15001233300020220000300 · Administrative Court of Boyacá

ESCALAS DE REMUNERACIÓN - Ningún empleado público del municipio podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde / ACUERDO MUNICIPAL - Invalidez parcial por incurrir en la prohibición establecida en el articulo 8° del Decreto 980 de 2021, consistente en que ningún empleado público de las entidades territoriales puede devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde.

Entonces, visto el contenido del artículo 1° del Acuerdo censurado, la Sala estima que el cargo de invalidez está llamado a prosperar parcialmente. Lo anterior, pues, en efecto, se observa que en la escala salarial establecida en esa preceptiva se dispuso que los empleos del nivel Directivo, al grado 9 le correspondió $4.397.505, y al grado 10, $4.453.412; en el nivel Asesor, al grado 9 le asignó $4.385.875, y al grado 10, $4.391.797; y, al nivel Profesional, le asignó $4.377.923, regulaciones que a todas luces soslayan, por un lado, el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que señala que el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales es el fijado por el Gobierno, en este caso, en el referido Decreto 980 de 2021, reglamentario de aquella ley al cual se sujeta el Concejo Municipal al momento de expedir las escalas salariales, y que estableció en su artículo 6°, como uno de sus lineamientos, que el límite máximo a devengar por los alcaldes de municipios de 6ª categoría, como el municipio de Aquitania, era la suma de $4.372.869; y, por otro lado, el contenido del artículo 8° de ese Decreto 980, en el sentido que ningún empleado público de las entidades territoriales puede devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde, es decir, en aquel último valor, cuya cuantía fue asumida en el artículo 2° del Acuerdo enjuiciado para fijar el salario del ejecutivo municipal.

Es más, se encuentra una antinomia en la disposición enjuiciada, pues aun cuando en su parágrafo 3° se indicó expresamente que “(…) En todo caso, ningún empleado público del municipio podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Alcalde Municipal”, siguiéndose así lo previsto en el mentado artículo 8 del Decreto 980 reglamentario del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, lo cierto es que, como se dejó anotado, lo que hizo finalmente fue fijar asignaciones en los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor, y, en el grado 10 del nivel profesional, que superaron precisamente la del ejecutivo municipal.

(…) Entonces, puede sostenerse que el Concejo Municipal, al expedir el Acuerdo censurado, en los niveles y grados anotados, infringió el debido ejercicio de su competencia consagrada en el numeral 6 del artículo 313 Constitucional consistente en determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal, la cual debía ejercer en el marco de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, artículo 12, y, en el Decreto reglamentario 980 de 2021, ya citados.

De modo que, en aplicación, por un lado, del principio de congruencia que comprende, entre otros aspectos, que la sentencia esté en consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda en aras de materializar el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y, por otro lado, del principio de justicia rogada que implica que, por regla general, el juzgador desarrolle su actividad respecto de los cargos que los ciudadanos plantean en ejercicio de las diversas acciones previstas por el Legislador, resulta plausible, en el presente asunto, invalidar solamente las asignaciones salariales correspondientes a los grados 9 y 10 del nivel directivo, grados 9 y 10 del nivel asesor y grado 10 del nivel profesional establecidos en el artículo 1° del Acuerdo censurado.

Sin embargo, pese a la inconstitucionalidad e ilegalidad vislumbradas en el sub -lite, la Sala no pasa por alto que, en los demás niveles y grados de la escala salarial examinada, sí se atendieron los criterios de orden, progresividad, sucesión y sistematicidad que deben estructurarla, por lo que, dichos mandatos deben permanecer incólumes, en primacía del principio democrático de conservación del derecho, e interpretación conforme realizado en este escenario procesal.

(…) ESCALAS DE REMUNERACIÓN – Noción / CONCEJO MUNICIPAL – Ejercicio adecuado de la competencia otorgada según el artículo 6° de la Constitución Política. De manera que, en este caso concreto, al remitirse al contenido de la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo censurado, se observa que, si bien se configuró una inconstitucionalidad e ilegalidad en las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 del nivel directivo, grados 9 y 10 del nivel asesor y grado 10 del nivel profesional como se dejó visto, no lo es menos que las asignaciones del nivel directivo en los grados 1 a 8, del nivel asesor en los grados 1 a 8, del nivel profesional en los grados 1 a 9, del nivel técnico en los grados 1 a 10 y del nivel asistencial en los grados 1 a 10, las conforman valores que se organizan de manera progresiva desde el menor al mayor grado atendiéndose de esta manera las exigencias legales y jurisprudenciales que caracterizan la figura de la escala salarial como “un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio”, y concomitantemente a ello, generándose en ese aspecto, un adecuado ejercicio de la competencia otorgada al Concejo Municipal según lo previsto en el numeral 6° del artículo 313 del Texto Superior.

PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DEL DERECHO E INTERPRETACIÓN CONFORME - Aplicación para declarar la validez parcial de acuerdo municipal relacionado con escalas de remuneración. Por consiguiente, la Sala dirá que, es dable declarar la validez del artículo 1° de ese Acuerdo en virtud del principio democrático de conservación del derecho e interpretación conforme, salvo de las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional, por desconocimiento del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que señala que el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales es el fijado por el Gobierno, en este caso, en el referido Decreto 980 de 2021, reglamentario de aquella ley, y, del artículo 8° ibidem, en el sentido que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) REFERENCIAS VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ DEMANDADO: MUNICIPIO DE AQUITANIA RADICACIÓN: 150012333-000-2022-00003-00 ==================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales del medio de control, la Sala procede a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el proceso de validez de Acuerdo Municipal de la referencia.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.1. Pretensiones. El apoderado de la Gobernación de Boyacá pretende que por esta Corporación se declare la invalidez de los grados 9 y 10 del Nivel Directivo, grados 9 y 10 del Nivel Asesor, y grado 10 del Nivel Profesional, establecidos en el artículo 1º del Acuerdo 014 del 26 de octubre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Aquitania- Boyacá (en adelante Acuerdo 014/21), "POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LAS ESCALAS DE REMUNERACION CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEOS QUE CONFORMAN LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL MUNICIPIO DE AQUITANIA, BOYACA, SE FIJA EL SALARIO DEL ALCALDE MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. Señaló como vulnerados: artículo 12 de la Ley 4 de 1992, los artículos 1 y 3 del Decreto 980 de 2021, y, artículo 73 de la Ley 617 de 2000. Recordó que la Ley 4ª de 1992 dispuso que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en esa ley.

Agregó que el Decreto Nacional 980 de 2021, "POR EL CUAL SE FIJAN LOS LÍMITES MÁXIMOS SALARIALES DE LOS GOBERNADORES Y ALCALDES Y SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA PRESTACIONAL", estableció que el monto máximo que podrán autorizar las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales como salario mensual de los gobernadores y alcaldes estará constituido por la asignación básica mensual y los gastos de representación y que, a efectos de fijar las asignaciones para los demás niveles y grados, no puede superarse el límite máximo salarial mensual fijado en ese decreto.

Para los municipios de sexta categoría, el límite máximo de la asignación salarial mensual de los alcaldes era de $4.372.869, pese a lo anterior, el artículo 1° del Acuerdo enjuiciado determinó valores superiores, así: en el Nivel Directivo, al grado 9 le correspondió $4.397.505, y al grado 10, $4.453.412; en el Nivel Asesor al grado 9 le asignó $4.385.875,oo, y, al grado 10, $4.391.797, y, al Nivel Profesional le asignó $4.377.923, por tanto, resulta clara la transgresión a las normas invocadas y su consecuente invalidez.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El municipio de AQUITANIA explicó el contenido de cada uno de los artículos del Acuerdo acusado, y en torno a los cargos de invalidez, en particular, por desconocimiento de la prohibición de que ningún empleado público del municipio pueda recibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos para el alcalde municipal, manifestó que “… de conformidad con la escala salarial los grados 9 y 10 no se aplican porque no existen cargos de éste nivel”.

I.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. Adujo que una vez analizado el artículo 1° del Acuerdo demandado, y entendiendo que el municipio de Aquitania puede estar calificado en 6ª categoría, resulta abiertamente contrario a la legalidad que las asignaciones establecidas para algunos grados de los niveles directivo, asesor o profesional superaran el límite de la asignación salarial que debe tener el alcalde municipal lo que contraviene el inciso 2 del artículo 8 del Decreto 980 de 2021.

Por lo anterior, en primer lugar, solicitó oficiar a la Alcaldía del municipio de Aquitania y/o Contraloría de Boyacá con el fin de que indique la categoría que corresponde a ese municipio para el año 2021; y, que de certificarse que ese ente es de categoría sexta (6ª), se declare la invalidez de los grados 9 y 10 del nivel directivo- grados 9 y 10 del nivel asesor y grado 10 del nivel profesional establecidos en el citado artículo 1°.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i. el acto administrativo acusado, ii. lo que se debate y el problema jurídico, y iii. el estudio del caso concreto acorde con el problema jurídico planteado y los hechos probados. II.1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO.

El actor demandó la invalidez parcial del artículo 1° del Acuerdo 014/21, expedido por el Concejo Municipal de AQUITANIA, "POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LAS ESCALAS DE REMUNERACION CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEOS QUE CONFORMAN LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL MUNICIPIO DE AQUITANIA, BOYACA, SE FIA EL SALARIO DEL ALCALDE MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, el cual dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. - ESCALA SALARIAL ALCALDÍA Determinar la escala de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos que conforman a planta de personal de la administración central del Municipio de Aquitania - Boyacá, así:

PARAGRAFO 1. Para las escalas de los niveles que trata el presente artículo, la primera columna fija los grados salariales correspondientes a las distintas categorías de empleos, la segunda y siguientes columnas determinan la escala de remuneración máxima para cada categoría de empleo, sobre las cuales el Alcalde Municipal fijará la asignación básica mensual para cada empleado.

PARÁGRAFO 2. La escala de remuneración salarial de las distintas categorías de empleo que conforman la planta de personal de la administración central fijada en el presente artículo corresponde a empleos de carácter permanente y de tiempo completo.

PARÁGRAFO 3. Ningún empleado público del municipio podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en la escala determinada en el presente artículo. En todo caso, ningún empleado público del municipio podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Alcalde Municipal.” (Sólo lo destacado es el objeto de la petición de invalidez) II.2.- LO DEBATIDO Y PROBLEMA JURÍDICO.

La Gobernación de Boyacá pretende que se invalide parcialmente el artículo 1° del Acuerdo 014/21, habida cuenta que soslayó las normativas legales y reglamentarias consagradas en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, el artículo 1° del Decreto 980 de 2021, y el artículo 73 de la Ley 617 de 2000, consistente en que ningún servidor público de una entidad territorial pueda recibir una asignación superior al salario del alcalde, planteamiento al que se opuso el municipio accionado, al sostener que la asignación de los grados 9 y 10 en la escala salarial prevista en el artículo 1 de dicho Acuerdo no se aplican porque en ese ente no existen cargos de esos grados.

En este orden, corresponde a esta Sala de Decisión establecer si la escala salarial prevista en el artículo 1º del Acuerdo acusado carece de validez, al desconocer los mandatos legales y reglamentarios frente a la prohibición de que los servidores públicos de un municipio puedan recibir una asignación superior al salario del alcalde, en particular, en los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional.

II.3.- LA SOLUCIÓN EN CONCRETO DEL PROBLEMA JURÍDICO. Las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperar sólo parcialmente, puesto que, tal como a continuación se justifica, y dado lo probado en el proceso, se encuentra acreditado que efectivamente los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional de la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo censurado transgredieron las preceptivas invocadas, en la medida que las asignaciones salariales establecidas para aquellos eludieron la prohibición legal y reglamentaria atinente a que ningún servidor público de una entidad territorial pueda recibir una asignación superior al salario del alcalde.

Sin embargo, teniendo en cuenta que en las asignaciones de los demás niveles y grados de la escala atienden los criterios de orden, progresividad, sucesión y sistematicidad que la deben estructurar, y en prevalencia del principio democrático de conservación del derecho, es dable declarar su validez, salvo de las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional referidos, que se declaran inválidas y se excluyen del ordenamiento jurídico. 3.1.

Marco jurídico de los cargos formulados. Como ya se dijo, la Gobernación de Boyacá alegó que el Concejo Municipal de AQUITANIA desconoció las exigencias legales y jurisprudenciales para la elaboración de escalas salariales. Procede entonces la Sala a precisar el marco jurídico acerca del régimen competencial en la materia y la forma como debe diseñarse las escalas salariales. 3.1.1 Competencia para la asignación salarial de los empleados públicos en general y para los del orden municipal en particular.

Previo a resolver, resulta imperioso destacar, en primer lugar, que la Constitución Política, en el literal e) numeral 19 del artículo 150, otorgó al Congreso de la República la competencia para que, mediante ley marco, dicte las normas generales y señale en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional en materia salarial y prestacional de los empleados públicos.

Conforme a la anterior atribución, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar, mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Ahora bien, el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política y el parágrafo 1º del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, señaló que le corresponde a los Concejos Municipales, a iniciativa de los Alcaldes, determinar las escalas de remuneración salarial correspondientes a las distintas categorías de empleos.

Por su parte, el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política consagró como una atribución del Alcalde, la de fijar los emolumentos para los empleados del municipio con arreglo a los acuerdos correspondientes. Mandato que fue reproducido en el numeral 4 del literal D del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, como una atribución propia en relación con la administración municipal.

Es así que, en relación con la competencia de los departamentos y municipios respecto de la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, la Corte Constitucional, en sentencia de constitucionalidad C-510 de 1999, estableció una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en materia salarial y una competencia exclusiva al Gobierno Nacional en materia prestacional; al respecto sostuvo: “.2.

Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración? (…) para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los límites establecidos por el legislador. Tercero, Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, Los Gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, en las Ordenanzas y Acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”.

(Destacado de la Sala) La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 9 de febrero de 2017, expediente 150012331000200800160-01 (Interno: 2267-2015), precisó así el alcance competencial en materia de fijación de escalas salariales, providencia que, aunque alusiva al orden departamental, también resulta ilustrativa y aplicable al presente caso del nivel municipal: “La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, como lo ha sostenido esta Corporación, es de índole eminentemente técnica, y no comprende la facultad de crear el salario o factores salariales, sino que se limita a agrupar o clasificar los empleos del nivel departamental en las diferentes categorías, debiendo señalar en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización. Esa competencia implica que las asambleas tienen la autonomía para establecer y definir las correspondientes escalas salariales, Gesto es, para fijar los sueldos correspondientes a cada una de las diferentes categorías ocupacionales, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional”.

Conforme a lo anterior, resulta claro que, en relación con el régimen salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, la competencia de los Concejos Municipales consiste en señalar las escalas de remuneración de los cargos de las dependencias oficiales del orden municipal según la categoría del empleo de que se trate. Mientras que la competencia de los Alcaldes consiste en fijar los emolumentos de los empleos de tales dependencias, teniendo en cuenta la escala de remuneración que ha de fijar el Concejo respectivo.

En síntesis, de conformidad con la facultad otorgada a los Concejos Municipales en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, a dichas corporaciones únicamente les corresponde señalar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden territorial, es decir, establecer en forma numérica y sistemática las respectivas tablas salariales por grados en las que se consigna la asignación o remuneración básica mensual para el año. Para tal efecto, la Sala se detendrá en examinar la noción y el alcance de las referidas escalas de remuneración. 3.1.2 De las escalas de remuneración salarial.

La escala salarial, también conocida como tabla salarial, es un concepto técnico propio de la función pública que caracteriza el régimen salarial dentro de un orden jerárquico, caracterizado por grados y niveles de empleos. Para la doctrina nacional, la tabla salarial “consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio”.

En estricto sentido, de acuerdo con la Corte Constitucional, “las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores”. En un sentido más amplio, la Corte se refirió así al sistema de escalas de remuneración para los servidores públicos: “Del anterior proceso se obtiene el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la organización municipal que comprende: nivel del cargo (agrupa los empleos por su jerarquía con fundamento en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad de las mismas), denominación del cargo (nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.), clase (grado de importancia dentro del nivel), código (número de 5 dígitos utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada empleo.

El primer dígito señala el nivel al cual pertenece el cargo, los dos siguientes indican la denominación del cargo y los dos últimos corresponde a los grados de asignación básica), grado (número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de las funciones) y finalmente la remuneración asignada a cada grado.

A cada uno de los niveles en que se clasifican los diferentes empleos corresponde una nomenclatura específica equivalente a las distintas denominaciones de empleos y en cada nivel se establecen grados y para cada grado una asignación básica”. Finalmente, cabe acotar que este Tribunal, en sentencia de fecha 29 de julio de 2014, proferida por la Sala de Decisión No. 4, dentro de la Acción de Validez de Acuerdo Municipal, radicado No.150012333000201400250-00, y en donde el suscrito ponente hizo parte de la Sala, se indicó lo siguiente: “… Ahora bien, dado que las escalas salariales de los empleos no puede ser objeto de estudio o análisis aisladamente, el Decreto 785 de 2005 "Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004", en su artículo 2º define el empleo -razón de ser de las escalas salariales-, como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, los que de conformidad con el artículo 3º, ibídem, según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales.

Niveles jerárquicos que agrupan según la naturaleza de sus funciones, una serie de empleos, cada uno identificados con un código de tres (3) dígitos, donde el primer dígito indica el nivel y el segundo la denominación o nombre del empleo (art. 15 Decreto 785 de 2005), v.gr. 020 Secretario de Despacho, y 039 Gerente, donde el cero (0) nos indica que estos empleos son del Nivel Directivo y el 20 y el 39 nos indican la denominación de cada empleo, Secretario de Despacho y Gerente respectivamente, tal y como están previstos en el artículo del Decreto 785 de 2005.

Lo propio se prevé para los otros niveles en los artículos del 17 al 20 del mencionado decreto. Y para efectos de la remuneración de cada uno de estos empleos, dicho código deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más, que corresponderán a los grados de asignación básica de acuerdo a las escalas de remuneración que las Asambleas y los Concejos fijen para las distintas categorías de empleos (art. 15 Decreto 785 de 2005).

En otras palabras, el grado salarial es el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala numérica, sucesiva y progresiva, establecida para el respectivo nivel o categoría de empleos, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones, v.gr. las escalas salariales que año tras año el Gobierno Nacional fija mediante decreto para los distintos niveles o categorías de empleos de las diferentes entidades y organismos del Estado del orden nacional, donde la primera columna señala los grados de remuneración, consistentes en dos dígitos que, como ya se dijo, complementan los códigos que corresponden a las distintas denominaciones o nombre de los empleos que conforman cada una de las diferentes categorías o niveles jerárquicos.

La segunda columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel directivo. La tercera columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asesor. La cuarta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel profesional. La quinta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel técnico.

La sexta columna indica la remuneración básica para cada uno de los grados del nivel asistencial. Veámoslo gráficamente, con valores en el nivel técnico, a manera de ejemplo: De donde para el caso concreto, establecida la anterior escala salarial por el Concejo respectivo, corresponde al Alcalde Municipal, de conformidad con el numeral 7o del artículo 315 de la Constitución Política, fijar la respectiva asignación salarial a cada uno de los empleos que conforman la planta de personal (V/gr.

Técnico Administrativo Código 367 Grado 02, le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000; al Inspector de Policía 3ª a 6ª categoría, Código 303 Grado 05, le corresponde una asignación salarial mensual de $1.100.000). Y puede existir otra denominación de empleo del mismo nivel con igual grado salarial (V/gr. Técnico Operativo Código 314 Grado 02 le corresponde una asignación salarial mensual de $820.000, y así para los otros niveles o categorías de empleos).” 3.1.3 La regulación de los límites máximos salariales.

Como ya se dijo en esta providencia, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 confirió plenas facultades al Gobierno Nacional para efectos de fijar, mediante decreto, los límites máximos salariales de los servidores públicos de los entes territoriales guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Acerca de la constitucionalidad de la atribución en cabeza del Gobierno Nacional para señalar el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales, la Corte Constitucional, en sentencia C-315 de 1995, consideró que “la determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.

Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados. Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias”. (Destacado de la Sala) En la ya citada sentencia de constitucionalidad, la Corte razonó respecto de la compatibilidad de la referida atribución en manos del Gobierno nacional con el principio constitucional de la autonomía territorial así: “La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.” Para la vigencia 2021, el Gobierno nacional fijó el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales, el cual depende a su vez de la categorización del respectivo municipio y del sueldo asignado al Alcalde, pues se tiene como parámetro que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o Alcalde respectivo.

Para los efectos del presente caso, cabe destacar lo señalado en los artículos 3º, 7º y 8º del Decreto 980 de 2021: “ARTÍCULO 3°. Límite máximo salarial mensual para Alcaldes. A partir del 1° de enero del año 2021 y atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, modificada por la Ley 1551 de 2012, el límite máximo salarial mensual que deberán tener en cuenta los Concejos Municipales y Distritales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde será: (…) ARTICULO 7°.

Límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades territoriales. El límite máximo de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales para el año 2021 queda determinado así: ARTÍCULO 8°. Prohibición para percibir asignaciones superiores. Ningún empleado público de las entidades territoriales podrá percibir una asignación básica mensual superior a los límites máximos establecidos en el artículo 7° del presente Decreto.

En todo caso, ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al Gobernador o alcalde respectivo”. (Destacado de la Sala) Una vez expedido el Decreto de fijación de máximos salariales para los servidores públicos territoriales por parte del Gobierno Nacional, se activa la competencia constitucional en cabeza de los Concejos municipales para establecer, en concreto y según la categorización del respectivo municipio, las escalas salariales que regirán las asignaciones básicas de los empleos públicos del municipio en la forma ya reseñada en esta providencia. De esta manera, los Concejos municipales podrán ejercer libremente sus competencias en el tema salarial, siempre y cuando se respete los límites máximos.

Para el desarrollo de dicha atribución constitucional, los Concejos municipales podrán expedir cada año el Acuerdo respectivo estableciendo la escala salarial de los servidores públicos, teniendo como parámetro los topes máximos del Gobierno Nacional y demás criterios técnicos objetivos para la buena y sana marcha de las finanzas públicas. 3.2.

El caso concreto. El problema jurídico planteado se circunscribe a establecer si la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo 014/21 carece de validez, al desconocer los mandatos legales y reglamentarios frente a la prohibición de que los servidores públicos de un municipio puedan recibir una asignación superior al salario del alcalde, en particular, en los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional.

Lo primero que la Sala aclara, ante la inquietud del Ministerio Público en torno a la categorización del municipio de Aquitania de cara a la aplicación de las preceptivas invocadas como vulneradas, es que de conformidad con lo previsto en la Resolución No. 190 del 27 de noviembre de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, “Por la cual se expide la certificación de categorización de las entidades territoriales: departamentos, distritos y municipios, conforme a lo dispuesto en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y el Decreto 2106 de 2019”8, ese ente territorial fue clasificado de 6° categoría para el año 2021. 8 De las páginas oficiales: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=103095&dt=S y https://www.contaduria.gov.co/documents/20127/225823/RESOLUCI%C3%93N+No.+1 90+DE+2020+- +expide+la+Categorizaci%C3%B3n+del+2020+para+el+2021/70c54285-ede0-977ee9fc-5d980aca973f Entonces, visto el contenido del artículo 1° del Acuerdo censurado, la Sala estima que el cargo de invalidez está llamado a prosperar parcialmente.

Lo anterior, pues, en efecto, se observa que en la escala salarial establecida en esa preceptiva se dispuso que los empleos del nivel Directivo, al grado 9 le correspondió $4.397.505, y al grado 10, $4.453.412; en el nivel Asesor, al grado 9 le asignó $4.385.875, y al grado 10, $4.391.797; y, al nivel Profesional, le asignó $4.377.923, regulaciones que a todas luces soslayan, por un lado, el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que señala que el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales es el fijado por el Gobierno, en este caso, en el referido Decreto 980 de 2021, reglamentario de aquella ley al cual se sujeta el Concejo Municipal al momento de expedir las escalas salariales, y que estableció en su artículo 6°, como uno de sus lineamientos, que el límite máximo a devengar por los alcaldes de municipios de 6ª categoría, como el municipio de Aquitania, era la suma de $4.372.869; y, por otro lado, el contenido del artículo 8° de ese Decreto 980, en el sentido que ningún empleado público de las entidades territoriales puede devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde, es decir, en aquel último valor, cuya cuantía fue asumida en el artículo 2° del Acuerdo enjuiciado para fijar el salario del ejecutivo municipal.

En este punto, valga señalar que, en sentencia C-315 de 1995, la Corte Constitucional declaró exequible condicionalmente el citado artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 que reguló el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales. En esa providencia puso de presente que el ejercicio de la facultad del Concejo Municipal prevista en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política para fijar escalas de remuneración salarial, y los límites que se imponen desde el Gobierno Nacional no desconoce el principio de autonomía territorial, de cara a las demás preceptivas constitucionales que apuntan a la protección del gasto público, y en tal sentido señaló que: “La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas.

La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar.

La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos”. Y, agréguese que, tal como lo acotó el extremo accionante, la referida limitante en los topes salariales de los empleados territoriales, guarda relevancia presupuestal, en lo concerniente a la determinación de los gastos de funcionamiento del ente territorial en su componente de gastos de personal con miras a concretar principios presupuestales como el de universalidad y programación integral de que trata los artículos 15 y 17 del Decreto 111 de 1996; limitante que además se reproduce en el artículo 73 de la Ley 617 de 2000, "Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional", en el cual se impuso precisamente como regla en la materia que “Ningún servidor público de una entidad territorial podrá recibir una asignación superior al salario del gobernador o alcalde”.

Entonces, puede sostenerse que el Concejo Municipal, al expedir el Acuerdo censurado, en los niveles y grados anotados, infringió el debido ejercicio de su competencia consagrada en el numeral 6 del artículo 313 Constitucional consistente en determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de la administración municipal, la cual debía ejercer en el marco de lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, artículo 12, y, en el Decreto reglamentario 980 de 2021, ya citados.

Efectivamente, ha dicho la jurisprudencia constitucional que en el ejercicio del control de constitucionalidad que realiza sobre las decisiones expedidas por los miembros del poder legislativo elegidos dentro de un ejercicio democrático y que encarnan el poder soberano, y con miras a determinar si sus decisiones se ajustan al ordenamiento jurídico, resulta necesario ponderar entonces el contenido y alcance de los principios de conservación del derecho emanado de ese poder legislativo, y, de interpretación conforme que debe determinar aquellos órganos judiciales, ponderación que puede dar lugar a fallos judiciales que condicionan la validez de la norma examinada.

Así, la Corte Constitucional en sentencia C-054 de 2016 ilustró sobre este particular que: Esta actividad es un aspecto esencial del control de constitucionalidad y ha sido definida por la jurisprudencia de la Corte a partir del contenido y alcance de los principios de conservación del derecho e interpretación conforme. Una definición de dichos principios se encuentra en la sentencia C-038 de 2006, que al explicar los fundamentos para la adopción de las decisiones de exequibilidad condicionada, pone de presente que “la utilización de sentencias interpretativas o condicionadas por parte de la Corte se fundamenta en dos importantes principios, los cuales son, el principio de la conservación del derecho y el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución. El principio de la conservación del derecho constituye una obligación para los Tribunales Constitucionales de mantener al máximo las disposiciones normativas o leyes emanadas del Legislador, en virtud del principio democrático.

Así, en virtud de este principio, la Corte decide adoptar una decisión que permita preservar, antes que anular, la labor del Congreso, es decir, mantener la voluntad del Congreso y, por ende, garantizar el principio democrático”. (…) Así mismo, el principio de la interpretación de la ley conforme a la Constitución ha sido entendido por la Corte Constitucional como una técnica de guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución, este principio encuentra su fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política según el cual “en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.” Vale acotar que, mutatis mutandis, la aplicación de dichos principios resulta viable en sede de este medio de control de invalidez de Acuerdo Municipal cuyo objetivo es examinar la legalidad, en sentido amplio, de las decisiones emanadas del Concejo Municipal, corporación administrativa de elección popular según lo estipulado en el artículo 312 de la Carta Política.

Por tanto, en virtud del principio democrático de la conservación del derecho e interpretación conforme, corresponderá darles primacía a las disposiciones emanadas de aquella corporación popular, evitándose al máximo la invalidez de las mismas cuando se someten a escrutinio judicial ante el hallazgo de una interpretación que se ajuste al Estatuto Fundamental, posibilitándose declarar una invalidez parcial o condicionada de la preceptiva respectiva en prevalencia del mandato exteriorizado por aquel órgano. Y, no sobra decir que, la doctrina ha señalado, en aplicación del juicio de proporcionalidad entre principios, frente a la intensidad del examen judicial sobre las decisiones del legislativo, emprendido por la Corte Constitucional que, un criterio a valorar consiste en que "en aquellos campos en donde la Carta confiere a las mayorías políticas representadas en el Congreso, una amplia libertad de apreciación y configuración, entonces el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución protege", de modo que la Constitución exige "un escrutinio judicial suave, que sea respetuoso de la libertad política del Congreso, a fin de que el juez constitucional no invada las propias del legislador", dándole de esta manera prevalencia, y en esos escenarios, al principio democrático representado en este caso por el Concejo Municipal de Aquitania.

De manera que, en este caso concreto, al remitirse al contenido de la escala salarial prevista en el artículo 1° del Acuerdo censurado, se observa que, si bien se configuró una inconstitucionalidad e ilegalidad en las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 del nivel directivo, grados 9 y 10 del nivel asesor y grado 10 del nivel profesional como se dejó visto, no lo es menos que las asignaciones del nivel directivo en los grados 1 a 8, del nivel asesor en los grados 1 a 8, del nivel profesional en los grados 1 a 9, del nivel técnico en los grados 1 a 10 y del nivel asistencial en los grados 1 a 10, las conforman valores que se organizan de manera progresiva desde el menor al mayor grado atendiéndose de esta manera las exigencias legales y jurisprudenciales que caracterizan la figura de la escala salarial como “un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio”, y concomitantemente a ello, generándose en ese aspecto, un adecuado ejercicio de la competencia otorgada al Concejo Municipal según lo previsto en el numeral 6° del artículo 313 del Texto Superior.

Entonces, entendido bajo el anterior alcance la legalidad de la escala salarial prevista en la disposición acusada, ello impide excluir del ordenamiento jurídico aquellas preceptivas que la conforman y que se ajustan a la Carta Política, en virtud de los principios de conservación del derecho e interpretación conforme que “maximiza la eficacia de la actuación estatal y consagra una presunción a favor de la legalidad democrática”, pues además, “el costo social e institucional de declarar la inexequibilidad de una norma jurídica infraconstitucional debe ser evitado en la medida en que mediante una adecuada interpretación de la misma se respeten los postulados de la Constitución”13, como se logró en el presente asunto siendo necesario condicionar la validez del artículo 1° del Acuerdo cuestionado.

Por consiguiente, la Sala dirá que, es dable declarar la validez del artículo 1° de ese Acuerdo en virtud del principio democrático de conservación del derecho e interpretación conforme, salvo de las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional, por desconocimiento del artículo 12 de la Ley 4 de 1992, que señala que el límite máximo salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales es el fijado por el Gobierno, en este caso, en el referido Decreto 980 de 2021, reglamentario de aquella ley, y, del artículo 8° ibidem, en el sentido que ningún empleado público de las entidades territoriales podrá devengar una remuneración total mensual superior a la que corresponde por todo concepto al alcalde.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar la VALIDEZ del artículo 1° del Acuerdo No. 014 del 26 de octubre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de AQUITANIA, "POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LAS ESCALAS DE REMUNERACION CORRESPONDIENTES A LAS DISTINTAS CATEGORIAS DE EMPLEOS QUE CONFORMAN LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL MUNICIPIO DE AQUITANIA, BOYACA, SE FIA EL SALARIO DEL ALCALDE MUNICIPAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, SALVO de las asignaciones salariales de los grados 9 y 10 de los niveles directivo y asesor y el grado 10 del nivel profesional, que se declaran INVÁLIDAS, por lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO. – Como consecuencia de la declaración de validez parcial del artículo 1° del Acuerdo No. 014 del 26 de octubre de 2021, en los términos antes anotados, quedan sin efectos en lo pertinente los actos administrativos que hubieren desarrollado directamente la autorización contenida en esa disposición del referido Acuerdo. TERCERO.- Ordenar que por Secretaría se comunique esta determinación a la Gobernación de Boyacá, al presidente del Concejo, al alcalde y al personero Municipal de AQUITANIA - Boyacá. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.

El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en Sala Virtual según consta en acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado mc