SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Boyacá

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE / Concepto y marco normativo / Red vial primaria hace parte de la infraestructura a cargo de la Nación / BTS Briceño – Tunja – Sogamoso es red vial primaria y por ende está a cargo de la Nación. La Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras” define la infraestructura de transporte a cargo de la Nación en los siguientes términos:

ARTÍCULO

12. DEFINICIÓN DE INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACIÓN. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: 1.

La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras. (…) d. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica, esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.

Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato (…) reitera esta Sala las conclusiones a las que en otras oportunidades ha llegado este Tribunal sobre que: la red vial primaria, comprende aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país, y de éste con los demás países, debiendo siempre funcionar pavimentadas y que en consecuencia, es claro que la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, en primer orden, se encuentran a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, en el evento en que estas no hayan sido concesionadas (…) En consecuencia, para la Sala queda establecido que de acuerdo con los criterios analizados el corredor vial que comprende el trayecto de Briceño a Sogamoso, conocido también como BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso) es una carretera perteneciente a la red vial nacional y su manejo, administración y conservación corresponde a la Nación (…).

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE / Autoridades competentes para ejecutar proyectos en vías a cargo de la Nación / Competencia general del INVIAS y posibilidad de conceder a la ANI / No le asiste responsabilidad al INVIAS sobre red vial concedida a la ANI / Falta de legitimación en la causa por pasiva. (…) de la normas trascritas se logra establecer que frente a las vías de orden nacional que le competen administrar a la Nación, en principio, le corresponde al INVIAS la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos; sin embargo, ello puede variar, en caso que se efectúe una concesión y se entregue de manera coordinada la administración a la ANI de una vía por tratarse de una carretera o trayecto objeto de concesión, quien previo a la celebración de ese contrato asume la calidad de administrador de la vía, la cual como se desprende de la norma acabada de trascribir (art. 26 Decreto 4165/11) podrá ser devuelta por la Agencia para que el INVIAS reasuma la administración de la misma (…) Sobre la legitimación en un asunto en el cual estaba involucrada el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Sección Tercera mediante auto de 22 de enero de 2018 Rad.

No. 2001- 23-39-002-2015-00483-01 (59956) (C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera) consideró que se estructura la falta de legitimación cuando exista prueba que la administración de la vía no corresponda a la entidad a la que se endilga la afectación (…) Con base en lo anterior, la Sala encuentra que la vía que corresponde a la doble calzada “Briceño-Tunja-Sogamoso”, hace parte del inventario de vías a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), pero en la medida que fue objeto de contrato de concesión por parte de INVIAS, quien además cedió el mismo en cabeza de la hoy Agencia Nacional de Vías (ANI), y que por lo tanto, esta sustituyó al INVIAS, es a la ANI a quien por virtud de esa cesión y de acuerdo con sus funciones, le corresponde administrar la vía en cuestión. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE / La competencia de los municipios consiste en la guarda de la infraestructura de transporte urbana / No les compete la administración y ejecución de proyectos en vías nacionales / Falta de legitimación en la causa por pasiva.

En el artículo 17 de la Ley 105 de 1993, sobre a infraestructura vial a cargo de los Distritos y Municipios, se lee:

ARTÍCULO

17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.

PARÁGRAFO 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO 2. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte. De otra parte, el artículo 76.4.1 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001 establece como obligación del ente territorial, lo siguiente: 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente”.

(Destaca la Sala) (…) ha de señalarse que como lo reclamaran los municipios de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso al contestar la demanda, se estructura la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con esos esas entidades territoriales, y siendo ello así, será declarado en la sentencia; además, se observa que por las mismas razones se encuentra probada la excepción de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de Tunja” que fuera formulada por esa entidad territorial, en tanto, no le compete administrar y manejar la vía BTS.

DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / Concepto y elementos para que se configure su vulneración / No concurrió elemento subjetivo / No declara vulneración. (…) se definió como “(…) el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios del buen funcionario”. -Resaltado fuera de texto- (…) Así, se ha vinculado con la transparencia, el ejercicio de la función pública de acuerdo con los fines del Estado Social de Derecho, y en especial con el manejo de bienes y dineros públicos.

De manera reciente, la Alta Corporación en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, el día 1º de diciembre de 2015 en la acción popular Nº 11001-33-31-035-2007- 00033-01, promovida por Fernando Torres y otro, expuso que se configura la vulneración al derecho colectivo cuando concurren los siguientes elementos: 2.2.1.

Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (…) 2.2.2. Elemento subjetivo (…) Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. (…) De ahí que cuando se promueve la acción popular para obtener la protección a la moralidad administrativa y solo se alegue un vicio de legalidad se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda (…) En conclusión, es la concurrencia del elemento subjetivo, el que le da el carácter de derecho colectivo a la moralidad administrativa para invocar su protección mediante la interposición de las acciones populares (…) En el presente asunto, como se infiere de los hechos probados, no encuentra la Sala elementos de juicio que permitan establecer que las entidades encargadas del manejo del corredor vial hayan incurrido en algún actuar que se encuadre en las conductas referidas, siendo esto, razón suficiente para descartar que se hubiera vulnerado o amenazado ese derecho colectivo.

DERECHO COLECTIVO A LA CONSTRUCCIÓN DE OBRAS GARANTIZANDO LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES / Concepto y elementos de su núcleo esencial / Noción jurisprudencial / No hubo infracción de normas sobre uso del suelo / No declara vulneración. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”.

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismo.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.” -Subraya fuera del texto-.

(…) encuentra la Sala que en el sub judice no se endilga responsabilidad a las demandadas por la realización de construcciones o desarrollos que desconozca las normas urbanísticas y de construcción, sino por la omisión de efectuar las construcciones que garanticen el adecuado uso de la red vial nacional por los transeúntes y usuarios de la carretera conocida como BTS y la seguridad para su integridad y vida al paso por la misma, lo cual si bien puede estar vinculado a la calidad de vida de los habitantes, no implica que dicha calidad de vida se vea afectada por construcciones, edificaciones o desarrollos urbanos que se efectuaron sin el respeto de las normas que regulan la materia.

DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES TÉCNICAMENTE PREVISIBLES / Concepto / Noción jurisprudencial. (…) “En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos (…)” DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS / Concepto / Noción jurisprudencial.

“La jurisprudencia ha entendido este bien jurídico de carácter colectivo como aquella prerrogativa que le permite a la comunidad acceder a instalaciones que procuren la salud. Este derecho colectivo exige que las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que eviten que las personas contraigan enfermedades o que se generen focos de contaminación y epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.

Sobre el particular, esta Corporación ha considerado: “[…] “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. (…) Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”.

DERECHO COLECTIVO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL / Concepto / Noción jurisprudencial. (…) en sentencia de 5 de julio de 2019 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdez) Rad. 15001-23-33-000-2017-00192-01, sostuvo sobre este tópico lo siguiente: X.5. El derecho colectivo a la infraestructura pública vial La Constitución Política consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público (como las carreteras), así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común. Por consiguiente, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre ellas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD PÚBLICA, SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES TÉCNICAMENTE PREVISIBLES E INFRAESTRUCTURA VIAL / Daño contingente por infraestructura insuficiente en BTS (Briceño – Tunja – Sogamoso) / Declara vulneración de derechos e intereses colectivos.

(…) Conforme a lo anterior, para la Sala resulta claro que existen factores que señalan la existencia de una importante situación de riesgo de accidentes, pues en el año 2020 se presentaron 47 in sucesos en el trayecto, generando 19 fallecidos y 46 lesionados, además, conforme se lee en el informe de la Agencia de Seguridad Vial, existen factores tales como la velocidad, el inadecuado uso de la infraestructura, la falta de señalización adecuada y el simple hecho de la afluencia de peatones en zonas escolares o comerciales, que incrementan el riesgo a sufrir un accidente vial, siendo necesario como lo indica la Agencia referida, entre otras medidas, las siguientes: “(…) realizar las mejoras en la infraestructura necesaria para eliminar o disminuir los riesgos encontrados”.

(…) las entidades responsables de atender las medidas vertidas en los informes sobre seguridad vial allegados, no aportaron ningún elemento de juicio que permitiera a la Sala establecer qué acciones han realizado frente a las condiciones y recomendaciones acabados de recopilar, que, en todo caso, dan cuenta de la existencia de condiciones de inseguridad y deficiencias en la infraestructura vial, así como del diagnóstico completo de las condiciones en esta materia en el corredor vial, entonces como no se demostró que se acataron esas recomendaciones, se realizaron las obras en materia de infraestructura y señalización, concluye la Sala que concurre la omisión del cumplimiento de dichas obligaciones, por parte de las demandadas.

Ahora, frente al segundo elemento de procedencia de la acción popular, la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos, resalta la Sala que en el presente caso, se limita a un daño de naturaleza contingente, es decir, que se estructura la existencia del mismo en la condición de amenaza o riesgo que ponga en peligro los derechos colectivos invocados, aclarado lo anterior, encuentra la Sala, que en la medida que existen reportes sobre la accidentalidad en la vía BTS, en los que una de las causas probables la constituye la inexistencia de señalización adecuada en sitios de aglomeración y/o tránsito peatonal y la falta de obras de infraestructura que permitan mitigar el riesgo de accidente, tal como lo señalan tanto la Interventoría como la Agencia Nacional de Seguridad Vial en los informes analizados, sin mayor dificultad se concluye que existe riesgo y amenaza que se concreta en la posibilidad de que los peatones y usuarios de la vía sufran un accidente de tránsito (…) Por último, frente al tercer elemento de procedencia de la acción popular, la relación de causalidad entre la acción u omisión atribuida a la entidad, y la afectación de los derechos e intereses mencionados, dirá la Sala que la omisión tanto, de la ANI, como del Concesionario de realizar las actividades tendientes a garantizar un acceso seguro a los servicios vinculados a la infraestructura vial, está ligada a la afectación de los derechos de prevención de desastres, seguridad pública e infraestructura vial, en la medida, que precisamente esa omisión conlleva a que se presente el riesgo que los peatones y usuarios de la vía Briceño- Tunja-Sogamoso, de sufrir accidente ante la falta de señalización y obras de infraestructura que permitan mitigar dicho peligro.

Entonces, serán amparados tales derechos colectivos. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, septiembre veintinueve (29) de dos mil veintiuno (2021) OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos, promovido por Carlos Andrés Amaya Rodríguez en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y CSS Constructores S. A.

ANTECEDENTES Demanda y su reforma1 En ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, Carlos Andrés Amaya Rodríguez en su doble condición de Gobernador de Boyacá (para la fecha de la demanda)2 y de ciudadano, solicitó:

PRIMERO: DECLARAR probada la existencia de amenaza, de los derechos colectivos a la Seguridad Pública, Desastres Técnicamente Previsibles, Moralidad Administrativa, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes (sic)3 de los sectores indicados, por parte del CONSORCIO SOLARTE Y SOLARTE y la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA.

SEGUNDO: ORDENAR la realización de un estudio de Consultoría, a efectos que se establezca cuáles son las obras públicas que se deben construir en cada uno de los puntos señalados en la Acción Popular, para evitar poner en riesgo la vida de los transeúntes que deben atravesar dichos sectores en su cotidiano vivir. 1 Archivo No. 001 y 004 2 Motivo por el cual en Audiencia de Pacto de Cumplimiento de fecha 17 de septiembre de 2020, se tuvo al Departamento de Boyacá como integrante de la parte demandante. 3 Ha de entenderse: el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (literal m artículo 4º de la Ley 472/98).

TERCERO: ORDENAR a los demandados adoptar las medidas necesarias para construir y poner en funcionamiento las obras públicas que se indiquen de forma específica para cada uno de los sectores objeto de la demanda.

CUARTO: CONFORMAR el COMITÉ DE SEGUIMIENTO Y CUMPLIMIENTO de lo que se ordene en la respectiva sentencia, de la siguiente manera: las partes, el Defensor del Pueblo por conducto de quien se sirva designar para el efecto, además de las autoridades que el Despacho Considere para efectos del cabal cumplimiento de la sentencia. Los hechos en que el actor popular fundamentó el petitum, son los siguientes: Que la vía que conecta a los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, y que cursa por los municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama y Sogamoso, pertenece al proyecto de concesión “BRICEÑO-TUNJA-SOGAMOSO" del cual es concesionario CSS CONSTRUCTORES S.A (CONSORCIO SOLARTE Y SOLARTE) en virtud del contrato de concesión No. 0377 de 2012.

Que existe gran cantidad de tráfico vehicular y que, en aproximadamente 30 puntos de la vía, se hace necesario el tránsito continuo y habitual de quienes viven en sitios cercanos, entre ellos personas con discapacidad, ancianos de la tercera edad, niños y padres de familia, que deben cruzar la vía para llegar a los colegios y escuelas. Que en el contrato de concesión No. 0377 de 2002, se estableció́ la obligación del consorcio demandado de explotar y adecuar la vía de acuerdo con las necesidades de la población. Que el 01 de noviembre de 2018 el congresista Wilmer Leal Pérez presentó petición con relación al proyecto vial "Briceño - Tunja - Sogamoso" contrato de Concesión No. 0377 del 15 de julio de 2002, ante la Agencia Nacional Infraestructura, la cual en la respectiva respuesta afirmó que se deben implementar las medidas en 35 puntos que permitan mejorar las condiciones de seguridad vial y reducir los niveles de accidentalidad en cada sector.

Por último, adujo que la comunidad ha solicitado por diferentes medios, incluso legales, la construcción de los puentes peatonales y vehiculares, sin que a la fecha se haya dado solución alguna a la comunidad. Invocó como fundamentos de derecho: los artículos 2, 63, 82, 88, 102 y 209 de la Constitución Política, art. 2 inciso 2, art. 4 lit. l, art. 9, art. 10 de la Ley 472 de 1998, art. 1 núm. 9 de la Ley 99 de 1993, Ley 1523 de 2012, art. 1, 9 de la Ley 388 de 1997, art. 3 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 9 de 1989.

Admisión de la demanda4 Por medio de auto proferido el 17 de junio de 2019 (fs. 182-185/archivo 5) se admitió la demanda, ulteriormente, el 1 de agosto de 2019 se admitió la reforma de la demanda (fs. 189-193/archivo 6). Coadyuvantes de la parte actora Mediante escrito visible a folios 1 a 27 archivo 1 del cuaderno de coadyuvancia, los alcaldes de los municipios de Ventaquemada, Sotaquirá, Tibasosa, Socotá, Soata, Monguí, Firavitoba, Toca, El Cocuy, Boyacá – Boyacá, Tunungua, Villa de Leyva, Tasco, Muzo, Otanche, Güicán y Santa Rosa de Viterbo presentaron escrito en el cual apoyan las pretensiones de la demanda; por auto de 1 de agosto de 2019, se requirió a esas entidades territoriales a fin que allegaran soportes de la calidad de representante legal de quien suscribió el escrito de coadyuvancia y por auto de 22 de octubre de 2019 (archivo 24) se tuvo como coadyuvantes a los municipios de Firavitoba, Tasco, El Cocuy, Güicán, Villa de Leyva, Sotaquirá, Monguí, Santa Rosa de Viterbo, Muzo y Socotá y se rechazó la coadyuvancia de los Municipios de Ventaquemada, Tibasosa, Soata, Toca, Boyacá, Tunungua y Otanche.

En la intervención que realizaron los coadyuvantes solicitaron que se acceda a las pretensiones de la demanda y sean emitidas las órdenes respectivas para que cese la amenaza y vulneración de los derechos fundamentales invocados. Contestaciones de la demanda CSS CONSTRUCTORES S.A.5 La sociedad demandada sostuvo que en el presente caso no confluyen los elementos sustanciales para la procedencia de la acción popular, frente a la acción u omisión que atente o amenace los derechos colectivos invocados en la demanda, afirmó que a esa Sociedad le compete adelantar las obras de conformidad con las obligaciones pactadas con la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI en el marco del contrato No. 377 de 2002, el cual se ejecutó en su totalidad como se reportó en el informe No. 18 rendido por la respectiva Interventoría, dado que realizó la totalidad las obras contratadas por la ANI relativas al contrato 377 de 2002, en virtud de lo anterior, manifestó que no se configuró ni acción ni omisión constitutiva de vulneración de los derechos colectivos deprecados que se le pueda imputar a esa sociedad.

Entorno al daño o peligro de los derechos colectivos, dijo que no existe un motivo para endilgarle desconocimiento del derecho a la moralidad administrativa, pues, su accionar estuvo enmarcado en el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato No. 377 de 2002; en relación al goce del espacio público, sostuvo que contrario a lo afirmado por el actor popular, con las obras realizadas por la Concesión se materializa el disfrute de ese derecho, limitándose la responsabilidad de CSS Constructores a la realización de las obras contratadas, las cuales reiteró fueron ejecutadas en su totalidad, en esa medida, dijo que dentro del marco del contrato, realizó las obras relacionadas con puentes peatonales y pasos a desnivel requeridos por la entidad contratante, aspecto que comprende la prevención de desastres técnicamente previsibles y la seguridad pública, dado que le correspondía a la Agencia Nacional de Infraestructura definir las necesidades del corredor vial y, en consecuencia, definir las obras a realizar.

Al referirse al tercer y último elemento de procedencia de la acción popular, nexo causal entre la afectación de los derechos colectivos invocados con el actuar de la Sociedad, señaló que CSS Constructores se ha limitado a adelantar las actividades a su cargo, en esa medida, concluyó que no podía atribuírsele responsabilidad alguna frente a la presunta vulneración alegada por el actor popular de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con observancia de las disposiciones jurídicas, goce del espacio público y seguridad pública; afirmó que tal situación, conlleva a que no exista un nexo causal entre la afectación alegada en la demanda y el accionar de la sociedad.

Propuso como excepciones: (i) inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción popular, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva y (iii) cualquier otra que resulte demostrada. Agencia Nacional de Infraestructura – ANI6 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones elevadas por la parte actora al considerar que carecen de fundamento factico, jurídico y probatorio que permita concluir la vulneración de los derechos colectivos invocados, resaltó que su actuación se ha desplegado acorde a las funciones establecidas en la constitución y la ley.

Formuló las siguientes excepciones previas: Falta de legitimación en la causa por pasiva: aludió que la ANI dentro del contrato de concesión No. 377 de 2002, tiene la función de vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el concesionario para el corredor vial Briceño - Tunja – Sogamoso, y no la ejecución de obras públicas, pues es el concesionario quien cobra el que está llamado al cumplimiento del contrato, por su cuenta y riesgo.

El supuesto agravio no se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura, dijo que las obras que reclamó el actor popular le compete realizarlas a 6 Archivo No. 023 las autoridades municipales, en la medida que es el municipio el responsable de adecuar las estructuras de las vías nacionales dentro del perímetro urbano de conformidad con la necesidad de la vida municipal como lo señala el art. 1º del Decreto 80 de 1987, artículo 311 de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y el Decreto 879 de 1998.

Imposibilidad de acometer obras con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002, por haber superado el tope máximo de adicionales permitido por la ley; afirmó que pretender llevar a cabo obras adicionales o un contrato adicional de obra, cuyos costos y efectos jurídicos sean subsumidos a cuenta y cargo del contrato de concesión No. 377 de 2002, haría incurrir a la entidad en una violación a sus deberes legales y constitucionales, sumado a las implicaciones de tipo administrativo, fiscal y disciplinario.

Como argumentos de la defensa, propuso los siguientes: Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, en la medida que el actor popular no elevó petición o solicitud alguna ante la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI con el fin de agotar el requisito de procedibilidad. Inexistencia de amenaza o vulneración a los derechos colectivos por parte de la ANI; refirió que en el escrito de la demanda no se avizoran las afectaciones a los derechos colectivos invocados, advirtió que únicamente se efectúan apreciaciones subjetivas y una relación de obras que a juicio del demandante se deben realizar con el fin de satisfacer los intereses enunciados a nombre de la comunidad.

También afirmó que, la acción de referencia, carece de acervo probatorio suficiente para indicar con argumentos fácticos y técnicos tanto la existencia de la vulneración, como la procedencia de las medidas solicitadas. La carga de la prueba corresponde a la parte demandante, aludió que no existe prueba en el expediente del daño contingente, del peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos invocados, cuya carga corresponde al actor popular, de conformidad con lo previsto en el art. 30 de la Ley 472 de 1998, afirmó que no existe incumplimiento, ni omisión por parte de la ANI que pueda pregonar la afectación aludida.

Improcedencia del registro fotográfico aportado con la demanda; manifestó que los elementos arribados al plenario no evidencian con plena certeza el lugar en el que fueron recaudadas, lo que impide ejercer un real y efectivo derecho de defensa y contradicción para con las fotografías aludidas. La necesidad de vinculación al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS en el asunto de la referencia, indicó que de conformidad con el PND 2018 –2022, el INVÍAS, excepcionalmente podrá celebrar y ejecutar contratos de obra pública con el fin de realizar obras completarías en corredores que se encuentren concesionados sin que sea necesaria su desafectación. Toda vez que, en situaciones como esta, no se pueden realizar obras con cargo al contrato de concesión, por haber superado el tope máximo de adiciones presupuestales.

Por otra parte, sostuvo que podrán realizarse las obras mediante convenios con el INVÍAS, con el fin de garantizar la continuidad de la prestación del servicio en condiciones de seguridad, transitabilidad, funcionalidad o seguridad de la infraestructura de transporte; impedir el deterioro de la infraestructura o la afectación de la comunidad; y mitigar el riesgo de pérdida del patrimonio vial.

Solicitó que fueran atendidas favorablemente las excepciones y argumentos de defensa esbozados, y, en consecuencia, que fueran denegadas las pretensiones de la demanda. Instituto Nacional de Vías - INVÍAS7 Solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda toda vez que INVÍAS, no es responsable de vulneración de los derechos colectivos invocados.

Dado que el corredor vial y sector objeto de la acción se encuentran en concesión. Aclaró que mediante la resolución No. 003045 de 22 de agosto de 2003 INVÍAS cedió y subrogó a título gratuito al Instituto Nacional de Concesiones, hoy la Agencia Nacional de Infraestructura el contrato No. 377 de 2002, celebrado con el concesionario Solarte y Solarte, cuya administración corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura, quien con la mencionada cesión tiene la administración vial del proyecto en mención. Propuso con excepciones de mérito: (i) falta de legitimidad en la causa por pasiva del INVÍAS; sostuvo que no existe razón legal para vincular al INVÍAS y menos para ordenar los estudios y ejecuciones pretendidos en con la acción. (ii) inexistencia de conculcación o amenaza de derechos colectivos por parte del INVÍAS; expresó que no es responsable de la vía sobre la cual se solicita la realización de estudios y ejecuciones de obras.

Por lo tanto, indicó que en ningún momento INVÍAS vulneró o amenazó los derechos colectivos en mención. Municipio de Duitama8 Coadyuvó las pretensiones de la parte actora, frente a la amenaza de los derechos colectivos a i) la Seguridad Pública, ii) Desastres Técnicamente Previsibles, iii) Moralidad Administrativa, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando 7 Archivo No. 034 8 Archivo No. 028, 031 prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes de los sectores por donde pasa el proyecto de concesión Briceño - Tunja - Sogamoso, señaló que dicho corredor vial ostenta la calidad de vía de orden nacional, la cual se encuentra a cargo de la ANI o quien en ella concesioné. Dijo que, dentro de la jurisdicción del Municipio de Duitama, la mayor parte del corredor vial del proyecto BTS atraviesa el casco urbano, se han presentado a lo largo del tiempo diferentes demandas por falta de señalización, falta de puentes peatonales, puentes vehiculares, creación de glorietas, semaforización, entre otros, que permitan el tráfico de peatones de manera segura y así́ proteger la integridad de los habitantes del municipio.

Municipio de Tunja9 Manifestó que no se opone a la prosperidad de las pretensiones, como quiera que la prosperidad de las mismas, redundarán en beneficio de la comunidad y evitarán el acaecimiento de siniestros que pongan en peligro la integridad y vida, no solo de los transeúntes sino también de los conductores y pasajeros que circulan en la vía cuya intervención se reclama.

Todo lo anterior, siempre que se entienda que los únicos responsables de atender las reclamaciones son la ANI y el CSS CONSTRUCTORES S.A. y no los Municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso. Señaló que, con ocasión del Contrato de Concesión No. 377 de 2002, el Consorcio Solarte y Solarte dentro de los trámites adelantados ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para el otorgamiento de licencia ambiental para el proyecto de “Rehabilitación y Construcción de la Segunda Calzada Carretera Briceño – Tunja – Sogamoso” (licencia contenida en la Resolución No. 708 del 13 de julio de 2000) solicitó la aprobación de la construcción de 13 puentes peatonales a ejecutar dentro del proyecto mencionado, a lo cual accedió́ la máxima autoridad ambiental mediante Resolución 1169 del 18 de junio de 2010.

Sostuvo que la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI- y el Consorcio Solarte Solarte son los responsables de la ejecución y construcción de los puentes requeridos en el proyecto, máxime que los mismos fueron licenciados por la máxima autoridad ambiental, forjándose tanto contractual como ambientalmente el compromiso social para el inicio y culminación de las estructuras peatonales, situación que excluye al Municipio de Tunja de la obligación que reclama el actor popular.

Por último, propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración a derechos colectivos por parte del Municipio de Tunja. 9 Archivo No. 030 Municipio de Tibasosa10 Aseveró que la amenaza de los derechos colectivos a la Seguridad Pública, Desastres Técnicamente Previsibles y Moralidad Administrativa, recae de manera exclusiva en el Consorcio Solarte y Solarte y la Agencia Nacional de Infraestructura en litisconsorcio necesario con el Instituto Nacional de Vías, sin embargo, no se puede endilgar una responsabilidad al Municipio de Tibasosa, pues de conformidad con lo señalado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el Decreto 4165 de 2011 y Decreto 2976 de 2010 no le compete a esa entidad territorial realizar actividad alguna.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que a la entidad territorial no le compete el desarrollo de proyectos viales, y menos de infraestructura vial. Municipio de Sogamoso11 Manifestó que existe incumplimiento y amenaza por parte de las demandadas, Consorcio Solarte y Solarte y la Agencia Nacional de infraestructura en litisconsorcio necesario con el Instituto Nacional de Vías de los derechos colectivos a la Seguridad Pública, desastres técnicamente previsibles y moralidad administrativa, ya que la vía no ha llegado a la ciudad y por tanto no puede endilgarse responsabilidad alguna.

Afirmó que al Municipio de Sogamoso no le compete hacer desarrollos viales del orden nacional ni departamental y, mucho menos, el desarrollo de infraestructura vial y, una vez se conozca el desarrollo del proyecto BTS concesionado por CSS procederá́ a ajustar elEOT del Municipio adecuándolo al proceso vial. Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no es responsable de ejecutar proyectos viales del orden nacional, no es su competencia ejecutar proyectos de infraestructura pública vial.

Municipio de Paipa12 Solicitó que se declare la amenaza de los derechos invocados por el actor popular por parte del Consorcio Solarte y Solarte y la Agencia Nacional de Infraestructura ordenando la realización del estudio de consultoría, así como las obras necesarias y pertinentes. Por otra parte, formuló como excepción de mérito la falta de legitimación en la causa por pasiva al 10 Archivo No. 033 11 Archivo No. 038 12 Archivo No. 037 considerar que no tiene competencia para intervenir vías de orden nacional, pues dicha función le fue asignada a la Agencia Nacional de Infraestructura.

Alegaciones finales Finalizada la etapa probatoria, mediante auto de 16 de abril de 202113 se corrió traslado a las partes para alegar por el término común de 5 días, según lo dispone el artículo 33 de la ley 472 de 1998. Actor Popular14 Reiteró los argumentos de la demanda e indicó que se encuentra probada la existencia de amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública y desastres técnicamente previsibles, como quiera que la infraestructura vial de la Concesión Vial Briceño - Tunja – Sogamoso, tiene muchas deficiencias, entre otros aspectos, en los siguientes:  Señalización vertical de pasos peatonales incompleta y con tamaño inadecuado.  No implementación de elementos para la delimitación de pasos peatonales.  Defensas metálicas con terminaciones inadecuadas e inseguras para el tránsito vehicular.  Ausencia de infraestructura peatonal tipo (andén o puente) lo que puede generar siniestros.  Salidas de los retornos que no están debidamente demarcadas y no cuentan con todos los dispositivos de canalización.  Señalización de la zona escolar incompleta y con tamaño inadecuado para la visibilidad de los conductores.  Zona lateral de la carretera con peligros inminentes para los usuarios del corredor, por la existencia de postes rígidos con diámetros mayores de 10 cm, los cuales se consideran peligrosos para los ocupantes de los vehículos que potencialmente se salgan de la carretera y los impacten.

Por lo anterior concluyó que se deben establecer las obras necesarias para evitar que los derechos colectivos continúen siendo vulnerados. Agencia Nacional de Infraestructura15 13 Archivo No. 107 14 Archivo No. 113 15 Archivo No. 116 Indicó que no resulta de recibo que la parte actora pretenda atribuir responsabilidad a la ANI por la presunta vulneración a derechos colectivos de la comunidad del departamento de Boyacá́, cuando lo que se advierte es el incumplimiento de obligaciones por parte de los entes territoriales y la Policía de Tránsito de Boyacá́, más aún cuando es de público conocimiento que el contrato de Concesión 377 de 2002 (BTS) hace largo tiempo llegó a su tope máximo de adiciones presupuestales, razón por la que se solicitó́ vincular al INVÍAS al asunto de la referencia. Lo anterior, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (Ley 1955 de 2019); por si se advirtiera la necesidad de realizar obras en el marco de la acción popular de la referencia. Por lo anterior, precisó que en el asunto de la referencia no se advierte vulneración a derechos colectivos por parte de la ANI, y solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda respecto de la ANI.

CSS CONSTRUCTORES S.A. 16 Solicitó no acceder a ninguna de las pretensiones de la demanda y exonerar de cualquier tipo de responsabilidad a CSS CONSTRUCTORES S.A. en lo que atañe con la presunta vulneración de intereses y derechos colectivos al no existir prueba idónea, conducente ni pertinente de la configuración de los elementos esenciales de la presente acción, ni por ser la llamada a soportar cargas judiciales por violaciones o vulneraciones de estos derechos e intereses, en otras palabras, por no existir legitimación en la causa para una eventual declaratoria de responsabilidad.

Municipio de Tunja 17Reiteró los argumentos planteados en el escrito de contestación de la demanda y solicitó que se ordene a la ANI y a CSS CONSTRUCTORES S.A., conocida como Consorcio Solarte y Solarte que, previa la realización de un estudio de consultoría, construyan todas las obras que sean necesarias en el tramo que pertenece al trayecto de concesión la vía Briceño – Tunja – Sogamoso, tales como puentes peatonales, puentes vehiculares, circunvalares, pasos a nivel, por citar algunos, y que están destinadas a disminuir la accidentalidad y peligro en la vía citada.

Departamento de Boyacá18 Manifestó que no existe duda frente a la competencia de la Nación, Ministerio de Transporte, ANI y contratista concesionario en el mantenimiento preventivo y correctivo del corredor vial de características rurales y urbanas que hace parte La Ruta Nacional 55 y 62 16 Archivo No. 117 17 Archivo No. 114 18 Archivo No. 111 de la red troncal nacional, que parte del Municipio de Briceño y termina en el Municipio de Sogamoso; bajo esa premisa, solicitó que se accedieran a las pretensiones de la demanda ante la imperiosa necesidad de la realización de los estudios, diseños, obras complementarias y necesarias en la red vial principal BTS.

Municipio de Sotaquirá19 Solicitó que se ordene la realización de instalación de puentes, reductores de velocidad, separadores, señalizaciones, sistemas de contención, elementos en zonas laterales, para evitar que quienes pierdan el control del vehículo puedan maniobrar o volver al carril, sin chocar a transeúntes o con objetos, no solo en los puntos referidos en la acción, sino en los puntos de la jurisdicción del Municipio de Sotaquirá con fundamento en la amenaza y consecuente vulneración de los derechos invocados por el actor popular.

Municipio de Paipa20 Manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva el Municipio de Paipa, por cuanto el ente territorial no tiene competencia o facultad para intervenir la vía nacional (BTS) que pasa por su jurisdicción, o por lo menos sin que previamente exista autorización, permiso o incluso un convenio o contrato suscrito con el INVÍAS o la Agencia Nacional de Infraestructura, para realizar obras de infraestructura dentro del perímetro rural y urbano de su comprensión municipal.

Por otro lado, sostuvo que no se opone a las pretensiones de la acción popular, y en consecuencia, solicitó se declarara la amenaza de los derechos colectivos demandados, por parte del Consorcio Solarte y Solarte o por quien haga sus veces y de la Agencia Nacional de Infraestructura. Municipio de Duitama21 Expreso que del análisis de los hechos que fundamentan las suplicas de la acción Constitucional, se establece que la protección de los derechos colectivos que están en riesgo para los habitantes del Municipio de Duitama, según el informe de visitas de campo a la vía Briceño Tunja Sogamoso, a saber, los puntos 25 y 26 es la construcción de puentes peatonales en sector central de abastos y zona ciudadela industrial, sector rural del Municipio de Duitama y por ende, deben prosperar las pretensiones de la demanda. 19 Archivo No. 112 20 Archivo No. 118 21 Archivo No. 121 Municipio de Tibasosa 22 Manifestó que no se puede endilgar la responsabilidad al Municipio de Tibasosa, como quiera que el plan nacional de desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad” establece los objetivos de gobierno, fijando programas, inversiones y metas para el cuatrienio.

Asimismo, señaló que corresponde a la ANI, actualizar los estándares legales y de orden técnico, la forma y procedimiento para el otorgamiento, uso, la ocupación y la intervención temporal de la infraestructura vial carretera concesionada que se encuentran a cargo de la entidad aludida. Pues para el caso de los pasos urbanos como el que correspondería realizar en el Municipio de Tibasosa, se debe considerar la competencia en cabeza de la ANI, como quiera que en el art. 4 del Decreto reglamentario No. 2976 de agosto de 2010, de la ley 1228 de 2018 lo prevé. Refirió que las obras conculcadas en la acción de referencia deben ser ejecutadas por los concesionarios, que para el caso seria “Consorcio Solarte y Solarte – CSS Constructores S. A en calidad de responsables directos a cargo del contrato de concesión de la referencia y la “Agencia Nacional de Infraestructura” teniendo en cuenta que la vía es Nacional y está a cargo de la Nación, por lo que se denomina de primer orden de conformidad con el art. 1 de la Ley 1228 de 2008 por lo que no está a cargo del Municipio de Tibasosa como ente territorial.

A su vez, solicitó que se declarara probada la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva a favor del Municipio de Tibasosa y, por consiguiente, se nieguen las pretensiones con relación a la vinculación del Municipio de Tibasosa como demandado. Municipio de Sogamoso 23 Sostuvo que se allanaba a las pretensiones invocadas en la demanda.

Por otro lado, solicitó que prosperaran las excepciones propuestas en la contestación respecto a la desvinculación del Municipio de Sogamoso de cualquier obligación que se pretenda con la prosperidad de la acción aludida. Instituto Nacional de Vías 24 Reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, a su vez, señaló que se demuestra con los soportes documentales la inexistencia de responsabilidad del 22 Archivo No. 122 23 Archivo No. 123 24 Archivo No. 124 Instituto Nacional de Vías, en los hechos narrados en la demanda, y por tanto no está́ llamado a responder por los derechos presuntamente vulnerados, así́ como no está́ llamado a que en el fallo correspondiente se ordenen las ejecuciones sobre la doble calzada Briceño- Tunja-Sogamoso que se pretende con la presente acción y solicitó que se declararan probadas las excepciones propuestas.

Manifestó que está plenamente demostrado dentro del proceso que la supuesta amenaza o vulneración se da en una vía, sobre la cual el INVÍAS, no tiene injerencia alguna, en el entendido que no hace parte de la infraestructura a su cargo y que una vez fue subrogado el Contrato No. 377 del 15 de junio de 2002, no ha hecho parte de las modificaciones, adiciones y demás documentos derivados de su ejecución, por lo que no es el INVÍAS la entidad que tiene el manejo técnico, administrativo y financiero de esté, razón más por la que las pretensiones de la acción no están llamadas a prosperar.

Municipio de Güicán y Socotá25 Manifestaron que se encuentran los presupuestos necesarios para fallar a favor del extremo demandante y que se acceda a la totalidad de las pretensiones incoadas por el extremo procesal activo, emitiendo así́ las ordenes que se consideren necesarias para efectos de garantizar la debida materialización de los derecho e interés colectivos que son objeto de discusión, así́ como todos aquellos derechos e intereses que se encuentran en conexidad.

Ministerio Público26 El Ministerio Público por medio de su delegada ante esta Corporación emitió concepto en el que solicitó que se accediera a la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, previsión de desastres técnicamente previsibles y seguridad pública, ordenando a la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, realizar los estudios correspondientes para determinar cuáles obras se requieren en la vía que conecta a los departamentos de Boyacá́ y de Cundinamarca, y que pasa por los municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama y Sogamoso, para lo cual debe existir un actuar coordinado entre la ANI y las entidades territoriales, y tal como lo solicita el actor popular contar con la colaboración de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia a través de sus escuelas de Ingeniería. CONSIDERACIONES 25 Archivo No. 125 26 Archivo No. 121 Competencia La Sala es competente para decidir este asunto en primera instancia de conformidad con lo señalado en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 152, numeral 16 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de un proceso de protección de derechos e intereses colectivos dirigido en contra de autoridades del orden nacional y personas que dentro del mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.

Cuestión Previa – De las excepciones en la acción popular En la Ley 472 de 1998 existe norma expresa en materia de excepciones al interior de la acción popular, a saber, el artículo 23 de la referida Ley, sobre el particular se dispuso:

ARTICULO 23. EXCEPCIONES. En la contestación de la demanda sólo podrá <sic> proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia. En consecuencia, las pruebas pertinentes se practicarán en el mismo plazo señalado para las pruebas solicitadas en la demanda y en la contestación de la misma.

En el caso bajo estudio las entidades demandadas y vinculadas al presente asunto, formularon las siguientes excepciones al momento de contestar la demanda y su reforma: CSS Constructores Inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción popular. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Cualquier otra que resulte demostrada.

Agencia Nacional de Infraestructura – ANI Falta de legitimación en la causa por pasiva. El supuesto agravio no se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura. Imposibilidad de acometer obra con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002, por haber superado el tope máximo de adicionales permitido por la ley. Instituto Nacional de Vías – INVIAS Falta de legitimidad en la causa por pasiva del INVÍAS.

Inexistencia de conculcación o amenaza de derechos colectivos por parte del INVÍAS. Municipio de Tunja Falta de legitimación por pasiva respecto del Municipio de Tunja. Inexistencia de vulneración de los derechos colectivos por parte del Municipio de Tunja. Municipio de Duitama Falta de legitimación en la causa material por pasiva en contra del Municipio de Duitama.

Municipio de Tibasosa Falta de legitimación en la causa por pasiva Municipio de Sogamoso Falta de legitimación en la causa por pasiva Municipio de Paipa Falta de legitimación en la causa por pasiva Conforme a lo anterior, se observa que no fueron propuestas ninguna de las excepciones previas (cosa juzgada y falta de competencia) de las que alude la norma especial en cita, por consiguiente, las excepciones propuestas serán tramitadas y decididas como excepción de mérito, en esa medida procederá la Sala a desatarlas cuando se analice el fondo del asunto, salvo la falta de legitimación en la causa por pasiva que al ser además un presupuesto de la acción será analizado al desatar el caso concreto.

Problema Jurídico Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las demandadas ANI y CSS Constructores vulneraron o pusieron en peligro los derechos colectivos invocados (moralidad administrativa, Seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y la realización de construcciones, edificaciones urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes) al omitir la construcción de puentes peatonales y otras medidas de seguridad para los peatones en el corredor vial conocido como BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso) en sectores de amplia circulación de personas de la vía que comunica el Departamento de Boyacá con el de Cundinamarca? En caso afirmativo: ¿resulta procedente ordenar la realización de la Consultoría solicitada por el actor popular a efecto de establecer las obras publicas a construir en los puntos de amplia afluencia peatonal? y ¿resulta procedente ordenar a los demandados que se adopten medidas necesarias para realizar las obras y medidas requeridas para que cese la vulneración de los derechos colectivos que se hubieran encontrado conculcados? Para resolver estos cuestionamientos, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) La naturaleza y alcance de la acción popular;

(ii) el estudio de los derechos colectivos invocados por el actor popular, (iii) marco normativo de la red vial nacional; (iv) resolución del caso en concreto, para el efecto, el primer aspecto a analizar corresponde a la legitimación en la causa por pasiva, luego se analizará los presupuesto de procedencia de la acción popular que orientan la resolución del presente asunto, partiendo de la valoración del material probatorio allegado a esta instancia para proceder a desatar los problemas jurídicos propuestos.

Tesis de la Sala La Sala declarará probados el medio exceptivo propuestos por los Municipios de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso, así como del INVIAS, relativos a la falta de legitimación en la causa por pasiva, la cual será denegada frente a la ANI y al Concesionario CSS Consultores SA, quienes tendrían la vocación de responder por la amenaza o vulneración de los derechos invocados; sin embargo, en relación con el concesionario demandado si bien tiene dicha vocación, al probarse que cumplió con las obligaciones contractuales impuestas en el Contrato 377 de 2002 en materia de construcción de puentes peatonales no se le endilgará responsabilidad en esa materia, no así, respecto de las medidas de seguridad adicionales que deben incorporarse al corredor vial derivadas del objeto del contrato de concesión; entre tanto, otras gestiones como la realización de la Consultoría y la realización de las obras que de ella se deriven recaen en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura quien tiene la administración de la vía de orden nacional denominada Briceño-Tunja-Sogamoso.

En la medida que no se demostró la concurrencia del elemento subjetivo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el cual está ligado a las acciones tendientes a desconocer la moralidad de la función pública por parte de los funcionarios encargados, será denegado su amparo, igual decisión se adoptará en relación con el derecho a la realización de edificaciones, construcciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, en la medida que no concurren la condiciones fácticas para su salvaguarda, pues no se probó que con las omisiones endilgadas se hubiera desconocido normatividad relacionada con la actividad constructiva y tampoco que exista riesgo sobre la vigencia de ese derecho colectivo derivada de ese actuar omisivo.

Mientras que en relación con los derechos a la seguridad pública, la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, y el derecho colectivo a la infraestructura vial, se tendrá por demostrada su amenaza derivada de la omisión de adoptar medidas tendientes a garantizar el uso seguro del corredor vial: pues, se acreditó que se trata de una vía de alto tráfico, con un importante índice de accidentalidad, en donde existen varios lugares de aglomeración de personas, calificados como sitios críticos y las insuficientes medidas de seguridad, que implican un mayor riesgo de accidente de peatones, daño contingente que se encuentra relacionado con las omisiones de las autoridades y particulares responsables del manejo, administración y mantenimiento del corredor vial Briceño-Tunja-Sogamoso.

En consecuencia, se dispondrán las ordenes que garanticen que se efectúen los estudios necesarios para que se establezca por parte del responsable de administrar la vía las obras requeridas para garantizar la vida e integridad de los peatones y usuarios de la vía BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso), y una vez se cuente con los mismos, se proceda a realizar las obras necesarias, sin que sea óbice para ello anteponer cuestiones de orden presupuestal como ha sido señalado por precedentes tanto horizontales como verticales sobre la materia.

Así mismo, se impartirán órdenes para que mientras se realiza la Consultoría y las obras que de ella se deriven, se adopten medidas necesarias para la mitigación del riesgo de accidente por el tránsito peatonal en el referido corredor vial (Briceño-Tunja-Sogamoso). Finalmente, en la medida que el actor popular no allegó prueba de la causación de costas y agencias en derecho en el presente asunto no hay lugar a dicha condena.

De la naturaleza del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos El artículo 88 de la Constitución Política dispone: Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2° define las acciones populares, así: Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Sobre la naturaleza y finalidad de la acción popular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con ponencia del Consejero William Hernández Gómez, en sentencia proferida el 13 de febrero de 2018 en el proceso radicado bajo el N° 25000-23-15-000-2002- 02704-01(SU), promovido por Antonio José Rengifo contra el Ministerio de Defensa Nacional y otros, expuso: Naturaleza y fin de las acciones populares.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares27 solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello.28 Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.

Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro.29 Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro.

Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. Es actual, no pretérita. Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo.30 Por el contrario, Ley 472. Artículo 12, precisa que son titulares de las acciones populares: 1.

Toda persona natural o jurídica. 2. Las organizaciones No Gubernamentales, la Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. 3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se hayan originado en su acción u omisión. 4.

El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia. 5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos o intereses. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007. Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01. Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, del 21 de febrero de 2007. Acción popular de Reinaldo Antonio Rubio Valencia y otros contra el Municipio de Armenia y otros. Radicación: 63001-23-31-000-2004- 00243-01(AP). En este punto tiene gran similitud con la acción de tutela. procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural.

La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta. Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo.31 Es excepcionalmente indemnizatoria.

Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472). La prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular.

Esto implica, en principio, que la carga de la prueba la tiene el demandante; sin embargo, si por razones de orden económico o técnico este no pudiere asumirla, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben quedar plenamente demostradas las acciones u omisiones denunciadas o queden evidenciadas.32 En esa oportunidad, la Alta Corporación además, consideró que el juez de la acción popular debe: i) decidir el asunto teniendo en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales o legales superiores que orientan la función pública y administrativa; ii) constatar la efectiva vulneración o agravio, daño contingente o amenaza de uno varios derechos o intereses colectivos; e iii) identificar la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares causantes de aquella.

De los derechos colectivos en pugna Moralidad Administrativa La moralidad administrativa fue consagrada en la Constitución Política como un derecho colectivo33 y principio orientador de la función administrativa34 sin que fuera desarrollado su concepto. No obstante, y a pesar que no fue incluido en el texto definitivo, en la ponencia Sección Tercera, dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006)- Radicación número: 15001-23-31-000-2003- 01345-01(AP) 32 Ver Ley 472.

Art. 30: La carga de la prueba corresponderá al demandante. 33 “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

(…)”. (Resaltado fuera de texto original) 34 Artículo “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (…)” (Destacado fuera de texto original) para el primer debate y pliego de modificaciones al proyecto que se convirtió en la ley 472 de 1998, se definió como “(…) el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios del buen funcionario”.35 -Resaltado fuera de texto- En consideración a que se trata una norma en blanco, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha encargado de establecer los parámetros para determinar los eventos en los que se incurre en su violación o amenaza.

Así, se ha vinculado con la transparencia, el ejercicio de la función pública de acuerdo con los fines del Estado Social de Derecho, y en especial con el manejo de bienes y dineros públicos. De manera reciente, la Alta Corporación en sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, el día 1º de diciembre de 2015 en la acción popular Nº 11001-33-31-035-2007- 00033-01, promovida por Fernando Torres y otro36, expuso que se configura la vulneración al derecho colectivo cuando concurren los siguientes elementos: Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico.

Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.

El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. (…) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico Colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.

(…) Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.

Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. 35 Gaceta del Congreso No. 207, julio 27 de 1997. 36 Revisión eventual Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular.

Para determinar si el derecho a la moralidad administrativa se encuentra vulnerado o amenazado se debe verificar, en primer término, si los funcionarios de la administración han actuado conforme a los deberes que le imponen las normas o principios generales del derecho y, en segundo lugar, si dicha actuación se ha ceñido al cumplimiento del interés general o desvió para satisfacer fines personales o favorecer los intereses de terceros, en todo caso de carácter privado, con desconocimiento de los fines o intereses públicos que animan a la administración. Así entonces, resulta indispensable, a través de los medios de convicción, realizar un juicio a la conducta del agente del Estado bajo la perspectiva de la función administrativa enmarcada en los principios constitucionales y en las normas jurídicas, para determinar si ésta fue amañada, irregular o corrupta.

De ahí que cuando se promueve la acción popular para obtener la protección a la moralidad administrativa y solo se alegue un vicio de legalidad se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda. En sentencia de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 1º de agosto de 2016 con ponencia del doctor Hernán Andrade Rincón en el proceso radicado bajo el Nº 66001-23-31-000-2012-10100- 01(AP) promovido por Danilo Mejía Arcila y otros contra el Municipio de Dosquebradas y otros, expuso: “(…) el actor popular –se insiste– señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación que consideró configurada con la realización de las labores de actualización catastral sin que se hubiera tenido en cuenta lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, supuesto que por sí solo no resulta suficiente para menoscabar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por cuanto, esta Sección, en reiteradas oportunidades ha sostenido que no toda vulneración al principio de legalidad, lleva consigo necesariamente violación del derecho colectivo aludido.

En efecto, esta Sección, en sentencia de noviembre de 2004, manifestó que: “La violación del derecho a la moralidad administrativa implica siempre la vulneración por parte de los servidores públicos de la Constitución o la ley, o la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 Constitución Política), pero no siempre la vulneración del principio de legalidad implica la violación de la moralidad administrativa, pues para que tal consecuencia se produzca es necesario, además, que la decisión u omisión cuestionada se hayan realizado con desviación de poder, o con un interés ajeno al que debe inspirar el acto.

(…) Correspondía a los actores demostrar, además de la omisión, la presencia de elementos de carácter subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración, esto es: conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración. Esa prueba se echa de menos” (negrillas adicionales)37.

En conclusión, es la concurrencia del elemento subjetivo, el que le da el carácter de derecho colectivo a la moralidad administrativa para invocar su protección mediante la interposición de las acciones populares, aspecto éste que deberá evaluar la Sala para establecer si en el presente asunto concurre la vulneración de este derecho colectivo.

De la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes Sobre el alcance de este derecho el Consejo de Estado – Sección Primera en sentencia de 1º de noviembre de 2019 dentro del radicado 68001-2331-000-2012-00104-02 (C.P. Hernando Sánchez Sánchez) en un caso similar al sub examine, consideró: Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”38.

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 201139, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad40; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio41; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible42. 37 Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera.

Rad. AP-2305. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad. No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-000- 2004-00688-01(AP) 40 Inciso segundo artículo 58 C.P. 41 Art. 95 numeral 1 C.P. 42 Art. 3º ley 388 de 1997.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos43.

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros44.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. En efecto, esta Sección45 ha manifestado al respecto que: “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” (Destacado de la Sala).

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.” -Subraya fuera del texto-.

En el presente caso ha de estudiarse este componente bajo el entendido que se hubieran efectuado las construcciones que resultan necesarias para garantizar la calidad de vida de los habitantes, pues, sin lugar a dudas, la vida de los transeúntes y la seguridad para los conductores se deriva de la existencia de construcciones como puentes peatonales que permitan o deriven en la seguridad y tranquilidad de los habitantes y usuarios del corredor vial en sus diferentes roles.

Seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 43 Art. 5. º Ley 388 de 1997. 44Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. No. 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP). 45 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 19 de noviembre de 2009, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Rad.

No. 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). Este derecho colectivo encuentra soporte constitucional en lo previsto en el artículo segundo de la Constitución Política, así: Articulo 2. Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (…). En relación con este derecho colectivo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 10 de marzo de 2021 Rad.

No. 66001-33-31-003- 2009-00225-01 (AP)REV (M.P. Hernando Sánchez Sánchez), sostuvo: El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación46 en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos 46 Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (Destacado de la Sala). En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Entonces, al momento de resolver si esta garantía colectiva fue vulnerada, la Sala atenderá las condiciones sobre el carácter preventivo del mismo y los deberes que deben atenderse para la consolidación de ese derecho en las condiciones descritas en la jurisprudencia del Consejo de Estado a la que se acaba de hacer alusión, en el marco del manejo, administración y conservación de una vía de amplia circulación como lo es el corredor denominado BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso).

Del Derecho colectivo la Seguridad Pública En sentencia de 26 de marzo de 2019 (C.P. Hernando Sánchez Sánchez) Rad. 15001- 23-33-000-2013-00494-00, al estudiar un caso de similares contornos la presente (construcción de puentes peatonales), luego de hacer un estudio sobre el marco internacional, constitucional, legal y jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad pública, refirió que uno de los espectros que enmarca tal garantía colectiva, se materializa a través del acceso a una infraestructura que lo garantice, al respecto en el referido pronunciamiento se lee: De acuerdo con lo previsto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5.º num. 5.1 de la Ley 142 de 11 de julio 199447, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado.

La jurisprudencia ha entendido este bien jurídico de carácter colectivo como aquella prerrogativa que le permite a la comunidad acceder a instalaciones que procuren la salud. Este derecho colectivo exige que las construcciones y edificaciones estén adaptadas de tal forma que eviten que las personas contraigan enfermedades o que se generen focos de contaminación y epidemias que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.

Sobre el particular, esta Corporación48 ha considerado: “[…] “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. (…) Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”49.

(…) Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública. Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.50 “Se observa así, que este específico derecho o interés colectivo no puede confundirse con la salud de la comunidad, toda vez que se refiere más bien a la posibilidad de esta de acceder a infraestructuras que sirvan para protegerla.

Se verifica entonces una relación comunidad - bienes y/o comunidad - organización; de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.

(…)” -Subraya de la Sala- Así, corresponde a la Sala verificar si se incurrió en la afectación del derecho colectivo, que como se vio, está ligado en buena medida, a la posibilidad de acceder a la infraestructura 47 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 54001-23-31-000-2003-00266-01(AP). 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, radicación número AP 1834. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 14 de noviembre de 2002.

C.P. Ligia López Díaz, radicación número: AP- 533. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. necesaria para hacer goce de servicios públicos a cargo del estado como la movilidad, de forma segura, garantizando la salud, vida e integridad de los usuarios de estos servicios e infraestructura.

Del derecho colectivo a la infraestructura vial pública En reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, se ocupó de estudiar este derecho colectivo, que si bien, no se encuentra dentro de los derechos invocados por el actor popular, la Sala se referirá al mismo, en tanto lo solicitado, implícitamente conlleva la materialización de esa garantía, en sentencia de 5 de julio de 2019 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdez) Rad. 15001-23-33-000-2017-00192-01, sostuvo sobre este tópico lo siguiente: X.5.

El derecho colectivo a la infraestructura pública vial La Constitución Política consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional51; al uso y goce de los bienes de uso público (como las carreteras), así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común52.

Por consiguiente, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre ellas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a la naturaleza colectiva de los derechos relacionados con el libre tránsito y la utilización en condiciones adecuadas de las vías públicas, como puede observarse en las siguientes providencias.

La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de junio de 2003 (M.P: Reinaldo Chavarro Buriticá)53, precisó la conexidad entre los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y el libre tránsito de la comunidad por las vías públicas, de la siguiente forma: “[…].

De acuerdo con las normas, forman parte del espacio público y constituyen bienes de uso público, las vías públicas, las cuales no podrán ser afectadas de manera que priven a la ciudadanía de su uso, goce y libre tránsito; bajo estos preceptos es claro que el hecho de interrumpir una vía destinada a uso y goce de la ciudadanía, e impedir su libre tránsito vulnera los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, por lo tanto, forzoso es concluir 51 “ARTICULO 24.

Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. 52 Ibíd., “ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […].

ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].

ARTICULO 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. 53 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de junio de 2003, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, Rad. N.º 25000-23-25-000-2002-0034-01(AP). que con la interrupción del camino público en el año de 1979, por el paso de la tubería de la hidroeléctrica Pagua, hoy denominado carrera primera 1ª de la nomenclatura urbana del municipio de El Colegio, se vulneraron los derechos colectivos invocados y debe ordenarse su protección. […]”. [Resalta la Sala].

Por su parte, la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 18 de febrero de 2010 (M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)54, ahondó en la consideración y alcance del derecho colectivo al goce del espacio público, así: “[…]. De otra parte, según el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general.

En ese orden de ideas, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.

La misma disposición determina que las áreas que se requieren para la circulación, bien sea peatonal o vehicular constituyen espacio público. En concordancia con lo anterior, el artículo 3 del Decreto 1504 de 1998 “por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial” dispone que: “Artículo 3°.

El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público;

Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.” En efecto, es claro que las vías vehiculares cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional son bienes de uso público. […]”. [Resalta la Sala]. Finalmente, la misma Sección, mediante sentencia de 4 de febrero de 2016 (M.P. Guillermo Vargas Ayala)55, aludió a la connotación de servicio público que ostenta el derecho al transporte público vial en los siguientes términos: 54 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2010, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.

N.º 25000-23-24-000-2004-01094-00(AP). 55 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. N.º 85001-23-33-000-2012-00268-01(AP). “[…]. En cuanto a la afectación del derecho colectivo al acceso al servicio público (transporte) y a que su prestación sea eficiente y oportuna, también debe este Juez Constitucional confirmar la protección decretada por el a quo.

El transporte está contemplado dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, de tal manera que es deber de las autoridades realizar todas las actuaciones correspondientes para que dicho servicio se preste de manera eficiente y oportuna. En el presente caso las pruebas dan cuenta que los huecos y en general el mal estado de la vía que conduce desde el Municipio de Barranca de Upía pasando por Monterrey hasta la entrada del Municipio de Aguazul impide que dicho servicio pueda ser utilizado en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad, tal como preceptúa el artículo 3º numeral 1 de la Ley 105 de 1993 así:

ARTICULO

3. PRINCIPIOS DEL TRANSPORTE PÚBLICO. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios: DEL ACCESO AL TRANSPORTE: El cual implica: a. Que el usuario pueda transportarse a través del medio y modo que escoja en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.

(…) […]”. [Subraya la Sala]. Finalmente, valga mencionar que el artículo 1.º de la Ley 1228 de 16 de julio de 200856, indica que “[…]. Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.

Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen [57]. […]”. [Resalta la Sala]. -Negrilla y Subraya del original- Conforme a ello, este derecho, está íntimamente vinculado a los derechos e intereses colectivos que se ventilan en el presente asunto, lo que conlleva a que se estudie al momento de resolver el caso concreto.

Marco Jurídico de la red vial58 56 “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”. 57 “Artículo 10. Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras.

Créase el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras "SINC" como un sistema público de información único nacional conformado por toda la información correspondiente a las carreteras a cargo de la Nación, de los departamentos, los municipios y los distritos especiales y que conformarán el inventario nacional de carreteras. En este sistema se registrarán cada una de las carreteras existentes identificadas por su categoría, ubicación, especificaciones, extensión, puentes, poblaciones que sirven, estado de las mismas, proyectos nuevos, intervenciones futuras y demás información que determine la entidad administradora del sistema. […]”. 58 Sobre el particular también puede consultarse, la sentencia de 27 de noviembre de 2019.M.P. Óscar Alfonso Granados naranjo.

Rad. 15001-23-33-000-2018-00632-00. En la cual se hizo referencia al marco normativo de la red vial del orden nacional, en un caso similar al presente, construcción puente peatonal sobre la BTS en el sector del Puente de Boyacá. De la clasificación de carreteras en Colombia La Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras” define la infraestructura de transporte a cargo de la Nación en los siguientes términos:

ARTÍCULO

12. DEFINICIÓN DE INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACIÓN. Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras.

(…) d. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica, esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.

Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato. La Ley 1228 de 2008 “por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 1º prevé lo siguiente: Artículo 1°.

Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios.

El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen. Parágrafo 1°. Para efectos de la aplicación artículo 1° del Decreto 2770 de 1953 las vías que allí se identifican como de primera, segunda y tercera categoría son las que en esta ley se denominan de primero, segundo y tercer orden.

En uso de las facultades previstas en las Leyes 105 de 1993 y 1228 de 2008, el Ministerio de Transporte emitió la Resolución 411 de 2020, en la que se realizó la siguiente categorización en relación con las carreteras que interesan a este proceso, se dijo: DEFINICIONES Vía Troncal: Las carreteras con dirección predominante sur - norte, denominadas troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales.

Vía Transversal: Las carreteras con dirección predominante occidente-oriente que unen las troncales, anteriores entre sí, denominadas transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, y que comuniquen con los países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. Vías de primer orden. Serán vías de primer orden aquellas que cumplan con La función de integrar Las principales zonas de producción y consumo del país, y de este con los demás países, que comuniquen con los puertos y aeropuertos de nivel nacional e internacional y que su construcción y/o mejoramiento se haya realizado por compromiso del Gobierno a través de convenios o pactos internacionales, El volumen de tránsito sea igual o superior a 700 vehículos diarios, estén construidas en doble calzada o calzada sencilla, esta última mayor o igual a 7:30 m de ancho.

La población corresponderá a la de ciudades capitales de departamento o de poblaciones fronterizas y/o puertos y las demás especificaciones geométricas corresponden a las de carreteras primarias del Manual de Diseño Geométrico de 2008 de INVIAS o el que se encuentre vigente.(…) Revisado el mencionado Manual e Diseño Geométrico de Carreteras de 2008, se observa que en el numeral 1.2. del se estableció lo siguiente: CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS Para los efectos del presente Manual las carreteras se clasifican según su funcionalidad y el tipo de terreno. Según su funcionalidad.

Determinada según la necesidad operacional de la carretera o de los intereses de la nación en sus diferentes niveles: […] Primarias. Son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países.

Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto. Las carreteras consideradas como Primarias deben funcionar pavimentadas. Secundarias. Son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera Primaria. Las carreteras consideradas como Secundarias pueden funcionar pavimentadas o en afirmado.

Terciarias. Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias […]” (Destacado de la Sala). Así las cosas, reitera esta Sala las conclusiones a las que en otras oportunidades ha llegado este Tribunal59 sobre que: la red vial primaria, comprende aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país, y de éste con los demás países, debiendo siempre funcionar pavimentadas y que en consecuencia, es claro que la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, en primer orden, se encuentran a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, en el evento en que estas no hayan sido concesionadas.

Resulta imperioso hacer alusión al Decreto No. 1735 del 28 de agosto de 200160, pues es la norma que permite establecer los criterios en relación con el establecimiento de la red nacional de carreteras, sobre el particular, esa reglamentación prevé: (…) de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 12 de la Ley 105 de 1993, la Red Nacional de Carreteras, con sus zonas, facilidades y su señalización, hacen parte de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y cumplen con la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo;

Que la Red Nacional de Carreteras se define de acuerdo con los siguientes criterios: Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la Red Vial de Carreteras. Las carreteras con dirección predominante norte-sur, denominadas troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales.

Las carreteras que unen las troncales, anteriores entre sí, denominadas transversales, cuyo volumen de tránsito esté justificado, y que comuniquen con los países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. Las carreteras que unen las capitales de departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica.

Esta conexión puede ser de carácter intermodal. Las vías para cuya construcción se ha comprometido el Gobierno Nacional con gobiernos extranjeros, mediante convenios o pactos internacionales. Que para el cumplimiento de la función señalada se hace necesario realizar la transferencia de las vías que se encuentran bajo la responsabilidad de entes 59 Entre otras ver sentencia de 27 de noviembre de 2019.M.P. Óscar Alfonso Granados naranjo.

Rad. 15001-23- 33-000-2018-00632-00. 60 “Por el cual se fija la Red Nacional de Carreteras a cargo de la Nación Instituto Nacional de Vías y se adopta el Plan de Expansión de la Red Nacional de Carreteras y se dictan otras disposiciones". territoriales a la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y cuya nacionalización no se ha perfeccionado;

Que la Red Nacional de Carreteras a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) debe constituir una unidad armónica con la red a cargo de otros entes, razón por la cual se hace necesario señalar la que se encuentra construida, mediante este acto […]”. (Negrilla por fuera de texto original) En el artículo 4º ibídem, sobre el trayecto vial que nos interesa, se expuso: Artículo 4º.

Fijar la Red Nacional de Carreteras construida a cargo del Instituto Nacional de Vías, de conformidad con el Documento Compes número 3085 del 14 de julio de 2000, la cual está constituida por 16.575,1 km. de los cuales 11.650,4 km. corresponden a carreteras pavimentadas y 4.924,70 km. a carreteras en afirmado, de acuerdo con la evaluación realizada en diciembre de 1999, así: […] 7.

Troncal Central del Norte. 5501 Bogotá –La Caro-Tunja, sector (calle 236) – Tunja 119.20 55 BY A - Variante de Tunja 4.00 5502 - Tunja-Duitama 48.00 5503 - Duitama-La Palmera 134.50 (…) En consecuencia, para la Sala queda establecido que de acuerdo con los criterios analizados el corredor vial que comprende el trayecto de Briceño a Sogamoso, conocido también como BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso) es una carretera perteneciente a la red vial nacional y su manejo, administración y conservación corresponde a la Nación, debiendo proceder la Sala a establecer cuál es el ámbito de competencias que le han sido asignadas a las diferentes entidades que han sido demandadas y vinculadas para materializar el derecho a la movilidad y libre circulación que se concreta con el adecuado manejo de las diferentes carreteables y vías que permitan hacer goce efectivo del mismo.

De las autoridades a cargo del manejo y administración de las vías del orden nacional En el artículo 1° del Decreto 2618 de 201361 se establece que el Instituto Nacional de Vías INVIAS tiene por objeto: “la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte”.

En el artículo 2º del en relación con las funciones del INVÍAS se lee lo siguiente: 61 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- y se determinan las funciones de sus dependencias”. Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministro de Transporte.

Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación, atención de emergencias, y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. (…) 2.5.

Asesorar y prestar apoyo técnico a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de emergencias en las infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten. (…) 2.11. Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran.

(…) 2.13. Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso (…)”. -Negrilla fuera de texto- Y el artículo 16 del mencionado Decreto, señala: Artículo 16. Subdirección de la Red Nacional de Carreteras. Son funciones de la Subdirección de la Red Nacional de Carreteras, las siguientes: (…) 16.2.

Administrar integralmente los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y de seguridad de la infraestructura vial primaria y secundaria no concesionada. (…) Elaborar los estudios previos y especificaciones técnicas directamente o a través de terceros para la contratación de estudios, diseños y obras de la infraestructura a su cargo.

Liderar la planificación, programación y metodología del proceso de supervisión, ejecución y seguimiento a las interventorías de los contratos de ejecución de obras de la infraestructura vial de su responsabilidad. (…) 16.8. Asistir a las Direcciones Territoriales en el proceso de supervisión, ejecución y seguimiento de los contratos bajo su responsabilidad […]”. -Negrillas de la Sala- Por su parte en el artículo 3º del Decreto 4165 de 2011, en relación con el objeto que le compete a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, se lee: “(…) la Agencia Nacional de Infraestructura, tendrá por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados (…)” -Subraya la Sala- En el artículo 4º del Decreto 4165 de 2011, se establecen entre otras, las siguientes funciones a cargo de la ANI: Identificar, evaluar la viabilidad y proponer iniciativas de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte y de los servicios conexos o relacionados.

Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el Gobierno Nacional.

(…) Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos.

(…) 14. Coordinar con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) la entrega y recibo de las áreas y/o la infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. (…) -Subraya la Sala- En ese Decreto además fue regulado el tema de la trasferencia de Infraestructura Concesionada en los siguientes términos:

ARTÍCULO

26. TRANSFERENCIA DE INFRAESTRUCTURA. La infraestructura de transporte y las áreas de los aeródromos (lado tierra y lado aire) a cargo del Instituto Nacional de Vías –Invías, o de la Unidad Administrativa Especial de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil –Aerocivil que se requiera para la celebración de contratos de concesión u otra forma de Asociación Público Privada, será entregada a título de administración a la Agencia Nacional de Infraestructura antes de la suscripción del respectivo contrato.

PARÁGRAFO. La Agencia Nacional de Infraestructura, elaborará todos los documentos, actos y convenios necesarios con el Instituto Nacional de Vías, Invías, y/o la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Aerocivil para la estructuración, adjudicación y/o contratación de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada sobre la infraestructura a su cargo.

En consecuencia, de la normas trascritas se logra establecer que frente a las vías de orden nacional que le competen administrar a la Nación, en principio, le corresponde al INVIAS la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos; sin embargo, ello puede variar, en caso que se efectúe una concesión y se entregue de manera coordinada la administración a la ANI de una vía por tratarse de una carretera o trayecto objeto de concesión, quien previo a la celebración de ese contrato asume la calidad de administrador de la vía, la cual como se desprende de la norma acabada de trascribir (art. 26 Decreto 4165/11) podrá ser devuelta por la Agencia para que el INVIAS reasuma la administración de la misma.

Así que, al momento de desatar los diferentes cuestionamientos sobre este manejo de las vías, la Sala hará acopio de estos criterios para establecer en el caso concreto a quien le compete la administración del corredor vial conocido como BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso). De las competencias de los municipios en el manejo y administración de las vías y carreteras En el artículo 17 de la Ley 105 de 1993, sobre a infraestructura vial a cargo de los Distritos y Municipios, se lee:

ARTÍCULO

17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.

PARÁGRAFO 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO 2. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte. De otra parte, el artículo 76.4.1 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200162 establece como obligación del ente territorial, lo siguiente: 76.4.1. Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente”.

(Destaca la Sala) Finalmente, la Ley 1551 de 6 de julio de 201263, en su artículo 6º establece las siguientes funciones a cargo de los municipios: Artículo 6º. El artículo 3º de la ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 3º. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde al municipio: Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. 62 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 63 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes. […] 23. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales […]”. -Negrillas de la Sala- Con fundamento en lo estudiado hasta este punto, será desatado el caso concreto a fin de dar respuesta a los diversos problemas jurídicos formulados en esta instancia. Del caso concreto Como fuera anunciado en precedencia, estima la Sala que el primer aspecto que debe abordarse se relaciona con la legitimación en la causa de las entidades demandadas y los niveles de responsabilidad que puedan ser asignados a cada una.

De la Legitimación en la causa por pasiva En sentencia de 14 de septiembre de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Oswaldo Giraldo López, Radiación número: 73001-23- 31-000-2011-00611-03 (AP), precisó: 5.14.2. La legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir el demandado para oponerse a las pretensiones que el demandante formula en su contra, de manera pues que, si aquél no tiene relación con los hechos que dieron lugar a la presentación de la demanda, no estará legitimado materialmente y, en consecuencia, se configurará la excepción que se estudia.

En relación con este tópico, en providencia del 18 de mayo de 2017, esta Sala consideró lo que se explica a continuación: “La exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona –natural o jurídica– contra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra.

En ese sentido, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, es imperioso estar debidamente legitimado para ello. Al respecto destaca la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre la legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material; distinción que se ha expuesto en los siguientes términos: “(…) toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante -legitimado en la causa de hecho por activa- y demandado -legitimado en la causa de hecho por pasiva- y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico…”.

En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra”24 (Subrayado y negrillas fuera de texto).

De acuerdo con lo jurisprudencia antes transcrita, la cual se prohíja en esta oportunidad, la legitimación material en la causa por pasiva exige que la entidad en contra de la cual se dirige la demanda esté vinculada funcional o materialmente con los hechos que dan origen a la reclamación, lo cual se examinará desde la óptica de las responsabilidades que legalmente corresponden al organismo demandado.”64 (Subrayas y negritas de la Sala) En efecto, sobre la legitimación en la causa ha precisado el Consejo de Estado: La legitimación en la causa ha sido estudiada en la jurisprudencia y la doctrina desde dos puntos de vista: de hecho y material.

La legitimación de hecho es la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una interrelación jurídica que nace de la imputación de una conducta en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado; quien cita a otro y le atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y le atribuye está legitimado de hecho y por pasiva desde la notificación del auto admisorio de la demanda.

En cambio la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Por tanto todo legitimado de hecho no necesariamente estará legitimado materialmente, pues sólo lo están quienes participaron realmente en los hechos que le dieron origen a la formulación de la demanda.

En la legitimación en la causa material sólo se estudia si existe o no relación real de la parte demandada o demandante con la pretensión 64 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de mayo de 2017, expediente 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP). Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. que se le atribuye o la defensa que se hace, respectivamente.

En últimas la legitimación material en la causa o por activa o por pasiva es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado.”65 Y en otra ocasión, el Consejo de Estado sostuvo: En síntesis, se tiene que la ausencia de imputación de responsabilidad en la omisión o acción que vulnera o afecta un derecho o interés colectivo, supone automáticamente la imposibilidad jurídica de acceder a las pretensiones de la demanda popular, por ausencia de legitimación pasiva.66 La imputación entonces, es la atribución de unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos; se trata de un presupuesto de responsabilidad, uno de sus elementos, más no la responsabilidad misma.

En el asunto bajo estudio, el actor popular imputó la responsabilidad de la vulneración de los derechos colectivos a: (i) la moralidad administrativa; (ii) Seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; y, (iii) la realización de construcciones, edificaciones urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y al Concesionario CSS Construcciones S.A., ante la carencia de puentes peatonales en el corredor vial conocido como BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso); por su parte las accionadas en sus intervenciones, señalan que no le asisten responsabilidad, en tanto, la ANI refiere que dichas construcciones le corresponde efectuarlas a los municipios por donde atraviesa la vía y el Concesionario CSS Construcciones S.A. aduce que en la medida que le asistía el deber de adelantar las obras que se encontraban previstas en el contrato de concesión No. 377 de 2002, las cuales fueron ejecutadas en su totalidad, no está obligada a realizar adicionales no previstos contractualmente.

En virtud de lo manifestado por la ANI, por auto de 6 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador dispuso la vinculación del Instituto Nacional de Vías – INVIAS y de los Municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso, ante las imputaciones que se les hiciera frente a la responsabilidad que les asiste en la realización de las obras que reclama el demandante, en este asunto, las entidades territoriales manifestaron que a más de coadyuvar las pretensiones, no les asiste responsabilidad en la construcción de los puentes peatonales que se reclaman por el actor popular, en la medida que su construcción se pretende en un corredor vial del orden nacional. 65 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, dictada en el expediente N°15.648.

C.P. María Elena Giraldo Gómez. 66 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 14 de junio de 2002, dictada en el expediente AP-2001-0128. C.P. Darío Quiñónez Pinilla. Por su parte, el INVIAS dijo que no le asiste responsabilidad al respecto, en virtud de la cesión del contrato de Concesión 377 de 2002 a la ANI (antes Instituto Nacional de Concesiones) y por lo dispuesto en los Decretos 2618 de 2013, 1800 de 2003, 4165 de 2011 en relación con las funciones que le competen al INVIAS y a la ANI, respecto de las vías concesionadas.

Sobre la legitimación en un asunto en el cual estaba involucrada el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Sección Tercera mediante auto de 22 de enero de 2018 Rad. No. 2001- 23-39-002-2015-00483-01 (59956) (C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera) consideró que se estructura la falta de legitimación cuando exista prueba que la administración de la vía no corresponda a la entidad a la que se endilga la afectación, en ese caso, la responsabilidad de un daño, al respecto, se lee en esa providencia, lo siguiente: Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se tiene que el daño alegado en la demanda se hace derivar de la presunta omisión del mantenimiento, señalización y conservación de la vía que del municipio de Peque conduce a la vereda Toldas, Antioquia, que se atribuye al Instituto Nacional de Vías, al municipio de Peque y al departamento de Antioquia; sin embargo, de las pruebas obrantes en el expediente se encuentra acreditado que la administración de esa vía le correspondía a dicho departamento.

Se destaca lo siguiente: Certificación del Instituto Nacional de Vías mediante la cual señaló “que la vía que conduce del casco urbano al municipio de Peque, Antioquia, a la vereda Toldas, Antioquia, no está a cargo del Invías” (fl. 115, c. 1). Certificación del Secretario de Gobierno de Peque mediante la cual indicó “Que la vía que conduce del casco urbano del municipio de Peque, Antioquia, a la vereda Toldas, corresponde su mantenimiento y señalización a la Gobernación de Antioquia, por ser una vía secundaria.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por la Ley 105 de 1993, artículo 16, la cual a su vez fue reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 105 de 1995 y el Decreto Nacional 2263 de 1995” (fl. 134, c. 1). Certificación de la Directora de Planeación del departamento de Antioquia, a través de la cual señaló que “la vía Urumita - Peque, con código 62AN09 es una vía de competencia del Departamento de Antioquia” (fl. 159, c. 1).

En consecuencia, se tendrá por legitimado, únicamente, al departamento de Antioquia y se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva del Invías y del municipio de Peque. 108. En Sentencia de 16 de diciembre de 2020 Rad. No. 05000-2331-000-2010-00584-01 (M.P. María Adriana Marín), para resolver sobre la legitimación en la causa material del Agencia nacional de Infraestructura (ANI), sobre una falla del servicio endilgada a la entidad relativa al mantenimiento de una vía en la que ocurrió un accidente de tránsito, tuvo en cuenta que la vía en donde ocurrió el accidente de tránsito fuera de aquellas que por las funciones de la ANI le correspondiera administrar, al respecto en esa providencia se consideró: De la norma transcrita queda claro que, si bien la Agencia Nacional de Infraestructura tiene a su cargo el diseño, construcción, mantenimiento y explotación de la infraestructura de transporte en el país, lo cierto es que lo hace a través de la estructuración de proyectos de concesión y otras formas de Asociación Público Privada (APP), es decir que, conforme a lo anterior y a las funciones generales de la entidad (artículo 4 ibídem), ésta tiene a su cargo únicamente los proyectos que sean ejecutados a través de ese tipo de contratos.

Aclarado lo anterior, resulta menester establecer si la construcción y mantenimiento de la vía Rincón Hondo – cruce Chiriguaná fue otorgada en concesión por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura. Revisado el expediente, se observa que, junto con la contestación de la demanda, la ANI anexó la ficha general de concesiones (fl. 385, cdno1) correspondiente a las vías nacionales que fueron dadas en concesión y que se encuentran geográficamente cercanas al lugar donde ocurrió el accidente por el cual se demanda.

En el mencionado documento, se especifica que las vías que fueron dadas en concesión en esa región del país hacen parte del sector 3 de la ruta del sol, del cual fue adjudicataria Yuma Concesionaria S.A. a través del contrato 7 de 2010. Al revisar el objeto del mencionado contrato67 se puede establecer que al contratista le fue encargado elaborar los diseños, financiar, obtener las licencias ambientales, adquirir predios, rehabilitar, construir, mejorar, operar y mantener el sector 3 del proyecto vial ruta del sol comprendido entre San Roque – Ye de Ciénaga y El Carmen de Bolívar – Valledupar, siendo este el único tramo vial del que fue adjudicataria la contratista demandada y sin que allí fuera incluido el tramo Rincón Hondo – cruce Chiriguaná, pues, conforme a los cuadros de ruta allegados por Yuma S.A. (fl. 137, cdno 1) y a los mapas obrantes en el expediente allegados tanto por la ANI como por la contratista (fls. 138 y 343, cdno1) en los que se delimitan los sectores viales concesionados, se logra establecer con claridad que la carretera donde ocurrió el accidente no hizo parte de las entregadas en concesión por la ANI a la referida contratista.

De lo anterior, queda claro que la Agencia Nacional de Infraestructura no tenía a su cargo la obligación de ejercer vigilancia y control sobre la vía donde ocurrió el accidente en que falleció Jadier Alfonso Pérez Socarrás (Rincón Hondo – cruce Chiriguaná), toda vez que no está dentro de sus funciones mantener bajo su atención las vías que no hayan sido objeto de contratos de concesión o de otra forma de APP, a lo cual se agrega que, como ya se dijo, la sociedad contratista no tenía a su cargo ni la construcción ni el mantenimiento del mencionado corredor vial; en consecuencia, infructuoso sería mantener a las recurrentes atadas a un proceso litigioso en el que desde ya se evidencia que no les asiste responsabilidad (…) Entonces, para resolver las excepciones de falta de legitimación en la causa propuestas tanto por la ANI, el Consorcio SCC Constructores S.A., el INVIAS y los municipios vinculados de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso, ha de tenerse en cuenta, a qué entidad le corresponde la administración y manejo del corredor vial BTS, el 67 La copia del contrato 7 de 2010, celebrado entre el entonces Instituto Nacional de Concesiones -INCO- y Yuma Concesionaria S.A., fue allegado al proceso junto con la contestación de la demanda hecha por la sociedad contratista (fl. 2010, cdno 1). cual como se vio, está incluido como una vía de orden nacional, y que conforme al Contrato No. 0377 de 15 de julio 2002 (cd. f. 342) 68, fue concesionada por el Instituto Nacional de Vías al Consorcio Solarte y Solarte hoy CSS Constructores S.A., contrato que, posteriormente, según se observa que en la Resolución No. 003045 del 22 de agosto de 2003 (cd. f. 342), el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) cedió y subrogó a título gratuito al Instituto Nacional de Concesiones (INCO) hoy Agencia Nacional de Infraestructura (ANI).

En dicho acto administrativo, según su artículo 2º, el INVIAS y la ANI suscribieron la respectiva acta de entrega. De igual manera, y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 3º de la referida resolución, la ANI y el Concesionario suscribieron el 15 de junio de 2004, la modificación al contrato de concesión arriba indicado, en el sentido de que la ANI sustituyó en el mismo al Instituto Nacional de Vías - INVIAS.

Con base en lo anterior, la Sala encuentra que la vía que corresponde a la doble calzada “Briceño-Tunja-Sogamoso”, hace parte del inventario de vías a cargo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), pero en la medida que fue objeto de contrato de concesión por parte de INVIAS, quien además cedió el mismo en cabeza de la hoy Agencia Nacional de Vías (ANI), y que por lo tanto, esta sustituyó al INVIAS, es a la ANI a quien por virtud de esa cesión y de acuerdo con sus funciones, le corresponde administrar la vía en cuestión Bajo la anterior premisa y estudiados los argumentos expuestos por los municipios vinculados al momento de proponer la excepción de falta de legitimación en la causa, así como lo referenciado en el acápite denominado “De las competencias de los municipios en el manejo y administración de las vías y carreteras”, así como de la jurisprudencia analizada sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva en casos vinculados a la responsabilidad en el manejo, administración, cuidado y conservación de vías, ha de señalarse que como lo reclamaran los municipios de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso al contestar la demanda, se estructura la falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con esos esas entidades territoriales, y siendo ello así, será declarado en la sentencia; además, se observa que por las mismas razones se encuentra probada la excepción de “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de Tunja” que fuera formulada por esa entidad territorial, en tanto, no le compete administrar y manejar la vía BTS.

Para resolver la excepción de falta de legitimación formulada por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS resulta pertinente traer en cita lo señalado en Resolución No. 003045 de 2003 (cd. f. 342), en la que se lee: 68 “Programa de carreteras por el sistema de concesión – Licitación pública No. ACO-002-2001- Briceño – Tunja Sogamoso”. Que el artículo 18 del Decreto 1800 del 26 de junio de 2003, establece que el Instituto Nacional de Vías, subrogará o cederá, al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES "INCO", a título gratuito, los convenios y contratos vigentes, relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.

Que el Instituto Nacional de Vías, celebró con el Concesionario CONSORCIO SOLARTE SOLARTE el Contrato No.377 del 15 de julio de 2002, cuyo objeto es "Otorgar al concesionario una concesión para que realice, por su cuenta y riesgo, los estudios y diseños definitivos, las obras de construcción, rehabilitación y mejoramiento, la operación y el mantenimiento de los trayectos, la prestación de servicios y el uso de los bienes de propiedad del INVIAS dados en concesión, para la cabal ejecución del proyecto, bajo el control y vigilancia del INVIAS y demás entidades competentes que determine la ley, y con la financiación que el concesionario obtenga de los prestamistas y provea de sus propios recursos y los pagos estatales que serán destinados a financiar parte del costo de la obra que deberá realizar el concesionario en virtud del contrato, incluida la deuda subordinada de los accionistas".

"Proyecto Vial Briceño-Tunja-Sogamoso" y el Acuerdo Modificatorio del 23 de abril de 2003. Que el citado contrato se encuentra vigente y está enmarcado dentro de los parámetros establecidos en el artículo 18 del Decreto 1800 de 2003. Que por lo antes mencionado, se hace necesario ceder y subrogar el Contrato No. 377 de 2002. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Ceder y Subrogar al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES, a título gratuito, el Contrato No. 377 del 15 de julio de 2002 celebrado con el Concesionario CONSORCIO SOLARTE SOLARTE cuyo objeto es (…)

ARTÍCULO SEGUNDO. Para legalizar el proceso de entrega del Contrato No. 377 de 2002, el Instituto Nacional de Vías y el Instituto Nacional de Concesiones firmarán el acta de entrega y recibo de la carpeta contentiva de los documentos del contrato a través de los funcionarios que cada una de las Entidades delegue para el caso.

ARTÍCULO TERCERO. El Instituto Nacional de Concesiones, suscribirá con el concesionario, la respectiva modificación para dar cumplimiento al presente acto administrativo. (…) Entonces, como ya se había enunciado, al haberse cedido y subrogado el contrato de concesión que inicialmente suscribió el INVIAS con el concesionario Solarte y Solarte hoy CSS Constructores S.A., y atendiendo lo dispuesto en los artículos 14.4 y 26 del Decreto 4165 de 2011, sobre entrega y recepción de vías de orden nacional entre el INVIAS y la ANI, esto es, la trasferencia de la administración del tramo vial a esta última, sin que obre prueba que la ANI hubiera devuelto al INVIAS el corredor vial objeto de análisis (Briceño- Tunja-Sogamoso), encuentra la Sala que el corredor está bajo la custodia de la ANI, por lo que se estructura la falta de legitimación por pasiva invocada por el INVIAS y así se declarará al momento de resolver; además, la excepción que el INVIAS denominó “inexistencia de conculcación o amenaza de derechos colectivos por parte del INVIAS”.

Resta analizar lo relativo a la falta de legitimación por pasiva invocada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el Concesionario CSS Constructores S.A., para el efecto la Sala hará uso del precedente horizontal contenido en la sentencia de 25 de julio de 2019 Rad. 15001-23-33-000-2018-00058-00 (M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros), oportunidad en la que se solicitó la construcción de un puente en el sector conocido como El Barne ubicado en la BTS, la Sala 4ª de Decisión de este Tribunal en esa ocasión consideró: Conforme a la normatividad transcrita se puede colegir que en virtud del contrato de concesión No. 0377 de 2002, el concesionario Solarte Solarte, hoy CSS Constructores S.A., es el responsable de construir, rehabilitar, ejecutar, operar y mantener todos los trayectos viales del proyecto vial Briceño- Tunja- Sogamoso, de acuerdo con, los Pliegos, las Especificaciones técnicas de construcción, Rehabilitación y Mejoramiento que establezca la Agencia Nacional de Infraestructura, lo que permite evidenciar que las mismas cuentan con legitimación material y de hecho por pasiva en la presente acción, de manera que de prosperar las pretensiones de la presente acción, son éstas las encargadas de responder por las ordenes que se impartan.

Entonces, para la Sala concurre en el caso en concreto la legitimación material de la ANI y del Consorcio CSS Constructores S.A., en tanto, la primera ejerce la administración y la segunda la concesión, por lo tanto, el manejo del proyecto vial BTS, y siendo ello así, cuentan con vocación para que. de acuerdo a las obligaciones contractuales, las modificaciones del contrato, los avances del mismo les corresponda asumir responsabilidad por la eventual vulneración o la amenaza de los derechos colectivos y realizar acciones tendientes a prevenir o superar tal evento.

En relación con las restantes excepciones propuestas a saber: “inexistencia de elementos esenciales para la prosperidad de la acción” (CSS Constructores S.A.); “el supuesto agravio no se encuentra en cabeza la Agencia Nacional de Infraestructura” e “Imposibilidad de acometer obra con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002, por haber superado el tope máximo de adicionales permitido por la Ley” (ANI); como depende de la comprobación de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, ha de resolverse una vez sea abordado el fondo del asunto.

Del estudio del fondo del asunto Cuestión inicial – Alcance de la solicitud – Daño emergente La Sala considera pertinente recordar que conforme se lee en las pretensiones de la demanda, el actor popular impetra que una vez verificada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, se ordene tanto a la Agencia Nacional de Infraestructura como al concesionario CSS Constructores S.A., adelantar una consultoría tendiente a establecer las obras públicas a construir en el corredor vial para proteger la vida de los transeúntes, y se adopten medidas para construir y poner en funcionamiento las obras públicas que resulten de la Consultoría y la conformación de un Comité de Verificación. Lo anterior, resulta de suma importancia, pues como se procederá a exponer en la acción popular contrario a lo que sucede en otro tipo de medios de control como la reparación directa no se exige para tener por vulnerado el bien jurídico objeto de amparo la concurrencia de un daño cierto, concreto y determinable, sino que para concluir que se desconocieron los derechos e interés colectivos en pugna, basta que se demuestre la amenaza de los mismo, o la concreción de un daño contingente, así lo ha señalado en reciente jurisprudencia la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de mayo de 2019 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) que al estudiar los supuestos de procedencia de la acción popular, consideró lo siguiente: X.2.

Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones69 acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”70. 69 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 70 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013;

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional71 como el Consejo de Estado72, han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada73, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales74, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados75. -Negrilla por fuera del original- Conforme a lo anterior, basta con que exista de un daño contingente, amenaza o puesta en peligro de los derechos colectivos invocados en el presente asunto, para que resulte procedente su protección, aun cuando no se demuestre en concreto cuáles, dónde y qué obras en concreto se requieren para conjurar dicho peligro, sino que resulta suficiente con que se prueba la amenaza para que se tenga demostrado el elemento de daño contingente y se adopten las medidas para mitigar y/o extinguir las amenazas al disfrute pleno de los derechos e intereses colectivos en pugna.

Con la anterior premisa, se procede a establecer los hechos relevantes que se encuentran probados, no sin antes, hacer la respectiva valoración probatoria. Valoración probatoria Documentales. Serán valorados los documentos aportados por las partes, como quiera que tal prueba fue solicitada y aportada en su oportunidad, se incorporó al proceso mediante auto de 18 de noviembre de 2020 y se encuentra prevista en el Art. 165 del CGP como medio de prueba útil para la formación del convencimiento de la autoridad judicial y respecto de la cual no se presentó tacha alguna en el decurso procesal.

Informes. En cumplimiento de lo dispuesto en auto de 18 de noviembre de 2020 se recaudaron los diferentes Informes indicados en esa providencia, los cuales fueron 71 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.

Radicación número: N°2002-2693-01. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 75 Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004- 00640-01(AP). allegados por las respectivas autoridades requeridas, los cuales contienen fotografías, cuadros y tablas que serán valorados como parte del informe y cuando se valga de estos medios la Sala se referirá al respectivo informe de donde fueron extractados, en esa medida, serán valorados por la Sala, en la medida que no fue presentada tacha alguna frente a estas pruebas luego que fueran puestas en conocimiento de las partes e intervinientes.

De los hechos relevantes probados A partir del material probatorio enunciado, la Sala encuentra demostrados los siguientes aspectos fácticos: Sobre los accidentes que se presentan en la vía Briceño-Tunja-Sogamoso y sus posibles causas, entre ellas, algunas vinculadas al paso y presencia peatonal en el corredor vial, se tiene la siguiente información: En Informe rendido por la Policía Nacional en oficio No. S-2020-150952 DEBOY-SETRA 2925 de 07 de diciembre de 2020, se lee: En Inspección de seguridad vial puntos críticos concesión Briceño-Tunja-Sogamoso allegado por la Agencia de Seguridad Vial en cumplimiento de lo solicitado en oficio CECO 0338 de 3 de diciembre de 2020, se realizaron las siguientes conclusiones y recomendaciones: 6 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El objetivo esencial es realizar una Inspección de Seguridad Vial en los puntos críticos detectados por el Observatorio Nacional de Seguridad Vial en la Concesión Vial Briceño -Tunja –Sogamoso; por el método de frecuencia de siniestros los cuales demuestran una concentración de víctimas, lo que permitió priorizar la evaluación desarrollada por el grupo de auditores designados por la Agencia Nacional de Seguridad Vial.

Estos tramos evaluados son potencialmente peligrosos y las circunstancias encontradas tanto en la infraestructura como en el comportamiento de las personas pueden generar la posibilidad de errores en el adecuado uso de la infraestructura, los cuales puedan afectar la integridad física de las personas, causar daños materiales y económicos de todos los bienes incluidos en el transporte y en los ecosistemas circundantes.

Por lo anterior, el equipo auditor destacó las condiciones de la vía que deben ser analizadas por el encargado de la vía, para prevenir la ocurrencia de siniestros viales, o para minimizar los efectos negativos de éstos en caso de que se produzcan; de esta manera se destaca: En términos generales en la concesión Briceño -Tunja –Sogamoso, existe un comportamiento indebido frente a la velocidad, lo que aumenta de manera importante la posibilidad de ocurrencia de un siniestro vial, aunado a la disposiciones especiales respecto a la reglamentación como los son los pasos peatonales y los cruces escolares.

En la mayoría de los tramos analizados la velocidad de operación es superior a la máxima permitida; los pasos peatonales se encuentran reglamentados a 50km/h y las zonas escolares a 30 km/h, en los cruces a nivel autorizados por la concesión siendo irrespetados permanentemente. (…) De lo anterior se quiere resaltar que el uso inadecuado de la infraestructura debe ser motivo de análisis y como se evidencio en el documento deben utilizarse encontrados en la inspección de seguridad vial; se recomienda hacer un seguimiento a las estadísticas de siniestralidad, continuar con el desarrollo de educación vial y por su puesto realizar las mejoras en la infraestructura necesaria para eliminar o disminuir los riesgos encontrados.

La coordinación con las autoridades de los municipios aledaños a la vía debe ser continúa dado que varios de los trayectos analizados corresponden a zonas con aumento en la concentración de generadores de tránsito peatonal o vehicular lo que induce al aumento de los conflictos y la necesidad de solucionarlos. (…) Se recomienda revisar detenidamente el diseño de las zonas laterales y separador central, priorizando los puntos de concentración de accidentes por salida de vía o choque contra objeto fijo y definir las medidas correctivas atendiendo las recomendaciones realizadas en este informe.

También se recomienda el diseño y uso de sistemas de contención vehicular certificados bajo los estándares Americano (Norma ICONTEC END 095 de 2018 la cual es equivalente al reporte NCHRP 350) o Europeo (Norma NTC 6037 de 2013, partes 1 a 5, las cuales son equivalentes a la norma UNE-EN 1317 de 2010). (…) Se recomienda el uso de baliza destellante para cruces escolares que motiven la disminución de la velocidad en los horarios de ingresos y salida de estudiantes.

(…) Además, sobre Cruces Peatonales se dijo, en ese informe: 5.2.2 Cruces peatonales y/o escolares a nivel En diferentes puntos del recorrido se observaron cruces peatonales a nivel, algunos de estos debidamente señalizados, otros en los cuales se puede reforzar la señalización vertical y mejorar la demarcación y otros casos en los cuales la comunidad ha instalado escaleras, rampas, ha abierto el separador central para cruzar a nivel en sitios no autorizados o informales que a su vez son utilizados también por ciclistas y motociclistas para cruzar la vía, situación que genera un riesgo de atropello o choque lateral Informe de auditoría de Seguridad Vial rendido por el Consorcio Visi-Tunja (archivo 105), se señalaron las siguientes conclusiones y recomendaciones: Del análisis de la información de accidentalidad suministrada por parte del concesionario, se logra evidenciar que en mayor proporción los accidentes presentados en el corredor tiene como causa el exceso de velocidad y las fallas humanas (las fallas humanas se pueden asociar al exceso de velocidad debido a la disminución en la capacidad de reacción de los conductores a altas velocidades) razón por la cual se hace necesario que se enfatice en generar todas las condiciones necesarias para el control de las velocidades en el corredor.  De acuerdo con los recorridos de campo realizados y tomando en cuenta lo anteriormente descrito, se recomienda realizar un estudio de velocidades en el corredor motivo de estudio, con el fin de establecer las velocidades de operación del mismo y que así mismo se implementen todos los dispositivos necesarios para garantizar dichas velocidades.  A partir de los hallazgos encontrados y la evaluación del riesgo realizada en cada uno los tramos viales y en especial los sectores críticos definidos, se han encontrado unas situaciones particulares que se tornan reiterativas a lo largo de los diferentes trayectos del corredor Briceño – Tunja – Sogamoso que es preciso mencionar: (…) En algunos de los retornos localizados a lo largo del corredor, se evidencio la ausencia de señalización horizontal y vertical que indique al usuario que debe darle prelación a los vehículos que se encuentran sobre el flujo principal, incorporando señalización de ceda el paso.

Así mismo se encontró ausencia de canalizaciones que no permitan la incorporación directa de los vehículos que salen o ingresan desde o hacia los retornos, y que por el contrario se generen las debidas transiciones de incorporación para evitar los conflictos vehículo – vehículo de manera directa. (…) No se evidencia sobre la vía señalización suficiente que indique la presencia de ciclo usuarios, lo cual es un factor de riesgo para este tipo de usuarios del corredor vial.

Lo anterior se menciona tomando en cuenta la localización del corredor vial motivo de estudio y los arraigos del sector hacia el ciclismo, ya que este se presenta como uno de los sitios predilectos por los diferentes practicantes del deporte debido a su tipología de terreno.  Si bien el presente informe presenta los hallazgos encontrados por el equipo auditor, se hace necesario efectuar un análisis detallado metro a metro del proyecto desde las diferentes áreas inherentes a la seguridad vial, a fin de establecer las mejores opciones de solución a las situaciones encontradas.

(…)  En zonas escolares y/o pasos peatonales se recomienda revisar el estado actual de las condiciones de señalización implementadas a fin de reforzar los elementos instalados y complementarlos conforme a las consideraciones particulares que se definen en el manual de señalización vial vigente, resolución 1885 de 2015. En este punto es preciso indicar que para efectuar la valoración de cada tipo de dispositivo a implementar se deberán hacer análisis particulares de cada sector, a partir de los volúmenes vehiculares y peatonales que se presenten y la posibilidad de contar con la presencia de usuarios en condiciones vulnerables y/o condiciones de movilidad reducida, esta situación se presenta en general para todos los tramos en cercanía a centros generadores de viajes peatonales, y/o pasos urbanos  Como medidas complementarias se recomienda estudios de caso partiendo de inspecciones visuales, en donde se evalué alternativas de solución para las amenazas sobre áreas laterales, y proponiendo medidas con propuestas de ingeniería a implementar.  Si bien el factor humano se encuentra aparentemente implicado en la mayoría de los accidentes de tránsito, las acciones tendentes a disminuir el número de accidentes y el número de víctimas no deben enfocarse únicamente en la educación vial o en sanciones contravencionales puesto que estas significan más tiempo y recursos para su ejecución. Cuando se buscan acciones de intervención más efectiva se deben analizar medidas de ingeniera que influyan o afecten el comportamiento humano de esta manera resultan más sencillas y factible la medición de resultados, para lo cual se recomienda acciones inmediatas a corto plazo como los son:  Revisión, ajuste, mejora y mantenimiento permanente de la señalización vial establecida, valorando las condiciones en horas nocturnas como diurnas, situación en la cual se observa necesaria la instalación de tachas, delineadores de curva, hitos de borde y demás elementos que garanticen al usuario adecuadas condiciones de orientación en todas las posibles configuraciones de iluminación y estados climáticos que se puedan presentar, destacando dentro de estos las condiciones en horario nocturno y con fuertes lluvias.  Revisión y mantenimiento de las condiciones de señalización horizontal tanto en el corredor principal como en las intersecciones, esto a fin de mantener siempre una adecuada orientación del usuario en su desplazamiento por la vía. (…) Conforme a lo anterior, para la Sala resulta claro que existen factores que señalan la existencia de una importante situación de riesgo de accidentes, pues en el año 2020 se presentaron 47 in sucesos en el trayecto, generando 19 fallecidos y 46 lesionados, además, conforme se lee en el informe de la Agencia de Seguridad Vial, existen factores tales como la velocidad, el inadecuado uso de la infraestructura, la falta de señalización adecuada y el simple hecho de la afluencia de peatones en zonas escolares o comerciales, que incrementan el riesgo a sufrir un accidente vial, siendo necesario como lo indica la Agencia referida, entre otras medidas, las siguientes: “(…) realizar las mejoras en la infraestructura necesaria para eliminar o disminuir los riesgos encontrados”.

Existencia de zonas en el trayecto de la BTS que implican un alto volumen de tráfico peatonal, tal como lo refirieron los diferentes municipios de la siguiente manera: Municipio de Tunja: Por medio de oficio 1.14.2-6-2-7222 de 1º de diciembre de 2020 (archivo 84), la Oficina Asesora de Planeación informó lo siguiente: Municipio de Duitama: En oficio APL-1103-1977-020 de 24 de noviembre de 2020 (archivo 90) la Oficina Asesora de Planeación de Duitama señaló: Municipio de Paipa: En oficio 897de 15 de diciembre de 2020 (archivo 92) la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación y el Secretario de Infraestructura pública y movilidad, indicaron: Municipio de Ventaquemada: La Secretaria de Planeación, Servicios Públicos y Medio Ambiente del Municipio de Ventaquemada, en certificación de 15 de diciembre de 2020 (archivo 91), acreditó lo siguiente: LA SUSCRITA SECRETARIADE PLANEACIÓN, SERVICIOS PUBLICOS Y MEDIO AMBIENTE DEL MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA CERTIFICA QUE Dentro del corredor vial Briceño, Tunja -Sogamoso comprendido entre límites con el municipio de Villapinzon, sector peaje Albarracín del municipio de Ventaquemada y Vereda Puente de Boyacá límites con el municipio de Tunja, se acredita la existencia de: -Colegio San Antonio de Padua. -Colegio San Antonio de Padua sede Frutillo. -Puesto de Salud el Carmen. -Sector el Olimpo. -Sector la Avenida. -Colegio Francisco de Paula Santander. -Colegio Francisco de Paula Santander sede San Pedro. -Colegio Francisco de Paula Santander sede Supata. -Colegio Puente de Piedra. -Centro Poblado vereda Bojirque sector Velmon. -Colegio Puente de Piedra Sede Bojirque. -Centro Poblado sector el Carpí. -Centro Poblado Sector Tierra Negra. -Colegio Pamericano Puente de Boyacá, sede Tierra Negra. -Puesto Salud Puente de Boyacá. -Colegio Pamericano Puente de Boyacá. -Centro Poblado Puente de Boyacá. -Iglesia San Miguel Arcángel vereda Puente de Boyacá. En lo que respecta al Municipio de Sogamoso: Por medio de oficio de 203-951 de 08 de diciembre de 2020, la secretaria de Infraestructura del Municipio de Sogamoso (archivo 89) (BTS), no existen iglesias, colegios, cementerios, zonas comerciales, entre otros que puedan tenerse como puntos de alto tráfico peatonal sobre la doble calzada”.

Sobre el cumplimiento de las obligaciones del Consorcio CSS Constructores en relación con la construcción de puentes peatonales incluidos en el contrato de Concesión No. 0377 de 2002, los cuales se encuentran terminados y en servicio (archivo 104). Sobre las características del corredor vial denominado BTS, se observa que se trata de una vía del orden nacional que fue objeto de concesionada por el INVIAS mediante contrato 377 de 2002, el cual a su vez fue cedido y subrogado por el Instituto de Vías al INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura, como se señaló en la Resolución No. 003045 de 2003 (cd. f. 342), en la que se lee: Que el artículo 18 del Decreto 1800 del 26 de junio de 2003, establece que el Instituto Nacional de Vías, subrogará o cederá, al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES "INCO", a título gratuito, los convenios y contratos vigentes, relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.

Que el Instituto Nacional de Vías, celebró con el Concesionario CONSORCIO SOLARTE SOLARTE el Contrato No.377 del 15 de julio de 2002, cuyo objeto es "Otorgar al concesionario una concesión para que realice, por su cuenta y riesgo, los estudios y diseños definitivos, las obras de construcción, rehabilitación y mejoramiento, la operación y el mantenimiento de los trayectos, la prestación de servicios y el uso de los bienes de propiedad del INVIAS dados en concesión, para la cabal ejecución del proyecto, bajo el control y vigilancia del INVIAS y demás entidades competentes que determine la ley, y con la financiación que el concesionario obtenga de los prestamistas y provea de sus propios recursos y los pagos estatales que serán destinados a financiar parte del costo de la obra que deberá realizar el concesionario en virtud del contrato, incluida la deuda subordinada de los accionistas".

"Proyecto Vial Briceño-Tunja-Sogamoso" y el Acuerdo Modificatorio del 23 de abril de 2003. Que el citado contrato se encuentra vigente y está enmarcado dentro de los parámetros establecidos en el artículo 18 del Decreto 1800 de 2003. Que por lo antes mencionado, se hace necesario ceder y subrogar el Contrato No. 377 de 2002. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Ceder y Subrogar al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES, a título gratuito, el Contrato No. 377 del 15 de julio de 2002 celebrado con el Concesionario CONSORCIO SOLARTE SOLARTE cuyo objeto es (…)

ARTÍCULO SEGUNDO. Para legalizar el proceso de entrega del Contrato No. 377 de 2002, el Instituto Nacional de Vías y el Instituto Nacional de Concesiones firmarán el acta de entrega y recibo de la carpeta contentiva de los documentos del contrato a través de los funcionarios que cada una de las Entidades delegue para el caso.

ARTÍCULO TERCERO. El Instituto Nacional de Concesiones, suscribirá con el concesionario, la respectiva modificación para dar cumplimiento al presente acto administrativo. (…) Sobre la existencia de alto tráfico vehicular en el corredor vial, obra el Informe de Seguridad Vial rendido por la Interventoría del Contrato No. 377 de 2002, sobre el Tránsito Promedio Diario en esa vía se lee: 6.4.2.

Tránsito Promedio Diario TPD Con el fin de caracterizar el tránsito de la zona el auditor se ha servido de los volúmenes recolectados por el concesionario en ambos sentidos de circulación en los peajes El Roble, Albarracín y Tuta. A continuación, se presenta un resumen de las condiciones de tránsito existentes de acuerdo a la información secundaria y primaria disponible.

Datos que permiten establecer que atendiendo el TPD (Tránsito Promedio Diario) reportado sólo para la categoría 1 transitan más de 30.000 personas al día por el corredor vial, lo que significa un alto índice de flujo vehicular. Situación que se corrobora con lo manifestado por particular se señaló: Existen más de 20 puntos críticos de accidentabilidad en el trayecto de la vía BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso), como lo señala el Informe de Auditoría de Seguridad Vial rendido por la Interventoría del Contrato No. 377 de 2002, así: 7.2.1.

Resumen sectores críticos consecutivos Al realizar el análisis de tramos de concentración de accidentes se evidencia que existen tramos de concentración de accidentes consecutivos en cada uno de los tramos del corredor vial, por lo cual con el ánimo de facilitar la inspección de seguridad vial se ha definido como sector crítico aquellos sectores conformados por uno más tramos de concentración de accidentes consecutivos obteniendo los sectores críticos que se presentan en la siguiente tabla segregándolos trayecto a trayecto.

(…) Así las cosas, los sectores críticos quedan conformados de la siguiente manera. Los cuales también fueron relacionados por la ANI en oficio 2018-500-038356-1 de 16 de noviembre de 2018, así: Y respecto de los cuales en esa oportunidad la ANI, señaló que debían adoptarse las siguientes medidas: Uno de los factores de riesgo detectados en la auditoria de seguridad vial, corresponde a comportamiento de usuarios y peatones, al respecto se lee, en el citado Informe de Auditoría, lo siguiente: INSPECCIÓN VISUAL AL CORREDOR EN LOS ASPECTOS DE SEÑALIZACIÓN Y SEGURIDAD VIAL El análisis de los sectores críticos se realizó durante la inspección de seguridad vial llevada a cabo el 16 de enero del 2020 con recorridos en cada uno de los sentidos del flujo vehicular permitidos en los tramos viales y diligenciando una matriz multicriterio para los sectores que se sustenta en juicios definidos por los sectores críticos, la cual establece factores de ponderación en base a rangos ya establecidos, lo que permite analizar ítems en cuanto a seguridad vial que requieren priorización urgente, inmediata o critica.

Durante las visitas realizadas el grupo consultor pudo identificar situaciones o condiciones remanentes que representan una probabilidad de riesgo. Es importante aclarar que los puntos de referencia que se encuentran en campo difieren de lo expuesto en capítulos anteriores y que con los puntos de referencia observados se adelantó la inspección visual: (…) Usuarios: Desobediencia de usuarios de la vía a las normas de tránsito.

Comportamientos riesgosos de los peatones en cercanías de sectores sub- urbanos. Existen sitios críticos en los que la interventoría recomienda, ante el riesgo derivado del paso peatonal, la realización de infraestructura y señalización para disminuir las probabilidades de siniestros asociados al tránsito peatonal sobre y al margen de la vía, al respecto se observó en los sitios auditados lo siguiente: (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) (…) Resolución del caso El primer aspecto que ha de analizarse, es el relativo a si a las demandadas ANI y CSS Constructores S.A., les asiste el deber de responder en caso que se encuentre probado la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados por el actor popular.

Al respecto se dirá que en el caso de los particulares (contratistas) que colaboran con la administración en el cumplimiento de sus deberes, la responsabilidad se encuentra limitada a los compromisos que hayan adquirido en virtud de los acuerdos, pactos o contratos suscritos con el Estado para el efecto, en el sub examine, se concretan estas labores a las pactadas en el contrato de concesión 377 de 2002.

Entonces, conforme al objeto del mencionado contrato de concesión le corresponde al concesionario realizar “(…) por su cuenta y riesgo, los estudios y diseños definitivos, las obras de construcción, rehabilitación y mejoramiento, la operación y el mantenimiento de los trayectos, la prestación de servicios y el uso de los bienes de propiedad del INVIAS dados en concesión (…), como se ve del objeto contractual, no se deduce que al concesionario le competa dentro de sus obligaciones efectuar estudios o consultorías sobre las necesidades de infraestructura.

Ahora, podría indicarse que como en el objeto contractual incluye la realización de estudios y diseños, ello implica la posibilidad de efectuar la Consultoría reclamada en la demanda, no obstante, ha de decirse que conforme se especificó en el alcance del contrato de concesión, dichos estudios y diseños definitivos, hacen alusión a las obras que fueron prevista en el marco del contrato 377 de 2002, relacionadas con la construcción de la doble calzada y que se incluyeron en los pliegos de condiciones del respectivo proceso licitatorio realizado en ese entonces por el Instituto Nacional de Vía, así que, CSS Constructores S.A. no debe concurrir a realizar la Consultoría solicitada al exceder el objeto y alcance del contrato de concesión. Al respecto, resulta útil traer en cita lo que sobre el alcance del contrato se pactó: “PARAGRAFO PRIMERO: ALCANCE DEL PROYECTO VIAL: El alcance físico del proyecto se divide en el Alcance Básico y el alcance Condicionado, los cuales se describen en las Cláusulas 6.2.1. y 7.2.7 respectivamente y demás concordantes del Contrato, así como en las Especificaciones Técnicas d Construcción, Rehabilitación y Mejoramiento.

En desarrollo del objeto del contrato el CONCESIONARIO deberá realizar todas las obras previstas en el Alcance Básico y el alcance Condicionado para todos los trayectos y el mantenimiento y construcción d los Puentes del Proyecto de conformidad con lo establecido en los Pliegos, las Especificaciones Técnicas de Construcción, Rehabilitación y Mejoramiento, las Especificaciones Técnicas de Operación y Mantenimiento el mismo Contrato, el Cronograma de priorización de Obras, el Anexo No. 1-Esquema de Gradualidad-, los requerimientos establecidos por la respectiva autoridad ambiental y el Plan de Gestión Social.

(…) 6.2.1. construir, rehabilitar y ejecutar de manera completa las obras comprendidas en el Alcance Básico que, de acuerdo con los Pliegos, las Especificaciones Técnicas de Construcción, Rehabilitación y Mejoramiento y este Contrato, en concordancia con el Cronograma de Priorización de Obras, deban realizarse durante la Etapa de Construcción y que a continuación se definen.

Los plazos máximos para la puesta a disposición del interventor y del INVÍAS de las obras a realizar durante la Etapa de Construcción -debida y complementamente ejecutadas de conformidad con lo exigido en este contrato y sus anexos-en cada de los trayectos son (sic) los siguientes: Estos plazos empezarán a contarse desde la firma del Acta de Iniciación de la Etapa de Construcción. En todo caso, si los plazos máximos establecidos anteriormente no se pudieran cumplir por razones de fuerza mayor o caso fortuito, se aplicará lo correspondiente a la suspensión del Contrato, en los términos de la Cláusula 9 del mismo.

(…) 7.27. Realizar las obras de construcción y rehabilitación de los Trayectos comprendidos en cada uno de los trayectos que, con base ene l Anexo 1 -Esquema de Gradualidad- de este Contrato, deban ejecutarse en la Etapa de Operación de este contrato. Las obras comprendidas en el Alcance Condicionado y los plazos mínimos y máximos en los cuales se generan las obligaciones son los siguientes: La obligación para el CONCESIONARIO de iniciar la ejecución de las obras comprendidas en el Alcance Condicionado se generará no antes de los plazos mínimos pero a más tardar al vencimiento de los plazos máximos establecidos anteriormente dependiendo de cuando se den las condiciones de tráfico necesarias para ello, según los informes Semestrales de Tráfico que realice el Aforador de acuerdo con lo establecido en el Anexo No. 1 -Esquema de Gradualidad- de este Contrato.

Sin embargo, como se deriva de las obligaciones de rehabilitación y mantenimiento de trayectos para el uso de la infraestructura concesionada, y en la medida, que no hay prueba que el contrato de concesión 377 de 2002, se haya liquidado, por el contrario, se refiere por la interventoría que el mismo se encuentra en la etapa de construcción al no haberse suscrito acta de inicio de la fase de operación y mantenimiento de la concesión, aunado al hecho que existen recomendaciones que realizó la interventoría en la Auditoria de Seguridad de Vial y que estas se dirige al concesionario, para que, entre otras, en el Plan Operativo de Gestión Social, se adopten medidas de prevención de la accidentalidad reportada en la vía, encuentra la Sala que a dicho contratista le compete adoptar tales medidas de seguridad y atender las recomendaciones que sobre el particular haya hecho la firma interventora.

Ahora, cosa distinta sería si en caso de encontrarse amenazados o vulnerados los derechos colectivos se diera la orden de realizar algún tipo de infraestructura como puentes peatonales, pues al respecto como se deduce de los hechos probados, CSS Constructores S.A. efectuó las obras incluidas en el contrato conforme a lo solicitado por la entidad contratante, al construir los puentes peatonales solicitados por la Agencia nacional de Infraestructura, los cuales, fueron entregados y se encuentran en operación, entonces como sucede con la realización de consultoría en caso de que en esta sentencia se llegaré a emitir orden en ese sentido, no habría lugar, a que CSS Constructores concurriera a dar cumplimiento a la misma, pues ya ejecutó las obras que a ese respecto se comprometió con la ANI.

Asimismo, a los municipios no les compete efectuar las obras que corresponda a una vía cuyo manejo y administración le compete a la Nación, conforme se deduce de lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 715 de 2003, que sirvieron de base para declarar la falta de legitimación de las mismas; y que de conformidad con las competencias y funciones asignadas al Instituto Nacional de Vías y a la Agencia Nacional de Infraestructura, son estas entidades las llamadas a responder por las actividades propias para la adecuada administración, uso y manejo de las carreteras nacionales o de primer orden, para el caso a la Agencia Nacional de Infraestructura por tratarse de una vía concesionada.

En efecto, acreditado que el corredor vial BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso) fue objeto de concesión, se excluye la competencia del INVIAS del manejo de esa vía, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 16.2 del Decreto 2618 de 2013, al INVIAS le corresponde: “16.2. Administrar integralmente los procesos de construcción, conservación, rehabilitación, operación, señalización y de seguridad de la infraestructura vial primaria y secundaria no concesionada.”, mientras, que a la Agencia Nacional de Infraestructura le corresponde según el Decreto 4165 de 2011, entre otras, “2.

Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados (…)”, así que se deriva de lo anterior, que concesionada la vía, su administración le corresponde a la ANI, hasta tanto, no haya sido objeto de entrega o devolución al INVIAS conforme a lo dispuesto en el artículo 4.14 del Decreto 4165 de 201176.

Entonces, en la medida que no obra prueba en el proceso que la Agencia Nacional de Infraestructura hubiera retornado de manera coordinada al Instituto Nacional de Vías el corredor vial denominado Briceño-Tunja-Sogamoso (BTS), para la Sala no queda duda que la ANI continua administrando esa vía, en virtud a que conforme con lo previsto en el artículo 26 del Decreto 4165 de 2011, previo a la cesión y subrogación del contrato de concesión era indispensable la trasferencia de la administración de ese corredor vial a la ANI, así que esta es la entidad responsable de adoptar las medidas necesarias para que cese la amenaza o vulneración de los derechos colectivos que se llegaren a acreditarse como 76 ARTÍCULO

26. TRANSFERENCIA DE INFRAESTRUCTURA. La infraestructura de transporte y las áreas de los aeródromos (lado tierra y lado aire) a cargo del Instituto Nacional de Vías –Invías, o de la Unidad Administrativa Especial de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil –Aerocivil que se requiera para la celebración de contratos de concesión u otra forma de Asociación Público Privada, será entregada a título de administración a la Agencia Nacional de Infraestructura antes de la suscripción del respectivo contrato. desconocidos en el presente asunto, así que no prospera la excepción que propuso la ANI que denominó “el supuesto agravio no se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura”.

Por otra parte, en materia de excepciones ha de estudiarse la formulada por la ANI bajo la denominación “Imposibilidad de acometer obra con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002, por haber superado el tope de adicionales permitido por la Ley”, bajo el entendido que de conformidad con las normas que regulan la materia, se ha agotado la posibilidad de realizar adiciones al contrato de concesión mencionado.

Al respecto, vistas las funciones de la ANI (art. 4º Decreto 4165/11), entre ellas, la de “(…) Planear la estructuración, contratación de proyectos de concesión u otras formas de asociación público privada para el manejo para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados (…)”, y como quiera que la administración de la BTS se encuentra en cabeza de la ANI, al ser una vía concesionada, ha de señalarse que si bien, existe la imposibilidad legal de afectar el contrato 377 de 2002, para la realización de las obras adicionales como los puentes peatonales y señalización para minimizar el riesgo de accidentalidad de los peatones que reclama el actor popular, no previstos en el marco de ese contrato, nada obsta para que, en virtud de la referida función de planeación, realice y/o contrate la Consultoría que se solicita dentro de las pretensiones de la demanda.

Acotado lo anterior, procede la Sala a establecer si en el presente caso se presenta amenaza o vulneración respecto de cada uno de los derechos colectivos invocados y analizados en precedencia, destacando que una vez realizado ese análisis será desatada la excepción de “inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción” propuesta por CSS Constructores S.A. que depende de lo que se resuelva a ese respecto.

Así que se procede a estudiar sí se probó la afectación o amenaza de los derechos colectivos, de la siguiente manera: De la moralidad administrativa Como se vio al realizar el estudio del alcance de este derecho colectivo, para la configuración de la afectación de esta garantía colectiva, es necesario que concurra además de las condiciones objetivas de un incumplimiento de un deber legal -en el presente asunto con la adecuada prestación del servicio público de transporte y tránsito- el elemento subjetivo, entendido este como la configuración de “(…) conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración” como se indica en la jurisprudencia estudiada a párrafo 64 a 70, En el presente asunto, como se infiere de los hechos probados, no encuentra la Sala elementos de juicio que permitan establecer que las entidades encargadas del manejo del corredor vial hayan incurrido en algún actuar que se encuadre en las conductas referidas, siendo esto, razón suficiente para descartar que se hubiera vulnerado o amenazado ese derecho colectivo.

Al respecto resulta prudente recordar la carga que le impone el artículo 30 de la Ley 497 de 1998 al actor popular, de probar los hechos en que sustenta las pretensiones de la acción constitucional, al respecto el Consejo de Estado77 señaló: “El actor popular debía acreditar que las imputaciones consignadas en su escrito de demanda comportaban amenaza o violación de los intereses colectivos invocados, sin que fuera admisible que el juez impartiera unas órdenes tendientes a suplir su inactividad en materia probatoria” -Negrilla fuera del texto- Entonces, ante la falta de prueba de la afectación de un elemento esencial del derecho colectivo, ha de negarse la pretensión encaminada a la salvaguarda de este derecho e interés colectivo.

De la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes De la lectura del aparte jurisprudencial citado a párrafo 71, se logra inferir que para la afectación de este derecho colectivo es indispensable que exista un desconocimiento de las normas que regulan la actividad constructiva y el uso de suelos, siendo este el elemento preponderante, por lo que el irrespeto a ese marco normativo y reglamentario, contenido en las leyes, planes de ordenamiento y otros instrumentos que regulan dicha actividad, afecta el derecho colectivo en mención, tal como lo destacara el Consejo de Estado cuando en sentencia de 6 de marzo de 2008 Rad.

No. AP-2005-00901 (C.P. Mauricio Fajardo Gómez) dijo: “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […].

En virtud de lo anterior, encuentra la Sala que en el sub judice no se endilga responsabilidad a las demandadas por la realización de construcciones o desarrollos que 77Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Número de Radicación: 25000-23-24-000-2010-00757-01(AP).

Actor: Gloria María del Rosario Cabrera Rodríguez. Demandando: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. desconozca las normas urbanísticas y de construcción, sino por la omisión de efectuar las construcciones que garanticen el adecuado uso de la red vial nacional por los transeúntes y usuarios de la carretera conocida como BTS y la seguridad para su integridad y vida al paso por la misma, lo cual si bien puede estar vinculado a la calidad de vida de los habitantes, no implica que dicha calidad de vida se vea afectada por construcciones, edificaciones o desarrollos urbanos que se efectuaron sin el respeto de las normas que regulan la materia, ello en la media, que precisamente lo que echa de menos el actor popular es que no se han construido puentes peatonales o que no se han adoptado medidas para prevenir accidentes de tránsito involucrados con peatones en los puntos críticos de accidentabilidad y tránsito que se encuentran a lo largo del trayecto de la doble calzada Briceño-Tunja-Sogamoso.

Ello, resulta suficiente para concluir que en el presente caso no se incurrió en el desconocimiento de este derecho colectivo, y tampoco, se observa amenaza alguna respecto de ese derecho, pues depende precisamente de la Consultoría establecer las condiciones reales, actuales de la vía y su estado para que se señale qué adecuaciones, construcciones o señalización debe realizarse para lograr el objetivo de minimizar la accidentalidad de los peatones que concurren a la vía doble calzada Briceño-Tunja- Sogamoso.

Seguridad y Prevención de Desastres, seguridad pública, infraestructura vial La Sala precisa que hará en el presente caso, el estudio de estos derechos colectivos, dada la conexidad entre los mismos en el marco de la litis, siendo posible valerse de los mismos argumentos para establecer si existió o no vulneración o amenaza de estos intereses colectivos, así que, recordando los elementos de procedencia señalados por la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la acción popular, a saber: la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.

En relación con el primer elemento de procedencia de la acción popular, la existencia de una acción u omisión por parte de las autoridades públicas o particulares frente al cumplimiento de sus deberes, ha de decir la Sala que en el presente asunto se comprobó que a la Agencia Nacional de Infraestructura y al Consorcio CSS Constructores, les asiste una serie de obligaciones frente al manejo, administración y mantenimiento del corredor vial denominado BTS (Briceño-Tunja-Sogamoso), en tanto se trata de una vía del orden nacional que se encuentra bajo concesión, contrato que fue subrogado por el INVIAS a la ANI y cuyo concesionario corresponde a CSS Constructores S.A., quienes deben garantizar en virtud de las funciones legales (Decreto 4165/11) y las obligaciones contractuales (Contrato 377/02), el acceso a la infraestructura vial adecuada en condiciones de seguridad.

Entonces, vistos los informes de la Interventoría (Auditoria de Seguridad Vial) y de la Agencia de Seguridad Vial, se observa que existe una serie de recomendaciones vertidas en la parte conclusiva de los mismos, que indican la necesidad de adoptar medidas para disminuir el índice de accidentalidad vial, el cual en muchos casos se encuentra ligado a la presencia de peatones sobre y al lado de la vía, tales como la realización de obras de infraestructura y señalización, que le compete realizar a las accionadas sin que medie prueba alguna que demuestre acciones tendientes a dar cumplimiento.

De los informes de Auditoría de Seguridad vial rendido por la interventoría, del estudio de seguridad efectuado por la Agencia de Seguridad Vial y de lo reportado por la Agencia Nacional de Infraestructura, se destacan las siguientes condiciones de la vía: A lo largo del corredor, se evidencio la ausencia de señalización horizontal y vertical que indique al usuario que debe darle prelación a los vehículos que se encuentran sobre el flujo principal, incorporando señalización de ceda el paso.

Así mismo se encontró ausencia de canalizaciones que no permitan la incorporación directa de los vehículos que salen o ingresan desde o hacia los retornos, y que por el contrario se generen las debidas transiciones de incorporación para evitar los conflictos vehículo – vehículo de manera directa. Además, tanto la ANI como la Interventoría identificaron más de 20 puntos críticos de accidentalidad, que corresponden a la siguiente caracterización: “(…) aquellos sectores conformados por uno más tramos de concentración de accidentes consecutivos (…)” Se evidencia imprudencia por parte del peatón por ausencia de infraestructura peatonal tipo (Andén/puente) lo cual puede generar siniestros.

Los pasos no están debidamente señalizados y demarcados con el fin de evitar cualquier tipo de accidentes sobre el corredor. Varios de los trayectos analizados corresponden a zonas con aumento en la concentración de generadores de tránsito peatonal o vehicular lo que induce al aumento de los conflictos y la necesidad de solucionarlos. En diferentes puntos del recorrido se observaron cruces peatonales a nivel, algunos de estos debidamente señalizados, otros en los cuales se puede reforzar la señalización vertical y mejorar la demarcación y otros casos en los cuales la comunidad ha instalado escaleras, rampas, ha abierto el separador central para cruzar a nivel en sitios no autorizados o informales (…) Ahora, en virtud de las condiciones encontradas, se señalaron las siguientes recomendaciones: Las condiciones de la vía que deben ser analizadas por el encargado de la vía, para prevenir la ocurrencia de siniestros viales, o para minimizar los efectos negativos de éstos en caso de que se produzcan.

En zonas escolares y/o pasos peatonales se recomienda revisar el estado actual de las condiciones de señalización implementadas a fin de reforzar los elementos instalados y complementarlos conforme a las consideraciones particulares que se definen en el manual de señalización vial vigente, resolución 1885 de 2015. En este punto es preciso indicar que para efectuar la valoración de cada tipo de dispositivo a implementar se deberán hacer análisis particulares de cada sector, a partir de los volúmenes vehiculares y peatonales que se presenten y la posibilidad de contar con la presencia de usuarios en condiciones vulnerables y/o condiciones de movilidad reducida, esta situación se presenta en general para todos los tramos en cercanía a centros generadores de viajes peatonales, y/o pasos urbanos Se hace necesario efectuar un análisis detallado metro a metro del proyecto desde las diferentes áreas inherentes a la seguridad vial, a fin de establecer las mejores opciones de solución a las situaciones encontradas.

Si bien el factor humano se encuentra aparentemente implicado en la mayoría de los accidentes de tránsito, las acciones tendentes a disminuir el número de accidentes y el número de víctimas no deben enfocarse únicamente en la educación vial o en sanciones contravencionales puesto que estas significan más tiempo y recursos para su ejecución. Cuando se buscan acciones de intervención más efectiva se deben analizar medidas de ingeniera que influyan o afecten el comportamiento humano de esta manera resultan más sencillas y factible la medición de resultados, para lo cual se recomienda acciones inmediatas a corto plazo como los son: Revisión, ajuste, mejora y mantenimiento permanente de la señalización vial establecida, valorando las condiciones en horas nocturnas como diurnas, situación en la cual se observa necesaria la instalación de tachas, delineadores de curva, hitos de borde y demás elementos que garanticen al usuario adecuadas condiciones de orientación en todas las posibles configuraciones de iluminación y estados climáticos que se puedan presentar, destacando dentro de estos las condiciones en horario nocturno y con fuertes lluvias.

Revisión y mantenimiento de las condiciones de señalización horizontal tanto en el corredor principal como en las intersecciones, esto a fin de mantener siempre una adecuada orientación del usuario en su desplazamiento por la vía. (…) Se recomienda hacer un seguimiento a las estadísticas de siniestralidad, continuar con el desarrollo de inspecciones de seguridad vial, coordinar las respectivas actividades de control y educación vial y por supuesto realizar las mejoras en la Se recomienda el diseño y uso de sistemas de contención vehicular certificados bajo al reporte NCHRP 350) o europeo (Norma NTC 6037 de 2013, partes 1 a 5, las cuales son equivalentes a la norma UNE-EN 1317 de 2010).

Se recomienda el uso de baliza destellante para cruces escolares que motiven la disminución de la velocidad en los horarios de ingresos y salida de estudiantes. Estos tramos evaluados son potencialmente peligrosos y las circunstancias encontradas tanto en la infraestructura como en el comportamiento de las personas pueden generar la posibilidad de errores en el adecuado uso de la infraestructura, materiales y económicos de todos los bienes incluidos en el transporte y en los ecosistemas circundantes.

La información de accidentalidad suministrada por parte del concesionario, se logra evidenciar que en mayor proporción los accidentes presentados en el corredor tiene como causa el exceso de velocidad y las fallas humanas (las fallas humanas se pueden asociar al exceso de velocidad debido a la disminución en la capacidad de reacción de los conductores a altas velocidades) razón por la cual se hace necesario que se enfatice en generar todas las condiciones necesarias para el control de las velocidades en el corredor.

Implementar las medidas en cada punto, tales como señalización y/o obras de infraestructura que permitan mejorar las condiciones de seguridad vial y reducir los niveles de accidentalidad en cada sector. El concesionario implementará dentro de las estrategias del Plan Operativo de Gestión Social (POGS) subprogramas en los desarrollan estrategias preventivas para hacer el buen uso de la infraestructura construida (…) A través de la estrategia cultura vial, el concesionario implementa seis (6) subprogramas que promueven la responsabilidad ciudadana hacia el “buen uso de la vía Briceño-Tunja-Sogamoso” estos se refieren a: 1.

Educadores viales en la unidad móvil de cultura vial. 2. Centro de interpretación móvil. 3. Guardavías voluntarios. 4. Campaña de seguridad y prevención vial. 5. Vías verdes. 6. Manejo de residuos sólidos en la vía BTS. Revisadas las pruebas que obran en el expediente, las entidades responsables de atender las medidas vertidas en los informes sobre seguridad vial allegados, no aportaron ningún elemento de juicio que permitiera a la Sala establecer qué acciones han realizado frente a las condiciones y recomendaciones acabados de recopilar, que, en todo caso, dan cuenta de la existencia de condiciones de inseguridad y deficiencias en la infraestructura vial, así como del diagnóstico completo de las condiciones en esta materia en el corredor vial, entonces como no se demostró que se acataron esas recomendaciones, se realizaron las obras en materia de infraestructura y señalización, concluye la Sala que concurre la omisión del cumplimiento de dichas obligaciones, por parte de las demandadas.

Ahora, frente al segundo elemento de procedencia de la acción popular, la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos, resalta la Sala que en el presente caso, se limita a un daño de naturaleza contingente, es decir, que se estructura la existencia del mismo en la condición de amenaza o riesgo que ponga en peligro los derechos colectivos invocados, aclarado lo anterior, encuentra la Sala, que en la medida que existen reportes sobre la accidentalidad en la vía BTS, en los que una de las causas probables la constituye la inexistencia de señalización adecuada en sitios de aglomeración y/o tránsito peatonal y la falta de obras de infraestructura que permitan mitigar el riesgo de accidente, tal como lo señalan tanto la Interventoría como la Agencia Nacional de Seguridad Vial en los informes analizados, sin mayor dificultad se concluye que existe riesgo y amenaza que se concreta en la posibilidad de que los peatones y usuarios de la vía sufran un accidente de tránsito.

Si bien, de acuerdo a lo informado por la Agencia Nacional de Infraestructura en repuesta al requerimiento previo, formulado por la parte actora, se señaló que se ha realizado socialización con los usuarios viales con el fin de brindar capacitación y enseñanza sobre el buen uso del corredor vial y medidas de precaución, dichas medidas resulta insuficientes tal como lo destaca la Interventoría en la Auditoria de Seguridad Vial en los siguientes términos: no deben enfocarse únicamente en la educación vial o en sanciones contravencionales puesto que estas significan más tiempo y recursos para su ejecución. Cuando se buscan acciones de intervención más efectiva se deben analizar medidas de ingeniera que influyan o afecten el comportamiento humano de esta manera resultan más sencillas y factible la medición de resultados”.

Frente a lo cual se recomendó realizar “(…) estudios de caso partiendo de inspecciones visuales, en donde se evalué alternativas de solución para las amenazas sobre áreas laterales, y proponiendo medidas con propuestas de ingeniería a implementar” e “implementar las medidas en cada punto, tales como señalización y/o obras de infraestructura que permitan mejorar las condiciones de seguridad vial y reducir los niveles de accidentalidad en cada sector”.

Además efectuar: “Revisión, ajuste, mejora y mantenimiento permanente de la señalización vial establecida, valorando las condiciones en horas nocturnas como diurnas, situación en la cual se observa necesaria la instalación de tachas, delineadores de curva, hitos de borde y demás elementos que garanticen al usuario adecuadas condiciones de orientación en todas las posibles configuraciones de iluminación y estados climáticos que se puedan presentar, destacando dentro de estos las condiciones en horario nocturno y con fuertes lluvias y “Revisión y mantenimiento de las condiciones de señalización horizontal tanto en el corredor principal como en las intersecciones, esto a fin de mantener siempre una adecuada orientación del usuario en su desplazamiento por la vía. (…)”.

En este orden, se tiene que las medidas pedagógicas y de enseñanza realizadas a los diferentes usuarios de la vía Briceño-Tunja-Sogamoso, resultan insuficientes y que se hace necesario la realización de obras de infraestructura (entre ellas puentes y andenes peatonales) y medidas sobre la señalización en la vía. En relación con la seguridad y prevención de desastres se tiene que este derecho reclama que “(…) las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos”, entonces, las situaciones descritas en el párrafo precedente sin duda, conllevan a señalar que concreta el daño contingente de este derecho, en tanto, hay amenaza que ocurran accidentes de tránsitos ligados al tránsito peatonal, entendidos como desastres antrópicos, los cuales pueden ser prevenidos de manera técnica.

Ahora, en relación con el derecho a la seguridad pública, garantía colectiva, entre otras formas se concreta al brindar a la comunidad el acceso a una garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…)” y “(…) la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas (…)”, por medio de la adopción de “(…) las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”, entonces, se deduce que las condiciones descritas atentan contra este derecho colectivo y lo ponen en riesgo, y por esta misma vía, se concluye que se desconoció el derecho colectivo a la infraestructura vial, el cual, si bien no fue invocado en la demanda, será objeto de análisis en virtud de las facultades extra y ultra petita del juez popular78.

Por último, frente al tercer elemento de procedencia de la acción popular, la relación de causalidad entre la acción u omisión atribuida a la entidad, y la afectación de los derechos e intereses mencionados, dirá la Sala que la omisión tanto, de la ANI, como del Concesionario de realizar las actividades tendientes a garantizar un acceso seguro a los servicios vinculados a la infraestructura vial, está ligada a la afectación de los derechos de prevención de desastres, seguridad pública e infraestructura vial, en la medida, que precisamente esa omisión conlleva a que se presente el riesgo que los peatones y usuarios de la vía Briceño- Tunja-Sogamoso, de sufrir accidente ante la falta de señalización y obras de infraestructura que permitan mitigar dicho peligro.

Entonces, serán amparados tales derechos colectivos. 78 Al respecto vale la pena traer en cita a la Corte Constitucional en Sentencia T-443 de 2013, Alta Corporación que sobre este tópico consideró: Así, se ha establecido que es propio del juez de acción popular quien debe amparar los derechos yendo incluso más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de este mecanismo no es proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada; debe recordarse que el titular de los derechos colectivos es toda la colectividad, y que tales derechos guardan una relación estrecha con otros derechos como la vida y la salud respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental.

Por tal motivo el juez de la acción popular, como garante de los derechos constitucionales colectivos puede, cuando resulte necesario, proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, como ha resaltado Consejo de Estado, (…) es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda.

En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda. -Resaltado fuera de texto- Ha de anticipar la Sala que como se vio, existe omisiones que únicamente resulta imputable a la ANI, como aquella vinculada a la planeación de las obras y construcciones a efectuar en las vía que administra, mientras que existen otras, como la señalización y mantenimiento que le son imputables al concesionario, en virtud del contrato 377 de 2002, el cual no se ha liquidado, y que siguen a su cargo, como se deriva de las recomendaciones vertidas en Auditoria de Seguridad Vial adelantada por la firma interventora del mencionado contrato.

Así las cosas, las órdenes que se den para conjurar la amenaza de los derechos atenderá dichos límites. Además, se tendrá por no probada la excepción de “inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción” propuesta por CSS Constructores S.A., pues como se vio, en el presente asunto sí concurren dichos elementos. De las órdenes para la salvaguarda de los derechos colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente e infraestructura vial Antes de establecer las órdenes que a juicio de la Sala resultan pertinentes y adecuadas a efectos de cesar la vulneración y amenaza de los derechos colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente e infraestructura vial, resulta pertinente pronunciarse frente al argumento esgrimido por la ANI consistente en la imposibilidad de acometer obras con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002, por haber superado el tope máximo de adiciones.

Sobre este asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado señaló cuando se presenta la vulneración de derechos colectivos, no es de recibo exonerarse de responsabilidad, alegando razones de orden presupuestal, como quiera que la necesidad de protección de dichos derechos, impone adelantar las gestiones necesarias en procura de conseguir los recursos necesarios.

Ahora bien, aterrizando al sub judice, y de cara a los argumentos consignados en el recurso de alzada elevado por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), concernientes a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, cabe anotar que, esta Sección, ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores frente a la problemática que aquí se suscita79, como por ejemplo, ocurrió en destacable sentencia del 15 de diciembre de 2016, 79 Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008. Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso.

Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241-01(AP). C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015. rad. Núm. 63001-23-33-000-2015-00084-01 (AP) – C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E), donde entre otros aspectos, se anotó que80: “[…] 12.2. Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos.

En reiterada y uniforme jurisprudencia81, la Sala ha puesto de presente que, el hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento de los pasos previos, de la formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, así como de la inclusión de los proyectos en los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.

En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse. Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos.

Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. […] Vale la pena citar la sentencia de esta Sección, proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala: “Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.

Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pases presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el Juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general.

De aquí que en esta clase de procesos el Juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe 80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Radicación: 2015-00084-01(AP). 81 Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008. Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso.

Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241-01(AP). C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015. llevarlas a cabo […]”. (Subrayado fuera de texto) -Subraya con negrilla y negrilla del Consejo de Estado- En consecuencia, a efectos de proteger y superar la amenaza a los derechos colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente e infraestructura vial, la Sala ordenará a la Agencia Nacional de Infraestructura, que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, realice las gestiones y trámites administrativos, técnicos, presupuestales de planeación y contratación, orientados a la realización de un estudio de consultoría para establecer las obras de infraestructura incluidos puentes peatonales así como otras alternativas técnicas que garanticen el transito seguro de peatones y usuarios de la doble calzada Briceño-Tunja-Sogamoso, entre los cuales se encuentran menores de edad, adultos mayores y personas en condición de discapacidad.

Una vez se cuente con ese insumo proceder en los seis (6) meses siguientes a efectuar los trámites necesarios tendientes a la contratación de la construcción de aquellas obras de infraestructura vial de seguridad necesarias para minimizar el riesgo de accidente que resulten de la Consultoría82. Ahora, conforme al Informe de Auditoría de Seguridad Vial, rendido por la firma interventora Visi Tunja (archivo 104), existen hallazgos puntuales sobre el corredor vial BTS relativo a falencias sobre las medidas de seguridad en materia de protección a los peatones y usuarios del corredor vial BTS, que además, ya habían sido relacionados por la ANI en oficio 2018-500-038356 de 16 de noviembre de 2018, y que están vinculados con la insuficiencia de infraestructura y medidas de seguridad de paso peatonal a nivel, que se encuentran en sitios críticos identificados por el equipo auditor, en esa medida, para evitar un accidente en el que se vean involucrados peatones, corresponde a la ANI en coordinación con la compañía CSS Constructores S.A. adoptar las medidas pertinentes y la señalización respectiva encaminadas a reducir los riesgos de accidentalidad mientras se lleva a cabo la Consultoría y posterior construcción de las obras de infraestructura vial que se deriven de ese estudio. 82 Para el establecimiento de esta orden, la Sala además de atender precedentes horizontales a los que se ha hecho referencia a lo largo de esta providencia, tuvo en cuenta, órdenes emitidas por el órgano de cierre de la jurisdicción como el contenido en sentencia de 18 de octubre de 2007 Radicación número: 76001-23-31-000- 2005-00126-01(AP) (C.P. Rafael E. Ostau de lafont Pianeta), en la que se dispuso: “PRIMERO: REVÓCANSE los ordinales 1º a 5º y 7º de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vías – INVIAS realizar los estudios técnicos pertinentes que permitan establecer la viabilidad o no de construir rampas en los puentes peatonales que construyó en la vía Cali – Loboguerrero, a la altura del municipio de Dagua, así como otras alternativas técnicas que garanticen el transito seguro por la citada vía de las personas a que se refiere la Ley 361 de 1997; para dicho estudio se le concede un plazo de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. La construcción de las obras o la adopción de las medidas técnicas pertinentes deberá realizarse, en todo caso, en un término no mayor de seis (6) meses contados a partir del vencimiento del primer término señalado.” En tal sentido, dentro de la órbita de sus competencias le corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura, la coordinación y concreción de campañas pedagógicas y sancionatorias para la utilización del paso peatonal a nivel existente en la forma adecuada (art. 4.2 del Decreto 4165 de 2011) y a CSS Constructores S.A. conforme a las obligaciones derivadas del objeto del contrato de concesión 377 de 2002, proceder a ubicar, mejorar y/o instalar los elementos y mecanismos de señalización pertinentes que permitan evitar accidentes en los que se vean involucrados peatones, para lo cual, serán atendidas las recomendaciones dadas en el informe de Auditoría de Seguridad vial efectuado por el Consorcio Visi Tunja83.

Del Comité de Verificación Según lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 para efectos de la vigilancia y cumplimiento de las decisiones adoptadas en la presente providencia, se conformará el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en los siguientes términos: El actor popular y el Gobernador de Boyacá o su delegado.

El delegado del Ministerio Público que intervino dentro del presente asunto, Un delegado de la Defensoría del pueblo, Un representante del nivel ejecutivo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI- con capacidad de comprometer a la entidad, Los Alcaldes de los municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso o el Secretario de Planeación de dichos municipios en calidad de delegado, El comité de verificación deberá rendir informe cada dos (2) meses, a partir de la ejecutoria de presente providencia, de las labores desplegadas a fin de dar cabal cumplimiento a lo ordenado en el presente fallo.

COSTAS La Ley 1437 de 2011, dispuso que tratándose de procesos en que se ventile un interés público no procedería la condena en costas. Así lo indicó textualmente esa norma: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.  83 Orden que se corresponde a una emitida por la Sala de Decisión No. 4 (M.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros) en sentencia de 25 de julio de 2019, dentro del proceso radicado: 15001-23-33-000-2018-00058-00, en la que se señaló: “SEXTO: Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura- ANI, y al Consorcio CSS Constructores S.A. que, mientras la construcción del puente peatonal señalado en el numeral anterior, y durante todo el lapso que demore la entrega de dicha obra, ejecute todas las actividades necesarias para reducir el riesgo de accidente en ese lugar, tales como la instalación de reductores de velocidad, señales de tránsito que adviertan el peligro, sin perjuicio de otras medidas de prevención que las autoridades de transito consideren necesarias con tal fin.” Conforme la norma en cita, si en el proceso que conoce la jurisdicción contencioso administrativa la litis versa sobre un interés público, en principio no habría condena en costas cuando se trata de controversias que surjan en virtud del presunto desconocimiento de alguno de los derechos consagrados por el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 que, sin duda, involucran un interés público.

No obstante, la Ley 1437 de 2011 en materia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en el artículo 144, se limitó a mencionar su existencia, sin regular su trámite. En consecuencia, habrá de recurrirse a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, norma que previó en materia de costas, lo siguiente: El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

Resulta relevante señalar que, en reciente sentencia del 6 de agosto de 201964, el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia en esta materia en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas.

Así precisó las reglas en que era procedente la condena en costas en sede de este medio de control de raigambre constitucional: El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectoras de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. -Negrilla fuera del texto-.

En la medida que en esta instancia no se encuentra demostrada la causación de costas y agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de unificación en cita, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia. Conclusión De conformidad con lo discurrido, se tiene que hay lugar a declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de los municipios de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso, así como del Instituto Nacional de Vías, la que será denegada a su vez, respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura y el Concesionario CSS Constructores SA, quienes en virtud de las funciones legales y obligaciones contractuales tienen vocación para ser responsables de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados.

En la medida que el actor popular incumplió con el deber de probar la afectación o puesta en peligro de los derechos a la moralidad administrativa y a la realización de edificaciones, construcciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, será denegado el amparo de los mismos.

En cuanto se probó el daño contingente y el nexo entre la omisión de la ANI y el concesionario respecto a estos, en relación con los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres, seguridad pública e infraestructura vial, en la medida que la ANI y el CSS Constructores dejaron de atender sus deberes legales y obligaciones contractuales en relación con el mantenimiento y seguridad vial del corredor denominado BTS, que conllevo a que exista condiciones propicias para que se presenten accidentes de tránsito con peatones, será dispuesto el amparo de los mismos, y emitidas las órdenes que permitan conjurar la amenaza o puesta en peligro de tales garantías colectivas para el cumplimiento de las mismas se dispone la conformación de un Comité de Verificación. Por último, en la medida que no hay prueba de la causación de costas y agencias en derecho en esta instancia no hay lugar a su condena.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Nº 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, los municipios de Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso. Segundo: Declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto al municipio de Ventaquemada. Tercero: Declarar probada las excepciones de “inexistencia de vulneración de los derechos colectivos por parte del Municipio de Tunja” y de “Inexistencia de conculcación de los derechos colectivos por parte del INVIAS” propuestas por el Municipio de Tunja y el Instituto Nacional de Vías respectivamente.

Cuarto: Declarar no probadas la excepción de falta de legitimación en la causa, inexistencia de los elementos esenciales para la prosperidad de la acción, el supuesto agravio no se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Infraestructura e Imposibilidad de acometer obra con cargo al contrato de concesión No. 377 de 2002 por haber superado el tope máximo de adicionales permitido en la Ley propuestas por Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y CSS Constructores S.A. por las razones expuestas por la parte motiva de la esta providencia. Quinto: Amparar los derechos colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la infraestructura vial amenazados por la Agencia Nacional de infraestructura – ANI y CSS Constructores S.A., conforme a lo expuesto en la parte motiva.

Sexto: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, realice las gestiones y trámites administrativos, técnicos, presupuestales de planeación y contratación, orientados a la realización de un estudio de consultoría para establecer las obras de infraestructura incluidos puentes peatonales así como otras alternativas técnicas que garanticen el transito seguro de peatones y usuarios de la doble calzada Briceño-Tunja- Sogamoso, entre los cuales se encuentran menores de edad, adultos mayores y personas en condición de discapacidad.

Una vez se cuente con ese insumo proceder en los seis (6) meses siguientes a efectuar el proceso contractual para la construcción de aquellas obras de infraestructura vial de seguridad necesarias para minimizar el riesgo de accidente que resulten de la Consultoría. Séptimo: Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura que dentro de la órbita de sus competencias, inmediatamente proceda y hasta cuando se realice la Consultoría y las obras producto de la misma conforme ordenado en el numeral anterior, formule planes para controlar el exceso de velocidad de los vehículos y la realización de campañas pedagógicas y sancionatorias para la utilización del paso peatonal a nivel existente en la forma adecuada, Todo ello, en concordancia y en perfecta armonía con lo dispuesto en la Ley 769 de 2002.

Octavo: Ordenar a CSS Constructores S.A. de conformidad con las obligaciones contractuales derivadas del objeto del contrato de concesión 377 de 2002 proceder a ubicar, mejorar y/o instalar los elementos y mecanismos de señalización pertinentes que permitan evitar accidentes en los que se vean involucrados peatones, atendiendo las recomendaciones dadas en el informe de Auditoría de Seguridad vial efectuado por el Consorcio Visi Tunja Noveno: Para la vigilancia y cumplimiento de la decisión que esta providencia se adopta, según es previsto en el artículo en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, CONFORMAR el comité para la verificación de la sentencia, de la siguiente manera: El actor popular y el Gobernador de Boyacá o su delegado, el delegado del Ministerio Público que intervino dentro del presente asunto, un delegado de la Defensoría del pueblo, un representante del nivel ejecutivo de la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI- con capacidad de comprometer a la entidad, los Alcaldes de los municipios de Ventaquemada, Tunja, Paipa, Duitama, Tibasosa y Sogamoso o el Secretario de Planeación de dichos municipios en calidad de delegado.

Décimo: Denegar las demás pretensiones de la demanda. Undécimo: Sin condena en costas en el presente caso. Décimo Segundo: En aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remitir copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo-Registro Público de Acciones Populares y de Grupo. Décimo Tercero: Verificado el cumplimiento de las órdenes impartidas, archivar el expediente, dejando las anotaciones que sean del caso.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de decisión No. 5, en sesión virtual de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (firma electrónica) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (firma electrónica) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (firma electrónica) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado HOJA DE FIRMAS Demandante: Carlos Andrés Amaya Rodríguez y otro Demandado: Agencia nacional de Infraestructura y otro Expediente: 15001-23-33-000-2019-00299-00 Medio de control: Derechos e intereses colectivos