TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de mayo de dos mil veintidós Referencia: Radicación: 66001-33-33-002-2020-00268-01 (F-0119-2022) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Mauricio Cadavid Valencia. Demandado: Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR.
Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. I.
ANTECEDENTES El demandante, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente a la Policía Nacional y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, en procura de las siguientes: II.
PRETENSIONES Pueden abreviarse así: 1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. 559183 del 22 de abril de 2020, por medio del cual CASUR, negó el reajuste y la reliquidación de mesadas salariales, desde el año 1997 a 2004, solicitados por el demandante, del tiempo que laboró como miembro activo de la Policía Nacional conforme al I.P.C. 2 2.
Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio núm. S2020-037971 del 29 de agosto de 2020, por medio del cual la Policía Nacional negó el reajuste y la reliquidación de mesadas salariales, desde el año 1997 a 2004, solicitados por la parte actora, del tiempo que laboró como miembro activo de la Policía Nacional conforme al I.P.C. 3.
Se ordene a quien corresponda reajustar el salario del demandante para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004 y a partir del año 2005, profiera una nueva base salarial, la cual se actualizará y reajustará desde el año 2005 hasta la fecha que se ordene su respectivo pago, reliquidación y reajustes, con todas las primas, bonificaciones y subsidios devengados en actividad. 4.
Se condene a las entidades demandadas a reconocer la cuantía de la solicitud conforme lo ordenan los decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, con prescripción cuatrienal de las mesadas salariales. 5. Se ordene modificar la hoja de servicios del demandante, la cual es expedida por la Policía Nacional con la nueva base salarial, como resultado de la actualización de los salarios conforme al I.P.C. III.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera: 1. Mediante Resolución 1277 del 19 de marzo de 2019, se le reconoció asignación de retiro al señor Mauricio Cadavid Valencia en el grado de intendente jefe. 2. Durante los años 1997, 1999 y de 2001 a 2004 el reajuste de los salarios devengados por el demandante fueron inferiores al incremento del I.P.C. para los años inmediatamente anteriores. 3.
El demandante solicitó el ajuste de los salarios percibidos durante los años 1997 a 2004 conforme al Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, en virtud de lo ordenado en la Ley 238 de 1995. 4. Las entidades demandadas negaron el reajuste salarial solicitado a través de los actos administrativos demandados. IV. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte actora señala como normas violadas las siguientes: Los artículos 1, 13, 22, 25, 48 y 53 de la Constitución Política, Artículos 1 y 2 de la Ley 4ª de 1992, Artículo 1º de la Ley 238 de 1995 Artículos 1º y 2º de la Ley 923 de 2004. 3 Refiere que las entidades convocadas niegan el reajuste salarial con el argumento que los aumentos de la Fuerza Pública se hacen con la escala salarial y porcentual y que es el mecanismo legal para hacer dichos ajustes, argumentos que no son suficientes frente a la real situación, donde se demuestra que los aumentos realizados fueron por debajo de la inflación y por lo tanto la supuesta escala porcentual no ha garantizado los derechos laborales de los trabajadores de la Policía Nacional a un salario justo e irrenunciable.
Manifiesta que las entidades demandadas incumplen los preceptos de la Ley 4ª de 1992, ya que es su obligación aumentar periódicamente los salarios a sus trabajadores, así como mantener el poder adquisitivo de las mesadas y que la escala salarial porcentual que constituye el mecanismo legal para hacer los reajustes anuales de los salarios de la Fuerza Pública, desconocen la verdadera revaluación salarial en cuanto es inferior al índice de inflación. Señala que se viola el derecho a la igualdad, ya que anualmente el Gobierno Nacional expide los decretos de aumento salarial de los miembros de las Fuerzas Armadas, Fuerza Militar y cuerpo civil; sin embargo durante los períodos 1996, 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, existió una clara y flagrante vulneración a los preceptos internacionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales, toda vez que a los miembros activos no se les otorgó igual trato que al personal retirado y pensionado, sin considerar que los oficiales y suboficiales que se encuentran en condición de retirados tienen los mismos derechos que los activos, de donde ser deriva el trato desigual entre los mismos grados.
Agrega que esa desigualdad se proyectó al año 2005 y en todos los grados de los vinculados al Ministerio de Defensa –Fuerza Pública y cuerpo civil, pues si bien los salarios conservaron la línea de mantener el poder adquisitivo monetario frente al factor de mediación del I.P.C., es irrefutable que los salarios posteriores a 2005 están inmersos en un perjuicio pasado y futuro que de no haber existido, tendrían en la actualidad otro tipo de afectación monetaria tanto en los salarios de actividad como en las consecuentes asignaciones de retiro o pensiones.
V. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se opone a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones de la demanda, al señalar que al actor se le reconoció su asignación de retiro efectiva a partir del 19-03- 2019 en un ochenta y 4 cinco por ciento (85%) del sueldo básico en actividad por haber laborado 25 años, 08 meses y 05 días, agrega que con la misma demanda se indicó que durante el periodo reclamado el accionante se encontraba en actividad y, por tanto, no es dicha caja de retiro la llamada a asumir emolumento alguno atinente al IPC.
Explica que la asignación de retiro del demandante fue reajustada periódicamente mediante el sistema de oscilación, contemplado en los decretos que rigen al personal de la Fuerza Pública, por lo que no tiene lugar realizar una comparación entre el reajuste de las pensiones ordinarias y las asignaciones mensuales de retiro, ya que tienen diferentes connotaciones, tal como la ha expuesto la Corte Constitucional, quien ha considerado que el sistema de seguridad social integral y el especial son diferentes, no tiene las mismas características y por lo tanto tampoco los mismos beneficios, por ello no puede hacer una mixtura de los beneficios de cada régimen.
Por lo anterior, considera que la entidad que representa no violó la ley, pues se basó en las normas que rigen el régimen especial de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta las normas especiales que consagran condiciones favorables de acceso a prestaciones como la de vejez – asignación de retiro, aplicando el principio de oscilación que orienta la actualización de las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, sin lugar a aplicar el I.P.C. Afirma que la parte actora pretende que se le aplique una norma en beneficio personal, desconociendo el principio de inescindibilidad que consiste en dar aplicación a la norma más favorable, pero de manera integral, no fragmentada.
La Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, expuso que la controversia ha sido abordada por el Consejo de Estado en sentencia del 15-11-2012 (Rad.25000-23-25-000-2010-005111-01), y que según lo confesado en la demanda el actor se encontraba en servicio activo para el periodo reclamado y, por tanto, ni por vía del artículo 14 de la Ley100 de 1993, como tampoco del artículo 1° de la Ley 238 de 1995 podría accederse al reajuste, por la simple razón que en tal momento no se había adquirido derecho pensional alguno, aspecto que de paso frustra cualquier excepción de inconstitucionalidad, o de vulneración al derecho a la igualdad, pues mal podría adecuarse un incremento salarial con normas que atañen a ajustes pensionales.
VI. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 5 Indica que primer término, la reliquidación de las asignaciones salariales devengadas (1997- 2004) que se persigue, configura una medida abiertamente improcedente y contraria a la ley, pues el Gobierno Nacional, bajo la expresa autorización de que trata el artículo 134 de la Ley 4ª de 1992 estableció año a año, durante dicho interregno, las escalas salariales que regían para la fuerza pública, sin que fuere posible, en modo alguno, acudir ahora a otra fuente para definir los incrementos de tales vigencias y, menos aún, al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, por la simple razón que se refiere a pensiones y no a sueldos.
De tal suerte que, tales salarios fueron los establecidos conforme al orden legal y constitucional entonces vigente, el cual regulaba el régimen especial de los uniformados y, contrario a lo sostenido en la demanda, entrar a desconocerlos sí sería una afrenta al orden justo que es protegido por el preámbulo constitucional. En segundo término, sostuvo que tampoco es posible reajustar la asignación de retiro por vía de una supuesta trasgresión al derecho a la igualdad, porque es cierto que, quienes tenían la condición de pensionados en el mentado periodo percibieron tales incrementos (del IPC), mas no puede perderse de vista que estos últimos son un beneficio accesorio al derecho pensional, que se busca ampliar al actor siendo que no tiene ni la más mínima legitimación para acceder a él, por la simple razón que, para la época de los hechos, ni siquiera había consolidado el derecho principal -que es el pensional-, sin que logre entenderse cómo ajustar un asignación de retiro para entonces inexistente (pues adquirió el estatus el 14-03- 2019 según fol.28 archivo-08).
Así las cosas, es claro para el a quo que, para quienes percibieron los incrementos, debió efectuarse una proyección a futuro, pues estos impactan en los ajustes posteriores al 2005, por tratarse de un derecho adquirido e irrenunciable, pero esto parte de un presupuesto cardinal, que es el haber devengado efectivamente aquellos, situación que, se reitera, no es el caso del demandante.
VII. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte demandante (AE.019) interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, aduciendo que el fallo negatorio de las pretensiones de la demanda vulnera derechos constitucionales fundamentales como el principio a la igualdad porque para regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno nacional aplica la escala gradual, y para calcular las asignaciones de retiro se basa en el 6 principio de oscilación, a fin de mantener el equilibrio entre los incrementos efectuados al personal activo y los realizados al personal retirado que disfrutan de una pensión o asignación de retiro, lo que contiene un grado de discriminación el cual proviene desde el preciso momento que la Nación a través del Ministerio de Defensa Nacional y la caja de retiro reconocieron al personal pensionado y retirado el derecho que hoy se le niega al demandante.
Manifiesta que si las mesadas pensionales se ajustan teniendo en cuenta el salario de los militares activos, sería injusto no aplicar ese mismo principio para igualar las asignaciones de los militares activos, dado que las mesadas pensionales son muchos más altas, por la ruptura que hubo en los años de 1997 al 2004 en la cual el ejecutivo ajustó las asignaciones del personal militar activo por debajo del IPC.
Como se puede observar de manera discriminatoria se está cometiendo una injusticia con los militares activos, pues no se les han respetado las expectativas legítimas que se originan una vez que el constituyente instauró las reglas de juego, sosteniendo de manera errónea que este reajuste solo debe hacerse al personal retirado y pensionado, dejando por fuera al personal que se encontraba activo como es el caso en concreto, para el periodo comprendido entre los años 1997 y 2004, situación tal que afecta de manera considerativa el salario mínimo vital y móvil de estos militares.
Expuso que la Carta Política colombiana en su artículo 150 dispone que le corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas dictar normas de contenido general a las cuales debe sujetarse el ejecutivo para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y en el caso concreto de la Fuerza Pública; el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en un principio excluyó del Sistema Integral de Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas Militares, pero tiempo después el legislador subsanó esta injusticia dado que en los términos del artículo 279 de la Ley 100, sin adicionar, violaba de manera directa el derecho constitucional de los militares retirados y pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional, derecho que está consagrado de manera expresa en los artículos 48 y 53 de la Carta Política de 1991.
La citada disposición fue adicionada por la Ley 238 de 1995 en los siguientes términos: las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para 7 los pensionados de los sectores aquí contemplados. Lo anterior significa como se ha venido reiterando que a partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, los militares que gozan de sueldo de retiro o pensión, sí tienen derecho a que se les reajusten sus mesadas teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE.
VIII. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante proveído del 21 de febrero de 2022 (AE.005), se admitió el recurso de apelación interpuesto, y de conformidad con la constancia que antecede (AE.006) el término de ejecutoria transcurrió en silencio. IX. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda el Tribunal la decisión sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.
CUESTIÓN PREVIA. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos.
Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos 8 de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.» Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer si al demandante le asiste el derecho al reajuste y reliquidación de la asignación de retiro con base en el salario y prestaciones percibidos como miembro activo de la Policía Nacional, durante los años 1997 a 2004, conforme al Índice de Precios al Consumidor –IPC-; o si por el contrario, no hay lugar al reajuste deprecado por cuanto las entidades demandadas ha venido pagando los salarios del personal en actividad, de conformidad con lo establecido en la normatividad aplicable que expide anualmente el Gobierno Nacional.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En el presente caso se ha solicitado declarar nulidad del Oficio No. 559183 del 22- 04-2020 proferido por Casur, así como el Oficio No. S-2020-037971 del 29-08-2020 proferido por el Ministerio de Defensa -Policía Nacional-, con los cuales se negó tanto el reajuste de los salarios entre 1997 y 2004, como la reliquidación de la asignación de retiro.
Para abordar el estudio de lo que es objeto de controversia, es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia1. En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 1 Ver entre otras, sentencias del 15 de octubre de 2021, Referencia: Radicación: 66001-33-33-001-2020-00278-01 (J-0646- 2021).
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Harold Ramírez Arana. Demandado: CASUR y Otro.con ponencia del M.P Juan Carlos Hincapié Mejía. 9 Ahora, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, el Tribunal examinará la normativa invocada en la demanda, referente al reajuste de los salarios del personal de la fuerza pública, así: La Ley 4ª del 18 de mayo de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, precisó que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha Ley, fijaría el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros de la Fuerza Pública (art. 1 literal d); tales objetivos y criterios aparecen señalados en el artículo 2º de dicha ley, entre los cuales se destaca para el asunto en estudio, el respeto a los derechos adquiridos por los servidores del Estado, y la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.
En materia pensional, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó, entre otros, a los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, del régimen general del sistema integral de seguridad social contenido en dicha Ley 100, excepción normativa que comprendía el “reajuste de pensiones” contemplado en el artículo 14 ibídem, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
Esta norma es del siguiente texto: ARTICULO. 14.- Reajuste de pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno” (resaltado fuera del texto) No obstante, el régimen de excepción a la aplicación de la ley de seguridad social integral –Ley 100 de 1993- fue modificado por la Ley 238 de 1995 “Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en cuanto dispuso adicionar el siguiente parágrafo al mencionado artículo 279, con la finalidad de extender a las 10 pensiones o asignaciones de retiro el derecho al reajuste anual de la prestación con el IPC: "Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados". (resaltó el Tribunal) Posteriormente, en la misma línea de la Ley 4ª de 1992 ya referida, y específicamente en materia pensional, la Ley 923 de 2004 invocada por el actor, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política” (resalta la Sala), en sus artículos 1 y 2 indicó que el Gobierno Nacional debe fijar el régimen de las distintas pensiones «correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública», esto es, «la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas», conforme a los objetivos y criterios de dicha ley, entre los cuales se destaca como relacionado con el objeto del presente asunto «el mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro y de las pensiones legalmente reconocidas».
De las normas en cita se desprende, en materia de reajuste anual de emolumentos laborales, como es lo pretendido por el demandante para el período en que tuvo la condición de miembro activo de la Policía Nacional, las siguientes obligaciones a cargo del Estado y correlativos derechos de los servidores públicos: - La obligación del Gobierno Nacional de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos, los integrantes de la Fuerza Pública, conforme a los criterios previstos en la Ley 4ª de 1992, para garantizar, entre otros fines, el mejoramiento de los salarios y prestaciones sociales de manera progresiva y el respeto por los derechos adquiridos por concepto laboral. - El derecho de los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, al «reajuste de pensiones» contemplado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, conforme a la variación porcentual del índice de Precios al Consumidor, en virtud de la modificación que introdujo el artículo 1º de la Ley 238 de 1995 al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que el régimen de excepción de la Ley 100 en el que se encuentran incursos los miembros de la Fuerza Pública, 11 no obsta para el derecho al reajuste anual de las pensiones o asignaciones de retiro con el IPC, consagrado de manera general en el mencionado artículo 14.
A la luz del anterior contenido normativo de las disposiciones citadas por la parte actora, estima este juez colegiado que carece de fundamento la pretensión de reajuste con el IPC, del salario que el actor devengó como miembro activo de la Policía Nacional, durante el período que reclama, con la consecuencial incidencia en la asignación de retiro, toda vez que la alusión de tales normas al derecho de reajuste anual conforme al índice de precios al consumidor, refiere únicamente a las mesadas pensionales o de asignaciones de retiro.
Existe clara diferencia entre las acreencias salariales y las pensionales, en cuanto «El salario es una noción amplia que para el sector público comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio (Decreto - ley 1042 de 1978, art. 42)»2, y que en todo caso corresponde a la contraprestación por el servicio en actividad, mientras que la noción de mesada pensional concierne a la retribución o «prestación central del sistema y busca otorgar un ingreso adecuado a las personas que por su avanzada edad han disminuido o agotado su capacidad productiva, permitiendo su digna subsistencia y descanso luego de una vida dedicada al trabajo»3.
Luego no puede entenderse que el derecho al reajuste anual de las mesadas correspondientes a las pensiones y asignaciones de retiro conforme al índice de precios al consumidor sea aplicable indistintamente a esta prestación y a los emolumentos salariales que se devengan en actividad, menos aun cuando para estos últimos se encuentra expresamente señalado el mecanismo de actualización del monto, a través del incremento anual por decreto del Gobierno Nacional.
En efecto, el sistema de aumento de las remuneraciones que se controvierte en el presente plenario, tiene su génesis en el artículo 150 de la Constitución Política, que reza: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B. CP Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 28 de junio de 2012. Expediente: 050012331000200102260 01 (0584-2010).
Actor: Gloria Inés Fernández Cardona. Demandado: ESE Hospital Manuel Uribe de Envigado. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-774/15. MP Luis Ernesto Vargas Silva. 12 “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…). 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ( ) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.”.
Con base en esta facultad, el Congreso expidió la mencionada Ley 4ª de 1992, que en lo atinente a los salarios de los servidores públicos, dispuso: “Artículo 4º.- Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2, el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.
Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados. Los aumentos que decrete el Gobierno Nacional conforme a este artículo, producirán efectos fiscales a partir del primero de enero del año respectivo” (resalta la Sala) De esta forma la obligación del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, de aumentar periódicamente los salarios de los servidores públicos, se concreta en la Ley 4ª de 1992, específicamente en los artículos 1º, 2º y 4º, en cuanto dicha ley le impone al Gobierno la obligación de aumentar anualmente el valor de los referidos salarios, a lo cual ha procedido el ejecutivo durante el período que reclama la parte actora -1997 a 2004-, con la expedición de los Decretos 62 de 1999 y 745 de 2002 y que quiere se tenga en cuenta a efectos de reliquidar la asignación de retiro.
Es así como las disposiciones citadas en la demanda permiten a los pensionados acceder al reajuste de sus mesadas pensionales, teniendo en cuenta la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en la forma dispuesta por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, como en este caso el actor se encontraba activo en el servicio de la Policía Nacional en el período cuyo reajuste solicita4, y durante dicho lapso percibió los incrementos salariales dispuestos en los mencionados Decretos 62 de 1999 y 745 de 2002 -pues no obra elemento de prueba que permita inferir lo contrario-, estima esta Magistratura que no se configura la infracción normativa señalada en el libelo inicial, ni la consecuente violación del derecho a la igualdad o del principio de favorabilidad en materia laboral, pues de un lado las normas cuya transgresión se invoca no resultan aplicables en 4 Pág 34 archivo 007 exp dig. 13 el tema de salarios y, de otro, el demandante percibió el aumento salarial que correspondía durante los años a los que se contrae la pretensión de reajuste salarial, de tal manera que como para los integrantes activos de la Policía Nacional existían disposiciones que regían los incrementos salariales, no resulta procedente recurrir a normas distintas que no regulan dicho reajuste, amén de que no se configura la alegada desmejora salarial.
Ahora bien, argumenta la parte demandante que los aludidos aumentos salariales efectuados por el Gobierno Nacional o escala salarial porcentual, desconoce la verdadera revaluación salarial, en cuanto los aumentos son inferiores al índice de inflación. Al respecto, resulta pertinente traer a cita las sentencias C-1433 de 2000, C- 1064 de 2001 y C-931 de 2004, en las cuales la Corte Constitucional examinó el tema del poder adquisitivo en relación con la obligación de ajuste salarial impuesta en la Ley 4ª de 1992, como desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el artículo 150-19-e), señalando lo siguiente en la primera de tales providencias: “Estima la Corte que el ajuste del salario, desde la perspectiva señalada, no corresponde propiamente a su incremento, pues, para que exista un incremento en la remuneración, verdadero y efectivo, se requiere que ésta se revise y modifique, aumentándola, luego del ajuste por inflación, teniendo en cuenta los factores reales de carácter socioeconómico que inciden en su determinación y, especialmente, la necesidad de asegurar el mínimo vital y la equivalencia con lo que corresponde al valor del trabajo.
(…) “En realidad, en una economía inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa necesariamente la disminución real en los ingresos de los trabajadores en la medida en que, año por año, permanezcan inmodificados sus salarios. Cada período que transcurre sin aumento implica una disminución real de la remuneración y, por tanto, un enriquecimiento sin causa de parte del patrono, quien recibe a cambio la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando cada vez menos”.
De las normas de la Constitución surge el deber constitucional del Estado de conservar no sólo el poder adquisitivo del salario, sino de asegurar su incremento teniendo en cuenta la necesidad de asegurar a los trabajadores ingresos acordes con la naturaleza y el valor propio de su trabajo y que les permitan asegurar un mínimo vital acorde con los requerimientos de un nivel de vida ajustado a la dignidad y la justicia. En efecto, la exigencia de dicho deber surge: i) de la necesidad de asegurar un orden social y económico justo (preámbulo); ii) de la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, fundada en los principios de dignidad humana, solidaridad y de la consagración del trabajo como valor, derecho subjetivo y deber social (art. 1); iii) del fin que se atribuye al Estado de promover y garantizar la prosperidad y el bienestar general, 14 el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (arts. 2, 334 y 366); iv) del principio de igualdad en la formulación y aplicación de la ley (art. 13); v) de la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas y la remuneración mínima, vital y móvil (art. 53); vi) del reconocimiento de un tratamiento remuneratorio igual tanto para los trabajadores activos como para los pasivos o pensionados (arts. 48, inciso final y 53, inciso 2); vii) del deber del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (art. 334) y viii) de la prohibición al Gobierno de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores, entre los cuales se encuentra naturalmente el salario, durante el estado de emergencia económica, lo cual indica que en tiempo de normalidad mucho menos puede disminuir los referidos derechos.
El deber de preservar el valor de los salarios y de hacer los reajustes periódicos para satisfacer las necesidades vitales del trabajador, se deduce también del art. 187 de la Constitución. En efecto, si la asignación de los miembros del Congreso se debe ajustar cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, es porque el Constituyente consideró que los fenómenos económicos y particularmente la inflación afectan la estabilidad de los ingresos laborales y que resultaba necesario preservar el poder adquisitivo de éstos, para asegurar unas condiciones de vida dignas y justas.
(…) Estima la Corte en consecuencia que las disposiciones de la ley 4ª de 1992, en cuanto desarrollo concreto de los mandatos de la Constitución y, específicamente, del contenido en el art. 150-19-e), atan al Gobierno y al Congreso, y les imponen el deber jurídico de aumentar anualmente el salario de los servidores públicos. No se trata propiamente de constitucionalizar las normas de la ley 4ª de 1992, pues el referido deber emana directamente de la Constitución y se desarrolla y operativiza en aquéllas.
Dicho de otra manera, las referidas normas constituyen el instrumento para hacer efectivos los mandatos constitucionales que imponen al Estado el deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea digna, justa, vital y móvil. (…) No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden político, social y económico.(…)”5 5 Corte Constitucional.
Sentencia C- 1433 de 2000. MP Antonio Barrera Carbonell. Demanda de inconstitucionalidad de la Ley 547 de 1999 (de presupuesto de rentas vigencia fiscal 2000). 15 El criterio expresado por la Corte en la providencia que acaba de ser transcrita en apartes, consiste en que el ajuste salarial anual que efectúa el Gobierno Nacional debe obedecer a la realidad inflacionaria del país, la cual debe establecerse en forma previa al ajuste de los aumentos salariales, toda vez que estos “deben corresponder, por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores”.
Posteriormente, en la sentencia C- 1064 de 2001 la Corte dejó claro que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, no debe entenderse como un derecho absoluto y señaló que se aparta en algunos aspectos de su precedente citado, «para respetar otros precedentes», por lo cual anunció que: “(i) no impartirá una orden específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real colombiano. Tanto en este fallo como en la Sentencia C-931 de 2004, sintetizó el alto tribunal constitucional que: «El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desmejorado, desconocido o vulnerado», que «Los reajustes deben ser anuales, cobijar a todos los servidores y acatar los criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad» y que «No le corresponde a la Corte fijar las escalas ni imponer un porcentaje de aumento», ya que la Constitución atribuye esa competencia al Ejecutivo de conformidad con la ley.
De conformidad con las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado analizadas, señala el Tribunal que, si bien a los servidores públicos, como lo era el demandante en el período cuyo reajuste salarial reclama, les asiste el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario a través del ajuste salarial anual, tal derecho se garantiza acatando «los criterios de equidad, progresividad y proporcionalidad» que no han sido desvirtuados en el presente asunto en relación con el aumento salarial que, como quedó visto, ha percibido el demandante en los años 1997 a 2004, sin que ese derecho a mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores públicos se traduzca en un incremento salarial en cifras o porcentajes determinados y exactos, como se desprende de la sentencia C-1064 de 2001, en la cual la Corte replanteó los argumentos de la sentencia C-1433 de 16 2000, en la que se había señalado que el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario llevaba ineludiblemente a la conclusión de que «todos los salarios del sector público debían ser reajustados anualmente con base en la inflación causada en el año inmediatamente anterior, o sea, que se había establecido un método específico y una fórmula precisa de indexación salarial en términos iguales para todos los servidores», para adoptar una postura en que la fijación del incremento dependa de un conjunto de factores que deben ponderarse.
De conformidad con lo discurrido, por cuanto no logró la parte actora acreditar los cargos de nulidad sustancial formulados frente a la actuación administrativa acusada, permanece incólume la legalidad que se presume de los actos administrativos, teniendo en cuenta que el pretendido ajuste de los salarios de la Fuerza Pública se encuentra expresamente regulado en los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 4 de 1992, como efectivamente tuvo lugar con incidencia en el incremento progresivo de los salarios del demandante, y que el ajuste señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los salarios, sino únicamente a las asignaciones de retiro o pensiones - y la asignación de retiro del demandante le fue otorgada en el mes de septiembre de 2017- no siendo el actor beneficiario de alguna de ellas ante lo cual este Tribunal confirmará las sentencia de primer grado, en cuanto negó las súplicas de la demanda.
5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. No se condenará en costas de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin 17 número de sentencias6 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 18 DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»