TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, dos de junio de dos mil veintidós Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-006-2016-00378-00 (L-0715-2020) Medio de control: Reparación Directa Demandante: María Zita Barón Lamus y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación Temas: ➢ Falla del servicio por omisión de la autoridad policial del deber jurídico de seguridad y prevención. ➢ Relación de causalidad especial – hecho de un tercero. ➢ Conocimiento previo del riesgo. ➢ Posición de garante en muerte de ciudadano. Decisión de primera instancia Concede parcialmente súplicas.
Decisión de segunda instancia Confirma. Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, contra la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS Se encuentran contenidos a folios 121 y s.s. Cdno.1 y fueron resumidos de la siguiente manera: 1.1. Que el señor Juan de Dios Quintero era residente con su compañera marital permanente en el barrio “Primavera Azul” en el municipio de Dosquebradas, sector popular en el que especialmente el micro tráfico hace presencia con su consiguiente peligro para la mayoría de los mismos habitantes, siempre se preocupó por colaborarle a la Policía Nacional destacada en la mentada zona en su lucha contra el flagelo de las drogas. 1.2.
Indica que por su decidido apoyo a ultranza de perseguir la delincuencia en su barrio, el ciudadano se granjeó la animosidad de vecinos del lugar y empezó a ser objeto de llamadas amenazantes para que abandonara su casa o de lo contrario atenerse a las consecuencias, de disparos en horas de la noche a su residencia Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 2 con daños en las puertas y ventanas del inmueble y de ser alcanzado por los proyectiles, viéndose obligado a denunciar los hechos ante la Fiscalía y solicitar a la vez, tanto a este ente como a la Policía, la protección para su vida e integridad. 1.3.
Manifiesta que la serie de amenazas en contra de Juan de Dios Quintero comenzaron en octubre del 2013; de las mismas tuvieron conocimiento la Fiscalía General de la Nación, La Policía del barrio y la Secretaria de Gobierno de Dosquebradas, tal como infiere de las copias de los oficios que sobre el particular fueron librados en procura de atender las reiteradas peticiones protectoras del ciudadano. 1.4.
El día 16 de octubre del 2014 aproximadamente a las cuatro y media de la mañana salió de su casa a la práctica de sus ejercicios, ningún miembro de la Policía o del Cuerpo Técnico de la Fiscalía hacía presencia por allí en previsión del peligro que se cernía sobre Juan de Dios Quintero Ruíz. Es así, que corriendo por los alrededores del parque del barrio, sorpresivamente lo acecho y agredió el sujeto Diego Fernando Grisales Restrepo, ampliamente conocido en la zona por su adicción a las drogas y lo atacó tomándolo por el cuello hasta que dejo de respirar. 1.5. concluye, sin temor a equivocamos, que la muerte del señor Juan de Dios Quintero Mejía fue resultante del resentimiento de su verdugo por ayudar a la autoridad en la lucha contra la delincuencia y tráfico de estupefacientes, en la que intervenía completamente desprotegido, sin esperar compensación alguna 2.
PRETENSIONES A folios 119 y s.s. del expediente, fue solicitado y así lo condensó la a quo: 2.1. Declarar a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, administrativa y solidariamente responsables, de la muerte del señor Juan de Dios Quintero ocurrida el 16 de octubre de 2014, y por ende, de los perjuicios causados a los demandantes. 2.2.
Condenar consecuentemente a los entes demandados a pagarles una indemnización, así: 2.2.1. Por PERJUICIOS INMATERIALES en la modalidad de MORALES, el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes. 2.2.2. Por PERJUICIOS INMATERIALES en la modalidad de AFECTACIÓN A UN BIEN CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO (LA FAMILIA), el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes. 2.3.
Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene en costas. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 3 3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Reposan a folios 123 y s.s. del cuaderno 1, y la parte demandante cita las siguientes disposiciones: - Artículos 1, 6, 90 y 218 de la Constitución Política. - Artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 - Artículo 4, 5 y 6 de la Ley 153 de 1887 - Ley 640 de 2001 - Artículos 140, 158 y 291 del CPACA - Artículo 613 de la Ley 1564 de 2012
4. INTERVENCION DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS 4.1. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional acudió a través de escrito que ocupa los folios 148 y s.s. de la actuación, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, considerando que frente a la responsabilidad patrimonial por el deber de protección, el Honorable Consejo de Estado ha venido marcando una tendencia de efectuar un análisis del caso concreto, donde si bien el régimen resulta ser el objetivo por la posición de garante, éste no puede ser analizado en un escenario abstracto o genérico, pues si ello operara de esa forma se constituiría una obligación de resultado, siendo el Estado un asegurador universal, para el efecto cita decisiones del Consejo de Estado.
Señala que la Policía actúa con un enfoque general encaminado al cumplimiento de su misión Constitucional consagrado en el artículo 218 de la Carta magna; por lo que no debe entenderse que la policía asume la obligación de brindar seguridad individual y particularizada, advirtiendo como un error la expresión “solicitud de medidas de protección” elevada por la inspección de policía y secretaría de gobierno de Dosquebradas, pues tales entes no tienen competencia para ordenarlas, debiéndose tener la solicitud como un requerimiento se da en materia de convivencia ciudadana.
Expone que las medidas de protección tienen su regulación en el Decreto 4912 de 2011 citando algunos artículos para concluir que ellas no pueden ser ordenadas por cualquier autoridad, teniendo tal atribución la Unidad Nacional de Protección, previa recomendación del comité de evaluación del riesgo y recomendación de medidas; concluyendo que lo solicitado por la inspección de policía se da en el marco de la obligación general de protección. Finalmente cita la Ley 938 de 2004, para señalar que a través de la oficina de protección y asistencia, a testigo y víctimas, debieron gestionar el procedimiento para la protección del fallecido, en la medida que puso en conocimiento unos hechos de los cuales era víctima.
Propone como excepciones el hecho de un tercero y la falta de legitimación en la causa por activa. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 4 4.2. Según constancia secretarial del despacho de primera instancia, la Nación - Fiscalía General de La Nación, allegó contestación de forma extemporánea.
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, consignando en la parte resolutiva, lo que pasa a indicarse:
PRIMERO: Declarar no probada la excepción denominada hecho de un tercero, y probada parcialmente la de falta de legitimación en la causa por activa (solo respecto de Luis Alejandro Toscano Barón) propuestas por la Policía Nacional, atendiendo las razones expuestas en la providencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda respecto de la Nación – Fiscalía General de la Nación, por las razones aquí expuestas.
TERCERO: Declarar administrativamente responsable a la Nación Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por la muerte del señor Juan de Dios Quintero Mejía acaecida el 16 de octubre de 2014, la cual fue consecuencia de una omisión de protección en los términos expuestos en la providencia.
CUARTO: En consecuencia, condenar a la Nación Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a pagar a los demandantes, por concepto de perjuicios morales, las siguientes sumas: Nivel Demandante Calidad Suma 1º María Zita Baron Lamus Compañera 100 SMLMV 1º Mary Johana Victoria Barón Hija de crianza 100 SMLMV QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: Condenar en costas a la parte demandada vencida. Una vez ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría. Para lo cual se tendrá en cuenta lo dicho en la parte motiva de esta providencia en relación a las agencias en derecho. Como parte de las consideraciones que llevaron a la juez a adoptar la anterior determinación, precisó: “En el marco de lo expuesto, se tiene que el señor Juan de Dios Quintero fue asesinado el día 16 de octubre de 2014.
De igual forma se tiene que denunció por el punible de daño en bien ajeno en no menos de 3 ocasiones en los años 2012, 2013 y 2014; denuncias dentro de las cuales expuso las amenazas de las que era objeto, en las que se señalaba que iban a atentar contra su vida de forma intimidante. Así mismo, se acreditó que en seis (06) veces, en las fechas 1º de agosto de 2012, 02 de agosto de 2012, 16 de agosto de 2012, 02 de septiembre de 2013, 18 de diciembre de 2013 y 16 de junio de 2014, se ofició a la Policía Nacional para efectos de que adoptaran las medidas de protección necesarias para salvaguardar la vida del señor Juan de Dios Quintero y su núcleo familiar, quien venía siendo víctima de amenazas de muerte (panfletos y llamadas).
En respuesta a los anteriores requerimientos, la Policía Nacional en oficio de 06 de enero de 2014, reiterado el 26 de junio de ese año, comunica al líder policial del cuadrante, las medidas de seguridad que se debían tomar frente al caso del Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 5 señor Juan de Dios Quintero, las cuales constaban de impartir recomendaciones de seguridad personal y autocuidado al ciudadano, aunado a revistas periódicas hechas por la Policía al domicilio del mencionado, las cuales se realizaron entre marzo de 2013 y octubre de 2014.
Hasta lo aquí expuesto, resulta claro que a pesar de que las denuncias y requerimientos hechos a la Policía por las amenazas frente a la vida del ciudadano Juan de Dios Quintero se dieron desde el año 2012, solo en 2014 el Comandante de la estación de Policía de Dosquebradas dispuso unas medidas encaminadas a la protección del mencionado, medidas que se simplificaron a impartir recomendaciones de seguridad personal al amenazado, aunado a revistas esporádicas de patrullas del cuadrante al domicilio del ciudadano. No obstante, Lo que extraña esta Judicatura es que pese a las solicitudes efectuadas por la fiscalía indicando posibles afectaciones a la vida e integridad del mencionado ciudadano junto con su núcleo familiar, la policía nunca hubiere hecho un estudio del riesgo al que se encontraba expuesto el fallecido Juan de Dios Quintero, a fin de comprobar si existía un nivel de riesgo que ameritara la adopción de medidas adicionales a las citadas en precedencia, pues en este caso en particular fueron múltiples y reiterativas las solicitudes que daban cuenta de posibles afectaciones a la integridad física del señor Quintero, las cuales se itera se prolongaron por espacio de aproximadamente dos años.
(…) Lo anterior revela de forma diáfana que la Policía no solamente omitió sus deberes al no haber realizado el estudio real del riesgo al que estaba expuesto el señor Juan de Dios Quintero, sino que las medidas adoptadas (autoprotección y revistas) resultaron insuficientes y precarias en la salvaguarda de la vida del mencionado, concluyéndose que la Policía resulta responsable por la falla en el servicio de protección y vigilancia que devino en la muerte del ciudadano Juan de Dios Quintero, máxime cuando obran dentro del expediente documentales como la Directiva operativa permanente No.004 /DIPON-DIPRO-23.1 del 20 de septiembre de 2010, la cual contiene el programa de protección a personas a cargo de la policía nacional, y la Directiva administrativa permanente No.015 del 17 de octubre de 2008, la cual contiene la matriz para la evaluación del nivel de riesgo a personas en la policía nacional, reiterándose que la omisión en la evaluación del nivel real de riesgo conllevo a la aplicación de medidas que a la postre resultaron insuficientes.
Ahora bien, tal como lo ha establecido el Consejo de Estado en casos como el que nos ocupa una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha acatado el deber de protección que el ordenamiento jurídico le ha asignado, o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa debe determinarse si dicha falencia tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño, encontrando esta sede judicial que contrario a lo manifestado por la apoderada de la Policía Nacional en el caso que nos ocupa las medidas de protección no solo fueron solicitadas por la inspección de policía autoridad a la que considera incompetente para solicitar dichas medidas, sino por la Fiscalía General de la Nación, de ahí que le correspondía evaluar la situación de vulnerabilidad del actor de manera oficiosa a fin de establecer medidas adecuadas, lo cual omitió realizar con incidencia directa en la producción del daño. En cuanto a la responsabilidad de la Nación – Fiscalía General de la Nación y culpa de un tercero como causa extraña, sostuvo: “Desde la óptica de esta Juzgadora, el daño antijurídico no resulta imputable a la Fiscalía General de la Nación en la medida que el programa de protección y asistencia de dicha entidad opera frente a las víctimas, testigos e intervinientes DENTRO DEL MARCO DE UN PROCESO PENAL o funcionarios de la fiscalía, tal como lo establece la Resolución No. 1006 de marzo 17 de 2016, vigente para la época de los hechos y lo expuso el testigo Wilmer Andrés Zabala Ruíz, aunado Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 6 a lo anterior, el Fiscal dentro de su autonomía puede requerir a la entidad que considere pertinente para que le brinde protección a una persona, al respecto señaló el mencionado testigo: (…) A tono con lo anterior, ha de concluir esta Célula Judicial que la Policía Nacional se encontraba en posición de garante institucional1 en relación con la protección a la vida, integridad y bienes del señor Juan de Dios Quintero, en la medida que dicha institución era conocedora de la situación de riesgo en la que se encontraba, dadas las constantes solicitudes que habían llegado para efectos de proveer medidas de protección como quedó acreditado en el plenario; razón suficiente para señalar que no procede el hecho de un tercero como causal de exoneración de responsabilidad.”
6. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la entidad demandada Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, mediante escrito visible a folio 42 del expediente digital, interpuso de manera oportuna recurso de apelación en contra de la sentencia emitida por el juzgado de instancia, precisando que, no existe fundamento para la imputación del daño a la entidad demandada, toda vez que el señor Juan de Dios Quintero Mejía, la Policía Nacional le brindó las medidas preventivas de protección, tal y como se logró probar en el presente proceso; aunado a ello, refieren que el ciudadano fallecido no hacía parte de la población objeto de protección tal y como se describe en el Decreto 4912 del 29 de diciembre de 2011.
Precisa que la persona que causó la muerte por asfixia al señor Quintero Mejía, es alguien que no tiene que ver con los hechos objeto de la presente demanda, ya que fue un particular quien le causó la muerte con sus propias manos, ya que donde la 1 Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado: “En una teoría de la imputación objetiva construida sobre las posiciones de garante, predicable tanto de los delitos de acción como de omisión, la forma de realización externa de la conducta, es decir, determinar si un comportamiento fue realizado mediante un curso causal dañoso o mediante la abstención de una acción salvadora, pierde toda relevancia porque lo importante no es la configuración fáctica del hecho, sino la demostración de sí una persona ha cumplido con los deberes que surgen de su posición de garante.
Si alguien tiene deberes de seguridad en el tráfico, lo trascendente para la imputación es si esa persona desplegó deberes de diligencia para evitar que el peligro creado no excediera los límites de lo prohibido. Si se es garante, no interesa si el sujeto originó un curso causal (acción) o no impidió el desarrollo del mismo (omisión), sino, si ha cumplido con los deberes de seguridad que le impone el ejercicio de una actividad peligrosa.
“(…) En una grave violación a los derechos fundamentales, la conducta del garante que interviene activamente en la toma de una población, es similar a la de aquel que no presta la seguridad para que los habitantes queden en una absoluta indefensión. En virtud del principio de igualdad, cuando la acción y la omisión son estructural y axiológicamente idénticas, las consecuencias deben ser análogas: Si la conducta activa es ajena al servicio, también deberá serlo el comportamiento omisivo.
Un miembro de la fuerza pública puede ser garante cuando se presenten cualquiera de los dos fundamentos de la responsabilidad explicados: creación de riesgos para bienes jurídicos o surgimiento de deberes por la vinculación a una institución estatal. Las fuerzas militares tienen la obligación absoluta de impedir el desconocimiento del derecho internacional humanitario (restricción absoluta aun frente a los estados de excepción según lo dispone el artículo 214 de la Constitución) y los derechos que, conforme a los tratados internacionales ratificados por Colombia, no pueden ser suspendidos durante tales estados.
Permitir que ocurran, sea porque activamente intervienen en ellas o porque omiten el deber estatal de proteger a los asociados en sus derechos, constituye una flagrante violación a la posición de garante de las condiciones mínimas y básicas de la organización social y, por lo mismo, nunca podrán considerarse como un acto relacionado con el servicio.
En suma, desde el punto de vista estrictamente constitucional, resulta claro que las Fuerzas Militares ocupan una posición de garante para el respeto de los derechos fundamentales de los colombianos. La existencia de esa posición de garante significa que el título de imputación se hace por el delito de lesa humanidad, o en general por las graves violaciones a los derechos humanos, sin importar la forma de intervención en el delito (autoría o participación), o el grado de ejecución del mismo (tentativa o consumación) o la atribución subjetiva (dolo o imprudencia).
Las estructuras internas de la imputación no modifican la naturaleza del delito realizado; estas no cambian porque el interviniente (para el caso, quien omite) se limite a facilitar la comisión de un hecho principal, o porque no se alcance la consumación del hecho”. Corte Constitucional, sentencia SU-1184 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 7 muerte hubiese sido causada por las organizaciones dedicadas al micro tráfico, el fallecimiento del causante, hubiese sido perpetrado con otros medios más idóneos, no como ocurrió en el presente caso, que la muerte del señor se dio por estrangulación. Por estas razones, solicita que se proceda analizar muy afondo las pruebas recaudadas en el proceso penal adelantado en contra del señor Diego Fernando Grisales Restrepo, quien causó la muerte al señor Quintero Mejía, teniendo en cuenta, que el despacho de primera instancia no ahondó en su totalidad en el análisis de las pruebas ya que no se analizó el proceso penal y no tuvo en cuenta las razones por las cuales Grisales Restrepo, causó la muerte al señor Juan de Dios.
Así las cosas, sostiene que no existe un nexo causal entre la muerte del señor Quintero Mejía, y los hechos por los cuales se demanda a la Policía Nacional. Refiere que al verificar las pruebas obrantes en el presente proceso, se puede evidenciar que la Policía Nacional desplegó actividades tendientes a proteger la vida e integridad del señor Juan de Dios Quintero Mejía, ya que se el impartieron recomendaciones en materia de seguridad personal, se le pasó revista constante al lugar de residencia y si bien estas medidas no fueron efectivas para impedir el daño por el que se reclama, se tiene que dejar en claro que dichas actividades fueron desarrolladas en el marco de las funciones policiales y de la capacidad operativa de la entidad, ya que la Policía Nacional no solo se le podía dedicar al ciudadano hoy fallecido ya que la entidad cuenta con un sinfín de funciones y actividades que corresponde desarrollar.
Solicita sea exonerado de cualquier tipo de responsabilidad, haciendo hincapié en los argumentos planteados en la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión, pues no obra prueba alguna que permita relacionar una omisión por parte de la institución o por alguno de sus miembros que haya sido fuente del homicidio ocasionado al señor Juan de Dios Quintero Mejía, por el contrario, afirma que los hechos que generaron su muerte, son netamente de orden personal y ajenos a cualquier medida de seguridad que se le hubiese impuesto al señor Juan de Dios, de las pruebas que se aportan en el presente proceso se evidencia que por parte de la Policía Nacional no hubo omisión o abandono respecto de las medidas preventivas de protección ordenadas por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Dosquebradas, o de las expedidas por la Fiscalía, pues por parte de la Policía Nacional existen como pruebas documentos que dan cuenta del cumplimiento de las medidas ordenadas a favor del fallecido, acto seguido las enlista.
Hace alusión al numeral 9 del artículo 3 del Decreto 4912 de 2011, para explicar que en el caso de amenazas de que fue víctima el señor Juan de Dios Quintero Mejía, no se cuenta con prueba alguna que pueda determinar que estas tenían calidad de delito, si bien a solicitud del interesado se enviaron unos oficios a la Policía Nacional, para que esta entidad le brindará protección, en ningún momento se advierte que se haya iniciado trámite alguno ante la Unidad de Protección o cualquier otra autoridad, tendiente a que se realizará la evaluación del nivel de riesgo del señor Quintero Mejía, y se ordenará la implementación de una medida Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 8 de protección. Por ello, la Policía Nacional no podía establecer una medida de protección, sin que mediara orden de autoridad competente, por lo que la actuación de dicha entidad se enmarcó en realizar rondas y dar una serie de recomendaciones de autoprotección al señor Juan de Dios.
Aclara que las inspecciones de Policía, no son competentes para ordenar o solicitar medidas de protección, pues corresponde a otros organismos y entidades disponer lo pertinente previo el resultado del estudio de nivel de riesgo y amenaza, previamente emitido por el comité de evaluación respectivo. Que las diferentes entidades que enviaron la solicitud de medida de protección a la Policía Nacional no tenían facultades o atribuciones para decretar u ordenar medidas de protección en favor de una persona, pues estas son dispuestas por las dependencias que tiene a cargo programas de protección de personas conforme con lo establecido en las normas y reglamentos.
En consecuencia, la solicitud enviada por esa Inspección a la Policía Nacional debía entenderse como un requerimiento ciudadano para dar cumplimiento al mandato constitucional genérico de proteger la vida, honra y bienes de todas las personas, pues hasta ese momento no existía asignación de esquema protectivo por parte de alguna autoridad competente.
Indica que no se ha acreditado actuación irregular alguna por parte de la entidad demandada que lleve a determinar que en efecto, fue un funcionario de la Policía Nacional, que por acción u omisión, haya generado el riesgo, pues no se ha demostrado por parte de la Policía Nacional responsabilidad alguna, pues los lamentables hechos fueron causados por la acción de un tercero, demostrándose que la administración no creo el riesgo, ni por acción, ni por omisión, rompiéndose por completo el nexo causalidad, pues lo que se realmente se configura es el eximente de responsabilidad denominado hecho de un tercero. En cuanto a la condena de los perjuicios, señala que no se aportaron en el proceso prueba alguna que determine los perjuicios morales y materiales, por cuanto no obran declaraciones que den fe de los lazos de amor y afecto que existía en la familia de los demandantes, el solo hechos de aportar los registros civiles de nacimiento, no es óbice para ser condenados en esta jurisdicción.
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA A la convocatoria efectuada mediante el auto del 28 de enero de 2021 (fl. 58 del expediente digital), concurrieron las partes así: 7.1. La parte demandada, con escrito visible a folio 60 del expediente digital, reitera los argumentos vertidos en el recurso de apelación y contestación de la demanda, precisando que no se encuentran plenamente demostrados los elementos constitutivos de la responsabilidad extracontractual del Estado – Policía Nacional, rompiéndose así, por completo el nexo causal que debe existir entre los hechos expuestos y el supuesto daño causado a la parte demandante.
Además, asevera que en el presente caso se configura el eximente de responsabilidad denominado hecho exclusivo y determinante de un tercero, por cuanto el hecho fue externo a la Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 9 administración, irresistible e imprevisible para la Policía Nacional, y ausencia de pruebas que demuestren la imputación a la entidad demandada. 7.2.
La parte actora, allegó documento obrante a folio 61 ibídem, dentro del cual se pronuncia sobre los razonamientos expuestos por la Policía Nacional en el recurso de apelación, aduciendo que se echa de menos en esta contienda que la parte demandada, hubiese aportado prueba documental o testimonial, que acredite que por lo menos, se intentó hacer un trabajo de exploración o de implementar una línea investigación en el vecindario que permitiera conocer los posibles autores de los panfletos y de los que hostigaban la residencia del señor asesinado, es decir, de unas simples diligencias preliminares que no se le deben negar a nadie, por tanto, esta deficiencia funcional, no le libra a la Policía de la verdadera diligencia y cuidado que debía asumir esa institución, garantizar o proteger la integridad y la vida del fallecido.
Refiere que la falta de coordinación administrativa entre la Fiscalía, la Policía Nacional y cualquier otra entidad que se requiriera, para hacer este tipo de evaluaciones del riesgo, frente a quienes presenten denuncias relacionadas con amenazas serias, no deben ser soportadas por los ciudadanos, al contrario, esta desconexión funcional debe ser asumida por la Nación como máximo componente al que pertenecen la Policía y la Fiscalía, toda vez, que las irregularidades que se presenten entre las dependencias que la componen, le sujetan y le comprometen.
Finalmente, se tiene que el Agente del Ministerio Público, durante dicho traslado guardó silencio. 8. CONSIDERACIONES 8.1. COMPETENCIA: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
8.2. OBJETO DEL LITIGIO. 8.2.1. Problemas jurídicos: 8.2.1.1. Principales: ¿Le corresponde a la Policía Nacional adoptar medidas específicas de protección, cuando tenga conocimiento previo de amenazas contra la vida o integridad de un ciudadano? ¿Cuál es el régimen jurídico de responsabilidad aplicable en los casos de incumplimiento de los deberes de seguridad y protección a cargo de la Policía Nacional? 8.2.1.2.
Asociados: ¿Los daños efectuados por hechos de terceros, pueden ser atribuidos a la Administración si ésta ha contribuido en su producción mediante Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 10 omisiones que se relacionan con el incumplimiento de sus funciones? ¿En caso de encontrar probada dicha responsabilidad, que tipo de perjuicios y en qué montos deben ser indemnizados? 8.2.2.
Asunto a resolver: El análisis del asunto litigioso en esta instancia se circunscribe al aspecto que es objeto del recurso de alzada interpuesto por la parte demandada, tendiente a que sea revocada la decisión que declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por la falla en el servicio en relación con el deceso del señor Juan de Dios Quintero Mejía, la cual se atribuye específicamente a la falta de protección frente a la situación de amenaza reportada por éste en diversas oportunidades; o si por el contrario la entidad demanda no está obligada a imposibles y su función se encuentra limitada bajo los parámetros de normalidad y razonabilidad, y por ende, no se encuentran reunidos los requisitos para declarar la responsabilidad estatal, configurándose el eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero, al constituirse en una situación externa, irresistible e imprevisible para la Policía Nacional. 8.3.
Análisis normativo y jurisprudencial. Bajo tales parámetros, la Sala entrara a dilucidar entonces si la conducta observada por la administración fue la causa eficiente y determinantes para la cristalización del hecho daños objeto del presente medio de control, que no es otro que la muerte violenta del Juan de Dios Quintero Mejía, el 16 de octubre de 2014, al ser estrangulado por el señor Diego Fernando Grisales (reconocido en la zona por su adicción a las drogas). 8.3.1.
Del régimen jurídico aplicable por responsabilidad del Estado por incumplimiento del deber de protección y seguridad. La responsabilidad administrativa o extracontractual del Estado, se encuentra fundada en el artículo 90 de la Constitución Política que establece como una obligación a cargo del Estado, responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes; el Estado igualmente finca su responsabilidad en el artículo 6 de la Constitución al establecerse en ese precepto normativo, el principio de responsabilidad y destacar que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución, la Ley y de igual manera por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior en concordancia con el principio fundamental de la solidaridad, principio en el cual se funda el Estado social de derecho. Tiene establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado que dos son los postulados que fundamentan la responsabilidad estatal en los términos del artículo 90 superior: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, «sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad».
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 11 Igualmente, la Corte Constitucional ha dicho que «la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable».
Esta cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por la acción, como por la omisión de un deber normativo. Es así que con la Carta Política de 1991 se produjo la «constitucionalización» de la responsabilidad del Estado y se erigió esta como garantía de los derechos e intereses de los administrados, que venía reconociendo la jurisprudencia y que ha dado lugar a la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial.
La determinación de uno u otros regímenes de responsabilidad estatal corresponde al juzgador, en virtud del principio de Iura Novit Curia, aplicable en los medio de control de reparación directa como una excepción a la regla de la justicia rogada en materia contencioso administrativa, el cual le confiere al funcionario judicial el direccionamiento hacia el régimen de responsabilidad pertinente a los fundamentos de hecho o causa petendi, realizando la valoración que le corresponde por excelencia acerca de las actividades y elementos que hubieren intervenido en tales sucesos, con miras a encausar el análisis del asunto planteado hacia el sistema de imputación que la jurisprudencia ha elaborado, precisamente, en consideración a las diversas actividades de la administración y a los elementos involucrados en tales actuaciones.
Observa la Sala que los perjuicios reclamados en el caso bajo estudio, se atribuyen a la omisión de la obligación de protección de la vida e integridad personal del señor Juan de Dios Quintero Mejía, lo que se traduce en que el título de imputación es el de la falla del servicio, el cual se constituye por el incumplimiento de las obligaciones estatales, el mal funcionamiento de la Administración o la inactividad de la misma.
Sobre el deber jurídico de seguridad y/o protección de los ciudadanos, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado2: “(…) Como lo ha afirmado la Sala en anteriores pronunciamientos, la posibilidad de imputar un daño a la administración depende del análisis del caso particular desde los puntos de vista fenomenológico y jurídico, de modo tal que no solo se constate la efectiva participación de sus agentes en los hechos u omisiones que se alegan como dañinos, sino la existencia de un fundamento normativo por virtud del cual es posible establecer que le asiste el deber de reparar el daño, análisis que no se agota en la simple verificación de ingredientes causales3: Ahora bien, en cuanto concierne a la imputación, se tiene que el daño 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 11 de agosto de 2011. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación número: 19001- 23-31-000-1998-58000-01(20325), Actor: Alba Marina Mestizo y otros. Demandado: Nación- Ministerio de Defensa- Policía y Ejército Nacional, Referencia: Apelación Sentencia - Reparación Directa. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2009, exp. 17994, M.P. Enrique Gil Botero.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 12 antijurídico puede ser atribuido a la Administración Pública en la medida en que ésta lo haya producido por acción u omisión, pues, precisamente, en sentido genérico o lato la imputación es la posibilidad de atribuir un resultado o hecho al obrar de un sujeto.
En materia del llamado nexo causal, debe precisarse una vez más que este constituye un concepto estrictamente naturalístico que sirve de soporte o elemento necesario a la configuración del daño, otra cosa diferente es que cualquier tipo de análisis de imputación, supone, prima facie, un estudio en términos de atribuibilidad material (imputatio facti u objetiva), a partir del cual se determina el origen de un específico resultado que se adjudica a un obrar –acción u omisión-, que podría interpretarse como causalidad material, pero que no lo es jurídicamente hablando porque pertenece al concepto o posibilidad de referir un acto a la conducta humana, que es lo que se conoce como imputación. No obstante lo anterior, la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política4.
Si la ciencia jurídica parte del supuesto de atribuir o endilgar las consecuencias jurídicas de un resultado (sanción), previa la constatación de que una trasgresión se enmarca en una específica proposición normativa, es evidente que el nexo causal por sí mismo deviene en insuficiente para solucionar el problema de la atribución de resultados, tal y como desde hace varios años se viene demostrando por el derecho penal, lo que ha conllevado a que se deseche el principio de causalidad a efectos de imputar un hecho, para dar aplicación a una serie de instrumentos e ingredientes normativos (v.gr. el incremento del riesgo permitido, la posición de garante, el principio de confianza, la prohibición de regreso, etc.) dirigidos a establecer cuándo determinado resultado es imputable a un sujeto.
Lo anterior, como quiera que es posible que un determinado suceso tenga origen material en una específica conducta (causa material), pero las consecuencias del mismo sean atribuidas a un tercero (v.gr. la responsabilidad por el hecho de las cosas, o por el hecho de otro; la posición de garante)5. En otros términos, la causalidad –y sus diferentes teorías naturalísticas– puede ser empleada para determinar probablemente cuál es el origen de un hecho o resultado en el mundo exterior, esto es, en el campo de las leyes propias de la naturaleza o del ser.
A contrario sensu, la imputación surge de la atribución de un resultado en cabeza de un determinado sujeto; parte del hecho de la sanción originada en el incumplimiento normativo a un precepto de conducta, es decir, del deber ser. 20.4. En claro lo anterior, lo que permite definir congruentemente si un determinado resultado dañoso, como el que se presenta en este caso, debe ser atribuido a persona distinta de la que lo ha causado fácticamente, tiene que ver con la verificación por parte del juez de la reparación, del ejercicio adecuado de 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7622, M.P. Carlos Betancur Jaramillo. 5Cita Original: “En la responsabilidad del Estado la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos” (Se resalta) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 21 de febrero de 2002 expediente 14215.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 13 sus obligaciones, su cumplimiento o incumplimiento, esto permitirá determinar si, en un caso concreto, hay razones suficientes para atribuir responsabilidad a la demandada por un hecho en el que fácticamente no participó. 20.5. En ese orden, la carga probatoria no se traduce en la demostración de un nexo de causalidad que, se insiste, no es posible probar estrictamente en materia de omisiones, sino en la necesidad de aportar elementos que hagan razonable inferir que, en las circunstancias del caso concreto, el incumplimiento de la carga obligacional contribuyó de modo relevante a la configuración del daño. 20.6.
De esta suerte, en relación con la responsabilidad del Estado por los daños derivados de la ejecución de conductas punibles a cargo de personas al margen de la ley, el fundamento de la responsabilidad estatal dimana precisamente de la transgresión a la obligación de garantía de los derechos -mandato de hacer-. No obstante, ello no impone a la administración deberes estrictos de resultado, pues es entendido que si bien está llamado a impedir tales conductas, es preciso verificar en cada caso particular si se trató de situaciones (i) previsibles y (ii) evitables. 20.7.
Por ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que aunque el deber de protección de los asociados a cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga prevenir cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando haya incumplido el ejercicio de sus competencias, en ese ámbito6, frente a hechos que pudo y debió haber previsto, impedido o mitigado. 20.8.
En efecto, se ha aceptado que en aquellos casos en que el administrado solicita de manera expresa la adopción de medidas de protección y estas son desatendidas, se compromete la responsabilidad del Estado cuando se materializa la amenaza o el riesgo, con fundamento en el desconocimiento del ámbito obligacional a cargo de la administración, que debe analizarse en cada caso particular con el fin de establecer, (i) si le imponía determinada conducta positiva o negativa a la demandada y, (ii) si esta omitió ejecutarla. 20.9.
Bajo ese supuesto, se ha encontrado configurada la responsabilidad de la administración en aquellos eventos en que, pese a que el afectado ha promovido expresas solicitudes de protección, estas han sido retardadas, omitidas o adoptadas en forma insuficiente. Reitera la Sala que la responsabilidad del Estado en este tipo de eventos no surge de manera espontánea ni a título de una garantía omnímoda de los derechos de los asociados, sino que se configura como un tipo de responsabilidad por omisión frente al incumplimiento de competencias precisas y preexistentes en materia de protección y seguridad de riesgos extraordinarios que atentan contra la integridad física y la seguridad personal, que solo puede predicarse en la medida en que se acredite que el riesgo extraordinario era conocido y existían posibilidades razonables de impedir su materialización, esto es, atendidas la posibilidad de preverlo y evitarlo.” (Negrillas y subraya fuera del texto original).
En otro pronunciamiento 7, dicha alta Corporación ha considerado: “En primer lugar, se debe precisar que la obligación de protección y vigilancia a cargo del Estado tiene su principal fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política, según el cual “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2014, rad. 26029.
M.P. Danilo Rojas Betancourth. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 31 de enero de 2019, dentro del proceso con radicación número 05001-23-31-000-2006-03074-01(47990). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 14 creencias y demás derechos y libertades”.
En tal virtud, el Estado responderá por los daños sufridos por quienes han padecido una situación de riesgo o amenaza previamente conocida por las autoridades, ya porque el afectado solicitó medidas de protección o porque sus circunstancias de vulnerabilidad eran ampliamente conocidas por las instituciones de seguridad8. La jurisprudencia de esta Sección ha precisado que la solicitud de protección constituye un elemento eficiente para la imputación de responsabilidad del Estado, cuando este no toma las medidas pertinentes y el hecho amenazado se materializa, como también la notoriedad pública de la situación de peligro que haga forzosa la intervención del Estado9, pues se genera para este una posición de garante en relación con la integridad del ciudadano10.
La misma jurisprudencia ha sido reiterada hasta la actualidad, siendo una postura consolidada aquella según la cual la Administración responderá patrimonialmente a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “i) cuando se solicita protección especial con indicación de las especiales condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”11.
(…) Según la jurisprudencia transcrita, para que el Estado responda por el incumplimiento de la obligación de brindar protección y seguridad, se debe establecer que las autoridades tenían conocimiento de la situación de riesgo o peligro en que se encontraba la víctima, pues “tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades”.
En lo relativo a la posición de garante de las instituciones públicas de seguridad, se ha señalado12: “Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que cuando a la Administración Pública se le ha impuesto el deber jurídico de evitar un resultado dañoso, aquella asume la posición de garante en relación con la víctima, razón por la cual de llegarse a concretar el daño, éste resultará imputable a la Administración por el incumplimiento de dicho deber.
Al respecto esta Sala, en sentencia del 4 de octubre del 2007, señaló: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 1991, exp. 6296, CP: Daniel Suárez Hernández. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 2008, exp. 16.234, CP: Ramiro Saavedra Becerra: “Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado”. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, exp. 16.894, CP: Enrique Gil Botero: “2.5.
En ese contexto, es claro que la administración pública incumplió el deber de protección y cuidado que se generó una vez el señor Herrera García comunicó el peligro que corría como resultado de las múltiples intimidaciones que se presentaban en su contra, principalmente, vía telefónica, motivo por el cual, se puede señalar que aquella asumió posición de garante frente a la integridad del ciudadano”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. C.P. Dr. Hernán Andrade Rincón. Radicación número: 25000-23-26-000-2003- 01881-01 (38.738), Demandante: Diana Margoth Vega Medina y otros. Demandado: Departamento de Cundinamarca y otros, Referencia: Apelación Sentencia - Reparación Directa.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 15 “Por posición de garante debe entenderse aquélla situación en que coloca el ordenamiento jurídico a un determinado sujeto de derecho, en relación con el cumplimiento de una específica obligación de intervención, de tal suerte que cualquier desconocimiento de ella acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para el autor material y directo del hecho.
Así las cosas, la posición de garante halla su fundamento en el deber objetivo de cuidado que la misma ley –en sentido material– atribuye, en específicos y concretos supuestos, a ciertas personas para que tras la configuración material de un daño, estas tengan que asumir las derivaciones de dicha conducta, siempre y cuando se compruebe fáctica y jurídicamente que la obligación de diligencia, cuidado y protección fue desconocida.” En esa línea de pensamiento, debe señalarse que “la posición de garante” ha asumido vital connotación en eventos en los cuales si bien, el Estado no intervino directamente en la concreción de un daño antijurídico –como autor o partícipe del hecho-, la situación en la cual estaba incurso, le imponía un deber específico, esto es, asumir determinada conducta; llámese de protección, o de prevención, cuyo rol, al ser desconocido –infracción al deber objetivo de cuidado- dada su posición de garante, configura la atribución a éste de las mismas consecuencias o sanciones que radican en cabeza del directamente responsable del daño antijurídico.
Ahora bien, en cuanto a la imputación de responsabilidad del Estado por violar los deberes que surjan a partir de la posición de garante, debe advertirse que aquélla no puede provenir de un análisis abstracto o genérico, pues, en efecto, si bien se ha precisado que el Estado se encuentra vinculado jurídicamente a la protección y satisfacción de los derechos humanos y/o fundamentales, es menester precisar que, de acuerdo con una formulación amplia de la posición de garante, se requiere para formular la imputación que, adicionalmente: i) el obligado no impida el resultado lesivo, siempre que ii) esté en posibilidad de hacerlo.
Así pues, debe advertirse –igualmente- que las obligaciones que están a cargo del Estado -y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión-, deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.” (Negrillas fuera del texto original).
Resulta claro entonces que, de conformidad con la decantada jurisprudencia del máximo órgano en materia contencioso administrativa, el Estado deberá responder por la omisión en el deber de protección en la posición de garante, cuando, en primer lugar se da aviso de las amenazas y la administración no desarrolla ningún tipo de medida tendiente a garantizar la protección del denunciante y, en segundo lugar cuando la situación de peligro es previsible por las especiales circunstancias del momento y la administración no interviene para proteger a la víctima o víctimas.
Es por ello que para que se configure dicha responsabilidad patrimonial del Estado por omisión del deber de vigilancia y cuidado que debía brindar de manera prevalente sobre algunas personas, deberá demostrarse una serie de presupuestos: ➢ La existencia de una obligación legal o constitucional a cargo de la entidad demandada, de efectuar la acción con la que hubiera podido evitar el Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 16 perjuicio. ➢ La omisión de la actuación de protección, es decir, poner en funcionamiento los recursos de que dispone la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal o constitucional, atendidas las circunstancias particulares del caso. ➢ Daño antijurídico ➢ La relación causal entre la omisión y el daño. En lo concerniente a la relación causalidad en este tipo de evento, esto es, cuando se pretende imputar responsabilidad al Estado por el daño causado por un tercero, como quedó establecido en líneas anteriores, se impone demostrar que la administración ha faltado a sus deberes funcionales, pese a que no exista un vínculo causal material de la actuación de la administración con el daño, toda vez que es viable plantear el juicio de imputación en términos estrictamente jurídicos en razón de una omisión, es decir, si bien el agente estatal no causó el daño de forma directa, con su actuar propició o permitió que personas ajenas a la administración lo causaran.
En últimas, lo determinante no es la ocurrencia efectiva de la relación causal entre la omisión por parte de la autoridad estatal y el resultado, por el contrario lo constituye la conducta debida, que si se hubiese realizado habría interrumpido el proceso causal imposibilitando la producción del daño, que en este caso lo constituyó la muerte del señor Juan de Dios Quintero Mejía. Así las cosas, en estos casos la carga probatoria que le corresponde a la parte demandante no equivale a la comprobación de un nexo de causalidad que, se itera, no es posible en materia de omisiones, sino en la necesidad de aportar medios que evidencien de manera razonable que, en las situaciones particulares, el incumplimiento obligacional favoreció de modo relevante a la concreción del daño. En efecto, la Constitución Política en su artículo 2° prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, el cual de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado13 se concreta en el momento en que se solicita la protección de las autoridades debido a situaciones de riesgo, incluso en aquellos casos que sin mediar solicitud previa, sea notorio el inminente peligro de la persona que torna forzoso la actuación de las autoridades competentes.
Dicho mandato constitucional debe interpretarse a partir de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido la actuación o intervención conforme con las situaciones concretas, tales como, disposición de personal, medios a su alcance, medidas eficaces, entre otros, que 13 Ver al respecto entre otras: Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, Exp. 11875, C.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, Exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, Exp. 13253 y marzo 10 de 2005, Exp. 14395, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 17 respondan por la prestación del servicio cuando es requerido. En cuanto a la seguridad personal, la Corte Constitucional ha concluido que “en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar”.14 Como puede verse la omisión del Estado en su obligación de protección para amparar la vida e integridad de las personas, responsabiliza a la Administración de los daños que se ocasionen a éstas, lo que implica que si las autoridades conocen de una situación de vulnerabilidad en la que se encuentra determinada persona, el deber de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa que de omitirse permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro.
Bajo esta misma línea interpretativa, ha sido dilucidado por la Corte Interamericana de Derecho Humanos15, al precisar: Para la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo.
Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía. (Negrillas fuera del texto original) Ahora bien, respecto de la obligación normativa de protección a cargo de la entidad demandada Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, se tiene que a ésta corresponde realizar los estudios de seguridad o análisis del nivel de riesgo a personas y a instalaciones, y con base en tales criterios de riesgo, amenaza y vulnerabilidad de un individuo o estructura física, implementar las medidas especiales de protección que sean requeridas, y dar las recomendaciones necesarias para contrarrestar agresiones de cualquier tipo.
Ciertamente, la Constitución Política de Colombia establece: “ARTICULO 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones 14 Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2003. 15 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de Pueblo Bello v.s. Colombia, sentencia de 31 de enero de 2006, párrafo 123, referencia extractada de la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, radicado No. 76001-23-31-000-2004-00075-01(47370).
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 18 necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” Por su parte la Ley 62 de 1993, “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”, señala: “ARTÍCULO 1o.
FINALIDAD. La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Así mismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La actividad de la Policía está destinada a proteger los derechos fundamentales tal como está contenido en la Constitución Política y en pactos, tratados y convenciones internacionales de Derechos Humanos, suscritos y ratificados por Colombia.
La actividad policial está regida por la Constitución Política, la ley y los derechos humanos. (…) ARTÍCULO 4o. INMEDIATEZ. Toda persona tiene derecho a recibir inmediata protección contra cualquier manifestación delictiva o contravencional y el deber de cooperar con las autoridades. (…)
ARTÍCULO 19. FUNCIONES GENERALES. La Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de éstas se deriven, prestar el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias judiciales y administrativas, y ejercer, de manera permanente, las funciones de: Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones; educativa, a través de orientación a la comunidad en el respecto a la ley; preventiva, de la comisión de hechos punibles; de solidaridad, entre la Policía y la comunidad; de atención al menor, de vigilancia urbana, rural y cívica; de coordinación penitenciaria; y, de vigilancia y protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente, la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural.” De conformidad con lo anotado, es la Policía Nacional una de las entidades encargadas de efectuar dichos estudios, los cuales se basan en los parámetros sobre la materia establecidos por la normatividad y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta aspectos generales, tales como el nivel de riesgo de personas, que es el resultado del análisis de seguridad sobre la gravedad e inminencia de la situación de riesgo y amenaza en que se encuentra una persona natural, así como de las condiciones particulares de vulnerabilidad que la afectan.
Respecto de la previsibilidad de la administración en la concreción de un hecho dañoso y la falta de adopción de las medidas necesario para evitarlo, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó: “No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda circunstancia, pues la administración de justicia debe observar la ley sustantiva, consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 19 (sic) se edifica y sirven de razón a la imputación del deber reparador.
Así (sic) en el caso presente, (sic) la relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente.
A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto está a su alcance”16. Así, pues, las obligaciones a cargo del Estado y, por tanto, la falla del servicio que constituye su trasgresión deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
En eventos como el que ahora se estudia, donde se alega que la falla del servicio se originó en la omisión de la administración en la prestación de un servicio o en el incumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado, no sólo que la integridad de las personas y/o sus bienes sufrió un detrimento, sino que éste derivó de un hecho que, aun cuando era previsible, no fue evitado.
(Negrillas fuera del texto original). 8.4. Análisis jurídico probatorio. En el presente asunto, se atribuye responsabilidad a la Policía Nacional, por las presuntas fallas y omisiones, consistentes en la falta de medidas de protección y seguridad en favor del señor Juan de Dios Quintero Mejía, teniendo en cuenta que se trataba de una persona que se encontraba en riesgo su vida e integridad personal, pues venía siendo víctima de amenazas de muerte (panfletos y llamadas), constreñimiento ilegal y daño en bien ajeno. De los elementos probatorios aportados al plenario, se destacan los siguientes: Según folios 86 y 87 del dosier, obra Oficio número S-2012-037410 /COMAN- MEPER-29 de 29 de agosto de 2012, expedido por subteniente de la Policía Metropolitana de Pereira, dando contestación a solicitud elevada por el señor Juan de Dios en el sentido de implementar acciones efectivas para controlar las problemáticas que afectan la tranquilidad y armonía social del barrio, en especial lo que tiene que ver con la construcción de un CAI.
Se evidencia acta de declaración de descargos del 1 de octubre de 2012, efectuada por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Dosquebradas, que recibe declaración del señor Luís Carlos Mejía Cardona, a raíz de una denuncia radicada por el fallecido Juan de Dios Quintero, con ocasión del daño a los bienes donde residía y amenazas (panfletos) de los cuales era objeto por el declarante y otros vecinos, visible a folios 79 y 80 del expediente.
Fue aportado Oficio de 01 de agosto de 2012 expedido por el asistente de Fiscal II, dirigido a Comandante de Policía de Dosquebradas, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, precisando que “Teniendo 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996 (expediente 9940). Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 20 en cuenta que en días pasados se solicitó por parte de la Fiscalía y este despacho protección para el señor JUAN DE DIOS QUINTERO MEJÍA, quién teme por su vida, de acuerdo a las amenazas que ha recibido, por parte personas indeterminadas, reiteramos dicha petición atendiendo a lo manifestado por el mismo señor quién dice que hasta la fecha no se le ha diseñado el esquema de seguridad y la presencia efectiva de la policía en el lugar, se le sugirió que comprara un cuaderno para anotar las visita de la autoridad y el cual se encuentra en blanco porque hasta la fecha la presencia de la policía no se ha visto.
En consecuencia, le rogamos se proceda a: estudio especial de su caso y a ofrecer la protección debida al mismo señor.” Se observa a folio 89 del plenario, Oficio ISG-334-12/181-12 COD 212.2 de 01 de agosto de 2012 expedido por la inspección segunda de policía de Dosquebradas, dirigido a Comandante de Policía Metropolitana, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, a efectos de evitar afectaciones futuras en la vida e integridad del mencionado ciudadano junto con su núcleo familiar.
Oficio elevado por el señor Juan de Dios Quintero ante el comandante de la escuela de carabineros de la policía de Dosquebradas en el año 2012, poniendo de presente lo que venía sucediendo en su barrio, esto es, daños en bienes de uso público aunado a la problemática del consumo de estupefacientes, de acuerdo con el folio 93 del cuaderno 1.
Reposa a folios 90 y 91 del expediente, Oficio SGM-2832-210 de 02 de agosto de 2012 expedido por el Secretario de Gobierno de Dosquebradas, dirigido a Comandante de Policía de dicho ente territorial, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, dentro de la cual se precisó: “Teniendo en cuenta lo ordenado por la Fiscalía y el peligro que actualmente; corre el señor JUAN DE DIOS QUINTERIO MEJÍA; quién teme por su vida, de acuerdo a las amenazas que ha recibido, por parte personas indeterminadas, las cuales permanecen en la cancha múltiple de la urbanización Primavera Azul y por denuncias formuladas por el mismo señor ante las autoridades por el comportamiento, irregular de las personas que por cualquier razón ingresan a la cancha que queda al frente de su casa ubicada en la Manzana 4 casa 6 A, ha recibido amenazas, graves que se traducen en panfletos, rompimiento de ventanales o vidrios, insultos etc. que están perturbando la tranquilidad.
Por tal razón se solicita una intervención inmediata de protección de la vida, honra y bienes del peticionario; cómo también poner en movimiento toda la inteligencia policial a fin de identificar a las personas que están perturbando la paz y la tranquilidad ciudadana del citado señor. Lo anterior, porque hasta el momento se queja el mismo de que no se le han brindado la protección debida y menos se ha tratado en lo posible de individualizar y judicializar a los responsables de tales atropellos.
En este momento, manifiesta el ciudadano que su vida y sus bienes se encuentran en peligro, no tiene como defenderse, no tiene dinero para adquirir un arma que le permitiera en un momento dado su legítima defensa y en consecuencia si la policía no actúa estará desamparado. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 21 Por lo tanto, acudo a sus buenos oficios a fin de que se intensifiquen los operativos en el sector y se proteja al señor Quintero Mejía.” Aparece formato único de noticia criminal número 661706000091201300405 hecho por el señor Juan de Dios Quintero ante la Fiscalía por daño en bien ajeno, hecha el día 06 de marzo de 2013, según folios 82 a 84 del expediente, relatando los siguientes hechos: “EN LA FECHA SE PRESENTO EL SEÑOR JUAN DE DIOS QUINTERO MEJIA CON EL FIN DE INSTAURAR DENUNCIA PENAL POR EL DELITO DE DAÑO EN BIEN AJENO EN AVERIGUACION Y ASI RELATO: ANOCHE ME ENCONTRABA DURMIENDO EN MI CASA UBICADA EN EL BARRIO PRIMAVERA AZUL MZ 4 CASA 6 A EN COMPAÑIA DE MI SEÑORA MARIA BARON Y A ESO DE LA 1 DE LA MAÑANA, SINTI (SIC) QUE LE ESTABAN HACIENDO DISPAROS A LA CASA PARTIERON LOS VIDRIOS DE LA VENTANA,Y DAÑARON LAS PUERTAS, HICIERON VARIOS DISPAROS, NO SE CUANTOS, Y LAS BALAS PASARON HACIA EL LADO DEL SOLAR Y PARTIERON LOS VIDRIOS DE LAS VENTANAS Y LA PUERTA DEL PATIO Y, CON EL REBOTE DE LOS DISPAROS PARTIERON UN ESPEJO QUE ESTABA PEGADO EN LA SALA.
Y UN CUADRO QUE TAMBIEN TENIA EN LA SALA. EN ESE MOMENTO LLAME A LA POLICIA, Y ME ASOME POR ÉL 2o PISO, LA POLICIA LLEGO, E HICIERON UNA INSPECCION JUDICIAL PARA RECOGER LOS PROYECTILES. QUIERO ACLARAR QUE EL AÑO PASADO, ME TIRARON UN PLAÑFLETO (SIC), CON UNA PIEDRA Y ME ROMPIERON LOS VIDRIOS DE LA VENTANA DE AEUERA (SIC), DONDE ME DECIAN:" SAPO ABRASE DEL BARRIO POR LAS BUENA O LO SACO EN UNA PIJAMA DE MADERA.
NO SE HAGA PRENDER A BALIN, PERO HP. ATTE. +++" ESA VEZ FUE CARLOS MEJIA, PORQUE YO LO VI PORQUE YO ESTABA ASOMADO EN LA VENTANA DEL BALCON ESTO FUE A LAS 11 Y 40 DE LA NOCHE DEL 31 DÉ JULIO DE 2012.Y ESTA VEZ SOSPECHO DE EL HERMANO JORGE MEJIA EL VIVE ENSEGUIDA DE MI CASA, PORQUE ME ECHA ARENGAS DICE QUE ESTA VAINA HAY QUE ARREGLARLO DE OTRA MANERA, Y LLEVA A OTRO HOMBRE QUE ME DESAFIA, Y DICE QUE VIVE EN LA MANZANA 24, AMIGO DE JORGE MEJIA.
Y ADEMAS SOSPECHO DE RODRIGO QUE ES EL CUÑADO DE ELLOS DOS. ELLOS HABLAN DURO ENSEGUIDA DE MI CASA Y ALLA SE ESCUCHA TODO, DICEN QUE TENGO QUE DESOCUPAR LA CASA. EL PROBLEMA ES CON MI SEÑORA, PORQUE ELLA NO CONVERSA CON NADIE DE LA CUADRA, Y TIENEN UN HIJO DE 10 AÑOS, Y LE GRITA A MI SEÑORA “VIEJA BRUJA” Y VULGARIDADES. AL PASO QUE VA, ESE NIÑO VA HACER (SIC) UN GAMIN.
YO NO VI A NADIE CUANDO HICIERON LOS DISPAROS, PERO SENTI CUANDO CERRARON LA PUERTA DE ENSEGUIDA; UNA VEZ HICIERON LOS DISPAROS. LA DIRECCION DE ELLOS ES MANZANA 4 CASA 5 BARRIO PRIMAVERA (…)” Se encuentra copia del Oficio de 02 de septiembre de 2013 expedido por el Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 22 asistente de Fiscal 18 local de indagación, dirigido a Comandante de Policía de Dosquebradas, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, precisando “De conformidad con lo señalado en el preámbulo artículos 1,2,22,42 y 218 entre otros dela Constitución Política en concordancia con lo destacado en los artículos 11,132 y 133 dela Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), normatividad que establece la adopción de medidas necesarias para la atención y protección de las víctimas, en especial la garantía de su seguridad personal y familiar; me permito solicitarle se realicen las actividades pertinentes para proveer de protección policiva y evitar afectaciones futuras en la vida e integridad (…)” A folio 78 del expediente, obra oficio de fecha 18 de diciembre de 2013 expedido por el asistente de Fiscal II con Función de Policía Judicial, dirigido a Comandante de Policía de Dosquebradas, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, específicamente indicó “ De conformidad con lo señalado en el preámbulo artículos 1,2,22,42 y 218 entre otros de la Constitución Política en concordancia con lo destacado en los artículos 11,132 y 133 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), normatividad que establece la adopción de medidas necesarias para la atención v protección de las víctimas, en especial la garantía de su seguridad personal y familiar: me permito solicitarle se realicen las actividades pertinentes para proveer de protección policiva y evitar afectaciones futuras en la vida e integridad del señor (a) JUAN DE DIOS QUINTERO MEJIA, (…) y su núcleo familiar, quienes residente en BARRIO PRIMAVERA AZUL MZ 4 CASA 6 A DOSQUEBRADAS (…)”.
Se tienen Oficios números S-2014-000578/COSEC-ESTDD-38.10 de 06 de enero de 2014 y S-2014-025332/COSEC-ESTDD-38.10 de 26 de junio de 2014 dirigido al Subteniente Jhon Jairo Díaz Hernández como líder del cuadrante número 10 y 19 de Dosquebradas, señalando las medidas de seguridad que se debían tomar frente al caso del señor Juan de Dios Quintero.
(Ver folio 167 y 176 del plenario). Así mismo, obra Acta número 043/CAVAL-ESTDD-25.25 de 09 de enero de 2014 a través de la cual la policía imparte recomendaciones de seguridad personal y autocuidado al ciudadano Juan de Dios Quintero Mejía, conforme folio 171 ibidem. Se avizora a folio 93 del expediente, Oficio elevado por el señor Juan de Dios Quintero el 09 de junio de 2014 ante el director operativo de control físico y orden público, poniendo de presente un problema que tenía con un vecino que responde al nombre Carlos Mejía. Igualmente, aparece Oficio ISG-230-14/194-14 COD 212.2 de 16 de junio de 2014 expedido por el inspector segundo de policía de Dosquebradas, dirigido a Comandante de Policía Metropolitana, solicitando medidas de protección para el señor Juan de Dios Quintero Mejía, quien viene siendo amenazado por parte del ciudadano Carlos Mejía. (Ver folio 100 del plenario) Se encuentra formato único de noticia criminal numero 661706000091201401340 hecho por el señor Juan de Dios Quintero ante la Fiscalía por daño en bien ajeno, Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 23 hecha el día 25 de agosto de 2014, de conformidad con folios 96 a 99 del expediente.
A folios 172 a 175 del expediente, se advierten copias de planillas de revistas hechas por la Policía a personas amenazadas entre marzo de 2013 y octubre de 2014. Así mismo, se observa copias del proceso penal adelantado en contra del señor Diego Fernando Grisales, por el punible de homicidio perpetrado en contra de Juan de Dios Quintero Mejía. (Ver folio 6 a 77 del plenario).
Se hizo transcripción en extenso de alguno de los apartes de las declaraciones rendidas por el señor Julián López Ríos, Luz Mery Álzate Zapata, Paula Andrea López Galvis, Wilmer Andrés Zabala Ruiz y Jhon Jairo Díaz Hernández, los primeros tres relataron sobre la existencia de las amenazas que recaían contra el señor Juan de Dios Quintero Mejía, su relacionamiento con el barrio “Primavera Azul” del Municipio de Dosquebradas y la unidad de la familia; y los últimos respecto del programa de protección y asistencia de la Fiscalía, lo atinente a la protección de víctimas, testigos e intervinientes dentro del proceso penal y el tema de las medidas de protección para el señor Quintero Mejía. En tal sentido, se destaca conforme lo descrito por la a quo: “JULIAN LOPEZ RIOS – Lo único que tengo que decir es que yo vine a distinguir esa señora que era la suegra del hijo mío, cuando paso eso, yo le di posada en la casa y no se más nada de ese asunto ni distingo a ese señor ni de esa familia (…) yo solo sé que la señora decía que se mantenía amenazado que porque el cuidaba el barrio y lo tenían por sapo.
LUZ MERY ALZATE ZAPATA – Mary Johana fue nuera Cuando eso Johana iba a mi casa y lloraba y decía que estaba muy preocupada porque el padrastro estaba amenazado de muerte (…) y ya después de eso ella nos dijo que lo habían asesinado. PAULA ANDREA LOPEZ GALVIS – fue cuñada de Mary Johana …Por medio de Johana y su hijo Kevin, nos decían que al señor lo amenazaban con frecuencia y se veían preocupados porque habían ido ya a la policía y no tenían el efecto que esperaban.
PREGUNTADO. Cómo estaba conformado el grupo familiar. CONTESTÓ. Estaba conformado por don Juan, doña María, Johana y Kevin. El hermano ha vivido un poco distante pero venía en navidad, día de la madre (…) lo sé porque fuimos vecinos y pues don juan veía por ellos, por Kevin que cuando eso era un bebecito, él era el que asumía los roles, de hecho Johana para salir le preguntaba a don Juan si le daba permiso y si él decía que no ella no podía salir (…) él era el que controlaba, sobre todo con Kevin él era el que iba y me tocaba la puerta y me decía doña Paula (él era muy parco) me hace el favor y me le lleva esto a Johana, y eran la plata de las loncheras del niño, entonces emocionalmente como cualquier pérdida tiene que haber una afectación (…).
PREGUNTADO. Quienes dependían económicamente de don Juan de Dios. CONTESTÓ. Si, Mary Johana pero no desde el momento de estar viviendo con mi hermano, pero antes si y después, cuando tenían crisis ella volvía a su hogar, entonces eran doña María, Kevin y Mary Johana, y el hijo que estaba por fuera, porque él era el papá de ellos, él Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 24 fue el que los crio.
(…) en el momento de la situación era fácil ver a Mery y doña María tristes, llorando por lo acontecido. PREGUNTADO. Cómo le consta a usted que el señor juan de Dios era el que mantenía la casa. CONTESTÓ. Me consta porque ellos vivieron en la casa de doña Carmen y ella es la nana de mi hija y don Juan de Dios corría con los gastos, en ese momento Johana no vivía con mi hermano, pero me consta porque Juan de Dios era el que le pagaba el arriendo a doña Carmen (…) cuando el hijo de Johana estaba Pequeño (Kevin) don Juan de Dios era el que corría con los gastos del colegio, la ropa y todo lo que necesitaban.
WILMER ANDRÉS ZABALA RUIZ - trabaja con la fiscalía …actualmente a través de la resolución No. 1006 de 2016, se regula el funcionamiento del programa de protección y asistencia de la Fiscalía, dentro de esta resolución se dispone que está orientado a la protección de víctimas, testigos e intervinientes dentro del proceso penal y para ello fija algunos requisitos esenciales para dar alguna medida en favor de éstas personas, la resolución transcribe varios requisitos, sin embargo hay tres esenciales sin los cuales no puede existir una medida de protección. El 1.
Es que exista una intervención procesal eficaz dentro de un proceso penal que adelante la fiscalía general de la nación y que esa calidad dentro del proceso penal vaya a ser tenida en cuenta dentro de la etapa de juicio. 2. Que exista un riesgo extraordinario o extremo con ocasión a ese proceso penal y 3. Que exista un consentimiento libre, consciente y voluntario de quererse a coger a las medidas del programa de protección (…).
Ahora cuál es el trámite para ser beneficiario de una medida del programa de protección; lo primero es que debe haber una solicitud formal por parte de una autoridad competente, e incluso dentro de la misma persona que sea víctima de una amenaza y que esté participando dentro de un proceso penal. Se debe tener en cuenta que hay varios tipos de programas de protección, y de acuerdo a la calidad de la persona que puede tener algún tipo de riesgo, es la competencia de determinada entidad, en nuestro caso que es la Fiscalía General de la Nación es para las personas que tengan la calidad de víctima o testigo dentro del proceso penal y que esa calidad vaya a ser utilizada en la etapa de juicio.
Claro lo anterior y una vez generada una solicitud se realiza una misión de trabajo que tiene como fin adelantar una evaluación técnica que hacen funcionarios adscritos a la unidad de protección. Eso se envía a Bogotá y allí determinan cuales son las medidas de acuerdo al riesgo (extremo, extraordinario, cambio de domicilio). Tiene que quedar claro que debe existir la calidad de víctima de la persona dentro de un proceso penal, porque llegan solicitudes de protección de personas que iniciaron una mera denuncia y nunca volvieron a estar pendientes (…) PREGUNTADO.
Si una persona ante la inspección de policía denuncia que lo están amenazando de muerte, que le están quebrando los vidrios de la casa, cuál debe ser el procedimiento ahí. CONTESTÓ. Ahí le corresponde al inspector de policía adelantar la evaluación respecto a la situación que se está presentando con la persona que denuncia esos hechos, y si se cumplen los requisitos, remitirlo a la Fiscalía General de la Nación, pues si son amenazas es el Despacho Fiscal el que debe determinar si hay mérito para remitirlo a la unidad de protección. PREGUNTADO.
Entonces para situaciones como las aquí expuestas, donde una persona tiene temor por su vida porque lo han amenazado, por ejemplo, le rompen la ventana de la casa con un panfleto que dice que lo van a sacar en una pijama de palo, para estas personas entonces no opera este tipo de medidas de protección de la Fiscalía. CONTESTÓ. …si puede operar, sino que es el Fiscal de conocimiento quien hace la valoración de su testigo o víctima y a partir de ello y las labores adelantadas por la policía judicial dentro de la investigación, hacen la solicitud al programa de protección (…) quien acude a la unidad de protección con la solicitud formal puede ser el fiscal, pero igual también lo puede hacer la persona de forma directa y voluntaria.
PREGUNTADO. El fiscal puede direccionar a la Policía la solicitud para que brinden protección a una persona, o debe hacerlo directamente a la unidad de protección de la misma entidad. CONTESTÓ. Bueno ahí si el fiscal Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 25 puede a la autoridad que considere pertinente remitir para que ésta considere si es pertinente adoptar las medidas, la Policía de manera autónoma pues adelantara una entrevista, ellos tienen medidas como el pan padrino (…) eso ya depende directamente de la actividad que realice cada uno de los programas de protección de acuerdo a su competencia. PREGUNTADO.
En el caso que nos ocupa existe una persona que al parecer hizo unas denuncias por amenazas y constreñimiento ilegal, ese tipo que se dan provisionalmente normalmente son las de la policía o fiscalía. CONTESTÓ. Frente al caso en concreto no tengo conocimiento (…) si se hablan de medidas preventivas pues lo más seguro es que no obedeció a las que ofrece el programa de asistencia y protección de la fiscalía, pues nosotros no tenemos medidas preventivas y transitorias dentro de nuestra unidad.
JHON JAIRO DÍAZ HERNÁNDEZ – Teniente de la policía – líder del cuadrante 1019 de Dosquebradas que conoce de las medidas preventivas para juan de dios. …En cuanto a las medidas de protección, estas llegaban directamente de la dirección al CAI de Dosquebradas, donde el comandante remitía dicha medida al comandante de CAI, y este a las patrullas del cuadrante, en cuanto a eso, el procedimiento que se realizaba era brindar unas medidas de autoprotección, unas recomendaciones que debía tener la persona que estaba amenazada y se hacía firmar y se intercambiaban los números telefónicos, se ponía a disposición el servicio de la policía cuando se requiriera, haciendo la salvedad que las medidas eran intermitentes, por ejemplo se pasaban revistas, se preguntaba el estado si tenía algún requerimiento y se dejaba plasmado en una revista o en libros de anotaciones del CAI.
(…) en cuanto a la frecuencia se hacía una vez al día, cada dos días, a veces el ciudadano no estaba entonces se hacía firmar por parte de quien estuviera en la casa. PREGUNTADO. Pero el plan de ejecución de protección dado por el mayor Efrén Blanco, qué frecuencia específica usted planeó o planificó (…). CONTESTÓ. No contesta porque lo puede auto incriminar.
PREGUNTADO. Nos puede decir que nivel de riesgo se le pudo determinar al señor juan de Dios para tomar las medidas de protección. CONTESTÓ. El nivel de riesgo no le corresponde realizarlo a la Policía de vigilancia, en ese momento al comandante de la estación de Dosquebradas, nosotros ejecutamos acciones de acuerdo a las órdenes que emitía el comando de la metropolitana, en este caso el estudio estaría en manos de la dirección de protección y servicios especializados que son los encargados de hacer el estudio de seguridad de las personas y determinar el nivel de riesgo, por ese motivo nuestra labor se remitía a ejecutar las acciones que decía en la orden que nos llegaba del comandante de la estación (…)” Al efectuarse búsqueda en el SPOA y SIJUF del señor Quintero Mejía, para el momento de la investigación de su homicidio, se encontró que contaba con anotaciones como víctima de los delitos daño en bien ajeno, constreñimiento ilegal, y lesiones personales sin secuelas; y como indiciado dos anotaciones por calumnia, según documento visible a folio 328 del expediente digital.
Conforme a los elementos probatorios referidos, se tiene que en diversas oportunidades el señor Juan de Dios Quintero Mejía, en nombre propio y por intermedio de autoridades administrativas, puso en conocimiento de la Policía Nacional la necesidad de que se adoptarán las medidas de protección para proteger su vida y la de su núcleo familiar, ya que desde el año 2012 en adelante, venía siendo víctima de amenazas de muerte como panfletos, llamadas, constreñimiento ilegal y daño en bien ajeno, como se evidencia de los denuncias que al respecto presentó. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 26 En efecto, en lo tocante al delito de daño en bien ajeno, se reportan en el plenario dos denuncias, y de constreñimiento ilegal una denuncia, en las que el señor Quintero Mejía describió cada una de los hechos y circunstancias, con fundamento en las cuales consideró que su vida y la de los integrantes de su familia se encontraba en peligro, pues recibió panfletos, llamadas y amenazas de muerte, al parecer de vecinos del barrio donde residía, debido a las denuncias hechas relativas a la tranquilidad y armonía social del barrio y la preocupación por el consumo de sustancias psicoactivas en los lugares aledaños a su vivienda.
En igual sentido, se logró probar a través de oficios que datan del 1º de agosto de 2012, 2º de agosto de 2012, 16 de agosto de 2012, 2º de septiembre de 2013, 18 de diciembre de 2013 y 16 de junio de 2014, que se requirió a la entidad demandada para que le brindará las medidas de protección correspondientes que minimizará el riesgo al cual se hallaba expuesto él y su familia.
En relación con dichas denuncias, la Policía Nacional adoptó ciertas actuaciones que incluían visitas esporádicas al domicilio del señor Juan de Dios Quintero Mejía, y la indicación de todas las medidas de autocuidado y protección, como se evidencia en el oficio de fecha 6 de enero de 2014, reiterado el 26 de junio de la misma calenda, que informan al líder policial del cuadrante, las medidas de seguridad que se debían acoger en el caso del señor Juan de Dios Quintero, los cuales consistían en impartir recomendaciones de seguridad personal y autocuidado al ciudadano, y la realización de visitas o “revistas” por parte de patrulleros de la misma institución entre marzo de 2013 y octubre de 2014, sin que mediara el respectivo estudio de riesgo luego de formulados los múltiples requerimientos.
En este punto se resalta que la Sección Tercera del Consejo de Estado17, ha señalado que en todos los casos en que la administración tiene conocimiento de una situación de riesgo o peligro, sea por información directa de la víctima o por cualquier otro medio, está en la obligación de evaluar el nivel del riesgo y actuar conforme a la gravedad del mismo: “11.54.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la víctima puso en conocimiento de las autoridades aludidas el peligro al que estaba sometido, a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional le surgió un deber especial de cuidado frente a sus derechos, en consideración a que adquirió consciencia de que existía la potencialidad de que dichas prerrogativas fuesen vulneradas, de modo que le correspondía adoptar las medidas necesarias para su garantía, claro está, teniendo en cuenta sus limitaciones. 11.55.
Al respecto, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional, al momento de clasificar los riesgos y las amenazas que pueden pesar sobre las personas que piden protección al Estado, ha indicado que dicha protección especial debe ser otorgada dependiendo del tipo de peligro frente al que el particular se encuentre. Por lo tanto, señaló: Por los motivos expuestos y recapitulando, la escala de riesgos y amenazas, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, sentencia veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03260-01(42791) A. Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 27 aplicable a los casos en los que se solicita protección especial por parte del Estado, es la siguiente: 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca.
(…) Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado(…), en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. 2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro.
En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales(…), debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: i.existencia de un peligro específico e individualizable.
Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii.existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.; iii.tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv.tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente, v.deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal.
De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las autoridades(…). Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal.
De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada(…) (…) 11. Finalmente, cuando se dan los presupuestos necesarios para invocar el derecho a la seguridad personal, surgen las obligaciones, en cabeza del Estado, de identificar el nivel de amenaza que gravita sobre la persona y de adoptar las medidas necesarias y proporcionales de protección individual para evitar la materialización de la amenaza.18. 18 Corte Constitucional, sentencia T-339 del 11 de mayo de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
Consultar igualmente: Corte Constitucional, sentencia T-149 del 7 de marzo de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa, Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 28 11.56. De esta manera, la Policía Nacional, de manera adicional al despliegue ordinario de sus funciones como guardián del orden público en el municipio de Betulia, debió realizar las labores que estuvieran a su alcance para una debida identificación del nivel de amenaza y, en ese orden de ideas, fuese posible adoptar las medidas específicas, especializadas e idóneas que pudieran propender por la protección y custodia del señor Restrepo Oquendo, en consideración a que sabía que su integridad personal y vida peligraban, peligro que reúne todas las características indicadas por la Corte Constitucional a saber, era: (i) específico, dado que provino de serias amenazas efectuadas por las AUC;
(ii) cierto, en tanto que el tipo de amenazas de las que se desprendió, formuladas por un grupo de autodefensas en un municipio como Betulia, y empleadas para coaccionar a su destinatario, tendía a concretarse; (iii) importante, en el sentido de que atentaba contra el disfrute al derecho fundamental a la vida del occiso; (iv) excepcional, comoquiera que no todas las personas del pueblo de Betulia tenían ese tipo de intimidaciones en su contra, y (v) desproporcionado, dado que la víctima no obtenía mayor beneficio de la situación de la que se desprendió el peligro, esto es, conocer a varias personas del pueblo por sus labores culturales, en comparación con las consecuencias negativas que le significaron estar amenazado por las AUC. 11.57.
Asimismo, se debe tener en cuenta que sin importar que por las condiciones concretas del difunto, no existiera en cabeza de la Policía Nacional un procedimiento de protección definido por la ley, dicho ente, junto con los demás órganos del andamiaje estatal, estaban obligados a: (i) ponderar la amenaza e implementar las medidas de protección que estimasen necesarias y útiles para soslayar aquél peligro, sin que pudiesen exculparse en la carencia de dicha regulación para la prestación del servicio19, y (ii) a colaborar y ayudarse entre ellos para garantizar los derechos del señor Restrepo Oquendo -ver párrafo 11.16-, colaboración que se pudo presentar con entidades como el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, a pesar de que sus funciones de seguridad a personas diferentes a dignatarios fuesen restringidas a circunstancias especiales20, o como la Fiscalía General de la sentencia T-719 del 20 de agosto de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 19 Así lo ha considerado la Corte Constitucional, en los siguientes términos: “12.
En esta medida, la efectividad del derecho a la seguridad personal impone una carga prestacional y un determinado costo económico a cargo del Estado. De allí que el legislador juegue un papel primordial en el desarrollo del contenido del derecho. En efecto, la dimensión prestacional de este derecho se debe materializar, primordialmente, a través de los programas, procedimientos, medidas e instituciones diseñados por el legislador.
Lo anterior no significa, sin embargo, que las autoridades se puedan exonerar de su deber invocando ausencia de norma aplicable al caso concreto, pues eso supondría el desconocimiento del valor normativo directo de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.//De acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, en los casos en los que no hay norma aplicable al caso concreto, la autoridad administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso.//En este ejercicio de ponderación, el funcionario deberá prestar atención, entre otras, a la tensión que se presenta entre la amenaza cuya materialización se busca evitar, y el principio de solidaridad en virtud del cual una persona no se puede desprender de riesgos que debe soportar, o pretender mejorar su seguridad personal a costa de incrementar la inseguridad de los demás miembros de la sociedad.
(…). Por último, en virtud del derecho a la seguridad personal, las autoridades tienen el deber de prestar medidas de protección individual a las personas que están sometidas a una amenaza aunque no exista una norma concreta que las obligue pues los derechos fundamentales son vinculantes y la Constitución tiene fuerza normativa directa”.
Ibídem. 20 Artículo 6 del Decreto 2110 de 1992: “Son funciones del Departamento Administrativo de Seguridad: (…) 3. Proteger al Presidente de la República y a su familia en la forma que él determine, a los Expresidentes, y prestar servicios de seguridad personal a quienes por razón del cargo, posición, funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes, cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público(…)”.
Dicha normativa fue derogada por otras disposiciones, en relación con las cuales, está Subsección señaló: “Ahora bien, el anterior decreto fue derogado por el Decreto 218 del 15 de febrero de 2000, que modificó la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad y dispuso en su artículo 3 que la entidad tendría entre otras, las siguientes funciones: (…) En el Decreto 218 de 2000, se indicó que el D.A.S. tenía como función además de brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Ministros y Expresidentes, la de seguir prestando el servicio de protección a quienes por razón del cargo, posición, Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 29 Nación, entidad que no se debe olvidar que el 29 de marzo de 2004, fue informada por el occiso sobre las amenazas y lesiones personales que se le habían propinado por parte de miembros de las AUC, hechos en virtud de los cuales, abandonó el municipio de Betulia.
(…) 11.59. Una vez expuesto todo lo anterior, si bien en el caso concreto, la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, a través de la estación de policía de Betulia, adoptó algunas medidas tendientes a salvaguardar la vida del señor Restrepo Oquendo, se advierte que (i) las mismas no propendieron por resolver la situación de peligro en la que se encontraba;
(ii) terminaron por tornarse en insuficientes para garantizar sus derechos, lo que le era previsible al ente demandado, y (iii) éste omitió hacer uso de otras herramientas con las que contaba para impedir que el riesgo se concretara en el daño objeto de la demanda, lo cual facilitó que entre la noche del 16 de febrero del 2005 y la madrugada del 17 de febrero de la misma anualidad, se produjera dicho menoscabo.
(…) 11.61. No obstante las actuaciones en comento ayudaron a garantizar la vida de la víctima desde el momento en que retornó al municipio hasta que terceros lo asesinaron, la Sala observa que éstas sólo se limitaron a atenuar el riesgo en el que aquélla se encontraba -actuaciones que desde un comienzo eran ineficientes y escasas para la protección del derecho en comento-, sin que se hubiese demostrado que la entidad demandada, en cumplimiento de su carga obligacional, hubiese propendido por finiquitar dicho riesgo, o porque se adoptaran acciones con mayor aptitud para evitar el desenlace negativo objeto de esta litis y que incluso, pudieran impedir que sus derechos se viesen limitados de la forma en que lo estuvieron durante su último año de vida -restricciones como el tener que vivir cerca de la estación de policía de Betulia, o evitar salir de noche y estar acompañado en todo momento-, de modo que se puede concluir que la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, al incurrir en dichas omisiones, lo mantuvo en un estado de peligro frente al que él poco podía hacer, y que finalmente se concretó en su muerte. 11.62.
En efecto, se debe advertir que no bastaba con que la entidad demandada le hubiese indicado al difunto una serie de medidas de autoprotección, y le hubiere prestado seguridad de vez en cuando, para colegir que cumplió debidamente con los deberes que se encontraban asignados a su cargo para el efectivo disfrute de las prerrogativas reconocidas a favor de aquél, máxime cuando no se probó que hubiese realizado un estudio serio del riesgo, y de manera escueta aseveró que le era imposible cumplir con un esquema de seguridad apropiado para el occiso - exigencias que la Corte Constitucional señaló que eran indispensables para los órganos estatales encargados de la protección y seguridad de quienes buscan protección del Estado; ver párrafo 11.55 a 11.57-.
(Subraya fuera del texto original) Bajo la misma interpretación, la Corte Constitucional en sentencia T-288 de 2021, dentro del trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, que revocó el amparo concedido en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “A” del mismo alto tribunal, en un caso de similares contornos al presente, igualmente decidido por esta misma funciones o motivos especiales, puedan ser objeto de atentados contra su persona o bienes, cuando de ellos pudieren derivarse perturbaciones del orden público hasta que dicho servicio hubiera sido asumido definitivamente por otra entidad; así mismo, se indicó que la protección de dignatarios podía concertarse con los demás organismos estatales que desarrollaran dicha función.//Lo expuesto en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 218 del 2000, es reiterado en el Decreto 643 de 2004 que modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad (…)” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 330 de marzo de 2017, exp. 17001-23-31-000-2006-00685-01(38308), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 30 Corporación, sostuvo: “116. Según la descripción realizada por esta Sala, el grupo de sentencias del Consejo de Estado que los accionantes consideran precedente vinculante comparte entre sí los siguientes hechos determinantes: (i) existió una amenaza por parte de terceros contra la vida de las víctimas que sufrieron el daño cuya reparación se reclama;
(ii) al menos una autoridad pública con funciones judiciales, administrativas o policiales tuvo conocimiento de la amenaza antes de consumarse el daño. Consecuencia de ello, (iii) los respectivos demandantes solicitaron declarar la responsabilidad del Estado por omitir el deber de garantizar la seguridad personal de las personas afectadas. 117.
En cuanto al problema jurídico, es posible observar que las referidas decisiones judiciales del órgano de cierre de lo contencioso administrativo se propusieron resolver, en general, si el daño ocasionado por un tercero contra la vida de las víctimas era o no atribuible al Estado, por presuntamente omitir la función de proteger y garantizar la seguridad personal de los ciudadanos que sufrieron amenazas contra su vida. 118.
Para resolver esta clase de problema jurídico, el Consejo de Estado acudió a diferentes razones jurídicas para fundamentar la declaratoria de responsabilidad del Estado, en los casos donde así se demostró. En este sentido, reiteró que el Estado es el garante de los derechos humanos y, por tanto, “debe establecer mecanismos de protección específicos a los ciudadanos inermes frente al poder armado de otros particulares”21 y “debe utilizar todos los medios que disponga para lograr el respeto a la vida y demás derechos”22.
También determinó que uno de los eventos en los que la jurisprudencia administrativa ha considerado que existe responsabilidad estatal, es cuando “la persona contra quien se dirigió el ataque solicitó medidas de seguridad a las autoridades y éstas no se las brindaron”23. Y, por último, advirtió que no hay responsabilidad plena cuando la víctima favoreció la causación del daño24. 119.
Entre las mencionadas sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, cabe destacar la proferida por la Subsección B el 20 de marzo de 2018, debido a que a partir del propio precedente definió las reglas decisión para resolver casos en los que se alega la responsabilidad del Estado por omitir el deber de protección, según la descripción que se hizo de ella en el subtítulo 2.5.5. de la presente decisión. En esa sentencia fue reiterado el fundamento constitucional del deber de protección (art. 2 de la C.P. y 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos); los eventos en los que se ha considerado que existe falla del servicio por omitir el deber de protección25; la importancia de que la administración verifique los medios a su alcance para lograr la efectiva protección de las personas, tratándose de una obligación de medio y no de resultado; de allí la imposibilidad de exigir al Estado que impida la causación de todo daño. Además, se destacó que aunque el deber de protección se predica principalmente de los organismos garantes del orden público, se precisó que tal tarea también involucra a todos los entes del aparato estatal según sus funciones y competencias, sin que esto sea una excusa para no coordinar con otros organismos las distintas medidas 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de abril de 2010. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2013. 23 Id. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 2014. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 2018: “(i) la falta de cuidado o previsión del Estado facilita la actuación dañina de los terceros;
(ii) la víctima, o la persona contra quien iba dirigido el acto, solicitó protección a las autoridades y estas la retardan, omiten o la prestan de forma ineficiente; (iii) el Estado no llevó a cabo ninguna acción para evitar o enfrentar un ataque que era razonablemente previsible; y (v) la administración omite adoptar medidas para evitar o atender adecuadamente una situación de riesgo objetivamente creada por ella”.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 31 que puedan adoptarse para proteger la vida del ciudadano amenazado. (…) 135. Al respecto, para la Sala es claro que si la autoridad judicial hubiera consultado las pautas interpretativas fijadas en la sentencia del 20 de marzo de 2018 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, habría llegado a un análisis probatorio que estuviera acorde con las garantías del debido proceso y de acceso a la administración de justicia en cabeza de los accionantes.
Esto por cuanto: (i) No era relevante que no se pudieran conocer a los autores de las amenazas, dado que, precisamente, uno de los componentes del deber de protección en cabeza de la autoridad policial es investigar quiénes son los victimarios, a efectos de que esta información ayudara efectivamente a evitar el daño. (ii) Tampoco era determinante para excluir la responsabilidad de la Policía Nacional el hecho de que el otro integrante de la junta de acción comunal a la cual pertenecía el occiso no hubiera sido amenazado.
(iii) Mucho menos era relevante desde el punto de vista probatorio el hecho de que entre la amenaza y el homicidio hubieran transcurrido cuatro (4) meses. Antes bien, lo que este hecho demuestra es que la amenaza era seria y representaba un riesgo para la vida del señor Tapasco. (iv) En un apartado del análisis probatorio el tribunal accionado pareciera cuestionar el hecho de que la víctima desconociera la recomendación hecha por la autoridad policial de no salir a altas horas de la noche.
Sin embargo, no explica si esto constituye concausalidad o no, tal como lo ha explicado el Consejo de Estado. (v) Asimismo, no se argumenta por parte de la autoridad judicial accionada qué peso probatorio tiene el que no se hubiera establecido una conexión entre la actividad de la víctima en la junta de acción comunal y la amenaza. 136.
De lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que el análisis probatorio del Tribunal Administrativo de Risaralda no buscó establecer realmente si la Policía Nacional había desplegado las acciones necesarias y suficientes para evitar el daño, sino cuestionar y mencionar hechos que no tenían relevancia en relación con el juicio de imputación de responsabilidad.” Conforme al criterio prohijado en los citados fallos, le correspondía entonces a la Policía Nacional analizar, mediante el respectivo estudio del nivel de riesgo, las fuentes de la amenaza y su seriedad y a partir de ellos determinar si, como lo afirmó el fallecido, éstas tenían origen o relación con el apoyo que brindaba a las autoridades denunciando situaciones anómalas en el barrio “Primavera Azul” del Municipio de Dosquebradas donde residía, especialmente lo tocante a los problemáticas por el microtráfico en la zona, y si en efecto tenían en nivel serio y real de comprometer su vida y la de los integrantes de su familia, y con sustento en ello, establecer las medidas de seguridad necesaria, mas no adoptarlas sin mediar la correspondiente evaluación del riesgo.
Es por lo anterior, que la Sala deduce que la concreción del daño – el fallecimiento del señor Juan de Dios - obedeció a la falta de estudio específico del nivel riesgo que enfrentaba el fallecido por parte de las autoridades competentes luego de formuladas las denuncias, pues en relación con las medidas de protección, consistentes en visitas realizadas por los agentes de la institución y Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 32 recomendaciones de seguridad, no medió un examen preciso y serio sobre la relevancia de las amenazas en contra de su integridad y la de su familia.
Si bien la entidad accionada, en el recurso de apelación hace un completo discurrir en relación con las competencias que tienen las autoridades públicas cuando se trata de una persona sujeto a protección especial, haciendo énfasis en que le correspondía a la Fiscalía General de la Nación o la Unidad Nacional de Protección, adelantar el procedimiento respectivo para determinar el nivel de riesgo del amenazado, no se comparte el que allí se utilice como fundamento normativo la Ley 418 de 1997 relacionada con programas de protección de testigos, comoquiera que en el caso concreto no se trataba de una persona que se encontrara en condición de testigo protegido.
Pues conforme a la jurisprudencia del Consejo del Estado, las competencias de la entidad no son excusa para justificar la omisión de gestiones que puedan evitar la consumación del daño, además de lo cual se exige que ponga en conocimiento de las autoridades respectiva el hecho amenazante para que puedan adoptarse las medidas de protección respectiva, ello de conformidad con la obligación de coordinación dispuesta en el artículo 209 de la Carta Política, que prevé “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines esenciales del Estado’, dentro de los cuales está la protección de la vida, honra y bienes de todos los nacionales y residentes en el territorio nacional, según lo normado por el artículo 2º”.
En este orden, considera esta Sala que se encuentra acreditada la falla en el servicio en la que incurrió la Policía Nacional, pues las pruebas obrantes en el proceso demuestran que esa entidad no actuó con diligencia y pericia, como tampoco acató las normas reglamentarias para examinar el nivel de riesgo a que estaba sometido el ciudadano, que presentó distintas denuncias desde el año 2012 por amenazas contra su vida, para de esta manera, desplegar las acciones pertinentes que hubiesen evitado la materialización de los hechos en la cual perdió vida el señor Juan de Dios Quintero Mejía. Pues, la entidad demandada se abstuvo de evaluar si con las medidas de acompañamiento ocasional, se cumplía con el deber de seguridad y protección que requería el mencionado señor, y si esta podía constituirse en suficiente para preservar la vida de la víctima, circunstancia que se puso en conocimiento de la autoridad policial, a través de los diferentes requerimientos y denuncia presentadas.
En consecuencia, según lo analizado en los precedentes del Consejo de Estado y Corte Constitucional, en el presente caso existió una obligación de protección a cargo de la entidad demandada que fue omitida, por cuanto no fue aportado en el plenario prueba que demostrará el estudio del nivel y seriedad del riesgo, que padecía el denunciante Juan de Dios Quintero Mejía debido a la situación de amenaza que pesaba contra su vida, luego de haberse puesto en oportuno conocimiento de la Policía Nacional.
En síntesis, la entidad demandada omitió el examen del nivel de riesgo que enfrentaba el denunciante y con ello de las medias adecuadas de protección que Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 33 demandaba, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción del daño, que, en este caso, se constituye en el deceso del señor Juan de Dios Quintero Mejía. Justamente, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, “(…) en estos casos, la Sala ha considerado que la responsabilidad del Estado surge por el incumplimiento del deber constitucional y legal de proteger la vida y la seguridad de la víctima, es decir, de la omisión respecto de la conducta debida, la misma que de haberse ejecutado habría evitado el resultado26 y la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del servicio27” La entidad demandada no presentó al proceso medios de prueba que soportaran las operaciones tales como informarle medidas de autoprotección y realizar visitas esporádicas a su vivienda, estuvieran respaldadas por estudio detallado y preciso del nivel de riesgo con el objetivo de brindar seguridad y protección al señor Quintero Mejía, lo cual demuestra una omisión de la fuerza pública respecto de dicho deber, pues se evidencia la desprotección que padeció el denunciante, frente a que la estratégica adoptada no fue la adecuada por cuanto se concretó el hecho dañoso, lo que sin lugar a dudar significa un incumplimiento de sus deberes que comprometen su responsabilidad, y es precisamente dicha conducta omisiva que autoriza imputarle responsabilidad en la muerte del señor Juan de Dios Quintero Mejía. Con todo lo anterior, es menester indicar, como se expuso en las providencias ya referenciadas, que no se trata de imponer a la fuerza pública una obligación de resultado frente hechos ilegales de terceros, de modo tal que se le exija un control absoluto de cada amenaza a la ciudadanía, sino la obligación de adoptar todas las acciones posibles dentro del marco de la ley, es decir, la optimización de los recursos institucionales dirigidos a brindar una protección idónea y eficaz, lo que debe tener lugar de acuerdo con las posibilidades de previsión y prevención en cada caso particular.
En este orden ideas, si bien es cierto el accionar delictivo del señor Diego Fernando Grisales Restrepo fue el que ocasionó la muerte a Juan de Dios Quintero Mejía, particular ajeno a la institución policiva, no lo es menos que la Policía Nacional estaba en la obligación de proteger al ciudadano, de acuerdo con los diferentes requerimientos que presentó oportunamente sobre los riesgos que estaba padeciendo, lo que generaba la obligación de adoptar medidas encaminadas a evitar que dicho riesgo se desarrollará, sin que bastara como justificante las medidas de acompañamiento ocasional que fueron prestadas al señor Juan de Dios, máxime que como lo adujo la Juez de instancia, estas se dieron casi dos años después de puesto en conocimiento los hechos amenazantes.
Así, con base en las consideraciones vertidas en los fallos citados, quedó demostrado que la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional incumplió con el deber constitucional de proteger la vida y omitió poner en funcionamiento los recursos de que disponen para el adecuado cumplimiento del servicio de policía y 26 Sentencia de 28 de abril de 2010, expediente 18072, C.P. Myriam Guerrero de Escobar:(…). 27 Sentencia de 21 de abril de 1994, expediente 8725, C.P. Daniel Suárez Hernández: (…).
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 34 seguridad, se confirmará la providencia objeto de apelación, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 8.4.1. Liquidación de perjuicio moral. En cuanto a la condena de los perjuicios, señala que no se aportaron en el proceso prueba alguna que determine los perjuicios morales, por cuanto no obran declaraciones que den fe de los lazos de amor y afecto que existía en la familia de los demandantes, el solo hechos de aportar los registros civiles de nacimiento, no es óbice para ser condenados en esta jurisdicción. Sobre dicho perjuicio, el Consejo de Estado admite distintas formas en las que se expresa el daño moral, a saber: muerte, lesiones físicas, privación injusta de la libertad, graves violaciones a los derechos humanos y el daño inmaterial por afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados; habiendo establecido igualmente con efectos de unificación de jurisprudencia28 lo concerniente a los topes indemnizatorios y los niveles de cercanía con la víctima directa que admiten este tipo de reconocimientos.
Sobre el particular, el tratadista Ramiro Saavedra Becerra, advierte que: “de acuerdo con las distintas concepciones del petitum doloris, este comprende, al menos, dos especies diferentes: por una parte, el dolor físico que experimenta la víctima como consecuencia de la lesión en su integridad física, sensaciones de malestar, el insomnio, o cualquier otra manifestación dolorosa imaginable y que tenga su causa en el perjuicio corporal, es decir, en la disminución física.
Y por la otra, el puro daño moral, que experimenta la propia víctima o bien sus allegados (caso este que se denomina petitum afectionis), que afecta a la esfera de lo puramente subjetivo, el ‘acervo espiritual’ de la persona” 29. De manera que, entendido el daño moral, como el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo.
Bajo tales premisas, y dado que el monto de la indemnización por el perjuicio moral depende de la intensidad del daño, en la referida sentencia de unificación se establecieron, para efectos de indemnización por muerte, cinco niveles de cercanía afectiva entre la víctima directa del daño y quienes demandan en calidad de perjudicados, los parámetros indemnizatorios son los siguientes: Nivel 1.
Comprende la relación afectiva, propia de las relaciones conyugales y paterno – filiales o, en general, de los miembros de un mismo núcleo familiar (1er. grado de consanguinidad, cónyuges o compañeros permanentes o estables). A este nivel corresponde el tope indemnizatorio de 100 SMLMV. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –en pleno–, sentencia del 28 de agosto de 2014, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número interno 26251, actor: Ana Rita Alarcón vda. de Gutiérrez y otros. 29 Saavedra Becerra, Ramiro, La Responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, reimpresión, Bogotá, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 35 Nivel 2. Se refiere a la relación afectiva propia del segundo grado de consanguinidad o civil (hermanos, abuelos y nietos). A este nivel corresponde una indemnización equivalente al 50% del tope indemnizatorio. Nivel 3. Abarca la relación afectiva propia del tercer grado de consanguinidad o civil.
A este nivel corresponde una indemnización equivalente al 35% del tope indemnizatorio. Nivel 4. Aquí se ubica la relación afectiva propia del cuarto grado de consanguinidad o civil. A este nivel corresponde una indemnización equivalente al 25% del tope indemnizatorio. Nivel 5. Comprende las relaciones afectivas no familiares (terceros damnificados).
A este nivel corresponde una indemnización equivalente al 15% del tope indemnizatorio. (…) Para los niveles 1 y 2 se requerirá la prueba del estado civil o de la convivencia de los compañeros. Para los niveles 3 y 4, además, se requerirá la prueba de la relación afectiva. Para el nivel 5, deberá ser probada la relación afectiva.30 Ahora bien, frente a la acreditación de los perjuicios morales, la referida jurisprudencia, ha sostenido que basta con la prueba del parentesco o de la relación marital para inferir la afectación moral de la víctima, del cónyuge y de los parientes más cercanos, según corresponda.
Y en los casos de lesiones personales de la víctima y sus familiares, se fijó como referente en la liquidación la valoración del gravedad o levedad de la lesión dictaminada a la víctima. Así las cosas, la Sala encuentra que el parentesco del occiso con la compañera permanente e hija de crianza están debidamente acreditado, por tanto, se puede inferir que padecieron aflicción, pena o congoja con su muerte, con lo cual se los tiene como damnificados por tal suceso.
Es decir, a partir de un hecho debidamente probado llamado “indicador”, que en este caso es el parentesco, se infiere o deduce a través del razonamiento lógico, otro hecho llamado “indicado”, que corresponde al sufrimiento y tristeza padecidos por los parientes más próximos de la víctima31. 9. Costas No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2014, exp. 27709, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 31 Respecto de la prueba indiciaria ver entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de febrero 16 de 2001, exp. 12703, C.P. María Elena Giraldo.
Radicación: 66001-33-33-006-2016-00378-01 (P-0715-2020) Reparación Directa 36 para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe). Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en primera instancia, según lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 2. Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3.
Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»