CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Concepto / Características / Carácter excepcional para actividades transitorias y especializadas cuya realización se necesite al interior de la entidad contratante / Marco normativo. La Constitución Política de 1991, en el Capítulo II, relativo a la función pública, contempla que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (art. 122 CP.), y seguidamente señala que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)” (Art. 125 CP.); por consiguiente, de acuerdo con las citadas normas, la vinculación a la administración para el ejercicio de la función pública puede ser de diferentes clases de acuerdo al ordenamiento jurídico y según las especificidades propias de las circunstancias, las cuales desde el punto de vista ordinario son: legal y reglamentaría (empleado público) y laboral contractual (trabajador oficial).
Sólo en casos excepcionales se vinculará a contratistas para la prestación de sus servicios (relación contractual estatal) (…) en el contrato de prestación de servicios, la actividad es independiente, puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica, caracterizándose, porque carece del elemento de subordinación laboral o dependencia. En las disposiciones del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se establece que el contrato de prestación de servicios es un acto jurídico que celebran las Entidades Estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / No genera relación laboral a menos de que sea una formalidad para encubrir un verdadero contrato de trabajo / Principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades legales. (…) Sin embargo, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, por manera que el contrato de prestación de servicios, como lo ha sostenido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales, conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, en aplicación del principio que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, conforme lo dispone el artículo 53 de la Constitución, y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
En efecto, el contrato de prestación de servicios se funda en el desarrollo de una actividad independiente que puede provenir de una persona jurídica con respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral que se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada; es decir, quien celebra un contrato de prestación de servicios tiene la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales y quien suscribe un contrato de trabajo tiene el derecho al pago de éstas.
Por consiguiente, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre un particular y una entidad pública, y se acredita la existencia de los tres elementos propios de todo contrato de trabajo -subordinación, prestación personal del servicio y remuneración-, producto de esto surge el derecho a que sea reconocida una relación laboral que, en consecuencia, confiere al contratista las prerrogativas de orden prestacional, en atención al principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Principio de prevalencia de la realidad sobre las formas / Le asiste al contratista la carga de probar los tres elementos de la relación laboral / Noción jurisprudencial. (…) se debe declarar la existencia de la relación laboral si durante la ejecución contractual se configuran sus elementos esenciales, es decir, prestación personal, remuneración y subordinación. Lo que significa que en el evento de demostrarse alguno de los elementos del contrato de trabajo, surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista aplicando el principio de "primacía de la realidad sobre las formas" del artículo 53 constitucional.
Pero no implica necesariamente que se den los supuestos para una relación legal y reglamentaria. Para examinar este aspecto, atendiendo a la evolución jurisprudencial y estimarlo con precisión para el caso concreto, se acude a la sentencia proferida el 29 de enero de 2015, por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección "B", con ponencia de la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del proceso radicado bajo el número 25000-23-25-000-2008-00782-02(4149-13), promovido por Olga Liliana Gutiérrez Galvis contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación y otro, en la que se indicó: “(…) Así las cosas, se concluye que, para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.” CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Le asiste al contratista la carga de probar los tres elementos de la relación laboral / Diferencia entre coordinación y subordinación. (…) las decisiones del máximo órgano de cierre en materia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto precisamente es la subordinación la que se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. La coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto del contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, pero no debe avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos.
Esta figura es consecuencia de la obligación de las entidades públicas de vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, en tanto están involucrados recursos públicos y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, así como la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
En este ámbito, el contratista, está facultado para supervisar, establecer parámetros, instrucciones o condiciones con el objeto de garantizar la adecuada prestación del servicio contratado (…) Insistirá la Sala que si la entidad contratante excede estos límites de tal forma, que el contratista quede sujeto a su mando, se desnaturaliza la coordinación de actividades.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / Le asiste al contratista la carga de probar los tres elementos de la relación laboral / Diferencia entre coordinación y subordinación / Confirma primera instancia al evidenciar que el contrato de prestación de servicios en realidad derivó en uno de carácter laboral. (…) Lo anterior deja entrever sin lugar a dudas que las obligaciones impuestas al señor José María Riscanevo Oicatá en los contratos de prestación de servicios suscritos por éste con el Municipio de Chita son semejantes a las funciones que, para el cargo de Almacenista Municipal, Código 438 Grado 07 había dispuesto el Acuerdo 017 del 18 de abril de 2011 (…) Valoradas las pruebas en su conjunto, se colige entonces que durante la prestación de los servicios del accionante, recibió órdenes de su superior, no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas, se le otorgaron y desarrolló funciones y labores similares a los empleados de planta y en sus mismas condiciones, pues no existía diferenciación alguna; además se le exigió cumplir sus labores en los horarios asignados directamente por el organismo y ejerció sus funciones en las instalaciones y con los instrumentos, materiales, insumos y equipos del municipio de Chita, todo lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación. Así las cosas, en avenencia con lo dicho por el quo, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el demandante como ya se dijo se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, en tanto desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de aquella, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. Por lo anterior, si bien el accionante se vinculó al Municipio de Chita a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Tunja, 27 de abril de 2022 Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Chita contra la sentencia proferida el 16 de marzo de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor José María Riscanevo Oicatá, mediante apoderado judicial instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Chita, para que se acojan las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 20172100000101 del 25 de octubre de 2017 expedido por el alcalde del Municipio de Chita, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los factores salariales y prestacionales a los cuales tiene derecho.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó se condene al Municipio de Chita para que le reconozca y pague la asignación básica equivalente al cargo de Almacenista Código 438 Grado 7, durante la relación laboral, así como los emolumentos salariales y prestacionales equivalentes al cargo enunciado, sumas que deberán ser indexadas conforme al IPC.
Igualmente pidió el pago de los intereses moratorios de que tratan los artículos 156 y 157 del CPACA.; que se condene en costas a la entidad demandada conforme al artículo 188 ibidem y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos por el artículo 192 del CPACA. II.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS Narra la demanda que el Municipio de Chita vinculó mediante contrato de prestación de servicios al señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATÁ a partir del 1º de enero de 2012 y hasta el 31 de diciembre de 2015, en el cargo de almacenista, el cual desempeñó de forma diaria y bajo las características propias de un cargo de carácter permanente como lo es recibiendo una remuneración por el ejercicio desempeñado, cumpliendo un horario de trabajo y bajo la subordinación de un jefe inmediato que era el Alcalde Municipal.
Agrega que la relación laboral se encuentra certificada en los contratos que se desarrollaban de forma continua y que, aunque recibió una remuneración por los servicios prestados, no se le canceló valor alguno por concepto de prestaciones sociales. Relata que al señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA se le terminó el contrato sin justa causa, que nunca se le hizo un llamado de atención, afectándose su derecho al trabajo al ocultar la realidad de la vinculación laboral para de esta forma evadir el municipio el pago de las prestaciones sociales.
Señala que el pago que recibió se encuentra en completa descompensación en relación con el cargo que desempeñaba. Asimismo, aduce que mediante Acuerdo No. 017 de 2011 el Concejo Municipal de Chita creó el cargo de Almacenista Municipal Código 438 Grado 07, cargo en el que no se nombró al demandante, tercerizando las funciones desempeñadas a través de un contrato de prestación de servicios, donde era el mismo JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATÁ quien debía cancelar sus aportes a salud y pensión. Menciona que el 5 de octubre de 2017 el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATÁ solicitó a través de apoderado el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones relacionadas al cargo de almacenista, solicitud que fue negada mediante el acto administrativo contendió en el Oficio No. 20172100000101 del 25 de octubre de 2017.
Finalmente indica que el cargo de Almacenista creado mediante el Acuerdo No. 017 de 2011 se mantuvo vacante desde su creación hasta la finalización de la relación laboral que se presentó entre el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA y el municipio. Normas violadas y concepto de violación Artículos 6, 13, 25, 53, 121, 122 y 123 de la Constitución Política Ley 6 de 1945 Ley 50 de 1990 Decreto 3115 de 1968 Decreto 1848 de 1969 Aduce que existen diferentes clases de vinculación laboral de una persona con las entidades públicas; que el contrato de prestación de servicios es una de ellas, sin embargo, cuando se desarrolla con la finalidad de ocultar otra modalidad contractual como lo es el contrato de trabajo, al juez le corresponde dar prevalencia a la realidad de los acontecimientos y no a las formalidades planteadas por el empleador.
Señala que, al presentarse una subordinación de forma continua, al haberse desarrollado una actividad laboral de forma personal por el contratista y el haber recibido un pago como remuneración de esa labor desempeñada, la jurisprudencia ha establecido que existe es una relación laboral y no simplemente contractual. Indica que la figura del contrato de prestación de servicios debe emplearse únicamente cuando la actividad que se contrata requiere de unos conocimientos específicos o refiere a una actividad que no puede ser desarrollada por ningún otro funcionario de la planta de personal.
Considera que la utilización fraudulenta de la figura del contrato de prestación de servicios implica el reconocimiento de la relación laboral con el pago de las prestaciones y beneficios que ello implica. III. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue presentada el 23 de marzo de 2018 y mediante auto del 26 de abril siguiente proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama fue admitida.
Se ordenó notificar por estado electrónico al demandante, conforme lo prevén los artículos 171 y 201 del CPACA y de manera personal al Municipio de Chita, según lo señalan los artículos 171 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP y, al Agente del Ministerio Público de conformidad con lo previsto en los artículos 171 y 199 del CPACA modificado por el artículo 612 del C.G.P. El Municipio de Chita no presentó escrito de contestación a la demanda presentada por el señor José María Riscanevo Oicatá. IV.
FALLO RECURRIDO El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama mediante fallo proferido el 16 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: El problema jurídico planteado por el a quo se contrajo a determinar si entre el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA y el MUNICIPIO DE CHITA existió una verdadera relación laboral, a pesar de haber estado el demandante vinculado con la entidad accionada como almacenista mediante el sistema de órdenes de prestación de servicios y, establecer si tiene derecho al reconocimiento, liquidación, y pago de las prestaciones y demás emolumentos económicos de contenido laboral dejados de percibir con ocasión de dicho vínculo.
Dentro de la argumentación normativa y jurisprudencial, el a quo mencionó el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual prevé que el contrato de prestación de servicios, es un contrato que solo puede celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requiera conocimientos especializados, y agrega que, “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Sin embargo, dijo que para que se configure la relación laboral, el contratante debe acreditar que cumplió con los 3 elementos esenciales, señalados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, a saber; la actividad personal del trabajador, es decir que sea realizada por sí mismo; que exista una continua subordinación o dependencia, cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato y, por último que devengue un salario como retribución a esa labor desempeñada.
Asimismo, trajo a colación la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, dentro del proceso con radicado No. CE-SUJ2-005-1623001-23-33-000-2013-00260-01, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, en la que se estudió el caso del personal contratado para servicios docentes, y en la cual se reiteró los presupuestos a tener en cuenta a fin de desvirtuar dicha modalidad contractual.
Con base en ello estableció el a quo que, para demostrar la relación laboral surgida entre las partes, se requiere que el extremo que pretende el reconocimiento de los haberes labores, pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que la actividad se haya ejercido de manera personal, labor por la que recibió una remuneración o contraprestación y que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, situación que debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Frente al caso concreto el a quo indicó que la vinculación mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios entre el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA y el MUNICIPIO DE CHITA se dio solo a partir del 27 de junio de 2012; que la labor de almacenista municipal fue ejercida por el accionante a partir del contrato de prestación de servicios No. 130912-5 suscrito del 13 de septiembre de 2012, cuyo objeto consistió en “la prestación de servicios operativos y de gestión, para que con plena autonomía técnica y administrativa aúne esfuerzos encaminados al apoyo de las labores correspondientes al almacenamiento de materiales, equipos, productos, herramientas, alimentos, mercaderías, insumos y demás bienes de propiedad o en custodia del Municipio de Chita-Boyacá”.
Que siempre existió un objeto contractual común, el cual consistía en prestar los servicios de manera personal para el desarrollo de la actividad de almacenista, respondiendo y velando por el mantenimiento, conservación y custodia de los bienes del municipio de Chita y de aquellos que le fueran entregados a la entidad territorial para su conservación, disponiendo la entrega de aquellos bienes guardados a quien de forma expresa le fuera establecido por sus superiores jerárquicos, representados en el alcalde municipal y el Secretario General, actividades que debía desarrollar no solo en la jornada laboral en que se brindaba atención al público por parte de la alcaldía municipal, sino de forma ocasional sábados, domingos y festivos cuando las condiciones lo ameritaban; que entre las actividades que debía desarrollar el demandante se encontraba la de asistir y participar a reuniones y capacitaciones que promovieran el buen desarrollo de la actividad encomendada.
Asimismo, advirtió el a quo que el cumplimiento de las actividades contractuales debía desarrollarse principalmente de lunes a viernes de 8:00 am a 12m y de 2:00 a 6:00 pm, con excepción de los días jueves donde la labor se desarrollaba de forma continua de 8:00 am a 2:00 pm. De igual forma dijo que en el presente caso se demostró que el accionante en el desarrollo de las actividades contractuales desplegadas con posterioridad al 13 de septiembre de 2012, cuando se desempeñó como almacenista, además de estar supeditado a un horario, se encontraba en continua subordinación por parte de quien lo había contratado, en específico de parte del secretario encargado y del alcalde municipal, quienes de acuerdo con lo manifestado de forma coincidente por dos (2) de las personas que han ejercido el cargo del almacenista en la entidad territorial, (el accionante y el señor MARIO BLANCO), daban órdenes directas al accionante en su condición de almacenista, determinando los suministros que debían ser entregados y la persona o personas a quien debían ser suministrados; que la actividad desarrollada no podía ser ejecutada de forma autónoma o independiente, sino que se encontraba supeditada a la subordinación de sus superiores.
Concluyó el a quo que en la presente controversia, resulta aplicable el principio de “primacía de la realidad sobre las formalidades” respecto de los contratos de prestación de servicios 130912-5 de 2012, 016 de 2013, 006 de 2014 y 11 de 2015, por cuanto se demostró que la labor desplegada por el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA no se ajustó al régimen aplicable al contrato de prestación de servicios, sino a una relación laboral, dadas la condiciones de prestación del servicios de forma personal, bajo subordinación y con una contraprestación económica por los servicios prestados; que no sucede lo mismo con el contrato de prestación de servicios 025-2012 suscrito entre las partes el día 27 de junio de 2012, del cual no se puede establecer alguno de los elementos propios de la relación laboral principalmente el elemento de la subordinación. Declaró la prescripción de los derechos económicos laborales causados entre el 13 de septiembre y el 31 de diciembre de 2012 y el 1º de febrero de 2013 y el 4 de octubre de 2014.
En la parte resolutiva de la sentencia, el juez de primera instancia dispuso: “PRIMERO: DECLARAR de oficio la excepción de prescripción frente a los derechos laborales que pudieran asistirle al demandante con anterioridad al 5 de octubre de 2014, con excepción de los aportes a pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del oficio No. 20172100000101 del 25 de octubre de 2017, proferido por el MUNICIPIO DE CHITA, de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR que entre el MUNICIPIO DE CHITA y el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.102.982, existió una verdadera relación de trabajo durante los periodos comprendidos entre el 13 de septiembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2012, 1 de febrero y el 31 de diciembre de 2013, el 15 de enero y el 31 de diciembre de 2014 y, el 6 de enero y el 31 de diciembre de 2015, como ALMACENISTA del MUNICIPIO DE CHITA.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condenar al MUNICIPIO DE CHITA, a reconocer y pagar en favor del demandante, JOSÉ MARÍA RISCANEVOOICATA identificado con cédula de ciudanía No. 4.102.982, las sumas dejadas de cancelar que por concepto de prestaciones salariales y sociales devengan los servidores públicos correspondientes a ALMACENISTA del MUNICIPIO DE CHITA, durante el periodo comprendido entre el 5de octubre de 2014 al 31 de diciembre de 2015, según los contratos de prestación de servicios relacionados en la parte motiva, tomando como base para la liquidación el valor pactado por concepto de honorarios en los contratos celebrados, con los respectivos descuentos de ley en las condiciones enunciadas en la parte considerativa.
QUINTO: Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, la entidad demandada deberá liquidar los aportes que correspondían al sistema de seguridad social en pensiones mes a mes del 13 de septiembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, tomando como IBL los honorarios pactados en cada contrato y si existe diferencia entre estos con los aportes realizados por el contratista, la entidad deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, en la eventualidad de que existiese diferencia entre los aportes efectuados por el contratista con respecto a los que le correspondía efectuar, este último tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
SEXTO: En caso de no encontrar diferencia, deberá cancelar al demandante el valor que por aportes en salud y pensión que correspondía al empleador pero solo en este caso por el periodo comprendido entre el 5 de octubre de 2014 al 31de diciembre de 2015.
SÉPTIMO: Condenar al MUNICIPIO DE CHITA, a pagar favor del demandante la indexación de las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, para lo cual se tendrá en cuenta la fórmula de matemática financieras acogida por el Consejo de Estado: Índice Final R=Rh -------------------- Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el actor desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió hacerse el pago.
OCTAVO: Declárase que el tiempo laborado por el demandante como ALMACENISTA en el MUNICIPIO DE CHITA a través de contratos de prestación de servicios, desde el 13de septiembre de 2012 al 31de diciembre de 2015, se debe computar para efectos pensionales.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DECIMO: Sin costas. (…)” V. SUSTENTACIÓN DE LA APELACIÓN El apoderado de la entidad demandada impugnó el fallo y refirió que el municipio de Chita no contestó la demanda y que desconoce las razones por las cuales no lo realizó, situación que lo dejó sin posibilidad de contradecir los hechos y las pretensiones, de presentar pruebas documentales y testimoniales, y de formular excepciones que fueran determinantes para la defensa; que dicha situación pudo incidir en la decisión que adoptó el juez de primera instancia. Dijo que no existió una relación laboral con el municipio de Chita, sino una relación contractual teniendo en cuenta que no se cumplen los presupuestos normativos y jurisprudenciales para que en este caso se presente el contrato de realidad.
Añadió que todo contrato de prestación de servicios tiene un supervisor; que no se puede confundir la labor de exigir y velar por el cumplimiento de las obligaciones contractuales, con órdenes para encuadrarlas al elemento del contrato como es la subordinación. Dijo que, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el municipio de Chita y el contratista se estableció la obligación contractual de registrar y tramitar las novedades de ingresos y egresos que se produjeran durante la ejecución del contrato, eso quiere decir que los suministros debían ser entregados a ciertas personas; que el alcalde del municipio viendo las necesidades de la comunidad y de acuerdo a la existencia en materiales o elementos, manifiesta a que persona se pueden entregar, para evitar perdida o malversación de los recursos del Estado; que para tal fin el alcalde ordena al secretario general la entrega y verificación de la entrega, actividad que no es constante.
Mencionó que en el desarrollo de las actividades del demandante no se coarta la libre autonomía, es decir, este disponía de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas; que como se puede apreciar no aplica el elemento de la subordinación. Dijo que para la defensa no es admisible que en el fallo de primera instancia se dé por probado un hecho con los contratos allegados, y es precisamente que el demandante debía asistir a las diferentes capacitaciones sobre los procesos operativos que la necesidad estableciera, y asimismo rendir informes al municipio sobre el desarrollo de las actividades, pues el contratista estuvo de acuerdo en el momento de la suscripción del contrato respecto de asistir a capacitaciones, ya que si no era su deseo suscribir esa obligación en el contrato, debió haberlo manifestado; que en la sentencia no se hace alusión a pruebas documentales que demuestren que efectivamente el señor José María Riscanevo Oicatá asistió a capacitaciones y además que debía presentar informes de las actividades desplegadas por él al municipio de Chita; que con base en ello no se puede considerar que existía el elemento de la subordinación. Que no se podía determinar con el testimonio del señor Mario Blanco que José María Riscanevo Oicatá cumplía horario; que dicho horario lo cumplen solamente los funcionarios que se encuentran en carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción y para el caso que nos ocupa el demandante era contratista y no almacenista como lo manifiesta el señor juez; que asimismo no existe prueba documental que demuestre que el señor José María Riscanevo Oicatá cumplía sus obligaciones contractuales los días sábados y domingos, que este es un hecho que no puede ser determinante para tomar una decisión, es una aseveración sin fundamento probatorio.
Indicó asimismo el recurrente que las obligaciones contractuales que debía cumplir el señor Riscanevo Oicatá no eran constantes, toda vez que a diario o cada hora no se entregaban o recibían materiales que adquiría el municipio de Chita, este tenía toda la libertad para ejecutar sus actividades de forma autónoma e independiente. Mencionó que las funciones del cargo de almacenista con las obligaciones contractuales ejecutadas por el señor José María Riscanevo Oicatá, no coinciden, razón por la cual el juzgado no podía haber determinado que el demandante cumplía funciones de almacenista; que no existió un contrato de realidad, toda vez que en el presente caso no se demuestran los elementos del mismo.
Solicitó por último se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. VI. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto del 30 de junio de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 16 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, en los términos establecidos en el artículo 247 numeral 3 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES 1. De la competencia El artículo 328 del Código General del Proceso, prevé: “(…) Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” Resaltado fuera de texto De ese modo, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada, tal como lo sostuvo la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20075: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que, en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente”.
Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política. Sobre este tópico se ha pronunciado la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sus dos Subsecciones, en los siguientes términos: “En primer lugar, la Sala advierte que se encuentra limitada para fallar sólo frente a los argumentos del recurso de apelación de la parte actora, en razón a que el poder del Juez Administrativo se restringe cuando es un apelante único el que impugna la decisión de primera instancia. El artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, acoge el principio de la “reformatio in pejus”, según el cual el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del recurrente, cuando éste ha sido el único que apela la decisión del inferior, puesto que evidentemente el recurso instaurado se debe entender interpuesto de manera exclusiva en el aspecto estrictamente desfavorable de la providencia”6 “En consecuencia, como quiera que la actora fue apelante único, no resulta viable desmejorar su situación particular en virtud de la prohibición de la reformatio in pejus.
Al respecto, la Sala observa que el artículo 164 del C.C.A. inciso final, consagra la prohibición de la reformatio in pejus, la cual a la postre tiene en el artículo 31 consagración constitucional. En efecto, en el artículo 164 del C.C.A., se preceptúa la posibilidad para el superior jerárquico de decidir sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, pero a su turno, se preserva el reconocimiento efectuado en primera instancia cuando quien lo obtuvo actúe como apelante único, razón que por la cual puede afirmarse que se consagró la “prohibición” de la reformatio in pejus”7 (…)”8 Así pues, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, que protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa su situación. 2.
Problema jurídico Guardando congruencia entre lo alegado en el recurso de apelación con lo decidido por el juez de primera instancia, corresponde al Tribunal determinar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento del contrato realidad, con los consecuentes pagos prestacionales que se derivan de una relación laboral, durante los periodos en que estuvo vinculado bajo órdenes de prestación de servicios al municipio de Chita; o si por el contrario, existió una relación eminentemente contractual sin derecho a prestación alguna. 3.
Marco normativo y jurisprudencial del contrato de prestación de servicios La Constitución Política de 1991, en el Capítulo II, relativo a la función pública, contempla que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (art. 122 CP.), y seguidamente señala que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)” (Art. 125 CP.); por consiguiente, de acuerdo con las citadas normas, la vinculación a la administración para el ejercicio de la función pública puede ser de diferentes clases de acuerdo al ordenamiento jurídico y según las especificidades propias de las circunstancias, las cuales desde el punto de vista ordinario son: legal y reglamentaría (empleado público) y laboral contractual (trabajador oficial).
Sólo en casos excepcionales se vinculará a contratistas para la prestación de sus servicios (relación contractual estatal). En ese orden, los dos primeros; es decir, el vínculo legal y reglamentario y laboral contractual, obedecen a una relación de índole laboral, por lo tanto, tienen elementos esenciales que los hacen diferentes al estatal de prestación de servicios, por cuanto en ellos se presenta (i) la subordinación al empleador, (ii) la prestación personal del servicio y (iii) el pago de una remuneración. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad es independiente, puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica, caracterizándose, porque carece del elemento de subordinación laboral o dependencia. En las disposiciones del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se establece que el contrato de prestación de servicios es un acto jurídico que celebran las Entidades Estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad en los eventos en que no pueden realizarse con personal de planta o que requieran conocimientos especializados.
Así mismo, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativa - Sección Segunda - Subsección A. C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. Radicación número: 68001-23-15-000-2000-03151-01(1043-08), en sentencia de 21 de octubre de 2011, indicó las características de este contrato así: “• El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. • El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. • La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. • El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. • La vigencia del contrato es temporal.
Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. • La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica." Sin embargo, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, por manera que el contrato de prestación de servicios, como lo ha sostenido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales, conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, en aplicación del principio que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, conforme lo dispone el artículo 53 de la Constitución, y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
En efecto, el contrato de prestación de servicios se funda en el desarrollo de una actividad independiente que puede provenir de una persona jurídica con respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral que se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada; es decir, quien celebra un contrato de prestación de servicios tiene la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales y quien suscribe un contrato de trabajo tiene el derecho al pago de éstas.
Por consiguiente, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre un particular y una entidad pública, y se acredita la existencia de los tres elementos propios de todo contrato de trabajo -subordinación, prestación personal del servicio y remuneración-, producto de esto surge el derecho a que sea reconocida una relación laboral que, en consecuencia, confiere al contratista las prerrogativas de orden prestacional, en atención al principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
De igual manera se debe destacar que para el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica obtener la condición de empleado público, pues según lo ha señalado el Consejo de Estado en sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, esta calidad no se confiere por el hecho de trabajar para el Estado: "Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley.
La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público." Resaltado fuera de texto De la normatividad analizada, es claro que en este punto no interesa el nombre que se le haya dado al vínculo, sino los hechos que determinan la realización de las actividades contratadas, pues, con el principio de realidad sobre la forma establecida en las relaciones laborales previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, opera en los eventos en los que la administración celebra un contrato de prestación de servicios para el ejercicio de funciones propias de un empleado público.
Dentro del Estado Social de Derecho el trabajo goza de plena protección en su triple dimensión como valor, deber y derecho, por lo que se debe declarar la existencia de la relación laboral si durante la ejecución contractual se configuran sus elementos esenciales, es decir, prestación personal, remuneración y subordinación. Lo que significa que en el evento de demostrarse alguno de los elementos del contrato de trabajo, surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista aplicando el principio de "primacía de la realidad sobre las formas" del artículo 53 constitucional.
Pero no implica necesariamente que se den los supuestos para una relación legal y reglamentaria. Para examinar este aspecto, atendiendo a la evolución jurisprudencial y estimarlo con precisión para el caso concreto, se acude a la sentencia proferida el 29 de enero de 2015, por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección "B", con ponencia de la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, dentro del proceso radicado bajo el número 25000-23-25-000-2008-00782-02(4149-13), promovido por Olga Liliana Gutiérrez Galvis contra la E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento en Liquidación y otro, en la que se indicó: "El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales.
Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Esta Corporación en fallos como el del 23 de junio de 2005, proferido dentro del expediente No. 0245, C.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Así las cosas, se concluye que, para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de esta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
( )" La misma Subsección "A", con ponencia del Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, dentro del proceso radicado bajo el número 47001-23-33- 000-2012-00016-01(3160-13), promovido por Esteban Paternostro Andrade contra el SENA, en sentencia de 19 de enero de 2015, dijo: Por su parte, esta Corporación en varias decisiones ha reiterado la necesidad de que cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.
Tal posición se opone a la expuesta en anterior jurisprudencia de esta Sección, en la que se sostuvo, que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación. En la actualidad se tiene, que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos; especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público.
A contrario, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993 cuando: se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública; el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada; se le pagan honorarios por los servicios prestados; y, la labor convenida no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar, que se debe restringir a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual.
Entonces, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra, que esa relación laboral que se ocultó bajo el manto solapado de un contrato estatal; ello, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental.
Con lo que se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados. Teniendo en cuenta el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a los contratos realidad, se concluye en cuanto a su configuración, que constituye requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración respectiva, y en particular, la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega, no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito.".
Una de las características de este vínculo laboral, es que el servicio contratado sea inherente a la entidad y de carácter permanente. Para establecer lo anterior, es posible acudir a los siguientes criterios establecidos por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009. M.P. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: a. Criterio funcional: Hace referencia a que la función contratada está relacionada con las que se deben adelantar en la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución. b. Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en la planta de personal de la entidad. c. Criterio temporal: Está relacionado con que las funciones contratadas son cotidianas y conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, "( ) o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral”. d. Criterio de excepcionalidad: Si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades transitorias, corresponde a un contrato de prestación de servicios. e. Criterio de continuidad: Hace referencia a si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración. Advertirá la Sala que los anteriores son parámetros que permiten determinar las características del vínculo, pueden presentarse uno o varios, pero no es necesaria la concurrencia de todos.
En sentencia proferida por la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia de la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez el 17 de noviembre de 2016, en el proceso radicado bajo el No. 68001233300020120039901(1333-2014) promovido por Juan Fernando Muñoz Pimiento contra el DAS, al analizar las pruebas en el caso en concreto, determinó el carácter permanente de la actividad, así: "En el caso concreto, se desvirtuó el carácter temporal de la labor contratada al probarse 1) El criterio funcional, porque la función contratada -de escolta- está referida a las que debía adelantar la entidad pública como propia u ordinaria. 2) No hay temporalidad y excepcionalidad de la labor desarrollada por el actor, porque se trató de una vinculación que sin solución de continuidad se extendió por un poco más de 4 años con la misma persona y con el mismo objeto. 3) El criterio de la continuidad, porque la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, de carácter permanente." Además de lo anterior, las decisiones del máximo órgano de cierre en materia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han sido consistentes en destacar que la subordinación es uno de los elementos más importantes para desentrañar de un contrato estatal una relación de índole laboral, por cuanto precisamente es la subordinación la que se refleja en la potestad del empleador de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, ejercer poderes disciplinarios o exigir la realización de ciertas actividades, más allá de la simple coordinación. La coordinación de actividades requerida para desarrollar de forma adecuada el objeto del contrato de prestación de servicios, implica la sujeción del contratista a ciertas condiciones para su cumplimiento, pero no debe avanzar a una relación de poder y sujeción entre las partes, la cual está descartada en estos eventos.
Esta figura es consecuencia de la obligación de las entidades públicas de vigilar de forma permanente la correcta ejecución de los contratos estatales, en tanto están involucrados recursos públicos y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, así como la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
En este ámbito, el contratista, está facultado para supervisar, establecer parámetros, instrucciones o condiciones con el objeto de garantizar la adecuada prestación del servicio contratado. De ahí que la Ley 80 de 1993 establezca como deberes de los contratistas la colaboración con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto del contrato se cumpla, así como el acatamiento de "( ) las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan ( )".
Insistirá la Sala que si la entidad contratante excede estos límites de tal forma, que el contratista quede sujeto a su mando, se desnaturaliza la coordinación de actividades. Por último, resulta relevante destacar que el reconocimiento de la relación laboral, no confiere a quien demanda la condición de empleado público, en tanto ello requiere el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas para el acceso a los cargos públicos.
Así las cosas, se concluye que para tener derecho al pago de acreencias laborales, el contratista debe demostrar indispensablemente la existencia de una relación de trabajo, sin duda que le incumbe a él acreditar en forma incontrovertible la subordinación y dependencia, cuya importancia viene dada justamente en que se trata del componente que marca el umbral entre el contrato de prestación de servicios y el contrato realidad (relación laboral), adicionalmente el hecho de que desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor.
Siempre y cuando, de las circunstancias en que se desarrollaron tales actividades, no se deduzca que eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales. En conclusión, cuando se discute una relación laboral en virtud de un contrato de prestación de servicios de carácter estatal, la ventaja probatoria que subyace a la presunción, la estableció el legislador a favor del contratante, y no como ocurre en el Código Sustantivo del Trabajo en el que quien presta un servicio personal no está obligado a probar que lo hizo bajo la continuada subordinación o dependencia. Además de lo expuesto, el artículo 88 del CPACA también consagró la presunción de legalidad de los actos administrativos que niegan el reconocimiento de la relación laboral, de manera que a quien demanda, le corresponde probar sus elementos. 4.
Del análisis y solución del caso concreto Asegura el recurrente que en este caso no existió una relación laboral entre el señor José María Riscanevo Oicatá y el municipio de Chita, dado que entre estas dos partes se presentó fue una relación meramente contractual, constituida mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios.
Revisado el expediente, se tiene que el señor José María Riscanevo Oicatá prestó sus servicios al municipio de Chita, en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con dicha entidad, así: -Contrato de Prestación de Servicios No. 025-2012 del 27 de junio de 2012, cuyo objeto tenía “Servicio de apoyo operativo, regulación y manejo del Programa de Acción Social “Familias en Acción” en el Municipio de Chita y otras actividades adicionales”, con un plazo de ejecución de cuatro (4) meses subsiguientes a la firma del acta de inicio, la vigencia contiene el plazo de ejecución y cuatro (4) meses más. El valor es de $7´200.000 con pagos mensuales de $1´200.000.
(ff. 10 a 19 del expediente digital) -Contrato de Prestación de Servicios No. 130912-5 del 13 de septiembre de 2012, cuyo objeto tenía “prestación de servicios operativos y de gestión, para que con plena autonomía técnica y administrativa aúne esfuerzos encaminados al apoyo de las labores correspondientes al almacenamiento de materiales, equipos, productos, herramientas, alimentos, mercaderías, insumos y demás bienes en propiedad o en custodia del Municipio de Chita – Boyacá”, con un plazo de ejecución “A partir de la firma y legalización del presente contrato y hasta el treinta y uno (31) de Diciembre del año 2012”, la vigencia contiene el plazo de ejecución y cuatro (4) meses más. El valor es de $6´000.000 el cual se pagará un anticipo equivalente al 50% del valor total del contrato, previo perfeccionamiento y legalización del mismo y el saldo, es decir el cincuenta por ciento (50%) restante, por pagos mensuales de igual valor, previo recibo parcial del servicio contratado, junto con su correspondiente factura o cuenta de cobro o informe de actividades, condicionado el pago a la disponibilidad del PAC.
(ff. 20 a 27 del expediente digital) -Contrato de Prestación de Servicios No. 016 de 2013, cuyo objeto tenía “EL CONTRATISTA se obliga para con el MUNICIPIO DE CHITA a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO OPERATIVO Y DE GESTIÓN, PARA QUE CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA AUNE ESFUERZOS ENCAMINADOS AL APOYO DE LAS LABORES CORRESPONDIENTES AL ALMACENAMIENTO DE MATERIALES, EQUIPOS, PRODUCTOS, HERRAMIENTAS, ALIMENTOS, MERCADERÍAS, INSUMOS Y DEMÁS BIENES DE PROPIEDAD O EN CUSTODIA DEL MUNICIPIO DE CHITA – BOYACÁ”.
El término de duración del contrato será de once (11) meses a partir de a firma del acta de inicio. El valor del contrato se fijó en la suma de dieciséis millones de pesos ($16´000.000), pagaderos así: “un primer pago de UN MILLÓN CUATROCIENTOS SESENTA MIL PESOS M/CTE ($1´460.000), y diez (10) pagos parciales mensuales de UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL PESOS ($1´454.000), para un valor total de DIECISÉIS MILLONES DE PESOS ($16´000.000).
(ff. 28 a 31 del expediente digital) -Contrato de Prestación de Servicios No. 006 de 2014, cuyo objeto tenía “EL CONTRATISTA se obliga para con el MUNICIPIO DE CHITA a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO OPERATIVO Y DE GESTIÓN, PARA QUE CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA AUNE ESFUERZOS ENCAMINADOS AL APOYO DE LAS LABORES CORRESPONDIENTES AL ALMACENAMIENTO DE MATERIALES, EQUIPOS, PRODUCTOS, HERRAMIENTAS, ALIMENTOS, MERCADERÍAS, INSUMOS Y DEMÁS BIENES DE PROPIEDAD O EN CUSTODIA DEL MUNICIPIO DE CHITA – BOYACÁ”.
El término de duración del contrato será de once meses y quince días contados a partir de la firma del acta de inicio. El valor del contrato se fijó en la suma de dieciséis millones ochocientos mil pesos ($16´800.000), pagaderos así: “ONCE ACTAS PARCIALES MENSUALES POR UN VALOR DE UN MILLON CUATROCIENTOS MIL PESOS Y UN ACTA FINAL POR UN VALOR DE MILLÓN CUATROCIENTOS MIL PESOS AL TREINTA Y UNO DE DICIEMBRE DEL AÑO 2014”.
(ff. 32 a 35 del expediente digital) -Contrato de Prestación de Servicios No. 011 de 2015, cuyo objeto tenía “EL CONTRATISTA se obliga para con el MUNICIPIO DE CHITA a la “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO OPERATIVO Y DE GESTIÓN, PARA QUE CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA AUNE ESFUERZOS ENCAMINADOS AL APOYO DE LAS LABORES CORRESPONDIENTES AL ALMACENAMIENTO DE MATERIALES, EQUIPOS, PRODUCTOS, HERRAMIENTAS, ALIMENTOS, MERCADERÍAS, INSUMOS Y DEMÁS BIENES DE PROPIEDAD O EN CUSTODIA DEL MUNICIPIO DE CHITA – BOYACÁ”.
El término de duración del contrato será de Once (11) Meses y Veinticuatro (24) días contados a partir de la firma del acta de inicio. El valor del contrato se fijó en la suma de diecisiete millones cuatrocientos mil pesos (17´400.000), pagaderos así: “Doce (12) pagos parciales mensuales de UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($1´450.000)” (ff. 36 a 41 del expediente digital) Se encuentra claramente demostrado, la existencia de dos de los elementos de la relación laboral como son, por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que en efecto el demandante fue contratado por el municipio de Chita para la PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO DE LAS LABORES CORRESPONDIENTES AL ALMACENAMIENTO DE MATERIALES, EQUIPOS, PRODUCTOS, HERRAMIENTAS, ALIMENTOS, MERCADERÍAS, INSUMOS Y DEMÁS BIENES DE PROPIEDAD O EN CUSTODIA DEL MUNICIPIO DE CHITA – BOYACÁ, labor que desempeñó a partir del contrato de prestación de servicios No. 130912-5 suscrito el 13 de septiembre de 2012, lo que implica que fue quien prestó el servicio, y por otro, la remuneración por el trabajo cumplido, como quiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un “valor del contrato” con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a percibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), y le era cancelada de manera mensual, según la suma acordada en cada contrato, previa presentación de cuenta de cobro.
En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, y frente al cual el recurrente presenta discrepancia, pues en su sentir dicho elemento no se encuentra presente para que se configure el contrato de realidad, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el demandante en el municipio de Chita y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. De conformidad con el Acuerdo 017 del 18 de abril de 2011 “Por el cual se crea el cargo de Almacenista Municipal”, en su artículo segundo establece las siguientes funciones: Dar ingreso al Almacén Municipal a los bienes adquiridos a través de contratos de suministro.
Dar el correspondiente egreso a los bienes muebles del Municipio. Llevar el inventario de los bienes muebles del Municipio y velar por su correcto almacenamiento y conservación. Llevar la relación de los bienes inmuebles del Municipio y crea su correspondiente archivo documental. Llevar una relación de los bienes muebles e inmuebles entregados a las escuelas y colegios y dependencias municipales.
En los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante para el “APOYO DE LAS LABORES CORRESPONDIENTES AL ALMACENAMIENTO DE MATERIALES, EQUIPOS, PRODUCTOS, HERRAMIENTAS, ALIMENTOS, MERCADERÍAS, INSUMOS Y DEMÁS BIENES DE PROPIEDAD O EN CUSTODIA DEL MUNICIPIO DE CHITA – BOYACÁ”, se dispusieron entre otras las siguientes obligaciones: -Implementar el proceso de incorporación de bienes muebles e inmuebles conforme a sus condiciones técnicas, naturales y accidentales; -Actuar como intermediario en las labores de recolección de los suministros en los que haga parte como sujeto contratante, el ente territorial; -Registrar y tramitar las novedades de ingresos y egresos que se produzcan durante el término de ejecución del futuro contrato; -Realizar el proceso de verificación de las características, marcas, descripciones y cumplimiento de compromisos de calidad, adquiridos o suscritos por los particulares de acuerdo con los lineamientos establecidos por el contrato de suministro; -Apoyar la logística de realización de los pagos del contrato origen del suministro; -Tramitar los reclamos de origen individual o comunitario, relacionado con la calidad, características, o singularidades de un bien entregado y velar porque se de respuesta oportuna pero eficaz en pro de los verdaderos beneficiarios; -Promover la participación de Veedurías Ciudadanas dentro del Municipio para que hagan seguimiento a la operación y a los procesos de recepción y entrega de los bienes objetos de suministro; -Consolidar la información requerida por la Secretaria de Hacienda y Secretaria de Planeación, a fin de presentar informes de gestión; -Asistir a las diferentes capacitaciones sobre los procesos operativos que la necesidad establezca; -Elaborar oportunamente el acta de inicio y el acta de liquidación del contrato conjuntamente con el supervisor del mismo; -Realizar durante toda la vigencia del contrato los aportes al SGSS; -Rendir informes al municipio sobre el desarrollo de las actividades objeto del contrato; -Recibir y revisar materiales, equipos, productos, herramientas, alimentos, mercaderías, insumos, demás bienes y otros suministros que ingresan al almacén; -Verificar que las características de materiales, equipos, productos, herramientas, alimentos, mercaderías, insumos, demás bienes y/o suministros que ingresan al almacén si correspondan con la requisición realizada, firmar nota de entrega y devolver copia al proveedor; -Codificar la mercancía que ingresa al almacén y registrarla en el archivo manual y/ computarizado; -Clasificar y organizar el material en el almacén a fin de garantizar su rápida localización; -Recibir y revisar las requisiciones internas de materiales, equipos, productos, herramientas, alimentos, mercaderías, insumos, demás bienes y otros suministros; -Elaborar guías de despacho y órdenes de entrega y despachar la mercancía solicitada al almacén; -Llevar el control de las salidas de mercancía en el almacén registrándolo en el archivo manual y/o computarizado; -Elaborar inventarios parciales y periódicos en el almacén; -Elaborar saldos de mercancía que quedan en existencia e informar a su superior inmediato; -Guardar y custodiar la mercancía existente en el almacén; -Realizar trámites ante la alcaldía municipal a fin de conseguir la asignación de vehículos para el traslado de la mercancía; -Cumplir con las normas y procedimientos en materia de seguridad integral, establecidos por la organización; -Mantener en orden el equipo y sitio de trabajo, reportando cualquier anomalía;
Colaborar con la entidad contratante en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que este sea de la mejor calidad; -Garantizar la calidad del objeto contratado y responder por ello. Lo anterior deja entrever sin lugar a dudas que las obligaciones impuestas al señor José María Riscanevo Oicatá en los contratos de prestación de servicios suscritos por éste con el Municipio de Chita son semejantes a las funciones que, para el cargo de Almacenista Municipal, Código 438 Grado 07 había dispuesto el Acuerdo 017 del 18 de abril de 2011.
Y es que, con base en los testimonios de los señores MARIO BLANCO HERNÁNDEZ y ALEX FERNANDO CIFUENTES QUINTERO se puede establecer que el señor José María Riscanevo Oicatá se desempeñó como almacenista del municipio de Chita durante el periodo relacionado en la demanda; que en nombre de la administración municipal, en calidad de tal recibió productos que estaban destinados a la entidad territorial; también mencionaron el lugar donde el demandante cumplía sus labores el cual según su dicho pertenecía a la entidad territorial.
Asimismo, el señor MARIO BLANCO HERNÁNDEZ, estableció entre otras cosas, que conoce por ejercicio propio las actividades que desarrolló la persona encargada del Almacén (demandante) entre los años 2012 a 2015; el lugar de cumplimiento de las mismas (antiguo centro de salud) y; quiénes eran los que impartían las ordenes; cargo que este desempeña al momento de rendir el testimonio y que fuera precedido por el ahora demandante, quien le hizo entrega al momento de su posesión. Por su parte, el señor JOSÉ MARÍA RISCANEVO OICATA relató en su oportunidad procesal, entre otras cosas, el lugar donde desempeñó las funciones relacionadas de almacenista, siendo las instalaciones del antiguo centro de salud, inmueble del municipio, era el centro de operaciones del Almacén Municipal donde laboró; igualmente narró las condiciones laborales en las que desempeñaba sus funciones de almacenista respecto al horario y la imposición de firmar planillas de asistencia, la supeditación del ejercicio del cargo a las disposiciones tanto del Alcalde Municipal como del Secretario General de turno, y el condicionamiento para acceder a los pagos que señala se realizaban de forma mensual.
Agregó que debía asistir de forma obligatoria a las capacitaciones que fueran programadas para el desarrollo de las actividades, y que en ocasiones actuaba en representación del municipio, donde señala firmar planillas de asistencia. Precisamente, dos de los deponentes relacionados con anterioridad, manifestaron que el horario de atención del Almacenista Municipal era de 8:00 am a 12m y de 2:00 a 6:00 pm de lunes a viernes, con excepción del día jueves donde la jornada se realizaba de forma continua entre las 8:00 am y las 2:00 pm.
El demandante señaló que prestó de forma continua las labores de almacenista, aun cuando se hubiera vencido el termino pactado en el contrato, lo cual realizaba hasta cuando se suscribía el nuevo contrato; agrega que esta situación se mantuvo hasta la fecha en que hizo entrega del cargo a su sucesor, el señor MARIO BLANCO HERNÁNDEZ. Adicionalmente afirmó que el reglamento de trabajo del municipio debía ser respetado por el Almacenista Municipal, cumpliendo además de las funciones establecidas en los contratos de prestación de servicios, las designadas para el cargo en el Acuerdo de creación. En este orden de ideas, se deduce entonces que las actividades desarrolladas por el demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, pues se desempeñó entre el 13 de septiembre de 2012 y el 31 de diciembre de 2015, es decir, por más de 3 años como Almacenista en el Municipio de Chita, es decir cumplió labores primordiales para el funcionamiento de la entidad.
Además, según los documentos allegados, se tiene que no se presentaron interrupciones considerables que lleven a pensar que la labor que desempeñaba el señor José María Riscanevo Oicatá, se trataba de una labor de carácter temporal u ocasional, pues aun cuando entre el contrato 130912-5 del 13 de septiembre de 2012 y el contrato 016 de 2013 existió una interrupción de 24 días hábiles, los otros no superaron ni siquiera los 15 días, veamos: Ahora, resulta menester precisar además que el desempeño de sus actividades no era autónomo e independiente, como lo aduce el recurrente, sino que las desarrollaba conforme al quehacer diario, en armonía con otras dependencias del municipio de Chita.
Es la misma entidad demandada quien reconoce en el escrito de alegatos de conclusión presentados en primera instancia, que el señor José María Riscanevo Oicatá no podía realizar sus actividades por fuera de los horarios que tenía establecidos la entidad, porque la dependencia era frecuentada por la comunidad, además porque los ingresos y salidas se hacían dentro del horario laboral habitual, de ahí que debía estar presto a cumplir sus actividades en coordinación con las demás dependencias.
Además, el ejercicio de dicho cargo de ninguna manera podía ser autónomo e independiente, pues el demandante tenía que recibir frecuentemente ordenes o del Alcalde Municipal o del Secretario General para ser entregados los suministros, materiales o elementos a quienes estos establecieran. Sumado a lo anterior, se observa que en los contratos de prestación de servicios suscritos desde el 13 de septiembre de 2012 y subsiguientes, se estableció que la supervisión de los contratos estaría a cargo del “Municipio” a través del Secretario del Despacho o Secretario General del Municipio de Chita, supervisión que conforme a lo acreditado en el curso de las presentes diligencias, no se encaminó como bien lo dejo establecido el a quo a la coordinación de actividades propiamente dichas entre entidad contratante y contratista, sino que se orientaba al cumplimiento de funciones específicas, que podían ser presentadas sin determinación de un momento especifico, por lo que el accionante se encontraba sometido al cumplimiento de ordenes impartidas en cualquier momento, por sus superiores representados en los funcionarios municipales antes mencionados, coartándose de esta forma la libre autonomía en el desarrollo de sus actividades.
Es inadmisible que el recurrente quiera hacer ver que en este caso no se presentó el elemento de la subordinación porque según su dicho el demandante nunca asistió a capacitaciones y además porque no presentó informes de las actividades desplegadas por él al municipio de Chita, argumento que desde ya queda desprovisto, porque como lo señaló el a quo son los mismos contratos de prestación de servicios los que dejan ver que, en efecto el señor José María Riscanevo Oicatá debía asistir a las diferentes capacitaciones y además que debía rendir informes periódicos sobre el desarrollo de sus actividades, hechos que fueron corroborados por el mismo demandante en su interrogatorio.
Ahora en gracia de discusión si se aceptara que en efecto el demandante no asistió a las capacitaciones y tampoco que hubiera presentado informes, esto de ninguna manera conllevaría a establecer que en este caso no se presentó el elemento de la subordinación, pues es evidente que existen otros elementos de peso que conllevan a la Sala a pensar que en este caso el señor José María Riscanevo Oicatá se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad territorial.
De otra parte, el recurrente quiere hacer ver que el hecho de no haber contestado la demanda por parte del municipio de Chita pudo incidir en la decisión que adoptó el juez de primera instancia, argumento que tampoco tiene asidero jurídico, pues el a quo se basó simple y llanamente en las pruebas documentales y testimoniales recaudadas, las cuales en su conjunto conllevaron indudablemente a establecer que las actividades desarrolladas por el demandante revestían las características propias de un empleo de carácter permanente, empleo que fue creado mediante Acuerdo Municipal No. 017 del 18 de abril de 2011 en la planta global de cargos del municipio de Chita, en el cual se estableció un Código y un Grado para el mismo, así como las funciones que debía desempeñar la persona que fuera a ocuparlo.
Entonces si bien el hecho de no contestar la demanda puede que haya sido apreciado por el juez de primera como un indicio grave, este no fue considerado por el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda, en atención a que como ya se dijo las resultas del proceso se dieron fue con base en las pruebas recaudadas y practicadas durante el trámite del mismo.
Valoradas las pruebas en su conjunto, se colige entonces que durante la prestación de los servicios del accionante, recibió órdenes de su superior, no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas, se le otorgaron y desarrolló funciones y labores similares a los empleados de planta y en sus mismas condiciones, pues no existía diferenciación alguna; además se le exigió cumplir sus labores en los horarios asignados directamente por el organismo y ejerció sus funciones en las instalaciones y con los instrumentos, materiales, insumos y equipos del municipio de Chita, todo lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación. Así las cosas, en avenencia con lo dicho por el quo, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el demandante como ya se dijo se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, en tanto desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de aquella, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. Por lo anterior, si bien el accionante se vinculó al Municipio de Chita a través de sucesivos contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por su permanencia y continuidad en la prestación de los servicios y la correspondiente subordinación. Ahora bien, para ratificar lo hasta acá dicho, valga traer a cita los elementos para demostrar la subordinación y por contera el contrato realidad advertidos en la sentencia C- 614 de 2009, mediante la cual el máximo órgano de los derechos fundamentales examinó la constitucionalidad del artículo 2 (parcial) del mencionado Decreto Ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1 (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968 en la cual resaltó los siguientes criterios: Criterio funcional, este se cumple en el presente caso, pues el demandante desarrolló actividades propias de la entidad, las cuales tenían el carácter de permanentes.
Criterio de igualdad, a todas luces se advierte que el demandante realizó similares funciones a la de otros empleados del Municipio de Chita, funciones que desde luego concordaban con el objeto y fin. Criterio temporal o de la habitualidad, mismo que se cumple, pues ya fue advertido que el vínculo laboral duró por más de tres años. Criterio de la excepcionalidad y criterio de la continuidad sin la vinculación, estos dos fueron suficientemente explicados e identificados en los apartes ut supra, basta con recalcar la necesidad permanente del demandante, y que el desarrollo funcional no tenía un carácter ocasional y esporádico.
Cabe anotar entonces, que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.
Lo que ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado es que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador. 4.1.
Del restablecimiento del derecho Revisado el recurso de apelación, la Sala no encuentra ningún reparo frente a la condena impuesta por el juez de primera instancia y que se refiere al reconocimiento de las prestaciones salariales y sociales dejadas de percibir por el demandante durante el periodo comprendido entre el 5 de octubre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, según los contratos de prestación de servicios suscritos por éste con el Municipio de Chita.
Según se precisó anteriormente, el juez al momento de dictar sus providencias, debe tener en cuenta los hechos y las pruebas allegadas en el transcurso del proceso, para que su decisión responda a los problemas jurídicos que se planteen. Igual exigencia cabe a las actuaciones desplegadas por las partes en sus escritos, pruebas, alegatos e impugnaciones, máxime en este último caso dado que los aspectos de desacuerdo del recurrente serán el punto de partida para que en segunda instancia se estudie la providencia objeto de controversia.
En efecto, el a-quo en la sentencia desata una controversia inicial delimitada por las imputaciones y cargos de la demanda, la contestación a la misma y la situación concreta, al cual sirven las pruebas recaudadas en el trámite procesal. Dicha controversia concluye con una sentencia que tiene la virtud de poner término a la diferencia y que se fundamenta en razones de hecho y derecho derivadas de lo probado en el plenario y a la aplicación concreta del ordenamiento jurídico al caso debatido.
Ahora, cuando la parte inconforme con la decisión judicial apela al superior lo hace para que éste revoque la sentencia de primer grado y provea una decisión diversa o complementaria a la impartida en primera instancia, acto procesal que implica que en la sustentación de dichas inconformidades se argumenten las razones por las cuales, la sentencia dictada en primera instancia no debe preservarse o mejor debe revocarse, ya por razones de derecho en cuanto a la indebida aplicación o interpretación del ordenamiento o por falta de ésta; o, de otra parte, por motivos de hecho, como puede ser la apreciación errónea de las pruebas o falta de apreciación de las mismas por parte del a quo, es decir, que al apelar surge una nueva controversia o problema jurídico si se quiere, que ésta vez, tiene por extremos a la sentencia del juez y a los argumentos del impugnante, evidentemente referidos a la decisión que debió adoptarse en la providencia judicial como solución del caso controvertido.
Así las cosas, el juzgador de segundo grado al desatar apelación se limita a lo expuesto en la sustentación del recurso de apelación, de allí que ella se exija so pena de declararlo desierto, la expresión concreta de las razones de inconformidad lo cual da límites a la controversia entre el mérito de la sentencia impugnada y los desacuerdos de la parte afectada la cual, sea del caso advertir, permite la aplicación de uno de los principios más caros del derecho, como lo es el debido proceso, del que se derivan dos principios aplicables: i) la “no reformatio in pejus”, que se traduce, en no hacer más gravosa la situación del apelante único, y ii) la congruencia, que implica la sujeción de las decisiones a los fundamentos y marcos de los conflictos propuestos respetando los límites que en las instancias el demandante y el impugnante en sus respectivos escritos demarcan.
De manera tal, que no atender ni respetar estos principios, genera una violación concreta del derecho de defensa y por supuesto del mencionado debido proceso. Así las cosas, la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 243 del CPACA, para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad. En efecto, esta –la apelación-, delimita el pronunciamiento de la segunda instancia. En consecuencia, la sentencia de primera instancia en lo referente al aspecto del restablecimiento del derecho será confirmada en atención a que la Sala no encontró motivos de discrepancia presentados contra la providencia proferida por el a quo.
DE LAS COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso, prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. Ha dicho la doctrina lo siguiente: “LAS AGENCIAS EN DERECHO Y LA LIQUIDACIÓN DE COSTAS. Se ha destacado que dentro del concepto de costas está incluido el de agencias en derecho, que constituye la cantidad que debe el juez ordenar para el favorecido con la condena en costas con el fin de resarcirle de los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a esta actividad.
Esa fijación de agencias en derecho es privativa del juez, quien no goza, como pudiera pensarse, de una amplia libertad en materia de su señalamiento, debido a que debe él orientarse por los criterios contenidos en el numeral 3° del artículo 393 que le imponen el deber de guiarse por “las tarifas establecidas con aprobación del Ministerio de Justicia, por el Colegio de Abogados del respectivo distrito, o de otro si allí no existiere” ”11 Resaltado fuera de texto.
A efectos de determinar si procede la condena en costas, la Sala advierte que, en sentencia del 22 de febrero de 2018, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente con Radicación 25000-23-42-000-2012-00561-02(0372-17), se recoge las posiciones anteriores adoptadas por las Subsecciones A y B de esa Corporación y señala que para determinar las costas se debe adoptar un criterio objetivo valorativo, pues el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) impone al juez la facultad de disponer sobre la condena respecto de éstas, “(…) lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.” Por su parte, en la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por la Subsección "A" con ponencia del Consejero Doctor William Hernández Gómez, dentro del expediente con Radicación número: 20001-23-33-000-2012 00222-01(1160-15), se lee lo siguiente: "(…) Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia, el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público (…)" Resaltado fuera de texto No obstante, en sentencia de la misma fecha, la Subsección "B" con ponencia de la Consejera Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en el expediente con Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00988-01(3301-17), se expuso: "(…) Finalmente observa la Sala que el tribunal de primera instancia condenó en costas a la entidad demandada aplicando una tesis objetiva -pues no se refirió a la conducta desplegada por la demandada en el curso del proceso judicial-, por lo cual se precisa que esta no puede ser impuesta por el simple hecho de resultar vencida una parte dentro de un proceso judicial adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que para adoptar esa decisión, se debe establecer y estar comprobado en el proceso, que la parte vencida realizó conductas temerarias o de mala fe que conduzcan a dicha condena.
Además, las costas deben estar probadas en el proceso, lo que quiere decir, que no pueden ser impuestas de manera automática, esto es, sin que se realice un debido análisis que conduzca determinar su ocurrencia.” Luego en sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por Subsección "B" de la Sección Segunda, C.P. Doctor Carmelo Perdomo Cueter, expediente con Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15) Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, se precisó: "(…) Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas (…)" Resaltado fuera de texto Más recientemente, en sentencia proferida por la misma Sección Subsección "A", con ponencia del Consejero Doctor Gabriel Valbuena Hernández el 29 de agosto de 2019, en el proceso Radicado No. 15001-23-33-000-2014-191-01 (2002-2015), actora María Ofelia Leguízamo Carranza, se acudió al régimen objetivo sin atención al criterio de temeridad.
Nótese que las citadas providencias plantean criterios opuestos, de manera que, evidenciada tal circunstancia, debe atenderse la postura que resulta más favorable a la parte vencida, pues al no existir en esa Corporación un pronunciamiento consistente y unificado en materia de costas, no puede hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial, es decir tal circunstancia faculta al juzgador para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho.
En ese sentido no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de marzo de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama dentro del proceso iniciado por José María Riscanevo Oicatá contra el municipio de Chita, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.
TERCERO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Las anteriores firmas hacen parte del proceso radicado No. 152383333003-2018-00113-01