ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Concepto y alcances / Noción jurisprudencial. En cuanto se refiere al alcance de las escalas salariales, la Corte Constitucional, en Sentencia C-416 de 1992, señaló: (…) las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores (…) vale la pena traer a colación lo que doctrinariamente se ha entendido por escala salarial: “Tabla salarial.
Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio.
ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Competencia de los Concejos Municipales para su determinación / Marco normativo. El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política señala como competencia de los Concejos Municipales la siguiente: “6°) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
Por su parte, el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política, establece como una de las atribuciones del Alcalde la siguiente: “crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia C-510 del 14 de julio de 1999, definió la órbita de competencias en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así: “(…) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), (…) ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Límites en su determinación / El Concejo Municipal debe sujetarse al marco salarial fijado por el gobierno nacional / Noción jurisprudencial.
(…) De esta manera, destaca la Subsección, que la facultad que constitucionalmente se les otorga a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, a los que finalmente deben sujetarse la máxima autoridad local, llámense alcaldes y gobernadores; es decir, ésta atribución debe ser ejercida dentro del marco salarial fijado por el ejecutivo central en los decretos que expide cada año, donde establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales (…) Razón por la cual, vale la pena recalcar, que el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que las entidades territoriales al determinar la escala salarial de la administración local, esté obligada a estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la administración, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta que no puede exceder los topes salariales (…)”(Negrilla y subraya fuera del texto original) (…) De igual manera que los concejos municipales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 numeral 6º de la Constitución Política, tienen la facultad para fijar, conforme al presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional (…).
ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Límites en su determinación / No está facultado el Concejo Municipal para crear factores salariales. (…) resulta indudable el carácter técnico de la competencia de los Concejos Municipales en materia salarial, que no comprende, ni puede comprender a la facultad de crear salario o factores salariales, sino que se limita a la fijación en abstracto de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos, respetando los topes máximos fijados por el Gobierno Nacional.
En consecuencia, los concejos municipales al fijar las escalas salariales, únicamente pueden referirse a los niveles de los empleos, es decir: directivo, asesor, profesional, técnico o asistencial, pues el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, es diáfano al establecer que le corresponde a esa Corporación determinar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, es decir, que se refirió a las clases de estos.
ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Debe ser sistemática, sucesiva y progresiva / Posibles variables a tener en cuenta para su determinación. (…) Así las cosas, al momento de fijar las escalas salariales, las Corporaciones edilicias se encontrarán con las siguientes variables que se exponen en esta decisión: a) Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con un tope máximo (…) b) Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con topes mínimos y máximos, sin sobrepasar el establecido por el Gobierno Nacional (…) La anterior explicación, es concordante con las competencias constitucionales asignadas a los concejos municipales para determinar las escalas salariales.
Como quiera que ni el constituyente ni el legislador determinaron una forma precisa para llevarla a cabo, es posible que las corporaciones públicas, puedan determinarlas de varias formas, siempre que respeten el ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades (…) Finalmente, recuerda la Sala que la atribución conferida a las entidades territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL / Debe ser sistemática, sucesiva y progresiva / No basta con definir el límite máximo de asignación salarial mensual / Declara invalidez de acuerdo municipal. (…) Revisada la escala de remuneración que propuso en este caso el artículo primero demandado del Acuerdo No. 028 del 16 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Tibaná, se observa que efectivamente, como lo censuró la parte demandante únicamente estableció el límite máximo de la asignación básica mensual, correspondientes a los diferentes niveles jerárquicos de empleos como son directivo, profesional, técnico y asistencial, asignándosela a cada uno de los mismos.
Con ello se desconoció la verdadera naturaleza de una escala salarial, entendida como una sucesión sistemática, ordenada, sucesiva y progresiva de valores absolutos, en las que se diferencien plenamente los niveles y grados de los diversos empleos, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas de acuerdo con sus responsabilidades, bien con un tope máximo o unos topes mínimos y máximos, según las dos posibles variables que se pueden utilizar, descritas en los cuadros ut supra, sin sobrepasar los límites establecidos por el Gobierno Nacional (…) la Sala declarará la invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 028 del 16 de nov iembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Tibaná. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Tunja, ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022) Decide la Sala en única instancia la solicitud de inv alidez del artículo primero del Acuerdo Número 028 del 16 de nov iembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Tibaná, "POR MEDIO DEL CUAL SE FIJAN LAS ESCALAS MÁXIMAS DE REMUNERACIÓN PARA LOS DIFERENTES NIVELES JERÁRQUICOS A QUE PERTENECEN LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL MUNICIPIO”.
ANTECEDENTES SOLICITUD DE EXAMEN DE VALIDEZ Petición de invalidez1 El DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, a través de apoderada judicial, solicitó que se declare la inv alidez del artículo primero del Acuerdo Número 028 del 16 de nov iembre de 2021, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE TI BANÁ al considerar que realizada la revisión jurídica ordenada en el artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política observaba que era contrario a ésta y a la Ley.
Fundamentos de derecho2 La entidad demandante sostuvo que revisado el mencionado acuerdo se podía constatar que desconoció los artículos 6, 121, 313-6, 315 de la Constitución Política y 35 de la Ley 734 de 734 de 2002, porque el cuadro incluido en su artículo primero, en su criterio, no establecía en lo absoluto escala salarial alguna, pues allí solamente se mencionaron los valores máximos para cada nivel desconociendo las características propias de las tablas de escalas salariales que se esperaban, sucesivas, progresivas, ordenadas y no únicamente la mención de valores o topes máximos. 1 Folios 1 a 6, archivo digital DEMANDA -SAMAI 2 Folios 1-6, archivo digital DEMANDA –SAMAI Estimó en consecuencia, que por esta circunstancia la tabla insertada en el acuerdo, no cumplía con los mandatos constitucionales y por ende se percibía ilegal por no delimitar la asignación máxima por grados para que, en consecuencia, el burgomaestre asignara de conformidad los salarios a los funcionarios de la administración municipal.
TRÁMITE PROCESAL La solicitud de examen de validez fue admitida a través de auto del 21 de enero de 20223, en v irtud de lo cual la prov idencia fue notificada a las partes e interv inientes, y el proceso fue fijado en lista por el término de diez (10) días para dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 121 del Decreto Ley No. 1333 de 1986 y 171-1 del CPACA4, y a través de auto del 24 de febrero de 2022, se abrió el proceso a pruebas5.
INTERVENCIONES Municipio de Tibaná6 Dentro del término de fijación en lista, el apoderado de dicha entidad territorial solicitó se negara la solicitud de inv alidez. Luego de citar los cánones constitucionales que consideró aplicables, abordó el caso concreto para decir que, para la v igencia del año 2021, el Gobierno Nacional dentro de sus facultades expidió el Decreto No 980 de 22 de agosto de 2021 “Por el cual se fijan los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional”, señaló en su artículo 7° los límites máximos de las asignación básica mensual por niv el jerárquico de sistema general.
A continuación transcribió el artículo primero del acuerdo censurado para manifestar que la competencia del Alcalde se limitaba a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, entendidos como la fijación de la asignación básica mensual y su incremento anual a cada uno de los cargos establecidos en las escalas salariales, respetando los Acuerdos expedidos por el Concejo Municipal y los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional mediante decreto para cada v igencia fiscal y teniendo en cuenta los códigos y su niv el jerárquico tal y como se exponían en el parágrafo del artículo primero del Acuerdo No 028 de 2021.
De acuerdo con lo anterior consideró que era claro que no le asistía vicio de ilegalidad al mencionado acuerdo. 3 Anotación – SAMAI. 4 Anotación – SAMAI. 5 Anotación – SAMAI. 6 Archivo “Contestación Municipio de Tibaná” – SAMAI. Concejo Municipal de Tibaná Guardó silencio. Personería Municipal de Tibaná Guardó silencio. Ministerio Público7 Rindió concepto manifestando que verificado el contenido del Acuerdo demandado para esa agencia resultaba palmario el desconocimiento en sus competencias por parte del Concejo Municipal de Tibaná frente al artículo primero del Acuerdo demandado, en la medida en que en el cuadro que contenía la presunta determinación de la escala salarial no se hacía una distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del municipio; no había distribución por niv eles, grados, categorías, clases y nomenclaturas.
Agregó que una verdadera determinación de escala de remuneración debía incorporar, por lo menos, los elementos advertidos en la prov idencia de fecha 29 de Julio de 2014 del Tribunal Administrativ o de Boyacá con radicación 2014-250. Resaltó que en el caso concreto era clara la omisión en la determinación de las escalas salariales del Municipio de Tibaná, lo que impedía que se consolidara la función del Alcalde Municipal para fijar la asignación salarial que correspondía a cada uno de los empleos.
Afirmó que, al no realizar una clasificación por grados, se eliminaba la progresividad que debían contener las diferentes escalas jerárquicas de los cargos, por lo que el acto rompía con el principio de legalidad de los actos de la administración que se consagra en el artículo 6° de la Carta, haciéndose necesaria su anulación para lograr el imperio de los mandatos de la norma superior por omisión. De conformidad con lo expuesto en el concepto, solicitó se accediera a la pretensión de inv alidez.
CONSIDERACIONES Transcurrido en legal forma el trámite de única instancia prev isto para surtir está clase de acciones y no existiendo causal de nulidad que inv alide lo actuado, procede la Sala a proferir decisión de fondo. PROBLEMA JURÍDICO El asunto se contrae a determinar si: 7 Índice 10 - Samai “Concepto Ministerio Público” ¿El artículo primero del Acuerdo No 028 del 16 de noviembre de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Tibaná establece una verdadera escala de remuneración salarial para la vigencia 2021? MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL De la escala de remuneración y la facultad de los Concejos Municipales para establecerla en relación con las distintas categorías de empleos.
El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política señala como competencia de los Concejos Municipales la siguiente: “6°) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
Por su parte, el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política, establece como una de las atribuciones del Alcalde la siguiente: “crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia C-510 del 14 de julio de 19998, definió la órbita de competencias en materia de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así: “(…) No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313- 6 y 315-7), (…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), ( ) En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar 8 MP Alfredo Beltrán Sierra los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
Entonces para el caso bajo estudio, debe tenerse que, en v irtud de la facultad de gobernarse por autoridades propias, reconocida a las entidades territoriales en el artículo 287 de la Constitución Política, a los Concejos Municipales corresponde determinar la escala de remuneración de sus dependencias, directrices que debe seguir el Alcalde respectivo, observando por supuesto los parámetros por el Gobierno Nacional.
La Sala de Consulta y Serv icio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 11 de julio de 2017 radicado 11001-03-06-000-2017-00104-00(2348) (C.P. Doctor Germán Alberto Bula Escobar), señaló: “Se encuentra que las normas constitucionales transcritas9 son desarrolladas por la Ley 4 de 1992, cuyo articulado en lo pertinente dispone: (…) Sobre el particular, la Sección Segunda de la Corporación interpreta que: “De acuerdo con lo anterior, existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, y los Gobernadores y Alcaldes, sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas y los Concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
(…) Siendo así, la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República.”10 Se precisa que, según la jurisprudencia, la facultad constitucional para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica, no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleos11 o, en otras palabras, a ordenar numéricamente los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada 9 Hace referencia a los artículos 150.19 numerales e y f, 300.7, 305.7 y 315.7 de la Constitución Política. 10 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014. Radicación 2005- 00351. 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de mayo de 2012 Radicación 2008- 00551 y Sentencia del 29 de enero de 2015. Radicación 2003-01721. uno de ellos determinadas consecuencias económicas. 12” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
Concordante con lo anterior, se destaca que frente al alcance que implica la elaboración de una escala salarial y las facultades de las entidades territoriales, el Consejo de Estado en sentencia de 18 de mayo de 2018 Radicado 20001-23-39-000-2014-00358-01(1976-16) (C.P. Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), consideró lo siguiente: “48. Observa la Sala, que en materia salarial, concretamente en la de los empleados territoriales, hay una cadena de competencias que se evidencia en forma escalonada en varias autoridades y en diferentes niveles, pues en primera medida, corresponde al Congreso de la República señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar los topes máximos salariales de los servidores públicos; complementadas en el orden territorial con las funciones atribuidas a las autoridades seccionales y locales, es decir, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo; y finalmente, a los gobernadores y alcaldes, fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, atendiendo las disposiciones que para el efecto dicten las corporaciones mencionadas, siempre dentro de los límites señalados por la administración central.
De esta manera, destaca la Subsección, que la facultad que constitucionalmente se les otorga a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, es una facultad eminentemente técnica de agrupación o clasificación de los empleos del nivel departamental y municipal en las diferentes categorías, y de fijación de sus sueldos, pero siempre dentro del límite máximo fijado por el Gobierno Nacional13, a los que finalmente deben sujetarse la máxima autoridad local, llámense alcaldes y gobernadores; es decir, ésta atribución debe ser ejercida dentro del marco salarial fijado por el ejecutivo central en los decretos que expide cada año, donde establece el límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.
Lo anterior reitera los precedentes de la Sección Segunda de la Corporación, que han mantenido una línea pacífica sobre el tema, y que se evidencia por ejemplo en las sentencias del 19 de octubre de 201714, 29 de octubre de 201715, 3 de noviembre de 201616, 8 de septiembre de 201617 y 4 de marzo de 201018, entre otras19. (…) 52. Razón por la cual, vale la pena recalcar, que el hecho de que el Gobierno Nacional establezca anualmente unos topes salariales para los empleados del orden territorial, no significa que las entidades territoriales al determinar la escala salarial de la administración local, esté obligada a estipular como remuneración para cada una de las categorías de empleos de la administración, el límite máximo fijado, sino que debe tener en cuenta que no 12 Younes Diego.
Derecho Administrativo Laboral. Editorial Temis. Bogotá, 1998, p. 94 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de septiembre de 2013, Consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez, número interno: 0773-2013 14 Rad. 2914-15 y 4291-14, C.P. Dr. William Hernández Gómez. 15 Rad. 1789-15, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández 16 Rad. 3273-15, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Rad. 4840-15, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Rad. 0409-08, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. 19 de la Sección Segunda de la Corporación en las sentencias del 15 de noviembre de 2016, rad. 1204 -12, C.P. Dr. William Hernández Gómez; 26 de octubre de 2017, Rad. 2687-15, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas; 26 de octubre de 2017, Rad. 1789-15, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández; y 7 de marzo de 2013, Rad. 2159-11 C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, entre otras. puede exceder los topes salariales (…)”(Negrilla y subraya fuera del texto original).
En cuanto se refiere al alcance de las escalas salariales, la Corte Constitucional, en Sentencia C-416 de 1992, señaló: "En efecto, la nomenclatura de los empleos públicos es un catálogo, repertorio o relación clasificada de las plazas en que los servidores del Estado prestan a éste sus servicios, o, como lo dijo la Corte Suprema de Justicia al resolver sobre acción similar a la que nos ocupa, una "distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tasa diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categoría se retribuyan con la misma remuneración”20; las escalas de remuneración no son otra cosa que los grados o niveles dentro de los cuales se ubican los salarios que el Estado reconoce a sus servidores; el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación está circunscrito a la normatividad aplicable a esos rubros en aspectos tales como la previsión de los eventos en que se causan las reglas para su cuantificación, los procedimientos para su cobro, reconocimiento y pago; la facultad de fijar asignaciones mensuales, bonificaciones e incrementos de salarios se agota cuando se determina el monto de ellos."(Negrilla fuera de texto) Finalmente, vale la pena traer a colación lo que doctrinariamente se ha entendido por escala salarial: “Tabla salarial.
Concepto. Empezamos por ella porque es la espina dorsal del sistema salarial y consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio.
Obviamente, la tabla de remuneraciones en sí sola carece de mayor o menor significación y lo definitivo en ella son los criterios e instrumentos para su utilización y manejo. Así, los procedimientos de clasificación de puestos descritos en el capítulo que antecede, servirán posteriormente para referir y encuadrar en los grados mayores los puestos más elevados en cada serie o denominación y en los inferiores los distinguidos por las tareas más elementales, según la diferente dificultad o complejidad que los empleos presenten.
Por lo tanto, es la clasificación del proceso que tenderá a ubicar acertada y racionalmente un empleo dado.”21 De lo anterior resulta indudable el carácter técnico de la competencia de los Concejos Municipales en materia salarial, que no comprende, ni puede comprender a la facultad de crear salario o factores salariales, sino que se limita a la fijación en abstracto de las escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos, respetando los topes máximos fijados por el Gobierno Nacional.
De igual manera que los concejos municipales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 numeral 6º de la Constitución Política, tienen la facultad para fijar, conforme al presupuesto respectivo y dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, las escalas de 20 C.S.J., Sala Plena: Sentencia No.173.
Noviembre 22 de 1990. Ponente: Magistrado Rafael Méndez Arango. 21 Younes Moreno, Diego. Derecho Administrativo Laboral. Ed. Temis. Año 2001. Pág.98 remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleo del Municipio, para lo cual deben tener en cuenta el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales previsto en el Decreto 785 de 2005 y el límite máximo salarial señalado por el Gobierno Nacional para la respectiva v igencia fiscal conforme al decreto que expida el Gobierno para cada año. En consecuencia, los concejos municipales al fijar las escalas salariales, únicamente pueden referirse a los niveles de los empleos, es decir: directivo, asesor, profesional, técnico o asistencial, pues el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, es diáfano al establecer que le corresponde a esa Corporación determinar “las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos”, es decir, que se refirió a las clases de estos.
Aunado a lo anterior, el artículo 3º del Decreto 785 de 200522, contempló que “los empleos de las entidades territoriales se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial.”23 Y si bien, el artículo 15 del Decreto citado, prevé que el código “deberá ser adicionado hasta con dos dígitos más que corresponderán a los grados de asignación básica que las Asambleas y los Concejos les fijen a las diferentes denominaciones de empleos”, esta disposición debe interpretarse en el ámbito de las competencias asignadas en la Constitución Política a los concejos, que limitó las escalas salariales a las categorías de los empleos.
De manera que, estas corporaciones de elección popular no pueden fijar las escalas salariales por cargos, o través de los códigos que identifiquen el empleo, porque desbordan sus competencias constitucionales. Así las cosas, al momento de fijar las escalas salariales, las Corporaciones edilicias se encontrarán con las siguientes variables24 que se exponen en esta decisión: Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con un tope máximo, así: 22 “Por el cual se estableceel sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004” 23 según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial en las entidades territoriales.
Los mencionados niveles jerárquicos se agrupan según la naturaleza de sus funciones, en una serie de empleos; cada uno identificado con un código de t res (3) dígitos, donde el primer digito indica el nivel y el segundo la denominación o nombre del empleo (artículo 15, Decreto 785 de 2005). 24 Ilust ración tomada de la decisión de la Sala de decisión Nº 5 – Magistrada Ponente Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos – 26 de enero de 2022 Para cada uno de los niveles jerárquicos, establecer varios grados y a los mismos asignarles una consecuencia económica con topes mínimos y máximos, sin sobrepasar el establecido por el Gobierno Nacional, de la siguiente forma: La anterior explicación, es concordante con las competencias constitucionales asignadas a los concejos municipales para determinar las escalas salariales.
Como quiera que ni el constituyente ni el legislador determinaron una forma precisa para llev arla a cabo, es posible que las corporaciones públicas, puedan determinarlas de varias formas, siempre que respeten el ámbito de sus competencias y las de las demás autoridades. En este estado del análisis, es imprescindible aclarar que la facultad prevista en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, según la cual “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”, debe entenderse en el sentido que el Concejo Municipal al fijar las escalas salariales, podrá establecer topes máximos siempre que no sobrepase el fijado por el Gobierno Nacional, análisis que se corresponde con el criterio del Consejo de Estado25.
Finalmente, recuerda la Sala que la atribución conferida a las entidades territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados teniendo en cuenta la clasificación por niv eles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel 25 Subsección “B”.
Sección Segunda. Consejo de Estado. Sentencia proferida el 19 de julio de 2018. C.P. César Palomino. Radicado Nº 05001233100020100223301(4879-14). tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico. CASO CONCRETO Disposición acusada El acto acusado, específicamente en su artículo primero, establece lo siguiente26: “ARTÍCULO PRIMERO: El límite máximo de las escalas de remuneración de los diferentes niveles jerárquicos para los funcionarios de la administración del Municipio de Tibaná para el año 2021 será la siguiente: Parágrafo: La escala anterior se aplicará para todos los cargos de la administración central incluyendo a los trabajadores oficiales de acuerdo con el código y su nivel jerárquico que establece el decreto 785 de 2005”.
(…)”. Análisis de la Sala Como se dejó esbozado, la facultad conferida a los Concejos Municipales para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden local, comprende únicamente la de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos, sobre la base, además, de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, junto con el grado que corresponde a cada cargo específico.
Rev isada la escala de remuneración que propuso en este caso el artículo primero demandado del Acuerdo No. 028 del 16 de nov iembre de 2021expedido por el Concejo Municipal de Tibaná, se observa que efectivamente, como lo censuró la parte demandante únicamente estableció el límite máximo de la asignación básica mensual, correspondientes a los diferentes niv eles jerárquicos de empleos como son directiv o, profesional, técnico y asistencial, asignándosela a cada uno de los mismos.
Con ello se desconoció la verdadera naturaleza de una escala salarial, entendida como una sucesión sistemática, ordenada, sucesiv a y progresiva de valores absolutos, en las que se diferencien plenamente los niv eles y grados de los div ersos empleos, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas de acuerdo con sus responsabilidades, bien con un tope máximo o unos topes 26 Folios 9-11, archivo 2 – expedienteelectrónico. mínimos y máximos, según las dos posibles variables que se pueden utilizar, descritas en los cuadros ut supra, sin sobrepasar los límites establecidos por el Gobierno Nacional.
Como consecuencia de lo dicho, la Sala declarará la invalidez del artículo primero del Acuerdo No. 028 del 16 de nov iembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Tibaná. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la inv alidez del artículo primero del Acuerdo No. 028 del 16 de nov iembre de 2021, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE TIBANÁ, por las razones expuestas en la parte motiv a de esta prov idencia.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente providencia al Departamento de Boyacá, al Alcalde Municipal, al Presidente del Concejo y al Personero Municipal de Tibaná.
TERCERO: En firme esta prov idencia, ARCHÍVESE el expediente dejando las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión v irtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”.