de un estudio técnico que acredite la necesidad de la administración de reducir los cargos de su planta de personal o modificar su estructura orgánica. En esta línea el artículo 97 del Decreto No. 1227 de 2005, estableció que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: i) un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) la evaluación de la prestación de los servicios y iii) la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señala el procedimiento a seguir, la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, pues su accionar está siempre determinado en una norma de derecho positivo y su desarrollo no puede estar al libre albedrío de la autoridad.
Así lo refirió el Consejo de Estado: “(…) Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia previa y para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular.
(…)” En suma, la normativa en cita contiene las razones mediante las cuales se justifica la modificación de las plantas de personal, orientada bajo criterios y condiciones relacionados con las necesidades del servicio o modernización de la administración, siendo objetivas las circunstancias que justifican la reforma. CASO CONCRETO. De conformidad con el material cognitivo allegado al plenario, la Sala encuentra probado los siguientes hechos: Que el 25 de abril de 2005, el alcalde Municipal de Motavita, expidió los siguientes actos administrativos: Decreto No. 020, por el cual se adoptó la estructura administrativa central del municipio, se fijó las funciones por dependencia y se dictaron otras disposiciones.
Decreto No. 021, que estableció la planta de personal del ente territorial, la cual previó, entre otros empleos, tres (03) cargos de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, considerado de nivel asistencial: Decreto No. 024, mediante el cual se fijó la nomenclatura y clasificación de los empleos de la administración central. El artículo 3º del mentado decreto dispuso, en cuanto al nivel asistencial, que el mismo comprendía los empleos cuyas funciones implicaran el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Que mediante el Decreto No. 013 de 26 de enero de 2012, la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, fue vinculada en provisionalidad a la planta global de personal del Municipio de Motavita, en el cargo de Auxiliar Administrativo - Código 407, Grado 01, del cual tomó posesión el mismo día de su nombramiento.
Que el Secretario de Gobierno del Municipio de Motavita, a través del Oficio No. 2018-139-SEC-GOB de 20 de junio de 2018, informó a la señora Rodríguez Burgos, que de conformidad con el manual de funciones adoptado en virtud de la Resolución No. 077 de 18 de junio de 2018, esta desempeñaría las funciones de auxiliar de biblioteca, actividades establecidas para el nivel asistencial de la administración municipal.
Que el ente territorial accionado llevó a cabo un estudio de rediseño institucional en el año 2018, con la finalidad de adelantar un proceso de modernización que mejorara el desempeño y las competencias laborales de los funcionarios públicos al servicio del municipio y de esta forma lograr la eficiencia y eficacia de la administración; lo anterior, por cuanto la planta de personal vigente, adoptada con el Decreto No. 020 de 2005, contaba con más de trece (13) años de antigüedad, sin que la misma se ajustara a los requisitos y competencias exigidas desde el nivel central.
Dicho estudio, en aplicación de la metodología empleada por el Departamento Administrativo de la Función Pública (Guía de Rediseño Institucional para Entidades Públicas Territoriales - versión 2 de junio de 2018), efectuó, entre otras consideraciones de orden técnico, un análisis: i) financiero; ii) de perfiles (evaluación y cumplimiento de requisitos por niveles jerárquicos, hojas de vida, estudios y experiencia); iii) cargas de trabajo y iv) estructura orgánica.
Evidenció que los cargos asistenciales presentaban poca carga laboral relacionada con su nivel jerárquico y que, por el contrario, desempeñaban actividades propias de un nivel técnico y/o profesional; al paso que concluyó que se debía propender por la profesionalización de los empleos y la creación de cargos con perfiles más altos, de conformidad con las competencias de cada nivel, tal y como lo establecía los Decreto Nos. 785 y 2539 de 2005, ambos inclusive.
Planteó, a modo de recomendación, tres (03) tipos u escenarios de planta de personal para la entidad territorial. Traído su contenido se tiene que: “(…) … mediante sentencia del 09 de mayo de 2018 del tribunal administrativo de Boyacá, se revocó la sentencia del 05 de noviembre de 2015 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, y se declararon nulos los decretos 111 del 31 de octubre de 2013, 115 del 5 de noviembre de 2013, 116 del 5 de noviembre de 2013, y 125 del 7 de noviembre de 2013, dejando así sin efectos jurídicos la reestructuración administrativa del año 2013.
Por lo anteriormente expuesto, el Municipio de Motavita en cumplimiento de su Plan de Desarrollo y sus Planes de Mejoramiento, requiere desarrollar el análisis de su estructura organizacional, a fin de armonizar sus objetivos y metas organizacionales, tanto misionales como estratégicas y de apoyo, con la conformación de una nueva estructura organizacional y una adecuada armonización a nivel económico, que equilibre y estimule la productividad de la organización. (resaltado fuera de texto) (…) 7.
ANÁLISIS FINANCIERO: (…) Con el análisis realizado se establece como techo o el límite máximo de los costos que la entidad está en capacidad de presupuestar, para pago de nómina de personal, en el monto de $ 638.088.985 aumentando el indicador de Ley 617 de 2000 de 52,74% en el 2018 a 68,37% en 2019, sostenible en los siguientes años, siempre y cuando se implementen medidas de esfuerzo fiscal para mejorar el recaudo.
(…)
8.2.3. VALORACIÓN TOTAL (ESTUDIOS Y EXPERIENCIA). La valoración porcentual de los ítems evaluados, está directamente relacionada con el nivel jerárquico en el cual se encuentra el cargo, ya que como puede observase, los requisitos de estudio tienen una mayor ponderación frente a la experiencia en los niveles profesional, directivo y técnico, ya que el desarrollo de las actividades se enfoca en habilidades y destrezas del tipo cognitivo.
Así mismo, se puede apreciar que la mayor ponderación para los niveles asistenciales recae en la experiencia, dado que las competencias basadas en habilidades y destrezas reforzadas con el tiempo, están directamente relacionadas con el desarrollo de las funciones de este nivel. (…)
9.2. CONCLUSIONES FRENTE A LAS CARGAS LABORALES (…) De la misma forma, la situación del nivel asistencial demuestra que existen empleos con poca carga laboral relacionada con su nivel jerárquico y por el contrario desempeñan actividades propias de un nivel técnico y/o profesional, por ende, se debe revisar la viabilidad de asignar funciones propias de la dependencia a cada uno de los empleos del nivel asistencial que conforman la planta de personal… (…)
12. PLANTA DE PERSONAL PROPUESTA Como se pudo apreciar en los capítulos anteriores, existen diferentes aspectos con los cuales se aprecia la necesidad de la modificación de la planta de personal de la entidad, razón por la cual se deben realizar los ajustes respectivos a fin de dar cumplimiento a las falencias detectadas. Sin embargo, la Administración Municipal podrá adoptar los cambios que considere pertinentes a fin de dar cumplimiento a los requerimientos revelados y al impacto financiero que cada uno de ellos genere en la entidad, de acuerdo con sus competencias establecidas en el artículo 315 Constitucional.
A continuación, se presentan diversos escenarios y el respectivo impacto que generaría dentro de Alcaldía Municipal de Motavita. 12.1. ESCENARIO 1. Creación: Secretario de Hacienda. Eliminación: 1 Tesorero General. (…) 12.2. ESCENARIO 2. Creación: Secretario de Hacienda, un secretario ejecutivo del despacho del Alcalde, 3 Técnicos Administrativos 4 Trabajadores Oficiales.
Eliminación: 1 Tesorero General. 12.3. ESCENARIO 3. Creación: Secretario de Hacienda, un secretario ejecutivo del despacho del Alcalde, 3 Técnicos Administrativos 4 Trabajadores Oficiales. Eliminación: 1 Tesorero General y 3 Auxiliares Administrativos con creación de 1 en planta transitoria. (…) 12.4. CONCLUSIONES ESCENARIOS. Como se puede observar, cada uno de los escenarios propuestos presenta diferentes conformaciones de la planta de personal que se distribuiría en la estructura seleccionada.
Una vez se determine la estructura orgánica de la entidad, el Alcalde Municipal procederá a adoptar la planta de personal que se ajuste a esta, realizará la distribución de cargos y la proyección del manual de funciones acorde a los resultados de este estudio… Se debe revisar la viabilidad de la creación o supresión de cargos ya que actualmente se afrontan una serie de demandas fruto de la aplicación de la sentencia por la cual se derogo la reforma administrativa del año 2013; dado que el alcance de este estudio busca determinar la estructura orgánica y los requerimientos en cuanto a cantidad de personal se refiere y no la determinación de los posibles efectos jurídicos que las demandas en curso lleguen generar.
(resaltado adicional) (…)” Que a través del Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, el Alcalde de Motavita, estableció la planta de personal de la alcaldía municipal; en su artículo primero dispuso la supresión, entre otro, de un cargo de Auxiliar Administrativo - Código 407, Grado 02 (sic), y en el tercero ordenó la creación de ocho (08) empleos distribuidos así: i) cuatro (4) Técnico Administrativo – Código 367, Grado 02 y ii) cuatro (4) Trabajador Oficial.
Que con ocasión del Decreto No. 010 de 30 de enero de 2019, se aclaró los artículos primero y tercero del Decreto No. 005 de 2019, en punto a señalar, de una parte, que la supresión de empleos recaía en dos (02) cargos de Auxiliar Administrativo - Código 407, Grado 01, adicional a otro que sería ubicado pro tempore en una planta transitoria (condición de pre pensional); como de otra, que la planta de personal del municipio sería la siguiente (se mantiene la creación de 4 técnico administrativo y 4 trabajadores oficiales): Planta global: Que en Oficio de 12 de febrero de 2019, se comunicó a la demandante la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo - Código 407, Grado 07, que venía desempeñando en la plata de personal del Municipio de Motavita, y se le otorgó el término de dos (2) días para allegar los documentos que acreditaran los requisitos mínimos para ocupar uno (1) de los cuatro (4) cargos de Técnico Administrativo - Código 367, Grado 02, creados en virtud del Decreto No. 005 de 2019.
Se lee del oficio en comento: “(…) En consecuencia, dado que usted no está en carrera administrativa dentro del cargo que actualmente ocupa, el cual, se repite, se suprimió, cuenta entonces con la opción para ser vinculada en uno de los siguientes cargos que se crearon dentro de la planta de personal … Así las cosas, a partir de la presente fecha cuenta con dos (02) días para allegar ante la Secretaría de Gobierno los documentos que acrediten el lleno de los requisitos mínimos para ocupar uno de los cuatro cargos creados (TECNICOS (sic) ADMINISTRATIVOS, Código 367, grado 02, evento en el cual será nombrada allí y tomar posesión del mismo dentro de los términos legales.
(destaca la Sala) (…)” Que en certificación adiada 04 de abril de 2019, se dio constancia que la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, laboró al servicio del Municipio de Motavita, en el cargo de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, entre el 26 de enero de 2012 y hasta el 22 de junio de 2018 (Secretaría de Planeación); y del 23 de junio de 2018 al 14 de marzo de 2019, en la Biblioteca Municipal.
ANÁLISIS DE LA SALA. Del estudio técnico de rediseño institucional. Discutió la parte actora que el estudio de rediseño institucional elaborado por el Municipio de Motavita, no cumplía con los lineamientos técnicos contenidos en la Guía de Rediseño para Entidades del Orden Territorial, elaborada por el Departamento Administrativo de la Función Pública; y que: “no se avizora (…) una razón por la cual se haya decidido suprimir los empleos del nivel asistencial”.
Cuando se trata de desvirtuar el contenido de un estudio técnico que fundamenta un proceso de restructuración administrativa, es necesario que la parte que alega su yerro u equívoco despliegue todas las actuaciones procesales necesarias a fin de probar los vicios que contiene y que lo convierten en ineficaz o en inaplicable, sin estarse únicamente a su parecer.
Así lo refirió el Consejo de Estado, cuando afirmó: “(…) Para la Sala no surge evidente el incumplimiento de la ley, que se endilga al acto acusado. Si la parte demandante consideraba que el estudio no es un estudio que fundamente modificaciones en la planta de cargos, era necesario que probara tal hecho mediante prueba idónea… Sin duda, un estudio técnico que implique la supresión de cargos de carrera exige, tal como se desprende de la ley, conocimientos profesionales especializados, de manera que ellos deben ser controvertidos también por personas con igual capacitación, de allí que se hable de “metodologías de diseño organizacional y ocupacional” para su elaboración. (negrilla fuera de texto) (…)” Se colige de lo preliminar que, en tratándose de estudios de carácter técnico, es indispensable que el extremo que discute la legalidad y veracidad del mismo asuma la posición de probar y desvirtuar de igual forma, con argumentos técnicos, financieros y administrativos, su error o falencia, pues, sin duda alguna, no corresponde a la entidad demandada probar la idoneidad de los análisis que le sirvieron de fundamento para expedir los actos administrativos en el proceso de reestructuración, sino a la parte actora para lograr la prosperidad de sus pretensiones; se debe probar en contrario, es decir, demostrar que estos carecían de las condiciones técnicas necesarias para sustentar la supresión de los empleos, todo ello mediante una prueba especializada que conceptuara sobre la calidad, metodología e idoneidad del estudio objeto de reproche.
Concordante con lo expuesto, las afirmaciones de vicios y falencias del estudio de rediseño institucional de 2018, que sirvió de fundamento a la reestructuración de la planta de personal del ente accionado no pasaron de allí, toda vez que no se allegó al informativo por la parte que lo alega, ningún medio de juicio que justificara tales inconformismos.
Este Tribunal, en una oportunidad anterior, consideró: “(…) Se pregunta la Sala, cómo puede realizar análisis integral de los vicios atribuidos al estudio técnico, cuando no se aportó la prueba, siendo ello de su cargo e interés. Sencillamente, si el demandante no probó los hechos que alegó, ningún examen podía efectuarse. Comparte la Sala el argumento de la recurrente cuando afirma que el análisis de los estudios técnicos es asunto de administración y gestión que no corresponde a la especialidad jurídica, por ello es contradictorio que reclame del juzgador un análisis técnico de los estudios técnicos, valga la repetición, y pretenda, aludiendo elementos propios de la gestión pública, la prosperidad de su argumento.
(subrayas propias) (…)” Lo único que está probado en el proceso es que el Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, aclarado con el Decreto No. 010 de 30 de enero de la misma anualidad, suprimió, entre otros, los empleos de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01; estableciendo, a su vez, cuatro (04) plazas de Técnico Administrativo – Código 367, Grado 02, en la planta global del municipio, lo anterior en virtud de los resultados arrojados por el estudio de rediseño institucional.
Y es que revisado el documento técnico en referencia encuentra la Sala que el mismo comportó un análisis de rendimiento, eficacia y eficiencia de la estructura administrativa del municipio, a más de contener estudios de orden general, diferencial, estadístico y calificativo del personal humano que existía en la planta de personal; presentó, entre otros criterios objetivos de valoración, un examen funcional de la entidad, que evidenció la necesidad de efectuar una reasignación de cargos y funciones por áreas de desarrollo, teniendo como metodología la valoración técnica y de desempeño de las hojas de vida de los funcionarios al servicio del ente territorial.
En tal sentido, dichos criterios de ponderación, sumados a los estudios de costos operacionales de la entidad, informan que no era un imperativo la permanencia de cargos del nivel asistencia (dentro de los cuales se encontraba el de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01), en la nueva estructura organizacional del ente accionado, en la medida que dicho empleo, como fuera precisamente concluido en el estudio técnico, presentaba: “poca carga laboral relacionada con su nivel jerárquico y por el contrario desempeñan actividades propias de un nivel técnico y/o profesional” (resaltado de la Sala).
Circunstancia que conllevó a que se implementara el cargo de técnico administrativo, empleo que de conformidad con la Resolución No. 006 de 22 de enero de 2019, por la cual se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta de personal del Municipio de Motavita, desarrollaría procesos y procedimientos en labores técnicas, misionales y de apoyo relacionadas con la dependencia a la cual fuera asignado, perfil más acorde a las necesidades de la administración. Funciones estas acordes con lo establecido en el numeral 4.4 del artículo 4º del Decreto No. 785 de 2005, el cual estableció que el nivel técnico comprendía los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. Se lee del estudio de rediseño institucional: “(…) …se debe revisar la viabilidad de asignar funciones propias de la dependencia a cada uno de los empleos del nivel asistencial que conforman la planta de personal.
En el caso que no sea posible la delegación de funciones se debe determinar la viabilidad de eliminación de cargos con el más bajo riesgo para la entidad y la creación de empleos con niveles jerárquicos más altos, a fin de asignar dichas funciones de acuerdo con las competencias de cada nivel, tal como se establece en el decreto 785 de 2005 y 2539 de 2005.
(…)
12. PLANTA DE PERSONAL PROPUESTA. (…) A continuación, se presentan diversos escenarios y el respectivo impacto que generaría dentro de Alcaldía Municipal de Motavita. (…) 12.3. ESCENARIO 3. Creación: Secretario de Hacienda, un secretario ejecutivo del despacho del Alcalde, 3 Técnicos Administrativos 4 Trabajadores Oficiales. Eliminación: 1 Tesorero General y 3 Auxiliares Administrativos con creación de 1 en planta transitoria.
Con el fin de minimizar costos, mejorar la prestación del servicio y afrontar futuros procesos de asignaciones pensiónales, a continuación, se presenta la comparación de la situación actual frente a los cambios que se presentarían en el caso que se aprobara la creación de una nueva secretaría. Este escenario se plantea con el fin de dar cumplimiento a la estructura orgánica, ajustarse a las cargas de trabajo, y asignar funciones que en la actualidad los niveles asistenciales desempeñan y no son de su competencia, tal como lo establece el decreto 2539 de 2005.
(subrayas de la Sala) (…)” En tal medida las funciones que en otrora eran cumplidas por los empleos de auxiliar administrativo, recayeron en el cargo de Técnico Administrativo - Código 367, Grado 02, tal y como lo estableció el estudio técnico de 2018 y el Decreto No. 785 de 2005, en la medida que dicho cargo, entre otras actividades, realizaría las tareas de apoyo y de ejecución de labores técnicas misionales y de apoyo a la gestión. Se itera que el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto No. 19 de 2012, señala que toda reforma a las plantas de personal debe estar justificada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse, de manera preponderante, en un estudio técnico que así lo demuestre.
En este caso el estudio de rediseño institucional realizado por el Municipio de Motavita, se fundamentó, además de las previsiones del mentado artículo, en los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública- DAFP, contenidos en su Guía de Rediseño Institucional para Entidades Públicas del Orden Territorial (versión 2 de junio de 2018).
Y ello es claro al revisarse, entre otros aspectos, el contenido temático, metodología adoptada y estructura conceptual del documento técnico al que se ha venido haciendo alusión: “(…) Con base en dichas consideraciones se realizará una investigación bibliográfica de las normas, actos administrativos de la Entidad y luego un trabajo de campo en las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Motavita, con los clientes internos y externos de la misma, para este efecto se tomarán como base los lineamientos del Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, en su Guía de Rediseño Institucional para Entidades Públicas en el Orden Territorial, versión 2 de junio de 2018.
(…) La metodología empleada en esta consultoría para el levantamiento de la información de cargas de trabajo, es la definida por el Departamento Administrativo de la Función Pública en la Guía de Rediseño Institucional para Entidades Públicas en el orden territorial Versión 2 de Junio de 2018, y se ajusta a las características propias Alcaldía Municipal de Motavita - Boyacá. Una vez identificadas las actividades y tareas que son necesarios ejecutar para cumplir los planes y programas de cada área de trabajo, se procedió a realizar el estudio de cargas de trabajo, mediante entrevistas individuales al funcionario que desempaña cada cargo y se estableció la unidad de medida de los procesos, determinando el tiempo mínimo, promedio y máximo para cada actividad o tarea y la cantidad promedio mes o frecuencia que se realizan dichas actividades (Método de Eos estándares subjetivos); validación de cargas de trabajo con jefes inmediatos.
(destacado propio) (…)” En estas condiciones el cargo de apelación en estudio no está llamado a prosperar. De la falsa motivación - del desconocimiento de los criterios de mejoramiento del servicio público y modernización de la administración. Con el libelo de alzada la parte actora alegó que la reforma de la planta de personal del Municipio de Motavita, no se realizó con fundamento en las necesidades del servicio; como tampoco que la supresión del empleo de auxiliar administrativo, se justificó por la exigencia de modernización de la entidad.
Reproches que hacen alusión a una falsa motivación. Resulta imperioso que sea precisado por esta Colegiatura, que el referido cargo consiste en que determinada atribución asignada a una autoridad se ejerció, no para obtener el fin que la ley persigue y quiere, sino otro distinto; por lo tanto, cuando se decide la reestructuración de una entidad, se presume que los actos administrativos se profieren en razones del buen servicio, fin primordial de la función pública, lo que lleva implícitamente consigo la presunción de legalidad que, desde luego, admite prueba en contrario.
Referido lo anterior, la Sala manifiesta que tal y como se encuentra contemplado en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el estudio de rediseño institucional elaborado por el Municipio de Motavita, el cual, valga decirse, no fue desvirtuado con ningún medio probatorio, fue el elemento instrumental de la reestructuración administrativa adelantada, cuya aplicación derivó en la supresión de unos cargos en la planta de personal, indistintamente si eran de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa, y su justificación se fundó en el interés general de mejoramiento del servicio y de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de la entidad: “(…) 13.
CONCLUSIONES Con este estudio se concluye que es necesario realizar un ajuste a la estructura interna de la administración Municipal, en cada una de las secretarias, y dependencias (…) con el fin de optimizar los recursos, y mejorar la prestación del servicio, así mismo, conformar grupos de trabajo sólidos, que se vean comprometidos con la realización de sus funciones y que con capacidad, liderazgo y trabajo en equipo, hagan de cada una de estas, una mejora continua en aras de incrementar la aceptación, y buenas relaciones, tanto internas como externas con nuestros usuarios, parte fundamental en el desarrollo de cada actividad, y por consiguiente mejorar la imagen institucional.
(destaca la Sala) (…)” Dicho esto, correspondía igualmente a la parte que litiga desvirtuar tal presunción, so pena que la inactividad probatoria hiciese imprósperas las pretensiones, y ello no ocurrió en el sub lite. En consecuencia, la censura será desechada por la Sala, en razón a que el extremo activo no logró probar lo contrario a lo expuesto en la parte considerativa del Decreto No. 005 de 22 de enero de 2019, en cuyo texto se dejó consignado: “(…) Que la Alcaldía de Motavita, elaboró los estudios de que tratan los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 95, 96, y 97 del Decreto 1227 de 2005, para efectos de modificar su planta de personal (…) Que mediante estudio técnico de Rediseño Institucional se determinó la necesidad de modificar la planta de personal y redistribuir las funciones de algunas Dependencias.
(subrayas fuera del texto original) (…)" Tales circunstancias le permiten establecer a la Sala que el estudio técnico que soportó la reorganización de la planta de personal del Municipio de Motavita, recomendó suprimir algunos empleos en aras del buen y funcional servicio de la administración, todo lo cual pone de relieve que la entidad territorial cumplió a cabalidad con la exigencia contenida en el tantas veces mencionado artículo 46 de la Ley 909, por tanto, no se puede considerar que la eliminación de los cargos, entre ellos, el de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, ocupado por la demandante, no obedeció a las necesidades del servicio, modernización de la entidad o, incluso, racionalización en el gasto.
De la planta de personal adoptada por el municipio. El extremo recurrente cuestionó que: “la alcaldía municipal de Motavita se aparta del estudio de rediseño teniendo en cuenta que en los tres escenarios se propone la creación de 3 cargos de secretario de despacho, sin embargo, la Alcaldía creó sólo 2. Igualmente se aparta de los 3 escenarios en cuanto a la creación del cargo de tesorero, así como del número de cargos de técnico administrativo”; así mismo, afirmó que en el Decreto No. 005 de 2019: “se indicó que el estudio técnico de rediseño determinó la necesidad de modificar la planta, y es en este momento en donde se genera el vicio de legalidad por motivo incoordinado, pues lo decidido en el acto administrativo dista de la propuesta que arrojó el estudio técnico de rediseño institucional”.
Encuentra la Sala que el estudio técnico concluyó que al presentarse diferentes aspectos que evidenciaban la necesidad de modificar la planta de personal del municipio, se debía adelantar los ajustes respectivos a fin de conjurar y/o dar solución a las falencias detectadas, y ello, como se demostró en el proceso, se adelantó con el Decreto No. 005 de 2019, aclarado con el Decreto No. 010 de 2019; así mismo, el prenotado estudio consignó que la administración municipal podría adoptar los cambios que considera pertinentes en atención al impacto financiero que la reestructuración generara en la entidad.
Fue así como el numeral 12, del estudio de rediseño consideró: “(…)
12. PLANTA DE PERSONAL PROPUESTA (…) A continuación, se presentan diversos escenarios y el respectivo impacto que generaría dentro de Alcaldía Municipal de Motavita. ESCENARIO 1. Creación: Secretario de Hacienda. Eliminación: 1 Tesorero General. (…) ESCENARIO 2. Creación: Secretario de Hacienda, un secretario ejecutivo del despacho del Alcalde, 3 Técnicos Administrativos 4 Trabajadores Oficiales.
Eliminación: 1 Tesorero General. ESCENARIO 3. Creación: Secretario de Hacienda, un secretario ejecutivo del despacho del Alcalde, 3 Técnicos Administrativos 4 Trabajadores Oficiales. Eliminación: 1 Tesorero General y 3 Auxiliares Administrativos con creación de 1 en planta transitoria. (énfasis fuera de texto) (…)” Y a renglón seguido el mismo documento técnico estableció: “(…) Una vez se determine la estructura orgánica de la entidad, el Alcalde Municipal procederá a adoptar la planta de personal que se ajuste a esta, realizará la distribución de cargos y la proyección del manual de funciones acorde a los resultados de este estudio… (…) Se debe revisar la viabilidad de la creación o supresión de cargos ya que actualmente se afrontan una serie de demandas fruto de la aplicación de la sentencia por la cual se derogo la reforma administrativa del año 2013; dado que el alcance de este estudio busca determinar la estructura orgánica y los requerimientos en cuanto a cantidad de personal se refiere y no la determinación de los posibles efectos jurídicos que las demandas en curso lleguen generar.
(resaltado adicional) (…)” Nótese como el estudio técnico recomendó tres (03) escenarios de planta de personal; en la primera y segunda, subsistían los tres (3) cargos de auxiliar administrativo, con el mismo código, pero diferente grado. En la tercera se suprimían los cargos de auxiliar administrativo y se creaban, ente otros, el cargo de técnico administrativo.
Ahora, la planta de personal establecida con el Decreto No. 005 de enero de 2019, aclarado -como ya se dijo- con el Decreto No. 010 de 30 de enero de 2019, fue la siguiente: Cargos suprimidos: Planta global: Planta transitoria: De lo probado en el proceso arriba la Sala a las siguientes conclusiones: i) el estudio técnico de 2018, avaló que el burgomaestre revisara “la viabilidad de la creación o supresión de cargos”; ii) la administración municipal modificó la estructura orgánica central, y para ello estableció una planta de personal, entre otros, con cuatro (04) plazas de técnico administrativo, siendo este un perfil que propendía por la profesionalización de la entidad; al paso que suprimió los empleos de auxiliar administrativo con que contaba el municipio, con la permanencia de uno (01) en una planta transitoria hasta tanto la funcionaria que ocupaba dicho empleo adquiriera los derechos de pensión y iii) el municipio adoptó como planta propuesta el “escenario No. 3”, contemplado en el estudio de rediseño institucional.
En un asunto que guarda simetría jurídica y fáctica con esta controversia, este Tribunal, en Sentencia de 06 de abril de 2022, proferida dentro del proceso No. 15001-33-33-013-2019-00111-02, con ponencia de la Doctora Beatriz Teresa Galvis Bustos, explicó: “(…) En virtud de lo reseñado, considera la Sala, contrario a lo considerado por el recurrente que, los actos administrativos que se enjuician se encuentran debidamente motivados, exigencia legal y jurisprudencial, exigida para en casos como el que se estudia, en los que se da la terminación laboral de un cargo público en provisionalidad, toda vez que se justificó el proceso de modernización institucional por parte de la Administración Municipal de Motavita y que concluyó en la reestructuración de la planta de personal.
Ahora bien, uno de los puntos en que discurre el recurrente de la decisión adoptada en primera instancia es que la Administración Municipal no acogió la propuesta consignada del estudio técnico de rediseño, específicamente en los tres (3) escenarios planteados para determinar la planta de personal y por ende la supresión de cargos de la administración municipal.
En efecto, del análisis del estudio técnico, se evidencia que la elaboración del mismo precedió de la metodología diseñada por el Departamento Administrativo de la Función pública, y estuvo conformado por los siguientes ítems: Reseña histórica, marco legal, análisis externo, análisis financiero, análisis interno, marco legal, valoración de perfiles, cargas de trabajo, escala salarial, estructura orgánica y planta de personal propuesta.
Así mismo dicho estudio abordo los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, así como de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. Del mencionado documento era posible inferir igualmente, que el Municipio de Motavita, fundó su reestructuración de la planta de personal, en el mejoramiento de los niveles de eficacia, economía y celeridad de las entidades, así como la profesionalización de la entidad.
Es así que, en este punto es preciso indicar cuales fueron las tres (3) propuestas consignadas en el estudio técnico de rediseño, así: (…) Y así mismo se previó en la nueva planta de personal de la administración municipal una planta transitoria con un cargo de auxiliar Administrativo Código 407, Grado 01, con el fin de que la persona que venía ocupando el cargo, no le vieran afectados sus derechos pensionales.
Precisado lo anterior, para la Sala es claro, contrario a lo alegado por la parte demandante, que la adopción de la nueva planta de personal de la administración municipal fue realizada atendiendo el estudio técnico, el cual fue suficientemente motivado, pues desarrolló entre otros aspectos, lo concerniente al análisis de los procesos tales como la evaluación de la prestación de los servicios, la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, y de él se pudo concluir la necesidad de modificación de la planta de personal de la municipalidad, con el propósito de adecuarla a la estructura administrativa dando cumplimiento a las disposiciones legales vigentes para el efecto, permitiendo su modernización y profesionalización, y además contribuyó a lograr sus objetivos institucionales de manera eficaz y eficiente.
Ahora bien, al comparar la propuesta y/o escenario número 3 del estudio y la planta de personal adoptada mediante los Decretos Números 005 y 0010 de 2019, se tiene lo siguiente: (…) Del cuadro comparativo, y reitera la Sala los cargos de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 01 fueron suprimidos de la planta de personal y fueron creados los cargos de Técnico Administrativo Código 367, Grado 02, de manera que es dable concluir que la Administración Municipal acogió los parámetros del escenario número 3 propuesto en el estudio de rediseño institucional, de manera que el argumento planteado por el recurrente en el cual indica que configura un vicio de ilegalidad por “motivo incoordinado” carece de sustento y el cargo alegado no prospera.
(resaltado propio). (…)” Pero, además, se encuentra que el estudio técnico de 2018, contempló los acápites que denominó: “8.1 EVALUACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS POR NIVELES JERÁRQUICOS”; “8.2 VALORACIÓN HOJAS DE VIDA”; “8.2.1 VALORACIÓN DE ESTUDIOS”; “8.2.2 VALORACIÓN DE LA EXPERIENCIA”; “8.2.3 VALORACIÓN TOTAL (ESTUDIOS Y EXPERIENCIA)” y “ANEXO 2”; en los cuales realizó un análisis pormenorizado y diferencial de la hoja de vida de la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, donde se relacionó, entre otra información de interés, la formación académica, experiencia laboral y tipo de vinculación de la antes mencionada con el Municipio de Motavita; aspectos estos que fueron reafirmados con los testimonios rendidos por los señores Aura Nelly Bernal Quintero y Julio Enrique Cetina Suárez, quienes, de forma puntual, declararon sobre las funciones y servicio prestado por la señora Rodríguez Burgos.
Fue así como el estudio en comento contrastó y ponderó la formación académica y experiencia de la demandante respecto de las demás personas vinculadas en el cargo de Auxiliar Administrativo – Código 407, Grado 01, y la proyección de dicho empleo en la nueva estructura organizacional del municipio, que, como se vio, se veía desplazado por un empleo de mayor perfil o grado de profesionalización como fue el de técnico administrativo.
Corolario de lo precedente, se advierte sin dificultad alguna que el análisis efectuado con el estudio técnico abarcó la evaluación de la prestación de los servicios, así como de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de todos los empleos de la entidad territorial demandada, incluida desde luego la señora Rodríguez Burgos. Entonces, de manera alguna puede colegirse que la supresión del empleo que ocupaba la accionante desconoció el estudio técnico efectuado para llevar a cabo la restructuración administrativa del municipio, o que el ente territorial no adoptó uno de los escenarios propuestos en el mismo; o que no ponderó la hoja de vida de la señora Rodríguez Burgos, lo que de suyo apareja que el cargo de nulidad denominado “motivo incoordinado”, no este llamado a prosperar.
De la estabilidad laboral relativa de los trabajadores en provisionalidad. Encuentra la Sala que mediante el Decreto No. 013 de 26 de enero de 2012, la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, fue vinculada en provisionalidad a la planta global de personal del Municipio de Motavita, con un tiempo de permanencia de siete (07) años, un (01) mes y veinticuatro (24) días (fecha de retiro: 14 de marzo de 2019).
En este punto es preciso señalar que en los casos en que se ocupan cargos en provisionalidad se ha considerado que esta situación otorga fuero de estabilidad relativa, de suerte que los servidores públicos vinculados bajo esta modalidad pueden ser retirados del servicio mediante resolución motivada y por razones objetivas. Sobre la terminación del nombramiento provisional, el artículo 2.2.5.3.4 Decreto No. 1083 de 2015, establece que antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados.
De acuerdo con la normativa en cita, se tiene que el retiro de un empleado nombrado en provisionalidad deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado. Frente al particular, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-917 de 2010, al pronunciarse sobre el retiro de los empleados provisionales, señaló que: “sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando…” (resaltado de la Sala); criterio que sería reiterado en las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015.
En el sub examine la desvinculación de la demandante obedeció a la supresión del cargo que venía ocupando en la planta de personal del Municipio de Motavita, causal que está prevista en el literal l) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, que a la letra reza: “(…) Artículo 41. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: (…) l) Por supresión del empleo;
(…)” Al respecto, el Consejo de Estado, ha reiterado en numerosas oportunidades que la supresión del cargo debe entenderse como una causa objetiva de retiro del servicio de los empleados del sector público. En efecto, la eliminación del empleo se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.
Fue así como, por ejemplo, en Sentencia de 28 de junio de 2012, explicó: “(…) La supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos, independiente de la naturaleza de los mismos y de la forma como se hallen provistos, de manera que se aplica a los empleados de libre nombramiento y remoción, en provisionalidad o de Carrera Administrativa.
Esta causal encuentra justificación en la prevalencia del interés general sobre el particular. ( ) ni la carrera administrativa, ni ningún otro régimen de administración de personal que brinde garantías a quienes se hallen inscritos o escalafonados, constituyen impedimento para que el Gobierno Nacional, Departamental, Municipal o Distrital, lleven a cabo, dentro de los parámetros constitucionales y legales, la supresión de empleos en las entidades que sean de su competencia. La elaboración del estudio técnico en la reforma de plantas de personal constituye el aspecto más importante en la supresión del empleo, como quiera que además de ser la causa del acto posterior, brinda la oportunidad precisa a la administración para identificar y permitir la intervención a los sujetos de especial protección constitucional y dar las razones que motivan dicha acción por parte de la administración. (subrayas fuera del texto original) (…)” Revisado el contenido del Oficio de 12 de febrero de 2019, se tiene que: “(…) Por medio del presente me permito comunicarle que mediante Decreto No. 005 del 22 de enero de 2019, el cual fue aclarado mediante el decreto N° 010 del 30 de enero del mismo año artículo 1, proferido por el Despacho del señor Alcalde, se suprimieron los siguientes cargos de la Planta de Personal de la Alcaldía Local: 2 Auxiliares Administrativos Código 407 grado 01, nivel Asistencial Como quiera que el cargo que usted actualmente ocupa en provisionalidad dentro de la planta de personal y que corresponde precisamente al Código 407, grado 01 Nivel asistencial, desapareció de la actual planta, entonces su vinculación con la Administración Central del Municipio termina a partir del 13 de febrero de 2019, razón por la cual se le solicita hacer entrega de los elementos de trabajo que se encuentran a su disposición, a su jefe inmediato según el Manual de Funciones vigente.
(énfasis fuera de texto) (…)” Se observa que la motivación del Oficio de 12 de febrero de 2019 (acto censurado), se fundamentó legal y adecuadamente en la causal objetiva de supresión del cargo. Resuelta evidente que, al efectuarse la reorganización de la planta de personal del municipio demandado, que implicó la eliminación de los empleos de auxiliar administrativo, era razón más que suficiente que procediera la terminación del vínculo laboral de la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, con el Municipio de Motavita.
Además, el acto enjuiciado, de forma sucinta, expuso en sus consideraciones los antecedentes de la terminación del nombramiento provisional, quedando evidenciado que la motivación, como lo exige la Corte Constitucional, fue clara, detallada y precisa, pues sin equívocos ni mayores elucubraciones expuso la razón que fundamentó la desvinculación de la demandante.
Ahora, no pasa por alto la Sala que el prenotado oficio, además de comunicar a la demandante la supresión de su empleo, le indicó que: “dado que usted no está en carrera administrativa dentro del cargo que actualmente ocupa, el cual, se repite, se suprimió, cuenta entonces con la opción para ser vinculada en uno de los siguientes cargos que se crearon dentro de la planta de personal (…) Así las cosas, a partir de la presente fecha cuenta con dos (02) días para allegar ante la Secretaría de Gobierno los documentos que acrediten el lleno de los requisitos mínimos para ocupar uno de los cuatro cargos creados (TÉCNICOS ADMINISTRATIVOS, Código 367, grado 02), evento en el cual será nombrada allí y tomar posesión del mismo dentro de los términos legales” (énfasis de la Sala).
En este punto debe resaltarse que, una vez examinado el expediente, y especialmente la hoja de vida de la demandante, no se encontró comunicación alguna mediante la cual aquella hubiese realizado pronunciamiento frente al ofrecimiento para ser ubicada en uno de los cargos de técnico administrativo, luego fue su elección no postularse para ocupar uno de los cargos creados, y de esta forma continuar en el servicio público.
La parte actora, a fin de justificar su no postulación al cargo, adujo en el hecho décimo segundo de la demanda que: “Mi poderdante ANGELA YESED RODRÍGUEZ BURGOS no optó por acceder a la oferta presentada por la Alcaldía Municipal, teniendo en cuenta que la naturaleza de vinculación al cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO era mediante acto de libre nombramiento y remoción, situación que desmejora (sic) el grado de estabilidad que había adquirido mediante su nombramiento en provisionalidad” (destacado propio).
A juicio de la Sala no se está ante un desmejoramiento en las condiciones laborales de la demandante de haber optado por el cargo de técnico administrativo que le era ofertado por el municipio, dado que la misma, al encontrarse vinculada en provisionalidad, estaba llamada a abandonar su puesto de trabajo por efecto de la supresión del empleo por esta ocupado, y no se podía considerar, que por la naturaleza jurídica del nuevo cargo (de libre nombramiento y remoción), debía ser trasladada en los términos del artículo 6º de la Ley 909 de 2004, a otro de carrera que tuviese funciones afines y remuneración igual o superior a las del empleo que desempeñaba, si existiere vacante en la respectiva planta de persona, como quiera que la libelista no contaba con derechos de carrera.
Y es que la situación del nombrado en provisionalidad se asemeja a la de los designados para ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, porque en ambos casos la designación se efectúa en ejercicio de la facultad discrecional del nominador de escoger a quien tenga las condiciones de idoneidad para desempeñar la función. En este caso la administración redundó en garantías respecto de la trabajadora provisional que era retirada del servicio, pues, sin estar escalafonada en carrera administrativa, le fue otorgado la posibilidad de optar por otro cargo, en este caso, de libre nombramiento y remisión, que en la práctica en nada afectaba su estabilidad laboral, dado que una vez presentaba la reestructuración de la planta de personal y verse suprimido el cargo que ocupaba, ningún derecho estaba radicado en cabeza de la accionante que fuese susceptible de otorgarle algún fuero de estabilidad laboral, pues la misma, como se ha venido señalando, estaba nombrada en provisionalidad y su retiro del servicio se daba por una justa causa como era la supresión de su cargo.
Finalmente, es irrelevante en el caso particular de la demandante si los cargos de técnico administrativo creados debían o no proveerse bajo la modalidad de libre nombramiento y remoción en los términos del del artículo 5º de la Ley 909 ídem, como quiera que la accionante, a pesar de haber ocupado un cargo de carrera, no lo hacía por haber superado un concurso de méritos que le hubiese otorgado las prerrogativas de la carrera administrativa.
De suerte que, se reitera, no le asistía el derecho preferencial a ser incorporada en la nueva planta de personal del Municipio de Motavita, ora en provisionalidad, ora en libre nombramiento y remisión. Del sujeto de especial protección constitucional. La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-446 de 2011, reconoció que dentro de las personas que ocupan en provisionalidad cargos de carrera, pueden encontrarse sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia, quienes están próximos a pensionarse y las personas en situación de discapacidad, a los que, si bien por esa sola circunstancia no se les otorga un derecho indefinido a permanecer en ese tipo de vinculación laboral, sí surge una obligación jurídico constitucional de propiciarse un trato preferencial como medida de acción afirmativa; postulado que es palmario con lo establecido en el artículo 2.2.12.1.2.1 del Decreto No. 1083 de 2015, según el cual: “(…) Artículo 2.2.12.1.2.1 Destinatarios.
No podrán ser retirados del servicio las madres o padres cabezas de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicio para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez, en el término de tres (3) años, según las definiciones establecidas en el artículo 2.2.11.3.1.1, (sic)debe entenderse que la referencia correcta es el artículo 2.2.12.1.1.1 del presente decreto.
(…)” En casos de supresión del empleo como consecuencia de una reforma de planta de personal, el ordenamiento jurídico ha otorgado un amparo especial a favor de los empleados públicos que se encuentren en situación de especial protección; no obstante, dicho beneficio no es absoluto, en la medida en que, para efectos de acceder al beneficio, el servidor público debe demostrar tal condición, y la entidad deberá verificar que así sea.
En el sub examine es huérfano el proceso en medio de prueba que den cuenta que la señora Rodríguez Burgos, era sujeto de especial protección. Es así como las pruebas acopiadas al proceso no informan que la demandante sea de aquellas personas que, debido a condiciones particulares, a saber, físicas (situación de discapacidad), psicológicas o sociales (calidad de pre pensionada o madre cabeza de familia), merecía un amparo o trato preferente en los términos del Decreto No. 1083 de 2015 o la Sentencia SU-446 de 2011, nada se probó al respecto.
Acertó entonces el juzgado cuando afirmó: “dicha reforma se sustentó en un estudio técnico que trajo consigo las conclusiones para determinar la supresión y creación de algunos cargos, lo que desvirtúa lo alegado por la parte actora, con relación a que el acto adolece de falsa motivación, en tanto quedó demostrado que con el cargo eliminado, y que ocupaba la señora Ángela Yesed Rodríguez Burgos, también se suprimió otro cargo de nivel asistencial, para darle prevalencia a los de carácter técnico.
Como corolario de lo expuesto, el Juzgado no encuentra probado que la reestructuración ejecutada por la entidad obedezca a fines diferentes a los establecidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, o que los actos demandados estén viciados por la configuración de alguna causal de nulidad, motivo por el cual se negarán las pretensiones de la demanda.” En tal medida, se impone confirmar en su integridad la sentencia apelada.
COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA., en los siguientes términos: “(…) Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. (resaltado fuera de texto) (…)” En reciente pronunciamiento la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida dentro del proceso con radicado No. 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), precisó lo siguiente: “(…) En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibídem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.
(…) En este caso concreto los recurrentes serán ser condenados en costas no con fundamento en el artículo 255 del CPACA sino con apoyo en el artículo 188 de la misma codificación toda vez que para la fecha de presentación del recurso -lo cual se hace a través de una nueva demanda- no había sido expedida la Ley 2080 de 2021 que expresamente estableció que la sentencia que lo declare infundado condenará en costas y perjuicios al recurrente.
(…)” Esta Sala ha venido sosteniendo que el nuevo inciso 2º del artículo 188 ídem, implica que la condena en costas solo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezcan de fundamento legal. Sin embargo, atendiendo la postura jurisprudencial antes reseñada, resulta procedente retomar el criterio objetivo – valorativo, pues de la lectura sistemática de los dos incisos del artículo 188 del CPACA.
(con la adición introducida por la Ley 2080 de 2021), se colige que para la procedencia de la condena en costas: Hay una regla general (criterio objetivo), que remite a los artículos 365 y 366 del CGP., esto es, que las mismas se encuentren causadas y en la medida de su comprobación. Hay una excepción a la regla, que son los procesos en los que se ventile un interés público.
Hay una excepción a la excepción, que, en todo caso, habilita su procedencia cuando se acredite que la demanda o su oposición, carecen de fundamento legal. Finalmente, debe advertirse que a la fecha de presentación del recurso de apelación por la parte demandante (27 de enero de 2022), ya había sido expedida la Ley 2080 de 2021, pues la misma fue promulgada el 25 de enero de 2021.
Descendiendo al presente caso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, debido a que, aun cuando le fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación, no fueron generados gastos en esta instancia y la parte accionada no desarrolló actuaciones dentro de la misma; y no se advierte que la demanda carezca de fundamentos legal.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2021, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema SAMAI. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, por los magistrados que integran la Sala de Decisión. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.