15001333300320190004101 · Administrative Court of Boyacá

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTRO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Inexistencia cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, evento en el cual la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo /BIENES DE USO PÚBLICO - Definición /BIENES DE USO PÚBLICO - Cuando el objeto del litigio lo constituyan esta clase de bienes, la demanda puede presentarse en cualquier tiempo.

Teniendo en cuenta que la litis se desarrolla en torno a la solicitud de nulidad de la Resolución 142 de 2010, por medio de la cual fue adjudicado en venta a la Parroquia San José Obrero, el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 088- 10747 del Municipio de Puerto Boyacá y de cara a la naturaleza y determinación del predio objeto de la controversia, se advierte que los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política, definen los bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado, o los que están afectados al uso común, que, por su caracterización, son imprescriptibles, inenajenables e inembargables.

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se denominan "Bienes de la Unión" aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público, y en cuanto a los de uso público, se definen como: (…) Bajo el análisis anterior, dentro de la acción popular que definió, en el marco de la vulneración de los derechos colectivos el asunto bajo examen, en lo referente a la naturaleza del bien y su destinación, se señaló que, en virtud de las facultades otorgadas por el Acuerdo No. 005 del 8 de mayo de 1991, el Alcalde del Municipio de Puerto Boyacá, adquirió un lote de terreno urbano, por compra al Ministerio de Defensa Nacional según escritura 972 de 28 de diciembre de 1998, con el folio de matrícula inmobiliaria No. 088-0002520, tal como se indica en la escritura pública No. 504 de 24 de julio de 2000.

Sobre dicho inmueble, se procedió a realizar el loteo y se constituyó legalmente la urbanización denominada “Proyecto 1500”. En dicho instrumento público, al hacer la distribución del terreno, se estableció, entre otras disposiciones, un área de 3.200 metros cuadrados para zonas deportivas y dentro del mismo lindero, sin justificación alguna, se incluyó la construcción de una capilla católica, la cual, no puede ser determinada como escenario deportivo, y menos, se encuentra dentro de bienes de uso público de conformidad con los artículos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989 y 5 literal b) del Decreto 1004 de 1998.

Conforme a lo antes señalado, se concluyó en la sentencia popular, que la naturaleza de dichas zonas (haciendo referencia al bien que con posterioridad fue adjudicado por venta a la Parroquia San José Obrero y que interesa en el presente asunto), es un bien de uso público o constitutivo de espacio público, destinado por el mismo municipio para bien de dominio público, por lo que no podía ser objeto de apropiación privada por ninguna vía y, desde luego, tampoco había cabida a que se generara algún título traslaticio de dominio.

Conforme a lo hasta aquí expuesto, encuentra la Sala que, de acuerdo al análisis realizado dentro de la acción popular antes citada, se concluyó que el predio objeto de adjudicación, mediante Resolución 142 de 2010, se trataba de un bien cuya naturaleza es de uso público, de manera que, las acciones tendientes a su recuperación no podrían entenderse caducadas.

Precisamente, en razón del tratamiento especial que se prodiga a la clase de bienes en mención, el legislador instituyó en el artículo 164, numeral 1, literal b) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo siguiente: (…) Bajo este espectro, el Consejo de Estado se pronunció de la siguiente manera: “(…) como se ve, la sola confrontación de las fechas mostraría la concurrencia de tal fenómeno [la caducidad].

Pero el asunto revela un aspecto que no se puede dejar de lado y que impone el trámite del proceso para su definición en la sentencia, cual es el de la calificación del predio, pues parece ser un bien de uso público, bien que por definición es imprescriptible y no enajenable”. De la anterior cita puede concluirse que, al tratarse el sub lite de un bien de uso público permite que la demanda pueda ser presentada en cualquier tiempo, bajo la racionalidad que los bienes de uso público no están sometidos a la caducidad de la acción. Por lo anterior, no prospera el cargo anterior.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – Parroquia San José de Obrero- contra la sentencia proferida en audiencia de pruebas, alegaciones y juzgamiento celebrada el 19 de abril de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES DEMANDA Declaraciones y condenas: El Municipio de Puerto Boyacá a través de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho - en lesividad, contra el Municipio de Puerto Boyacá y la Parroquia de San José Obrero, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 142 de 2010, por medio de la cual fue adjudicado en venta a la Parroquia San José Obrero, el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 088- 10747 del Municipio de Puerto Boyacá, por ser, manifiestamente contrario a derecho.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el Municipio de Puerto Boyacá, cancelar la última anotación del certificado de tradición correspondiente a la adjudicación a título de venta a la Parroquia San José Obrero, en los términos de la Ley 1001 de 2005, respecto del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 088-10747 del Municipio de Puerto- Boyacá. Fundamentos fácticos: Como fundamentos fácticos de la demanda, el apoderado de la entidad demandante enunció los que se resumen enseguida: Indicó, que la administración municipal expidió la Resolución No. 142 del 1 de octubre de 2010, “por medio de la cual realizó una adjudicación en venta”, en cuya motivación se indicó, que el representante legal de Parroquia San José Obrero, solicitó a la administración municipal la adjudicación en venta de un terreno ubicado en la calle 24 No. 6ª -23 del Barrio Villa del Sol, con matrícula catastral No. 010101790036000, que hace parte de un lote de mayor extensión mediante escritura No.960 del 4 de diciembre de 2002, y que se estableció como precio de enajenación la suma de $2’877.800.

Que por vía de acción popular, la cual fue conocida por el Juzgado Octavo Administrativo de la ciudad, se solicitó: 1) ordenar la restitución del predio a favor de la comunidad, que hoy se encuentra en manos privadas, como lo es la Capilla Católica y la Cancha privada de mini futbol, 2) ordenar al Municipio de Puerto Boyacá dentro del término perentorio, que se declare legalmente que los predios en mención son de uso común y se denominan espacio público, en consecuencia, se le dé la utilización como están establecidos en el instrumento público No. 504 del 24 de julio de 2000 y en el acuerdo municipal 027 del 28 de julio de 2000 y en el acuerdo municipal número 027 de 2001.

Que, en consecuencia, en sentencia de fecha del 12 de octubre de 2017, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja resolvió Negar la protección del derecho colectivo al uso y goce del espacio público, respecto del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 088-10745 que fue objeto de contrato de permuta contenido en la escritura pública No. 076 de 2003 de la Notaria Única de Círculo de Puerto Boyacá (…) y amparó los derechos colectivos respecto del predio con matrícula inmobiliaria No. 088-10747, en razón a que dicho bien hace parte de los catalogados como bienes de uso público, los cuales no pueden ser enajenados y en tal sentido Ordenó al Municipio de Puerto Boyacá para que, dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, adelantara las actuaciones judiciales que fueran necesarias a fin que se determine la legalidad o no, de la Resolución 142 de 2010 por medio de la cual fue adjudicada en venta a la parroquia de San José Obrero de ese municipio, respecto de dicho inmueble.

Que se interpuso recurso de apelación de la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 11 de septiembre de 2018 confirmó la sentencia de primera instancia. Que en cumplimiento de las decisiones judiciales y en aras de determinar la legalidad del acto administrativo acusado se interpuso la presente demanda. Fundamentos de derecho: La parte actora invocó como normas vulneradas las siguientes: - Los artículos 102 y 362 de la Constitución Política y las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 1001 de 2005.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA (archivo 19-20 exp. electrónico) Parroquia San José Obrero de Puerto Boyacá. El representante legal de la parroquia, a través de apoderado judicial allegó escrito de contestación indicando lo siguiente: Se opuso a las pretensiones del medio de control, y asegura que la demanda se interpuso en obedecimiento de las decisiones judiciales y en aras de determinar la legalidad de un acto administrativo, es decir, supedita al cumplimiento de una decisión judicial.

Agregó, que bajo el supuesto que lo perseguido por la parte demandante sea el cumplimiento de la acción popular que fuera conocida por el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia, el actor debió demandar el acto administrativo de manera expresa por ilegal y no asumir que, lo decidido en la acción popular debió ser atacado por el juez administrativo, teniendo en cuenta que lo ordenado en el fallo de la citada acción popular fue iniciar las actuaciones judiciales que determinen si la Resolución 142 de 2010 era legal o ilegal, es decir que en esta sede jurisdiccional es donde se deberá decidir la suerte de la mentada resolución. Resaltó, que la entidad demandante contaba con dos meses a partir de la ejecutoria de la sentencia dentro del medio de control de la acción popular, para dar cumplimiento a lo ordenado, por lo que consideró, que esta desconoció el término previsto, desacatando lo ordenado en dicha providencia, lo cual es objeto de sanción. Agregó, que dentro del presente proceso no tiene cabida lo decidido en la acción popular por cuanto en aquella se ordenó iniciar diligencias judiciales para determinar la legalidad o no, de un acto administrativo y el objeto del presente medio de control promovido es ser soporte de la ilegalidad, por lo que la parte actora lo presentó como si la legalidad ya hubiera sido decidida.

En tal sentido destacó que el fallo de la acción popular proferido por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Tunja del 12 de octubre de 2017 y el fallo que resolvió el recurso de apelación proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de septiembre de 2018, dejó en claro que en las citadas providencias no calificaron de ilegal o no la resolución, y en consecuencia se ordenó en el numeral 3 de las sentencia que el Municipio de Puerto Boyacá en un término de dos meses diera inicio a las diligencias pertinentes a fin de probar la ilegalidad de la misma.

Finalmente propuso como única excepción la de “caducidad de la acción”, considerando para tal, que al promover el medio de control después de ocho (8) años y siete (7) meses, excedió los términos previstos en el numeral 7 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 correspondiente a dos años o, en su defecto, el término previsto en el numeral 2 de la Ley 1437 de 2011, y en consecuencia solicitó que, de acuerdo con esta excepción, se rechacen las pretensiones de la demanda y se archive el proceso.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 16. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en audiencia celebrada el 19 de abril de 2021, resolvió: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010 expedida por al Municipio de Puerto Boyacá, por medio del cual se adjudica en venta el bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6a – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matricula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, a la Parroquia San José Obrero por un valor de $2.877.800.

SEGUNDO: Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Puerto Boyacá, a título de restablecimiento del derecho, que cancele las anotaciones que obran en el Certificado de Tradición y Libertad del bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6a – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, correspondientes a la transferencia del dominio del bien antes referido, por parte del Municipio de Puerto Boyacá́ a la Parroquia San José Obrero.

TERCERO: Ordenar a la Parroquia San José Obrero, a que realice inmediatamente entrega material del inmueble al municipio demandante, si esta actuación no lo ha hecho.

CUARTO: Condenar al Municipio de Puerto Boyacá, a restituir en favor de la Parroquia San José Obrero la suma equivalente a $2.877.800 en razón del precio pagado por concepto de adjudicación en venta del bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6a – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, según se estableció en la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010, valor que deberá pagarse debidamente indexado.

QUINTO: La sentencia se cumplirá en los términos del artículo 192 y concordantes del CPACA y devengará intereses moratorios conforme al inciso 3o de esta disposición. Para lo anterior, se dispone remitir las comunicaciones correspondientes, de conformidad con lo previsto en los incisos finales de los artículos 192 y 203 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: Condenar en costas a la parte demandada, por secretaria liquídense.” (…) Para adoptar tal determinación, en primer lugar el a quo determinó el problema jurídico, el cual se contrajo a delimitar si ¿la Resolución 142 de 2010 por medio del cual se adjudicó en venta un bien inmueble de propiedad del Municipio de Puerto Boyacá, estaba viciada de nulidad al desconocer las normas en que debía fundarse?, establecer si el objeto, materia de discusión, no era susceptible de disposición por parte del ente territorial demandante, por encontrarse afectado al uso público, de conformidad con las normas que regulan la materia, y verificar si los efectos que tiene la sentencia emitida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos o acción popular tienen incidencia para resolver el litigio? Seguidamente, la juez de primera instancia abordó el desarrollo normativo de los límites constitucionales que proscriben la enajenación y apropiación por los particulares del espacio público y expuso los efectos jurídicos de las sentencias emitidas en el medio de control de protección de derechos colectivos o acciones populares a la luz de la Ley 472 de 1998.

Señaló que, en aquellos eventos donde la sentencia de la acción popular ha brindado resguardo constitucional a los derechos colectivos, lo decidido allí hace tránsito a cosa juzgada material, y es oponible a la sociedad en general y no solo a las partes en litigio. Lo que lleva a considerar que efectivamente tiene incidencia, aunque no total, en los procesos donde se discuten la legalidad de las actuaciones administrativas que le dieron origen.

Aterrizado en el caso concreto, encontró el a quo que, a través del Acuerdo 005 del 8 de marzo de 1991, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, se creó el Fondo Rotatorio Municipal de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de ese municipio, por medio del cual se estableció que su representante legal sería el alcalde y que todos los predios adquiridos por el Municipio para adelantar programas de vivienda serían adquiridos a nombre del Fondo en mención. Que, el folio de matrícula inmobiliaria No. 088-0002526, se registró compraventa realizada por el Alcalde Municipal de Puerto Boyacá, en calidad de representante del Fondo antes mencionado, de un lote de terreno urbano ubicado en la carrera 5º No. 24-00 del área urbana del municipio, al Ministerio de Defensa Nacional, por medio de escritura pública 972 de 28 de diciembre de 1998.

Que, mediante escritura pública No. 504 de 2000 el alcalde municipal de Puerto Boyacá, en calidad de representante del Fondo, procedió a lotear el inmueble y constituyó la urbanización que se denominó “1.500”, el cual fue loteado en 23 manzanas y a su vez se estableció entre otras cosas, una zona deportiva compuesta por 3.200 metros cuadrados.

Que, en la cláusula séptima de la escritura pública 960 de 2002, se delimitó la zona deportiva antes referida en dos canchas polifuncionales y una capilla católica, esta última identificada con matrícula inmobiliaria No. 088-10747, la cual cuenta con linderos idénticos a una de las canchas ya mencionadas. Que, a través de Resolución 142 del 1 de octubre de 2010, el Municipio de Puerto Boyacá adjudicó en venta el bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6ª – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, a la Parroquia San José Obrero por un valor de $2.877.800.

Por consiguiente, concluyó el a quo que, al quedar demostrado, que la zona deportiva delimitada por la escritura pública No. 504 de 2000 dentro del proyecto habitacional “1.500”, es un área de cesión obligatoria, de conformidad con la certificación expedida el 5 de septiembre de 2017 por la Secretaría de Planeación Municipal de Puerto Boyacá dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos antes referido, y que al revisar la escritura pública No. 960 de 2002 definió la zona deportiva contemplada para el proyecto de urbanización mencionado, en 3 predios debidamente delimitados y denominados así: (i) capilla católica (ii) Cancha polifuncional No. 1 (iii) Cancha polifuncional No. 2.

Observándose que la administración incurrió en un yerro, pues además de incluir de forma irregular una capilla católica en un espacio destinado como una zona deportiva, se delimitó dicha capilla con los mismos linderos que la Cancha polifuncional No. 1. 25.-Con lo anterior, se logró identificar que el predio que fuera enajenado se trataba de un bien de uso público, de conformidad con la destinación que le fue otorgada en la escritura pública 504 de 2000, por medio de la cual el Municipio de Puerto Boyacá adquirió un bien identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-0002520 con el fin de llevar a cabo el proyecto de urbanización habitacional en uso de las facultades otorgadas por medio del Acuerdo Municipal 005 de 1991; dicho bien fue loteado en predios de menor extensión, dentro de los cuales se identifica la delimitación de una zona deportiva producto de la urbanización llevada a cabo en dicho municipio.

Que dicha delimitación de una zona deportiva, resulta del proceso de urbanización, y se refiere al área de cesión pública que es obligatoria para este tipo de proyectos, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 4065 de 2008, lo que trae como consecuencia que en términos del artículo 51 del Decreto 564 de 2006, dicha zona sea incorporada al espacio público con el simple procedimiento de registro de la escritura pública No. 960 de 2002 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Puerto Boyacá. Lo que quiere decir que, el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 es un bien de uso público, sobre el cual aplica el tríptico de protección constitucional y legal que lo constituye como un bien imprescriptible, inembargable e inalienable de acuerdo con el artículo 63 de la Constitución Política.

Por lo anterior concluyó, que la entidad no podía vender el lote de menor extensión a la Parroquia San José Obrero, toda vez que el bien era de uso público y cuya destinación fue designada para zonas deportivas. Luego, no podía el Municipio venderlo o cederlo, por lo que la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010 mediante la cual adjudicó en venta el bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6ª – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, a la Parroquia San José Obrero por un valor de $2.877.800, fue expedida con infracción directa de la Constitución Política de 1991 y las normas en que debería fundarse, razón por la cual ordenó la nulidad del acto en cuestión y la restitución del mismo, al Municipio de Puerto Boyacá, y a este, la restitución del valor pagado por parte de la Parroquia sobre el predio vendido.

RECURSO DE APELACIÓN (archivo 00083 exp electrónico) Inconforme con la decisión, la Parroquia San José Obrero, a través de apoderado judicial apeló la sentencia, señalando que en el presente asunto existe caducidad de la acción, la cual debe ser declarada. Sostuvo su postura en la sentencia del Consejo de Estado del 28 de octubre de 2016, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Cesar Palomino Cortes, en la que en cuanto al término de caducidad de la acción de “lesividad”, refirió que debe interponerse antes del vencimiento de dos años conforme a lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A. por lo que el acto administrativo mediante el cual se transfirió el inmueble al haber sido expedido en el 2010, para la interposición de la acción operó el fenómeno de caducidad, el cual impide su revisión jurisdiccional.

Añadió, que la sentencia de la acción popular con radicación 201400170-00 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Tunja, no tiene injerencia en el presente asunto, toda vez que la misma ordenó al Municipio de Puerto de Boyacá a verificar la legalidad de la adjudicación del bien, más no le indicó en parte alguna que debía demandar la legalidad de la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010, luego, una vez superado el término en el que pudo haberse demandado dicho acto, es Ley para las partes, por lo que pretender retrotraer en el tiempo para cobijar con la superación de la caducidad con la nueva legislación, rompe el principio de seguridad jurídica, por lo que la Administración Municipal debió acudir a la revocatoria directa del acto administrativo, previa aceptación del particular, respetando el debido proceso.

Indicó, que como la sentencia de la acción popular mencionada ha sido la base de la sentencia impugnada, se debe acoger de manera íntegra su texto, y no de forma parcial, y en ese sentido destacó que el fallo en ambas instancias impuso la obligación a la administración de dar inicio a la acción pertinente, a fin de determinar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo de adjudicación del inmueble, para lo cual impuso como plazo el término de 2 meses para iniciar las acciones pertinentes, las cuales no fueron tenidos en cuenta por el Municipio.

Contrario sensu, el Municipio se tardó más de cinco meses para realizar la presentación de la acción, como obra en el folio de reparto efectuado el 4 de marzo de 2019, por lo que el incumplimiento de la obligación debe generar efectos jurídicos “no en contra de la parte demandante, sino de la propia actora y demandada” (sic). Por lo anterior, manifestó que no hay duda de que el Juez Constitucional de la acción popular aún conserva competencia para dar cumplimiento al fallo, pero solo a este le compete ordenar lo pertinente y no a otra autoridad.

Por otra parte señaló, que la cosa juzgada material se configuró en la sentencia de la acción popular, por lo que produce efectos erga omnes, pero dado que, no se acató el termino previsto para demandar, al trascurrir más de un año entre la firmeza del fallo de segunda instancia y la proposición de la demanda, sus efectos no se pueden tornar eficaces, pues, si no se cumple lo ordenado se rompe la cosa juzgada material, sobre todo porque la decisión de declarar como bien de uso público un inmueble ya no es del resorte de la justicia administrativa, sino el estudio sobre la anulación del acto administrativo que generó la venta.

Por último, señaló que el Juez de primera instancia condenó en costas a la demandada en razón a que contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, cuando su deber era acatar la sentencia, luego difiere de dicha decisión en tanto que los procesos se instituyeron para que las partes expresen sus pensamientos jurídicos y no existen ninguno que impida oponerse a las pretensiones.

TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso interpuesto fue concedido mediante auto del 13 de mayo de 2021 y repartido a esta Corporación en fecha 1º de junio de 20216, mediante auto del 25 de junio de 2021, se admitió el recurso interpuesto, procediendo a la notificación en debida forma, sin manifestación alguna de los extremos procesales y en aplicación de la Ley 2080 de 2021, se ordenó por Secretaría de la Corporación adelantar el trámite previsto en el numeral 5º del artículo 67 ibídem.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada, guardaron silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 36. El Agente del Ministerio Público, delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD 37. De conformidad con lo establecido en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro del trámite surtido hasta este momento procesal no ha encontrado la Sala causal de nulidad alguna que pueda invalidar la actuación realizada.

CUESTIÓN PREVIA - DE LOS LÍMITES DE LA APELACIÓN Previo a resolver el objeto de la controversia, resulta necesario precisar los límites a los cuales se ve compelido el ad-quem en lo que respecta a la apelación. Para el efecto, conviene señalar que el a quo en la sentencia desata una controversia inicial delimitada por la demanda, la contestación a la misma y las pruebas recaudadas en el trámite procesal.

Dicho debate concluye con una providencia que tiene la virtud de poner fin a las diferencias y que se fundamenta en razones de hecho y de derecho, derivadas de lo probado en el plenario y de la aplicación concreta del ordenamiento jurídico al caso debatido. Así las cosas, a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una decisión judicial determinada; por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el Juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, a efectos de solicitarle al Juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 320 del C.G.P., que consagra: “Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)” En este orden de ideas, resulta claro que para el Juez de segunda instancia, su marco de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que adoptada en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que operan, tanto el principio de congruencia de la sentencia, como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. Otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem, para efectos de proferir el fallo respectivo con el cual ha de desatarse la apelación interpuesta contra una sentencia, la constituye la garantía de la no reformatio in pejus, por virtud de la cual no es válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la situación que, en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a los argumentos de apelación propuestos por la parte demandada, el problema jurídico a resolver por la Sala consistirá en determinar, si en el presente asunto, se configuró la caducidad del medio de control; en el evento de descartar su prosperidad, analizará la Sala la incidencia de la decisión dentro de la acción popular y su efecto en el presente análisis de legalidad, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 42.

De la interpretación de la sentencia apelada y de los motivos de inconformidad propuestos en el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso, para dirimir el objeto de la litis, e igualmente anuncia la posición que asumirá, así:  Tesis argumentativa propuesta por la Sala. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en razón a que, no existe prosperidad en los cargos que se endilgan a la sentencia de primera instancia; pues al analizar la característica del bien que es objeto del presente análisis, y conforme al estudio que en este aspecto se hizo dentro de la acción popular que cursara en esta misma Corporación, en cuanto a la calificación del predio, el cual resultó ser un bien de uso público, que por definición es imprescriptible, y no enajenable, permite ajustar su estudio de oportunidad en el literal b), numeral 1º del artículo 164 del CPACA; es decir que la demanda de lesividad podía ser presentada en cualquier tiempo, por tratarse de bienes estatales imprescriptibles e inenajenables.

Por otra parte, no encontró la sala, asidero alguno frente a los argumentos del apelante, en lo que respecta a la decisión proferida dentro de la acción popular y el límite temporal impuesto para el cumplimiento de las órdenes allí establecidas, pues de considerarse incumplidas las mismas, será el juez de la acción popular quien determine el lugar a sanciones, conforme a lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

Finalmente, se advierte por la Sala que el juez de la acción popular no puede declarar la nulidad de los actos administrativos causantes de la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, razón por la que, precisamente, se inició la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se analizó la legalidad del acto mediante el cual se adjudicó, a título de venta, a la Parroquia San José de Obrero el lote de propiedad del Municipio de Puerto Boyacá, cuyo destino es de uso público, mientras que la acción popular verificó la vulneración de los derechos colectivos invocados, decisiones que tienen trámites diferentes, porque cada juez actúa bajo una órbita, óptica, reglas y principios diferentes: el uno en sede de legalidad abstracta o subjetiva, mientras que el segundo en sede de protección de intereses y derechos colectivos.

DEL MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL De la caducidad de la acción La parte apelante insistió en la existencia de la caducidad de la acción, teniendo como referencia que el acto administrativo que se atacó vía acción de lesividad, fue proferido en el año 2010, por lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 del CCA, la entidad contaba con el término de 2 años para atacarlo judicialmente, apoyándose en una decisión del Consejo de Estado.

Contrario a lo señalado por el apelante, debe señalar la Sala que el procedimiento por el cual se erige la presente acción no es el dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, decreto 01 de 1984, sino del CPACA, como quiera que la demanda fue presentada en vigencia de esta última normatividad, lo cual implica que el procedimiento se tramita por las ritualidades de la Ley 1437 de 2011.

Ejercicio oportuno de la acción. Teniendo en cuenta que la litis se desarrolla en torno a la solicitud de nulidad de la Resolución 142 de 2010, por medio de la cual fue adjudicado en venta a la Parroquia San José Obrero, el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 088- 10747 del Municipio de Puerto Boyacá y de cara a la naturaleza y determinación del predio objeto de la controversia, se advierte que los artículos 63, 72, 8211, 102 y 332 de la Constitución Política, definen los bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado, o los que están afectados al uso común, que, por su caracterización, son imprescriptibles, inenajenables e inembargables.

Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. Bajo el análisis anterior, dentro de la acción popular que definió, en el marco de la vulneración de los derechos colectivos el asunto bajo examen, en lo referente a la naturaleza del bien y su destinación, se señaló que, en virtud de las facultades otorgadas por el Acuerdo No. 005 del 8 de mayo de 1991, el Alcalde del Municipio de Puerto Boyacá, adquirió un lote de terreno urbano, por compra al Ministerio de Defensa Nacional según escritura 972 de 28 de diciembre de 1998, con el folio de matrícula inmobiliaria No. 088-0002520, tal como se indica en la escritura pública No. 504 de 24 de julio de 2000.

Sobre dicho inmueble, se procedió a realizar el loteo y se constituyó legalmente la urbanización denominada “proyecto 1500”. En dicho instrumento público, al hacer la distribución del terreno, se estableció, entre otras disposiciones, un área de 3.200 metros cuadrados para zonas deportivas y dentro del mismo lindero, sin justificación alguna, se incluyó la construcción de una capilla católica, la cual, no puede ser determinada como escenario deportivo, y menos, se encuentra dentro de bienes de uso público de conformidad con los artículos 5 y 6 de la Ley 9 de 1989 y 5 literal b) del Decreto 1004 de 1998.

Precisamente, en razón del tratamiento especial que se prodiga a la clase de bienes en mención, el legislador instituyó en el artículo 164, numeral 1, literal b) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo siguiente: “art. 164. La demanda deberá ser presentada: 1.En cualquier tiempo, cuando: (…) b) el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables”.

(Resalta la Sala) Bajo este espectro, el Consejo de Estado se pronunció de la siguiente manera: “(…) como se ve, la sola confrontación de las fechas mostraría la concurrencia de tal fenómeno [la caducidad]. Pero el asunto revela un aspecto que no se puede dejar de lado y que impone el trámite del proceso para su definición en la sentencia, cual es el de la calificación del predio, pues parece ser un bien de uso público, bien que por definición es imprescriptible y no enajenable”.

De la anterior cita puede concluirse que, al tratarse el sub lite de un bien de uso público permite que la demanda pueda ser presentada en cualquier tiempo, bajo la racionalidad que los bienes de uso público no están sometidos a la caducidad de la acción. Por lo anterior, no prospera el cargo anterior. Ahora, en cuanto al incumplimiento del término que fuera señalado en la acción popular, para dar inicio al estudio de legalidad de la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010, toda vez que se impuso como plazo el término de 2 meses para iniciar las acciones pertinentes, las cuales fueron incumplidas por el Municipio de Puerto Boyacá, con lo que adujo que el juez de la acción popular mantiene la competencia ante el incumplimiento de las órdenes señaladas en el fallo de la acción popular.

Frente a ello, considera esta Sala que, efectivamente, el juez que resuelve la acción constitucional, mantiene la competencia para el cumplimiento de las órdenes que dictó, en aras de garantizar, tanto la satisfacción del bien que amparó, como la de todos aquellos que resulten involucrados. En tal sentido, ante el incumplimiento de las órdenes, podrá iniciar las sanciones que correspondan dentro del medio de la acción popular y contra la parte que haya incumplido.

Situación fáctica que en nada incide con la interposición de la demanda de lesividad que es objeto de la presente litis, en la cual se analiza la legalidad del acto administrativo puesto a consideración de esta jurisdicción. Cabe señalar, tal como fuera referido en la acción popular que amparó los derechos colectivos vulnerados por el Municipio de Puerto Boyacá, que la acción popular no procede para controvertir la legalidad, ni para anular actos administrativos, porque ello compete al juez que conoce de las acciones anulatorias, posición que está en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 del CPACA; de manera que, la decisión dentro de la presente acción implica el análisis de legalidad del acto por medio del cual se adjudicó el bien a título de venta a la Parroquia San José Obrero por parte del Municipio de Puerto Boyacá, mientras que la acción popular se limitó al estudio de vulneración de los derechos colectivos allí invocados como violentados.

Es decir, que el juez de la acción popular no limitó el accionar del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho por vía de lesividad, pues cada juez actúa bajo una órbita, óptica, reglas y principios diferentes: el uno en sede de legalidad abstracta, o subjetiva, mientras que el segundo en sede de protección de intereses y derechos colectivos.

En consecuencia, en los términos de la apelación interpuesta, la sentencia de primera instancia será confirmada. Sin embargo, el valor reconocido en la sentencia de primera instancia, por concepto de la orden de servicios, por valor $2.877.800.oo, deberá ser actualizada a la fecha de la presente sentencia, tomando la fórmula de la indexación, en concordancia con lo preceptuado por el artículo 187 del CPCA y lo indicado por la Sala Plena del Consejo de Estado, que definió la figura de la Indexación en los siguientes términos: “Como ya lo ha señalado en repetidas oportunidades la Corporación, las sumas que se ordenará pagarle a la actora en este evento deberán ser actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C.C.A., para lo cual deberá aplicarse la fórmula que ha estructurado la Sección Tercera, y que ha acogido y utilizado en otros casos la Sección Segunda.

(…) En el evento, por ejemplo, del pago de acreencias prestacionales la fórmula que ha adoptado el propio Consejo de Estado es la siguiente: R= RhX índice final Índice inicial “En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( Rh) que es el que corresponde a la prestación social que se reclama, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria del pago) por el índice final (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago)” (…) “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior,” para el caso del ajuste a los valores de las sentencias que profiera la jurisdicción contenciosa administrativa, la modificación a la norma mantuvo que se hiciera con base al índice de Precios al consumidor (IPC)”.

Así las cosas, la Sala acogiendo la fórmula de dicha Corporación, procede a la actualización de los montos allí establecidos, así: Conforme a la formula aplicada el valor reconocido en la sentencia de primera instancia indexado es de $ 3.143.521,14. COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA Finalmente, y respecto del último cargo de apelación, correspondiente a la condena de costas impuestas en primera instancia, precisa la Sala que El artículo 188 del CPACA establece que “[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Esta disposición, además de sus efectos de cara a la remisión al proceso civil, ha suscitado varias interpretaciones en el Consejo de Estado. En un primer momento, la Subsección C de la Sección Tercera (no de forma pacífica) indicó que era necesario efectuar un test de proporcionalidad que involucrara la afectación al acceso a la administración de justicia (idoneidad), su grado de intensidad (necesidad) y su repercusión en términos de tasación de la aludida condena (proporcionalidad en estricto sentido).

Sin embargo, esta posición pronto fue abandonada y no se volvió a hacer alusión a ella. Con la anterior precisión, antes de la expedición de la Ley 2080 de 2021 eran dos las posiciones que existían en el alto tribunal sobre los elementos a valorar a efectos de disponer sobre la condena en costas. La Subsección B de la Sección Segunda sostuvo que la condena no era “automática” u “objetiva”, sino que deben observarse de factores como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos en el curso de la actuación17.

Esta postura fue posteriormente rectificada por la Subsección, aunque el criterio subjetivo ha subsistido en ella hasta la actualidad. Por otro lado, la Subsección A de la Sección Segunda acogió el criterio objetivo–valorativo para la imposición de las costas al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe), con los siguientes argumentos: “(…) El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio ‘subjetivo’ -CCA- a uno ‘objetivo valorativo’ -CPACA-.

Se concluye que es ‘objetivo’ porque en toda sentencia se ‘dispondrá’ sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de ‘valorativo’ porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) Bajo el anterior contexto, la Sala acogió el criterio objetivo–valorativo en la condena en costas, debido a que se ceñía de forma más estricta a las disposiciones que regulan la materia. En este sentido, la aplicación del test de proporcionalidad se consideró inadecuada en razón a que se empleaba como instrumento de tasación, sin que de por medio estuviera presente una tensión entre derechos o principios que requiriera la realización de un examen sobre su coexistencia (o contraposición) y peso en situaciones concretas.

Además, la redacción de la disposición en ese momento mostraba la intención del legislador de abandonar el criterio subjetivo para efectos de decidir sobre la condena, ya que no se dispuso la evaluación de aspectos como la temeridad o la mala fe. Ahora, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, así: “(…)

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

(…)” (Negrita fuera del texto original). En criterio de la Sala, el nuevo inciso 2.º implica que actualmente la condena en costas solo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de fundamento. En este caso, consideró el a quo que al haberse declarado dentro del proceso de la acción popular que el predio que fue objeto de enajenación irregular, consideró que era de uso público y al haberse vinculado en dicha acción Popular a la Parroquia San José Obrero, era conocedora de la destinación del bien y de la razón por la cual el municipio inició la presente acción de lesividad, pudiendo haber permitido que el municipio revocara directamente el acto sin necesidad de acudir a la vía judicial, lo cual permitió el desgaste de la administración de justicia, por lo que los argumentos de defensa carecían de fundamento legal, hecho que se acompasa con la disposición nueva contenida en la Ley 2080 de 2021, por lo que se considera que no hay lugar a modificarla.

Lo mismo ocurre en los argumentos de apelación, al advertirse que los reparos de la accionada gravitan en la caducidad del medio de acción propuesto, y adicionalmente, promueve reparos frente a las potestades del juez de la acción constitucional con las que son propias del juez, dentro de la presente acción. Por tal motivo, encuentra la Sala que, igualmente existe carencia de fundamento legal, pues el determinante en el presente asunto es que el Estado, ante su error, promueva las acciones necesarias para que el predio que, de manera ilegal fue adjudicado a dicha Parroquia, permanezca siendo de uso público, por lo que la defensa de la accionada con los argumentos de reparo, ha aportado al desgaste del aparato judicial, razón de ser que llevó a la confirmación de la sentencia de primera instancia y por tal razón, se condenará en costas en esta instancia, las cuáles serán liquidadas por el Juzgado de Primera Instancia siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del C.G.P. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de abril de 2021, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja accedió a las pretensiones de la demanda, excepto el numeral cuarto, que se modifica por la actualización de la liquidación realizada y quedada así:

CUARTO: Condenar al Municipio de Puerto Boyacá, a restituir en favor de la Parroquia San José Obrero la suma equivalente a $3.143.521,14 en razón del precio pagado por concepto de adjudicación en venta del bien inmueble ubicado en la calle 24 No. 6a – 23 del Barrio Villa del Sol, identificado con matrícula inmobiliaria No. 088-10747 y cédula catastral No. 010101790036000, según se estableció en la Resolución 142 del 1 de octubre de 2010, La suma anterior será actualizada conforme al IPC.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada, Parroquia San José Obrero, por encontrarse probadas. El Juzgado de primera instancia, procederá a su liquidación, de conformidad con el artículo 366 del C.G.P.

TERCERO: Por secretaría, remítase copia de la presente providencia a la ANDJE, de conformidad con lo indicado en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al despacho de origen, previo registro en el sistema Samai. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión virtual de la Sala de Decisión, según acta de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.