ACTOS ADMINISTRATIVOS / Acto de trámite es susceptible de mutar a un acto definitivo / Acto definitivo es susceptible de ser enjuiciado. Los actos administrativos se categorizan en actos de trámite y definitivos, distinción que se adopta para determinar cuáles son o no demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los primeros constituyen actos intermediarios, previos o preparatorios, que le dan impulso a la actuación administrativa, que se finiquita con la expedición de los segundos que contienen la voluntad de la administración, creadora de derechos subjetivos o efectos jurídicos.
Los actos definitivos son pasibles de recursos, además de ser acusables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto al plasmarse la voluntad de la administración pueden ser objeto de control a fin de establecer si están incurso en alguna causal de nulidad, contempladas en el artículo 137 del C.P.A.C.A. <Al respecto, el artículo 43 ibídem dispone que son “actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la acción”, además, contempla la posibilidad de que actos de trámite puedan convertirse o terminar siendo actos definitivos en la medida en que la decisión allí asumida impida continuar con la actuación administrativa, lo que habilita el ejercicio del control jurisdiccional.
En síntesis, una misma actuación administrativa puede acarrear que el acto final o definitivo se enjuicie, así como también los actos preparatorios que muten a definitivos. ACTOS ADMINISTRATIVOS / La producción de efectos jurídicos hace al acto susceptible de control de legalidad. Otra de las características determinantes de que un acto administrativo es definitivo y susceptible de control de legalidad es precisamente que produzcan efectos jurídicos, es decir, que contengan la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales o particulares y concretas, independientemente la denominación que se le otorgue (oficio, resolución, decreto, circular, acta, instrucción, etc).
ACTOS ADMINISTRATIVOS / Características esenciales de un acto administrativo demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo “El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante». iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación» ACTOS ADMINISTRATIVOS / Al no decidir de manera directa o indirecta el fondo de un asunto o imposibilitar la continuidad de una acción el acto no es susceptible de demanda / Opera la caducidad del medio de control / La sala se declarará inhibida por demandarse un acto no objeto de control judicial.
Bajo ese contexto, el acto que resultaba demandable, según las pretensiones que persigue alcanzar la parte activa y los fundamentos fácticos relatados en el libelo introductorio, es el Acuerdo 019-2002 (…) el Oficio reprochado no es susceptible de demanda judicial, pues, tal como se dijo en párrafos anteriores, no resolvió de manera directa ni indirecta el fondo de la solicitud de las demandantes, en cambio, se limitó a citar el Acuerdo 019 de 2002 como la norma que adoptó el PBOT de Garagoa cuya facultad para levantar la afectación del inmueble de las accionantes solo correspondía al Concejo municipal.
En consecuencia, la respuesta mencionada no tiene la connotación de negar, evadir o acceder a la petición presentada por las señoras Martha Isabel y Adriana Janeth Bernal Morales, por tanto, no se le puede tener como un acto definitivo pasible de demanda ante esta jurisdicción. (…) De otro lado, para la Sala es evidente que al transcurrir aproximadamente 13 años entre la expedición del Acuerdo 019 de 2002 y la fecha de la solicitud, y la posible configuración del fenómeno de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y/o de reparación directa dirigidos a obtener la anulación del acto general y/o la respectiva reparación del daño en términos del artículo 138 inciso 2 del CPACA o la reparación del daño antijurídico producido por un acto administrativo legal (…) Así las cosas, se revocará la decisión que negó las pretensiones, y en su lugar, la Sala se declarará inhibida para resolver de fondo el asunto, por demandarse un acto no objeto de control judicial.
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REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, veintidós (22) de marzo de dos mil veintidós (2022) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARTHA ISABEL BERNAL MORALES Y OTRA DEMANDADO: MUNICIPIO DE GARAGOA RADICACIÓN: 150013333009201600003-01 ==================================== La Sala decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia de 23 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja, que negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, revocará la decisión y se declarará inhibida para proferir fallo fondo.
ANTECEDENTES I.1.- LA DEMANDA. (fls. 2-14) Martha Isabel y Adriana Janeth Bernal Morales, por medio de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Garagoa, a fin de que se anule el Oficio No. 160.05.03.03.353 de 30 de junio de 2015, con el cual no se accede al levantamiento de la afectación que pesa sobre su predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 010000010024000, ubicado en la Carrera. 12 No. 14A-49 del barrio el “Campin” del Municipio de Garagoa.
A título de restablecimiento del derecho, solicitaron se declare que dicha afectación de su predio no tiene efectos vinculantes, así mismo que se ordene a la demandada a cancelarles los perjuicios ocasionados por la mentada afectación. Además, que se condene en costas y agencias en derecho. Y finalmente, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Los fundamentos fácticos, en los cuales, la parte demandante soporta sus pretensiones, son los que a continuación cuentan: Son propietarias del predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 010000010024000, ubicado en la Carrera 12 No. 14A-49 del barrio el “Campin” del Municipio de Garagoa. Elevaron petición ante la Administración Municipal de Garagoa para solicitar que les concedieran certificado de uso de suelo con el propósito de iniciar trámites para obtener licencia de construcción en dicho predio.
Con Oficio de 24 de marzo de 2015, la administración informó que el predio fue objeto de afectación del uso de suelo por parte del Concejo municipal de Garagoa según el Plan de Ordenamiento Territorial POT contenido en el Acuerdo 019 de 2002, destinado a “espacio público deportivo recreativo y de zonas verdes”. Por tanto, se le comunicó que no podía adelantar ningún tipo de explotación económica o proyecto urbanístico.
En consecuencia, mencionaron que solicitaron certificado de tradición, el 15 de mayo de 2015 y no registra ninguna afectación sobre el bien inmueble en comento. Dado lo anterior, radicaron, el 19 de mayo de 2015, solicitud en el municipio de Garagoa pidiendo se levante la afectación del uso del suelo del predio referido. En respuesta a su petición, el ente territorial, con Oficio de 30 de junio de 2015, determinó que no estaba facultado para proceder al levantamiento de la afectación cuestionada.
Y el Concejo municipal, frente a la reclamación, guardó silencio. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA. (Fls.127-138) El Juez de primera instancia, a través de providencia de 23 de septiembre de 2016, declaró probadas las excepciones de “Inexistencia de causales de nulidad” e “Inexistencia de perjuicios” y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda.
Sustentó su decisión bajo las siguientes consideraciones: Luego de verificar el Acuerdo 019 de 2002 – Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Garagoa (en adelante PBOT), concluyó que no era cierto que el inmueble de propiedad de las demandantes, con el cambio del uso del suelo, no pueda ser objeto de explotación económica, simplemente restringió la destinación. En ese sentido, resaltó que lo consagrado en el PBOT no socavaba el núcleo esencial del derecho a la propiedad, en tanto no afecta su disposición, dado que no tiene inscrita afectación alguna en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, por lo que el inmueble puede ser enajenado; además, su destinación se acompasa con la función social y ecológica de la propiedad.
Recalcó de otro lado, que no se está en presencia de una afectación a un inmueble, sino del cambio del uso de suelos realizado a través de un PBOT, que lógicamente implicó el cambio del uso del suelo pero que no necesariamente requiere que se inscriba en el certificado de tradición de matrícula inmobiliaria, únicamente requiere de su publicación para predicar su obligatorio cumplimiento.
En ese orden, estimó que no se demostró que se haya provocado un daño antijurídico a las demandantes con la expedición del Acuerdo No. 019 de 2002 – PBOT, por parte del Concejo Municipal de Garagoa, menos cuando dentro de la demanda no se señaló que el bien inmueble discutido se pretenda destinar a usos diferentes a los fijados en el PBOT.
ARGUMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN. (Fls. 145-153) La demandante apeló la decisión adoptada por el a quo, en los siguientes términos: Insistió en que su predio fue objeto de afectación en términos del derecho urbanístico, máxime si se determinó que es un espacio público conforme al artículo 5 de la Ley 9 de 1989, por ende, fueron privadas de ejercer plenamente el derecho de propiedad sobre el mismo.
La Administración Municipal impuso una afectación a su predio que implica restricciones irrazonables o desproporcionadas que desconocen su interés legítimo de obtener una utilidad económica sobre el mismo. Aseguró que la afectación de la propiedad no solo es por causa de una obra pública o por protección ambiental sino también puede conferirse en el evento en que se prohíben a los dueños ejercer derechos personales y reales sobre los bienes de su propiedad.
En todo caso, acuerdo con lo consignado en el diagnóstico del Componente Urbano realizado para la expedición del Acuerdo 019 de 2002, la Administración Municipal sí tiene como propósito ejecutar una obra pública en su bien. Mencionó que, conforme el PBOT, no puede levantar en su predio ningún tipo de actividad urbanística o de construcción para lo que requieren la obtención de las respectivas licencias, las que no serán posibles de conseguir según la destinación que se le dio a su predio.
Transcurridos 13 años de la expedición del PBOT, el municipio no ha ejecutado obra pública ni menos ha establecido que se trate de una protección ambiental y tampoco ha demostrado su interés en expropiar el bien, pues su único propósito ha sido satisfacer intereses y necesidades de la propia administración reservando zonas para la complementación de áreas deportivas y sus servicios, pasando por encima del derecho legítimo a la propiedad.
Así pues, solicitó se inaplique el PBOT dado que se impuso aquella afectación, pero sin ningún propósito de los permitidos por la ley, con el desconocimiento incluso del trámite contemplado en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Oportunidad. Mediante auto de 27 de febrero de 2017, el Magistrado Sustanciador corrió traslado a los sujetos procesales por el término de diez (10) días para que presentaran por escrito alegatos de conclusión (Fol. 166).
Decisión notificada el 28 de febrero de 2017 (Fol. 167). En ese sentido, el término venció el 14 de marzo de la misma anualidad. De tal suerte que las partes radicaron sus escritos de alegatos el mismo día en que fenecía el plazo otorgado. Parte demandada. (Fls. 168-173) Arguyó que el acto acusado no se encuentra viciado de nulidad, por cuanto se trata de un acto particular de mera información que se encuentra conforme a derecho y no genera afectación a la parte demandante, por el contrario, materializa el derecho constitucional de petición. Subrayó que el predio en cuestión no ha sido declarado de utilidad pública que requiera ser expropiado para construir una obra pública, en cambio el bien se encuentra ubicado en la zona de Espacio Público efectivo de ciudad y de zonas verdes al cual no le es aplicable el artículo 37 de la Ley 9 de 1989.
Afirmó que el acto demandado fue expedido por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura, contra el cual procedía recurso de reposición ante el mismo funcionario o el de apelación ante el Alcalde, pero, debido a que no ejerció los recursos ordinarios, obstaculizó que la Administración Municipal conociera previamente el asunto evitando una decisión de fondo.
Recalcó que no existe afectación al bien de propiedad de las accionantes, y solo se limita su uso a ciertas actividades para adecuarse a las necesidades que impone la respectiva organización territorial. Parte demandante. (Fls. 174-178) Reiteró los motivos esgrimidos en el escrito de apelación. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. LO DEBATIDO EN SEGUNDA INSTANCIA Y PROBLEMA JURÍDICO.
Tesis de la parte demandante-Apelante. En resumen, sostuvo que sí existe afectación a su predio, por cuanto, se determinó que es un espacio público conforme al artículo 5 de la Ley 9 de 1989, lo cual las priva de ejercer su pleno derecho a la propiedad sobre el mentado bien, por restricciones irrazonables o desproporcionadas que le impone la Administración Municipal y que pone en aprietos su interés legítimo de obtener utilidad o provecho económico.
Recordó que acorde con el PBOT de Garagoa no puede adelantar respecto de su bien ninguna actividad urbanística o de construcción. Finalmente, dijo que debe ser inaplicado el PBOT en tanto le adjudicó una afectación sin ningún propósito de los permitidos por la ley y en desconocimiento del trámite del artículo 37 de la Ley 9 de 1989. Tesis del a quo.
Negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, conforme el Acuerdo 019 de 2002-PBOT de Garagoa, el inmueble de propiedad de las accionantes si puede ser explotado económicamente, solo que tiene ciertas actividades a las que se puede destinar según la organización territorial del municipio. Estimó que el PBOT no vulneró el núcleo esencial del derecho a la propiedad, dado que no tiene inscrita ninguna afectación en el folio de matrícula inmobiliaria que limite su enajenación, en cambio, su destinación se ajusta con la función social y ecológica de la propiedad.
En estricto sentido no hay una afectación sobre el bien, simplemente hubo un cambio del uso de suelo que se llevó a cabo por el PBOT que no requiere registro en el respectivo certificado de matrícula inmobiliaria del predio, sino que se realicen las publicaciones del caso para su obligatorio cumplimiento. Para culminar, señaló que no está probado un daño antijurídico con la expedición del PBOT, en tanto, en la demanda no se mencionó siquiera que el bien cuestionado se pretendiera destinar a una actividad distinta a la prevista en el PBOT.
Planteamiento del problema jurídico y tesis general de la Sala. En virtud de la situación fáctica narrada en el libelo introductorio junto con las pretensiones de la demanda y los argumentos argüidos en el recurso de apelación, la Sala de Decisión propone los siguientes INTERROGANTES: ¿El Oficio No. 160.05.03.03.353 de 30 de junio de 2015 es un acto administrativo que definió una situación jurídica de carácter particular y concreta y que sea susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa? De ser positiva la respuesta al anterior interrogante, se formula el siguiente cuestionamiento: ¿Pesa una afectación del uso del suelo sobre el predio de las demandantes que restrinja su derecho a la propiedad y que deba ser protegido? En relación con el primer cuestionamiento, para la Sala el acto acusado no es pasible de control judicial, como quiera que no decidió de fondo la petición o cuestión que la parte demandante le formuló a la Administración Municipal de Garagoa, pues únicamente se supeditó a informar que el PBOT es una norma municipal, por consiguiente, el levantamiento de la afectación del bien inmueble que discute no era de su competencia sino del Concejo Municipal.
En consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir sentencia de fondo en la presente causa. II.2. LOS HECHOS PROBADOS. En el expediente se encuentran probadas las afirmaciones sobre los siguientes hechos: En atención a la expedición del Acuerdo 019 de 1° de noviembre de 2002, el Concejo Municipal adoptó el PBOT de Garagoa (Fol 79 CD). Mediante petición de 17 de marzo de 2015, la parte demandante solicitó a la administración municipal de Garagoa informar si el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000010024000 ubicado en la carrera 12 No. 11A-49 barrio el “Campin”, es materia de alguna afectación del uso del suelo tendiente a la satisfacción de alguna necesidad pública que limite llevar a cabo alguna actividad urbanística de construcción, de venta o enajenación (Fol. 10).
Con Oficio de 24 de marzo de 2015, el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura dio respuesta a la anterior petición en el siguiente sentido (Fol. 11): “…según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT, del Municipio de Garagoa, aprobado mediante el Acuerdo 019 del primero (1°) de noviembre de 2002, el predio en mención tiene como uso del suelo el de: ESPACIO PÚBLICO RECREACIONAL, DEPORTIVO Y ZONAS VERDES.” Por medio de nueva petición presentada el 19 de mayo de 2015 (Fls. 12-14), los demandantes solicitaron al Municipio y al Concejo de Garagoa: “1.- Se ordene a quien corresponda se ordene el levantamiento de la afectación del uso del suelo, impuesta a favor del Municipio de Garagoa mediante el Acuerdo 019 de 1° de noviembre de 2002, sobre el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078- 29296 y código catastral No. 01000001002400 ubicado en la Cra. 12 No. 14 A-49 barrio el “Campin” del municipio de Garagoa.
Lo anterior de conformidad con lo informado en Oficio de fecha 24 de marzo de 2015 que anexa con esta petición. 2.- Que se disponga que el predio de mi propiedad identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400 no es sujeto de ninguna afectación, es decir que la orden impartida por el Concejo Municipal con la expedición del Acuerdo No. 019 de 2002, no tuvo efectos vinculantes, pues no se me notificó en debida forma (notificación personal) y no se cumplió con el requisito de publicidad registral, pues la medida no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria como lo exige la Ley. 3.- Que se disponga que la afectación impuesta a favor del Municipio, quedo sin efecto de pleno derecho de conformidad con lo previsto por el inc. 1° del art. 37 de la Ley 9 de 1989, toda vez que la entidad territorial no adquirió el predio, dentro del plazo máximo de seis (6) años a que tenía derecho para llevar a cabo de dicho procedimiento.” A través de Oficio No. 160.05.03.03.353 de 30 de junio de 2015, el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura del Municipio de Garagoa dio contestación a la petición que antecede, así (Fol. 15): “El Plan Básico de Ordenamiento Territorial (P.B.O.T.) aprobado mediante acuerdo 019/2002 es una norma municipal, por tal razón la Oficina Asesora de Planeación Municipal ni el Despacho están facultados para levantar la afectación del bien inmueble, el componente (sic) por constitución y ley es el Concejo Municipal.
El Municipio ha adelantado gestiones para realizar los ajustes respectivos y así poder atender su solicitud mediante concertación. Según último comunicado de la procuraduría la actual administración no debe realizar ninguna actuación respecto al P.B.O.T. dicha tarea debe sr realizada por la nueva administración (vigencia 2016-2019), la misma que debe hacerse para lograr concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.” Según Certificado de Tradición, impreso el 15 de mayo de 2015 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Garagoa, el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078- 29296 y código catastral No. 01000010024000 ubicado en la carrera 12 No. 11A-49 barrio el “Campin” del municipio de Garagoa no consta ninguna anotación sobre afectación urbana (Fol. 16).
En Oficio 160.05.03.03.555 de 2 de agosto de 2016, el municipio de Garagoa suministró respuesta a los siguientes interrogantes formulados (Fls. 105-108): Antecedentes administrativos del acuerdo 019 de 2002, en lo concerniente al uso de suelos del Municipio de Garagoa. El Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT del Municipio de Garagoa, Aún vigente, fue aprobado mediante el Acuerdo 019, del primero (01) de Noviembre de dos mil dos (2002), una vez cumplidas todas sus etapas entre ellas la revisión por parte de la entidad Ambiental, para el caso la Corporación Autónoma Regional de Chivor CORPOCHIVOR, Acuerdo que a la fecha no ha sufrido ningún ajuste o reformulación, como se mencionó, encontrándose vigente en todos sus componentes y normativas, entre ellas las afectaciones por uso del suelo tanto urbano como rural.
Copia del mapa F2 al cual se hace referencia en el Acuerdo 019 de 2002. Adjunto al presente se anexa Copia Física del Plano F2 de F5 correspondiente a la formulación aprobada del uso del suelo urbano del municipio de Garagoa. Informe donde se indique el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 010000010024000, tiene dentro del municipio de Garagoa, algún tipo de importancia social, ecológica, que implique un tratamiento especial frente a destinación del mismo.
El Predio identificado con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 010000010024000, colinda con el predio en donde se encuentra construido el Estadio Municipal de Garagoa, de permitirse allí construcción de vivienda o desarrollar otra actividad diferente a la contemplada en el PBOT, generaría conflicto por uso del suelo, como quiera que las actividades adelantadas en el campo de juego, generan gran volumen de afluencia de público, que generan ruido e incomodidad con las viviendas construidas alrededor del mismo.
Informe donde se indique los usos de suelo a los que se encuentra sometido el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400 de este municipio. El inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400 tiene el siguiente uso del suelo el de Espacio Público Efectivo de Ciudad y Zonas Verdes, cuyos usos y actividades son: Informe donde se indique si sobre el inmueble con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400, la administración adelantó o adelanta proceso de expropiación o proceso de obra pública.
La Administración Municipal, no adelanto ni adelanta proceso alguno de expropiación del inmueble con matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400, en cuanto a obra pública el municipio no adelanta ni adelantará, proceso constructivo alguno sobre el predio en mención, hasta tanto no se cuente con la propiedad del mismo.” De acuerdo con certificación municipal de uso del suelo urbano, expedida por la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura Municipal de Garagoa-Boyacá el 13 de junio de 2016 hizo constar lo siguiente (Fls. 80-81): “Consultado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Garagoa (PBOT), aprobado mediante Acuerdo 019 del 1° de noviembre de 2002, Plano F2 de Fe, Formulación de Usos Principales Urbanos, el predio, ubicado en la Carrera 12 No. 14ª-49, de número catastral 15299010000010002400, Barrio: El Campin, del Municipio de: Garagoa, Departamento de Boyacá, se encuentra ubicado en la zona de Espacio Público Efectivo De Ciudad y Zonas Verdes cuyo uso es: El cargo de Secretario de Despacho asignado a la dependencia de Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura Municipal de Garagoa tiene como propósito principal: “Formular, adoptar, difundir, ejecutar y evaluar, en el ámbito municipal las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos en materia de planeación y desarrollo territorial, de acuerdo a la normatividad vigente y a los lineamientos departamentos y nacionales.” (Fol. 82-84) II.3.
ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. De los actos administrativos susceptibles de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos se categorizan en actos de trámite y definitivos, distinción que se adopta para determinar cuáles son o no demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los primeros constituyen actos intermediarios, previos o preparatorios, que le dan impulso a la actuación administrativa, que se finiquita con la expedición de los segundos que contienen la voluntad de la administración, creadora de derechos subjetivos o efectos jurídicos. Los actos definitivos son pasibles de recursos, además de ser acusables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto al plasmarse la voluntad de la administración pueden ser objeto de control a fin de establecer si están incurso en alguna causal de nulidad, contempladas en el artículo 137 del C.P.A.C.A. Al respecto, el artículo 43 ibídem dispone que son “actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la acción”, además, contempla la posibilidad de que actos de trámite puedan convertirse o terminar siendo actos definitivos en la medida en que la decisión allí asumida impida continuar con la actuación administrativa, lo que habilita el ejercicio del control jurisdiccional.
En síntesis, una misma actuación administrativa puede acarrear que el acto final o definitivo se enjuicie, así como también los actos preparatorios que muten a definitivos. Otra de las características determinantes de que un acto administrativo es definitivo y susceptible de control de legalidad es precisamente que produzcan efectos jurídicos, es decir, que contengan la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales o particulares y concretas, independientemente la denominación que se le otorgue (oficio, resolución, decreto, circular, acta, instrucción, etc.).
A su turno, el Consejo de Estado a través de providencia de 14 de mayo de 20201 recopiló las características esenciales de un acto administrativo demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de la siguiente manera: “El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: Constituye una declaración unilateral de voluntad. Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».
Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito». Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Bajo ese hilo conductor, los actos administrativos pasibles de control judicial son aquellos que ponen fin al proceso administrativo y que impiden continuarlo, además de contener la manifestación expresa de la voluntad de la administrativa dirigida a crear, modificar o extinguir una situación jurídica o un derecho. Análisis del caso concreto.
En vista del primer problema jurídico planteado de manera oficiosa por esta Sala, acerca de si el acto acusado es susceptible de control judicial, para ello, se realizará el siguiente análisis. El acto acusado es del siguiente tenor: 1 Sección Segunda; C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas; Rad. 25000-23-42-000-2017- 06031-01(5554-18);
Actor: Carlos Eduardo Castro. Las citas de pie de página contenidas en la providencia fueron suprimidas. “Señora MARTHA ISABEL BERNAL MORALES Carrera 12 No. 14 A-49 Garagoa-Boyacá Referencia: Derecho de petición Rad. 1223 Cordial Saludo, Respetuosamente y como corresponde a procedimiento, de conformidad con el contenido del artículo 14 de la Ley de 2011, dentro del término legal me permito dar respuesta al derecho de petición interpuesto ante este Despacho; en los siguientes términos. El Plan Básico de Ordenamiento Territorial (P.B.O.T.) aprobado mediante acuerdo 019/2002 es una norma municipal, por tal razón la Oficina Asesora de Planeación Municipal ni el Despacho están facultados para levantar la afectación del bien inmueble, el componente (sic) por constitución y ley es el Concejo Municipal.
El Municipio ha adelantado gestiones para realizar los ajustes respectivos y así poder atender su solicitud mediante concertación. Según último comunicado de la procuraduría la actual administración no debe realizar ninguna actuación respecto al P.B.O.T. dicha tarea debe ser realizada por la nueva administración (vigencia 2016-2019), la misma que debe hacerse para lograr concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.
Atentamente, ING. BUENAVENTURA QUINTERO MALAVER Jefe Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura Municipal.” A efectos de revisar si la respuesta suministrada por el Municipio de Garagoa a la petición de 19 de mayo de 2015 que elevaron las demandantes fue de fondo y, por ende, definió su situación particular, es conveniente transcribir a qué se circunscribió la solicitud: “1.- Se ordene a quien corresponda se ordene el levantamiento de la afectación del uso del suelo, impuesta a favor del Municipio de Garagoa mediante el Acuerdo 019 de 1° de noviembre de 2002, sobre el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078- 29296 y código catastral No. 01000001002400 ubicado en la Cra. 12 No. 14 A-49 barrio el “Campin” del municipio de Garagoa.
Lo anterior de conformidad con lo informado en Oficio de fecha 24 de marzo de 2015 que anexa con esta petición. 2.- Que se disponga que el predio de mi propiedad identificado con el número de matrícula inmobiliaria 078-29296 y código catastral No. 01000001002400 no es sujeto de ninguna afectación, es decir que la orden impartida por el Concejo Municipal con la expedición del Acuerdo No. 019 de 2002, no tuvo efectos vinculantes, pues no se me notificó en debida forma (notificación personal) y no se cumplió con el requisito de publicidad registral, pues la medida no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria como lo exige la Ley. 3.- Que se disponga que la afectación impuesta a favor del Municipio, quedo sin efecto de pleno derecho de conformidad con lo previsto por el inc. 1° del art. 37 de la Ley 9 de 1989, toda vez que la entidad territorial no adquirió el predio, dentro del plazo máximo de seis (6) años a que tenía derecho para llevar a cabo de dicho procedimiento.” (Destacado de la Sala) Tal como se puede apreciar, el objeto principal de la petición era conseguir el levantamiento de la afectación del uso del suelo, impuesta al predio de propiedad de las demandante a favor del Municipio de Garagoa mediante el Acuerdo 019 de 1° de noviembre de 2002, a lo cual la Administración Municipal contestó: “El Plan Básico de Ordenamiento Territorial (P.B.O.T.) aprobado mediante acuerdo 019/2002 es una norma municipal, por tal razón la Oficina Asesora de Planeación Municipal ni el Despacho están facultados para levantar la afectación del bien inmueble, el componente (sic) por constitución y ley es el Concejo Municipal”.
En ese sentido, conforme la respuesta proporcionada es evidente que no resolvió de fondo el aspecto planteado y pedido, y simplemente les informó en quien recaía la competencia para acceder a su solicitud, por lo tanto, podría considerarse como un acto de comunicación o información que acorde con el criterio sentado por la jurisprudencia nacional no son acusables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sobre este tópico, la providencia de 19 de diciembre de 20192, enfatizó que “… dado que los actos de carácter informativo o comunicados de prensa, no deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, ni impiden continuar con alguna actuación administrativa, puesto que tal como en el caso que nos ocupa, se limitan a dar una información de interés general sin adoptar una decisión que cree, modifique o extinga una situación jurídica, es claro que el comunicado acusado no es susceptible de control jurisdiccional”. 2 Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; Rad: 11001-03-24-000-2014- 00103-00; Actor: Iván Guiovanny Bernal Camacho. De modo que, de acuerdo con el tenor literal del acto acusado y los móviles que rodean el asunto, para la Sala es claro que no se trata de una decisión de la administración que cree, modifique o cambie la situación particular de las demandantes.
Se llega a la anterior conclusión, por cuanto, el Acuerdo 019 de 2002 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PBOT3 DEL MUNICIPIO DE GARAGOA BOYACÁ, SE DICTAN NORMAS ESTRUCTURALES, GENERALES Y COMPLEMENTARIAS, URBANÍSTICAS Y RURALES, SE DETERMINAN PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS, SE ESTABLECEN SISTEMAS ESTRUCTURANTES, Y SE ADOPTA EL PROGRAMA DE EJECUCIÓN”, proferido por el Concejo Municipal de Garagoa, es el acto de carácter general que estableció el uso del suelo del Municipio de Garagoa acorde con su organización territorial.
En consecuencia, constituye el Acuerdo 019 de 2002 en aquel que determinó la destinación del uso del suelo de todo el municipio, incluido el bien inmueble de las accionantes, pues, mediante los siguientes enunciados fijó, por ejemplo, el uso “DE ESPACIO PÚBLICO EFECTIVO DE CIUDAD Y ZONAS VERDES, CLASIFICACIÓN Y NORMAS DE USO”, así: “ARTÍCULO 50.- Adoptase los usos DE ESPACIO PUBLICO EFECTIVO DE CIUDAD Y ZONAS VERDES, como aparece en el plano F.2 y que corresponden al sistema de parques recreacionales, deportivos, culturales, plazas y plazoletas como espacio público efectivo del nivel de ciudad y por las zonas verdes empradizadas y/o arborizadas correspondientes 3 Definido en su artículo 2, así: “ARTÍCULO 2.- DEFINICIÓN: El PBOT de Garagoa es un instrumento que contiene los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas y proyectos, actuaciones y normas, para orientar la administración, desarrollo y ocupación del espacio físico, clasificado como suelo urbano, suelo de expansión urbana, rural, suburbano y de protección, que integran las políticas de largo, mediano y corto plazo, clasificadas en: NORMAS ESTRUCTURALES: Son aquellas que aseguran la consecución de las políticas, objetivos y estrategias adoptadas en el Componente General del PBOT, prevalecen sobre las demás normas en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en éstas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o, excepcionalmente a iniciativa del Alcalde Municipal con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.
NORMAS URBANÍSTICAS GENERALES: Son las que permiten establecer usos, intensidad de usos del suelo, actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización y construcción e incorporación al desarrollo de las zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y del suelo de expansión. Otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, junto con la especificación de los instrumentos que contribuyan a los objetivos de desarrollo urbano y a sufragar los costos que éste implica.
NORMAS COMPLEMENTARIAS: Son las relacionadas con actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en el componente general y urbano y que deben incorporarse al programa de ejecución (artículo 18 Ley 388/97). Incluyen las que dictan decisiones sobre acciones y actuaciones para el corto plazo y las que regulan las operaciones urbanas específicas y los casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales.
(…)”. a las rondas de la quebradas Manzanos y Tejar y las zonas de alta pendiente del Alto de Santa Bárbara como espacios de protección ambiental; las zonas verdes empradizadas y/o arborizadas de afectaciones viales y de infraestructura de los s.p.d y los de aislamientos de usos que en total se localizan también en el plano F.1 como tratamiento de protección ambiental y mejoramiento del espacio público efectivo de ciudad; además de una franja de 10m. alrededor del perímetro urbano como zona verde arborizada de protección del suelo urbano; todas las anteriores forman parte del sistema de E.P de ciudad.
También forman parte de este uso todos los parques recreativos y/o deportivos de barrio o sector actuales y los futuros resultantes del proceso de urbanización como áreas de cesión recreativa deportiva y de zonas verdes. Se entiende por uso de espacio público efectivo de ciudad todas aquellas áreas actuales y futuras formuladas que permiten actividades de recreación pasiva y/o activa de disfrute común y colectivo, que tienen cobertura de uso a nivel de la ciudad, el Municipio y/o la región. Se entiende como zonas verdes constitutivas del espacio público de nivel de ciudad todas aquellas áreas verdes empradizadas y/o arborizadas sean ellas de protección ambiental o de protección de afectaciones viales, del área urbana y/o de aislamientos, y que son estructurantes, estratégicas y constitutivas del sistema de E.P. Urbano, entran en esta categoría las áreas forestales identificadas e inventariadas en el diagnóstico.
Todas las áreas recreativas deportivas y de zonas verdes del nivel de ciudad se desarrollarán mediante el P.P. de mejoramiento de E.P. efectivo de ciudad, a elaborarse en el corto plazo, conforme a los parámetros y prioridades asignados en el capítulo de Prospectiva y de Formulación y en la presente normativa.
PARÁGRAFO 2. - Autorizase al Municipio a implementar el Plan Padrinos para el mantenimiento, ornato, amoblamiento y similares del E.P. de ciudad y zonas verdes.
PARÁGRAFO 3. - Todos los espacios públicos recreativos y/o deportivos del nivel de barrio o sector, actuales o resultantes como cesión de los procesos de urbanización estarán a cargo de los urbanizadores y/o comunidades beneficiadas. SUBTÍTULO II: CLASIFICACIÓN DE USOS Para una mejor aplicabilidad de la normativa de usos se adopta la siguiente clasificación de ellos: (…)
ARTÍCULO 63. - Adóptese la siguiente clasificación para LAS ACTIVIDADES DE RECREACIÓN PASIVA, ACTIVA Y DE ZONAS VERDES: Constituyen el sistema de espacio público efectivo de la ciudad, dentro de ellos tenemos:
1. ESPACIOS PÚBLICOS DE USO COMÚN, EFECTIVO (EP): a. Plazas, plazoletas b. Monumentos cívicos c. Parques recreativos y/o deportivos y/o culturales y/o didácticos d. Paseos recreativos, didácticos, ecológicos. e. Escenarios deportivos, recreativos y culturales Ellos pueden ser según su nivel de cobertura del nivel de ciudad o del nivel de barrio o sector.
2. ZONAS VERDES (ZV): Ellas como integrantes del espacio público pueden clasificarse en: a. Zonas forestales b. Áreas de protección ambiental, empradizadas y/o arborizadas, como rondas hídricas y terrenos de alta pendiente. c. Áreas de protección, empradizadas y/o arborizadas, de afectaciones viales, de s.pd, de equipamientos comunales, de protección del área urbana; separadores viales, antejardines y similares.
Las anteriores pueden ser de propiedad pública o privada, uso y disfrute común o contemplativas. (…) SUBTÍTULO III: NORMATIVA DE USOS Según las definiciones de usos, impactos, conflictos; la clasificación de usos y actividades y demás aspectos pertinentes para la normativa de usos en la ciudad, los suelos de expansión y áreas suburbanas, contempladas en las leyes y decretos reglamentarios en especial la Ley 388/97 y sus decretos reglamentarios, Ley 9/89 y sus decretos reglamentarios y en el presente Acuerdo del Componente Urbano del PBOT de Garagoa, al igual que el documento general del Componente Urbano en las fases de Diagnóstico, Prospectiva y Formulación; los usos principales urbanos formulados, espacializados en el plano F2; se acuerda: (…)
ARTÍCULO 73. - ACTIVIDAD DE RECREACIÓN, DEPORTE Y ZONAS VERDES; adóptese la siguiente normativa de usos: USO PRINCIPAL: Espacio público efectivo de ciudad o barrio, como plazas o plazoletas cívicas, parques recreativos y/o deportivos y/o culturales y/o didácticos o similares; escenarios deportivos y culturales. Zonas verdes como áreas forestales.
Zonas verdes de protección ambiental, de afectación vial, de protección de infraestructura de s.p.d, de equipamientos comunales del área urbana y similares. USOS COMPLEMENTARIOS: Amoblamiento urbano, USOS RESTRINGIDOS: Pequeños comercios de bebidas no alcohólicas y comestibles tipo cafetería, Ciclorutas Senderos peatonales Celadurías y seguridad ciudadana USOS PROHIBIDOS: Todos los demás, en especial aquellos que causen algún tipo de impacto o conflicto por uso, deterioren el espacio público y las zonas verdes u obstaculicen el flujo, la circulación y el funcionamiento específico de ellos.” Concordantemente se anexó al PBOT el componente urbano 2002 que contiene el plano de distribución del uso del suelo del Municipio de Garagoa y del cual se puede extraer que la ubicación del predio de las demandantes se encuentra en espacio público recreacional, deportivo y zonas verdes.
En efecto, conforme las convenciones temáticas del plano, se puede observar que, el predio con dirección Carrera 12 No. 14 A-49 barrio el “Campin” del municipio de Garagoa -predio de las demandantes-, resaltado en color verde se denomina según el uso de suelo asignado como: “Espacio Público Recreacional, Deportivo y Zonas verdes”. Todo lo anterior, para significar que, a raíz de la expedición del Acuerdo 019 de 1° de noviembre de 2002, el Concejo de Garagoa definió la organización territorial de dicho municipio.
En ese orden, el Oficio de 30 de junio de 2015 -acto enjuiciado- solo se supeditó a mencionar el acto general que especificó el uso del suelo del predio en mención y la autoridad competente, para resolver su solicitud sin que conlleve en si la presencia de un acto administrativo definitivo. Bajo ese contexto, el acto que resultaba demandable, según las pretensiones que persigue alcanzar la parte activa y los fundamentos fácticos relatados en el libelo introductorio, es el Acuerdo 019-2002, pues como acertadamente lo mencionó el a quo el cambio del uso del suelo no necesariamente implica una afectación al inmueble en cuestión que deba ser registrada en el Certificado de Instrumentos Públicos o en su Folio de Matrícula Inmobiliaria, como si se tratara, por ejemplo, de un bien de utilidad pública, simplemente se requiere para su oposición a terceros que el acto general que disponga la organización territorial sea debidamente publicado.
De otro lado, para la Sala es evidente que al transcurrir aproximadamente 13 años entre la expedición del Acuerdo 019 de 2002 y la fecha de la solicitud, y la posible configuración del fenómeno de caducidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y/o de reparación directa dirigidos a obtener la anulación del acto general y/o la respectiva reparación del daño en términos del artículo 138 inciso 2 del CPACA o la reparación del daño antijurídico producido por un acto administrativo legal, los sujetos activos intentaron provocar que la Administración Municipal emitiera un pronunciamiento para habilitar los recursos o instrumentos judiciales tendientes a discutir la legalidad de la decisión o manifestación de la voluntad que a juicio de las accionantes vulneran su derecho a la propiedad.
En conclusión, el Oficio reprochado no es susceptible de demanda judicial, pues, tal como se dijo en párrafos anteriores, no resolvió de manera directa ni indirecta el fondo de la solicitud de las demandantes, en cambio, se limitó a citar el Acuerdo 019 de 2002 como la norma que adoptó el PBOT de Garagoa cuya facultad para levantar la afectación del inmueble de las accionantes solo correspondía al Concejo municipal.
En consecuencia, la respuesta mencionada no tiene la connotación de negar, evadir o acceder a la petición presentada por las señoras Martha Isabel y Adriana Janeth Bernal Morales, por tanto, no se le puede tener como un acto definitivo pasible de demanda ante esta jurisdicción. Así las cosas, se revocará la decisión que negó las pretensiones, y en su lugar, la Sala se declarará inhibida para resolver de fondo el asunto, por demandarse un acto no objeto de control judicial.
De las costas y agencias en derecho. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte demandante por ser la vencida. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
REVOCAR la sentencia de 23 de septiembre de 2016, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja. En su lugar, PRIMERO. DECLÁRASE INHIBIDA para decidir de fondo la demanda dirigida contra el Oficio No. 160.05.03.03.353 de 30 de junio de 2015, expedido el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación e Infraestructura del Municipio de Garagoa-Boyacá. SEGUNDO.- SIN condena en costas en ambas instancias.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y de ello déjese registro en el Sistema SAMAI. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala de Decisión en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. MDM