AUTORIZACIÓN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR - Se limita a los casos expresamente señalados en la ley y los que la corporación disponga en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política / AUTORIZACIÓN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR - No implica la intervención sobre la actividad contractual propiamente dicha.
Sin embargo, debe decirse también que la atribución otorgada por el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, es una función administrativa que solo podrá ser ejercida por los concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza, de suerte que cualquier reglamentación efectuada por dichas corporaciones debe respetar el ámbito reservado constitucionalmente al legislador y no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, entre otros aspectos, pues ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Así las cosas, los concejos municipales, por medio de las autorizaciones que otorgan a los alcaldes para contratar y, por lo tanto, a través de la reglamentación que sobre el particular se expidan, no podrán extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha, con el pretexto de efectuar la aludida reglamentación. Esa dirección le corresponde al alcalde como jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el numeral 3º del artículo 315 de la Carta Política.
En otros términos, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular otros aspectos. (…). De esta manera, el avance jurisprudencial se refleja en que la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no se limita a la autorización por parte del concejo, sino frente a los casos contractuales que expresamente señale la ley que por su naturaleza puedan llegar a afectar de manera trascendental la vida municipal, además de los que considere la corporación edilicia con sustento razonable y proporcional.
Así las cosas, corresponde al concejo municipal establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación sin que ello implique, como ya se dijo, que esa potestad pueda comprender la totalidad de los contratos que suscriba el alcalde municipal, sino únicamente y de manera excepcional "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.” De los parámetros señalados por el Consejo de Estado, se entiende que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”.
AUTORIZACIÓN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR – Prohibiciones, límites y casos en los que debe hacerlo. Así pues, en virtud de la atribución constitucional contenida en el artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal; ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias, o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio.
Así las cosa, la facultad de los concejos municipales relativa a señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa); ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150 inciso final CP); y iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.
En conclusión, como lo resalta expresamente la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el alcalde puede celebrar todos los contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones sin autorización del concejo, excepto, cuando se trate de los contratos que se encuentran enlistados en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, y en aquellos casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo.
En efecto, se tiene que frente a las autorizaciones que se dan al alcalde para contratar, que los concejos municipales deben reglamentar la materia, señalando los casos en que se requiera autorización previa. Y además deberán decidir sobre la autorización de los siguientes contratos: contrato de empréstitos, de vigencias futuras, contratos de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, contratos de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y los demás que determine la ley.
Sin que ello quiera significar que los concejos municipales en la autorización para contratar otorgada al alcalde estipulen aspectos concretos que determinen el cuándo, por cuánto, cómo y con quién se realice determinado contrato, facultad legal de estipulación de los contratos que es del resorte exclusivo del alcalde. AUTORIZACIÓN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES PARA CONTRATAR - Procedencia en el caso de enajenación de activos tales como vehículos de propiedad del municipio a través subasta.
Con el fin de resolver el primer cargo de violación, destaca la Sala que los vehículos de propiedad del Municipio de Chita, relacionados en el artículo primero del acuerdo demandado (motoniveladora marca Caterpillar, Chevrolet Kodiak con numero de motor 2FR07651, retroexcavadora marca Case 590 super M con numero de motor 00737150, camioneta marca jeep cherokee placas OXK-068, campero marca Toyota fortuner y motocicleta marca Yamaha), se constituyen en activos del municipio, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 63 de la Constitución Política.
(…). De igual manera que los bienes, corresponden a los: “Artículos inventariables o activos de cualquier clase, incluyendo el efectivo, activos fijos, los materiales y artículos en proceso de producción”. En consecuencia, los activos, se constituyen por todos los bienes y derechos que tiene la entidad (efectivo, propiedades, equipos, títulos valor, entre otros).
Es así, como los vehículos de propiedad del Municipio de Chita, en los que recae la autorización emanada por el Concejo, se consideran activos, por ser recursos controlados por la entidad pública como consecuencia de hechos pasados (adquisición, transferencia, construcción, donación, etc) de los cuales se espera recibir beneficios económicos futuros o un potencial de servicios y que contribuyen al desarrollo de la función administrativa o cometido estatal; además de ser cuentas representativas de los bienes, derechos y pertenencias, tangibles e intangibles de la entidad pública.
Realizadas las precisiones del marco normativo y jurisprudencial aplicables al caso concreto, el Ponente rectifica su postura, ya que como integrante de la Sala de decisión N 2, firmó la sentencia proferida el 09 de marzo de 2022, dentro del radicado 150012333000-2021-00037-00, en la que se había declarado la invalidez de un asunto de similares contornos. Así las cosas, para el sub lite, la corporación de elección popular, autorizó al Alcalde del Municipio de Chita, para adelantar los trámites con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas tendientes a subastar, que según la definición de la RAE corresponde a la “venta pública de bienes”, por lo que dirá la Sala que el Concejo Municipal no sustrajo ninguna competencia, ni se extralimitó en las funciones establecidas en el artículo 313, constitucional y ley 1551 de 2012, ya que al tenor del parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, ya que el burgomaestre requería autorización en la enajenación de esos activos de la entidad.
Corolario de lo anterior, la enajenación de activos, es uno de los casos en los que el alcalde municipal debe contar con la autorización previa del concejo municipal, sin embargo, dicha autorización, no avanza a la intervención de la corporación en la actividad contractual propiamente dicha, pues la competencia para celebrar contratos reside en el alcalde municipal, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1º y 3º del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, compartiendo así el criterio previamente adoptado por este Tribunal.
FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS AL ALCALDE MUNICIPAL - Deben ser interpretadas de manera restrictiva. En esa medida las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde Municipal, deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa de las funciones que le corresponden al Concejo Municipal; además en cuanto a su definición y tiempo en que se concede, lo cual necesariamente implicará la observancia del principio de planeación a fin determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada.
Desconocer lo anterior implicará, tal como lo advierte el Consejo de Estado, correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional.
FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS AL ALCALDE MUNICIPAL - Cumplimiento de presupuestos constitucionales y legales en caso de enajenación de activos, mediante subasta de vehículos de propiedad de la entidad territorial. Así las cosas, para el presente caso se encuentra más que probado que el Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, otorgó facultades pro tempore de seis (6) meses al Alcalde, como lo indicó el artículo tercero de la parte resolutiva y de conformidad con el numeral 3º del artículo 313 Superior, la facultad de los Concejos Municipales de autorizar al Alcalde para ejercer pro tempore, debe circunscribirse a funciones precisas que le corresponden a dichas corporaciones y no puede hacerse en forma genérica, sino que la misma debe ser específica en razón a su competencia, pues se desnaturalizaría el querer de constituyente que no es otro que respetar los límites de las capacidades constitucionales que le corresponden a cada uno. Conforme a lo anterior, para la Sala en el sub examine, es claro que el numeral 3 del artículo 313 Constitucional, le atribuyó a los Concejos la potestad de autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a la corporación edilicia, así que el Concejo Municipal de Chita, tenían la facultad expresa para autorizar al Alcalde la enajenación de esos automotores de propiedad de la entidad al constituirse en activos.
Efectivamente, en el presente caso se trata del ejercicio de facultades propias del Concejo que por regla general se conceden pro tempore y por una sola vez, cumpliéndose los presupuestos constitucionales y legales para el efecto, adicionalmente el lapso de los 6 meses no ha fenecido, por lo que tampoco el cargo tiene vocación de prosperidad.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tunja, siete (07) de junio de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia la solicitud de invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DE CHITA PARA SUBASTAR VEHICULOS AUTOMOTORES QUE POR SU MAL ESTADO YA NO PRESTAN ALGUN SERVICIO AL MUNICIPIO DE CHITA”.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez El DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, a través de apoderada judicial, solicitó que se declare la invalidez del A Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CHITA al considerar que realizada la revisión jurídica ordenada en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política observaba que era contrario a ésta y a la Ley.
Fundamentos de derecho La entidad demandante sostuvo que los artículos 313 y 315 Constitucionales, dan absoluta claridad sobre las atribuciones de los Alcaldes municipales en materia administrativa – contractual y frente a aquellas facultades que detentan los Concejos; por un lado la jefatura administrativa y representación legal del ente territorial con libertad de ejecución presupuestaria y por el otro, la facultad reglamentaria de la duma municipal para autorizar la contratación del municipio.
Estimó que de conformidad con las normas referenciadas; el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal; (ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio y excepcionalmente el alcalde necesitará autorización previa para contratar en dos eventos: a) en los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y b) en los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994.
Concordante con lo anterior, precisó que el concejo municipal de Chita, no puede intervenir en los procesos que adelanta la administración en materia contractual puesto que, al hacerlo, trasgrede la Constitución y la Ley en el entendido que es la administración y en sí, su representante legal es el llamado a adelantar los procesos contractuales y la injerencia externa del Concejo, expone una verdadera coadministración por parte de la entidad edilicia. Formuló un segundo cargo de invalidez, relacionado con la facultad pro tempore, ya que el Concejo de Chita, no podía otorgar al Alcalde, autorización para la ejecución de funciones propias del ejecutivo, y menos, limitar con el tiempo como se pretendió en el Acuerdo demandado, pues son facultades propias del ejecutivo, razón por las cuales tampoco podía limitar su ejercicio a determinado tiempo, razón adicional por la cual se debe declarar la invalidez total del Acuerdo.
TRÁMITE PROCESAL La solicitud de examen de validez fue admitida a través de auto del 07 de abril de 2022, en virtud de lo cual la providencia fue notificada a las partes e intervinientes, y el proceso fue fijado en lista por el término de diez (10) días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto Ley No. 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA, y a través de auto del 13 de mayo de 2022, se abrió el proceso a pruebas.
INTERVENCIONES Municipio de CHITA Dentro del término de fijación en lista, el apoderado de dicha entidad territorial solicitó se negara la solicitud de invalidez. Enfatizó que el proyecto presentado cumplió con todos los requisitos legales para la aprobación de la corporación, luego entonces no existe ninguna vulneración a la constitución y la ley en el acuerdo objeto de debate y no existe extralimitación del H. Concejo Municipal, teniendo en cuenta que es licito que se autorice por parte de la corporación la venta de bienes muebles dados de baja en debida forma y que proyecto, el acuerdo cumple con los presupuestos consagrados en el decreto 1082 de 2015, respecto a que se puede utilizar cualquier medio idóneo según corresponda el bien a subastar, para el presente caso se subastaran los bienes dados de baja por el Comité de Bajas del Municipio y los recursos se destinaran mantenimiento, funcionamiento y fortalecimiento del Fondo Municipal de Maquinaria.
Indicó que las apreciaciones de la demandante, se salen del contexto lógico jurídico, ya que la corporación no está interviniendo en la contratación que desarrolla el ente territorial, toda vez que se está autorizando la venta por subasta de los bienes dados de baja, pero en ningún momento en el acuerdo se modifica la ley de contratación, ni se adicionan requisitos en el acuerdo, por el contrario se ajusta al decreto 1082 de 2015.
Finalmente consideró que es falso que el concejo infiera en las potestades del alcalde, ya que el proyecto se presenta a iniciativa del ente territorial y se autoriza al alcalde para vender bienes muebles dados de baja mediante el medio idóneo de la subasta, que tiene como propósito recaudar recursos que puedan servir para el mantenimiento y funcionamiento del fondo de maquinaria.
Conforme a lo anterior, solicito declarar la validez del Acuerdo Número 01 del 11 de Febrero de 2022. Concejo Municipal de CHITA Guardó silencio. Personería Municipal de CHITA Guardó silencio. Ministerio Público No emitió concepto. CONSIDERACIONES Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia previsto para surtir está clase de acciones y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir decisión de fondo.
PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: ¿Procede declarar la invalidez del Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DE CHITA PARA SUBASTAR VEHICULOS AUTOMOTORES QUE POR SU MAL ESTADO YA NO PRESTAN ALGUN SERVICIO AL MUNICIPIO DE CHITA, al extralimitar las competencias constitucionales y legales o sí por el contrario se acredita que lo autorizado en el acto acusado corresponde a las excepciones legalmente establecidas? Del análisis del expediente, la Sala anuncia la posición que asumirá así: Tesis argumentativa propuesta por la Sala La jurisprudencia de este Tribunal ha sido constante en sostener que la atribución de los concejos en relación con la autorización para que el alcalde celebre determinados contratos es taxativa y no puede llevar a que la corporación de elección popular interfiera en la gestión contractual del municipio.
Así que para el sub lite, la autorización contenida en el acuerdo acusado, se encuentra enlistada en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, por lo que en efecto debía el Alcalde contar con dicha autorización previa para poder enajenar los automotores de propiedad de la entidad; situación que conlleva a declarará la validez del acto acusado.
Adicionalmente para la Sala, es claro que el numeral 3 del artículo 313 Constitucional, le atribuyó a los Concejos la potestad de autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a la corporación edilicia, así que el Concejo Municipal de Chita, tenían la facultad expresa para autorizar al Alcalde la enajenación de esos automotores de propiedad de la entidad al constituirse en activos y fijar la temporalidad para el cumplimiento de la misma, por lo que ningún cargo tiene vocación de prosperidad.
Disposición acusada El acto acusado, establece lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO: AUTORIZAR al alcalde para realizar los trámites tendientes a subastar, a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, los vehículos de propiedad del Municipio de Chita, que se relacionan a continuación: motoniveladora marca Caterpillar, Chevrolet Kodiak con numero de motor 2FR07651, retroexcavadora marca Case 590 super M con numero de motor 00737150, camioneta marca jeep cherokee placas OXK-068, campero marca Toyota fortuner y motocicleta marca Yamaha.
PARÁGRAFO PRIMERO: La presente autorización incluye la realización de todos los trámites y diligencias necesarias ante los respectivos organismos de tránsito en los cuales se encuentren matriculados los vehículos que serán objeto de proceso de subastar a fin de que dicho trámite quede registrado.
ARTÍCULO SEGUNDO: Los dineros provenientes de la subasta de este acuerdo, serán incorporados al presupuesto del Municipio, para el mantenimiento, funcionamiento y fortalecimiento del Fondo de Maquinaria del Municipio de Chita.
ARTÍCULO TERCERO: El término de la presente autorización será por seis (6) meses a partir de la sanción y publicación del presente acuerdo art. 150 de la Constitución Política de Colombia numeral 10”. Análisis de la Sala Primer Cargo de violación- La autorización del concejo al alcalde no puede interferir en la gestión contractual del municipio, salvo las excepciones previstas en la ley Los artículos 313 y 315 de la Constitución Política establecen la competencia a los Concejos y los Alcaldes respectivamente; y prevén que la misma Constitución y la ley puedan asignarles otras.
De su lectura se desprende que las funciones de los concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo de la localidad, y en tanto las funciones del burgomaestre son de ejecución ya que su ejercicio requiere actuaciones y decisiones concretas. Al respecto, el numeral 3° y 6° del artículo 313 Constitucional, establecen: “Corresponde a los Concejos: (…) 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…) (N y SFT) Ahora bien, el artículo 314 ibídem, señala “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio (…)”. A su turno el artículo 315, en los numerales 3 y 9, establece como atribuciones del Alcalde, dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
Aunado a lo anterior, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), estatuye lo siguiente respecto a la autorización que deben conceder los concejos municipales a los alcaldes para la celebración de contratos en las entidades territoriales: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o: (…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
(…)
ARTÍCULO
25. PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: (…) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9° y 313, numeral 3° de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Concordante con lo anterior, el artículo 150 numeral 10, refiere: “10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”. Por su parte, la Ley 136 de 1994, que modernizó la organización y el funcionamiento de los municipios, estableció en el numeral 3º de su artículo 32 lo siguiente: “ARTÍCULO 32: ATRIBUCIONES.
Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los Concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al Alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) De acuerdo con los preceptos enunciados, la facultad general que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, entrega a los mandatarios locales para contratar debe entenderse en armonía con el reparto de competencias entre concejos y alcaldes municipales la cual, como lo señala la Ley, prevé la existencia de una autorización por parte de los primeros para contratar por parte de los segundos.
Sobre ese aspecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 2001 precisó que, si bien una de las funciones propias del concejo es la de autorizar al alcalde para contratar, tal como lo dispone el numeral 3º del artículo 313 de la Constitución, es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización también forma parte de sus competencias constitucionales, en virtud del numeral 1º del mismo precepto.
En otras palabras, si los concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones y una de ellas es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución y no es necesario que el legislador trazara con anterioridad una regulación detallada del tema.
Sin embargo, debe decirse también que la atribución otorgada por el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, es una función administrativa que solo podrá ser ejercida por los concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza, de suerte que cualquier reglamentación efectuada por dichas corporaciones debe respetar el ámbito reservado constitucionalmente al legislador y no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, entre otros aspectos, pues ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Así las cosas, los concejos municipales, por medio de las autorizaciones que otorgan a los alcaldes para contratar y, por lo tanto, a través de la reglamentación que sobre el particular se expidan, no podrán extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha, con el pretexto de efectuar la aludida reglamentación. Esa dirección le corresponde al alcalde como jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el numeral 3º del artículo 315 de la Carta Política.
En otros términos, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular otros aspectos. Al respecto, el Consejo de Estado en pronunciamiento de fecha 5 de junio de 2008, precisó lo siguiente: “(…) obligar a un alcalde municipal a obtener autorización permanente del concejo municipal para todos los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, comporta claramente, a la vez que una omisión en el cumplimiento de un deber legal por parte de los concejos (en el sentido de conceder las autorizaciones que se requieren para contratar y de establecer un reglamento general para el efecto), un desbordamiento de las facultades que le han sido asignadas a dichas corporaciones municipales, pues termina trasladando a ellas la dirección y control de la actividad contractual del ente territorial, lo cual corresponde a una función constitucional y legal propia de los alcaldes que los concejos no pueden desconocer al amparo del artículo 313-3 de la Constitución. El hecho de convertir en regla lo que es excepción, invierte el reparto constitucional de funciones entredichos servidores y hace que los concejos municipales se conviertan en coadministradores de la gestión contractual municipal, lo que se encuentra por fuera del marco fijado en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994.
Cabe aclarar que contrario a lo señalado en la Consulta, en la Sentencia C-738 de 2001 que se acaba de citar, no se señala que los alcaldes puedan contratar sin la autorización del concejo municipal prevista en el artículo 313 de la Constitución, de manera que en ello no existe contradicción alguna con el Concepto 1371 de 2001 también citado en precedencia; advierte sí la Corte, como se dijo, que los concejos deben cumplir esa función de manera razonable, de forma que a través de ella no podrán entorpecer el normal funcionamiento de la actividad contractual municipal ni inmiscuirse en las funciones propias de los alcaldes.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) De esta manera, el avance jurisprudencial se refleja en que la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no se limita a la autorización por parte del concejo, sino frente a los casos contractuales que expresamente señale la ley que por su naturaleza puedan llegar a afectar de manera trascendental la vida municipal, además de los que considere la corporación edilicia con sustento razonable y proporcional.
Siguiendo la misma línea, la Ley 1551 de 2012, como normatividad reciente en cuanto a las autorizaciones otorgadas por los Concejos Municipales a los Alcaldes para la suscripción de contratos o convenios, precisó: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Así las cosas, corresponde al concejo municipal establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación sin que ello implique, como ya se dijo, que esa potestad pueda comprender la totalidad de los contratos que suscriba el alcalde municipal, sino únicamente y de manera excepcional "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política.” Sobre el tema debatido, el 11 de marzo de 2015 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció así: “(…) De conformidad con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal.
(…) Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del concejo municipal para contratar en dos eventos: 1. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: ‘Parágrafo 4°.
De conformidad con el numeral 30 (sic) del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5.
Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” 2. En los casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: ‘Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.’ Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al concejo municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) De los parámetros señalados por el Consejo de Estado, se entiende que la atribución del concejo municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”.
Así pues, en virtud de la atribución constitucional contenida en el artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal; ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias, o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio.
Así las cosa, la facultad de los concejos municipales relativa a señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa); ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150 inciso final CP); y iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.
En conclusión, como lo resalta expresamente la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el alcalde puede celebrar todos los contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones sin autorización del concejo, excepto, cuando se trate de los contratos que se encuentran enlistados en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, y en aquellos casos adicionales que señale expresamente el concejo municipal mediante acuerdo.
En efecto, se tiene que frente a las autorizaciones que se dan al alcalde para contratar, que los concejos municipales deben reglamentar la materia, señalando los casos en que se requiera autorización previa. Y además deberán decidir sobre la autorización de los siguientes contratos: contrato de empréstitos, de vigencias futuras, contratos de enajenación y compraventa de bienes inmuebles, contratos de enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y los demás que determine la ley.
Sin que ello quiera significar que los concejos municipales en la autorización para contratar otorgada al alcalde estipulen aspectos concretos que determinen el cuándo, por cuánto, cómo y con quién se realice determinado contrato, facultad legal de estipulación de los contratos que es del resorte exclusivo del alcalde. Con el fin de resolver el primer cargo de violación, destaca la Sala que los vehículos de propiedad del Municipio de Chita, relacionados en el artículo primero del acuerdo demandado (motoniveladora marca Caterpillar, Chevrolet Kodiak con numero de motor 2FR07651, retroexcavadora marca Case 590 super M con numero de motor 00737150, camioneta marca jeep cherokee placas OXK-068, campero marca Toyota fortuner y motocicleta marca Yamaha), se constituyen en activos del municipio, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 63 de la Constitución Política.
Concordante con lo anterior, la Contaduría General de la Nación, ha precisado que los activos son: “Recursos tangibles e intangibles de la entidad contable pública obtenidos como consecuencia de hechos pasados, y de los cuales se espera que fluyan un potencial de servicios o beneficios económicos futuros, a la entidad contable pública en desarrollo de sus funciones de cometido estatal.
Estos recursos, tangibles e intangibles, se originan en las disposiciones legales, en los negocios jurídicos y en los actos o hechos financieros, económicos, sociales y ambientales de la entidad contable pública. Desde el punto de vista económico, los activos surgen como consecuencia de transacciones que implican el incremento de los pasivos, el patrimonio o la realización de ingresos.
También constituyen activos los bienes públicos que están bajo la responsabilidad de las entidades contables públicas pertenecientes al gobierno general”. De igual manera que los bienes, corresponden a los: “Artículos inventariables o activos de cualquier clase, incluyendo el efectivo, activos fijos, los materiales y artículos en proceso de producción”.
En consecuencia los activos, se constituyen por todos los bienes y derechos que tiene la entidad (efectivo, propiedades, equipos, títulos valor, entre otros). Es así, como los vehículos de propiedad del Municipio de Chita, en los que recae la autorización emanada por el Concejo, se consideran activos, por ser recursos controlados por la entidad pública como consecuencia de hechos pasados (adquisición, transferencia, construcción, donación, etc) de los cuales se espera recibir beneficios económicos futuros o un potencial de servicios y que contribuyen al desarrollo de la función administrativa o cometido estatal; además de ser cuentas representativas de los bienes, derechos y pertenencias, tangibles e intangibles de la entidad pública.
Realizadas las precisiones del marco normativo y jurisprudencial aplicables al caso concreto, el Ponente rectifica su postura, ya que como integrante de la Sala de decisión N 2, firmó la sentencia proferida el 09 de marzo de 2022, dentro del radicado 150012333000-2021-00037-00, en la que se había declarado la invalidez de un asunto de similares contornos. Así las cosas, para el sub lite, la corporación de elección popular, autorizó al Alcalde del Municipio de Chita, para adelantar los trámites con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas tendientes a subastar, que según la definición de la RAE corresponde a la “venta pública de bienes”, por lo que dirá la Sala que el Concejo Municipal no sustrajo ninguna competencia, ni se extralimitó en las funciones establecidas en el artículo 313, constitucional y ley 1551 de 2012, ya que al tenor del parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, ya que el burgomaestre requería autorización en la enajenación de esos activos de la entidad.
Corolario de lo anterior, la enajenación de activos, es uno de los casos en los que el alcalde municipal debe contar con la autorización previa del concejo municipal, sin embargo, dicha autorización, no avanza a la intervención de la corporación en la actividad contractual propiamente dicha, pues la competencia para celebrar contratos reside en el alcalde municipal, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1º y 3º del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, compartiendo así el criterio previamente adoptado por este Tribunal.
Por las razones expuestas, el cargo no prospera. Segundo Cargo de violación- De la autorización pro tempore Ahora bien, en coherencia con el análisis efectuado para el primer cargo de violación, procede la Sala destacar que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con la autorización al Alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones, reveló lo siguiente: “(…)Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional(…)” (Destacado por la Sala) En esa medida las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde Municipal, deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa de las funciones que le corresponden al Concejo Municipal; además en cuanto a su definición y tiempo en que se concede, lo cual necesariamente implicará la observancia del principio de planeación a fin determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada.
Desconocer lo anterior implicará, tal como lo advierte el Consejo de Estado, correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional.
Ahora bien, es del caso manifestar que esta Corporación, en reiteradas providencias, analizó los efectos de las facultades pro tempore, en los siguientes términos: " el ejercicio de la función contenida en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución debe entenderse en el sentido que las facultades pro tempore que los Concejos Municipales conceden a los Alcaldes solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, y, una vez vencido el término por el cual fueron concedidas sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, tales facultades revierten automáticamente al Concejo, perdiendo por el ende el Alcalde competencia sobre dichos asuntos." Así las cosas, para el presente caso se encuentra más que probado que el Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, otorgó facultades pro tempore de seis (6) meses al Alcalde, como lo indicó el artículo tercero de la parte resolutiva y de conformidad con el numeral 3º del artículo 313 Superior, la facultad de los Concejos Municipales de autorizar al Alcalde para ejercer pro tempore, debe circunscribirse a funciones precisas que le corresponden a dichas corporaciones y no puede hacerse en forma genérica, sino que la misma debe ser específica en razón a su competencia, pues se desnaturalizaría el querer de constituyente que no es otro que respetar los límites de las capacidades constitucionales que le corresponden a cada uno. Conforme a lo anterior, para la Sala en el sub examine, es claro que el numeral 3 del artículo 313 Constitucional, le atribuyó a los Concejos la potestad de autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a la corporación edilicia, así que el Concejo Municipal de Chita, tenían la facultad expresa para autorizar al Alcalde la enajenación de esos automotores de propiedad de la entidad al constituirse en activos.
Efectivamente, en el presente caso se trata del ejercicio de facultades propias del Concejo que por regla general se conceden pro tempore y por una sola vez, cumpliéndose los presupuestos constitucionales y legales para el efecto, adicionalmente el lapso de los 6 meses no ha fenecido, por lo que tampoco el cargo tiene vocación de prosperidad.
Como consecuencia de todo lo argumentado en la presente decisión, la Sala declarará la validez total del Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, expedido por el Concejo Municipal de CHITA. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la validez del Acuerdo No. 001 del 11 de febrero de 2022, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE CHITA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente providencia al Departamento de Boyacá, al Alcalde Municipal, al Presidente del Concejo y al Personero Municipal de CHITA.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.