15001 2333 000 2021 00500 00 · Administrative Court of Boyacá

ACCIÓN DE INVALIDEZ DE ACUERDOS MUNICIPALES / Presupuestos / Regulación normativa. La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional.

(…) En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.

Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que «el Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso». DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES / Función de Asambleas departamentales y Concejos municipales.

A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde —según el caso—.

El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos «determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta».

CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES / Requisitos legales. Tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicos, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO

49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales. Las empresas industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma.

Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal.

PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal.

ARTICULO

50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIÓN. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: 1.

La denominación. 2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico. 3. La sede. 4. La integración de su patrimonio. 5. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y 6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.

PARÁGRAFO. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación».

(…) Por su parte, en el artículo 69 ibidem, se estableció que las entidades descentralizadas, «en el orden departamental, distrital y municipal», debían ser creadas «por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley». Además, se prescribió que «[e]l proyecto respectivo deber[ía] acompañarse del estudio demostrativo que justifi[cara] la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política».

(…) Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica ―relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico―, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad ―aspectos que resultan sustanciales y necesarios―.

MODIFICACIÓN A LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Competencia del Alcalde en el nivel municipal. La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto.

Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones «a las plantas de empleos de (…) los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional».

La normativa vigente prevé que está prohibido designar, con el nombre de personas vivas, cualquiera de las divisiones generales del territorio nacional, así como los bienes de uso público y los sitios u obras que pertenezcan a cualquiera entidad Estatal. La única excepción a dicha interdicción se configura cuando reúnan, de manera concurrente, los siguientes dos requisitos: (i) que exista una «petición de la comunidad» y (ii) que la persona que será exaltada «haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación».

En concordancia con lo anterior, el artículo 99 del Decreto 1333 de 1986 previó que a los concejos municipales les estaba prohibido «decretar honores y ordenar la erección de estatuas, bustos u otros monumentos conmemorativos, a costa de los fondos públicos, salvo casos excepcionales». CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL / Cumplimiento de los requisitos legales / Concejo no cumplió con requisitos de la Ley 489 de 1998.

La Sala encuentra que, si bien el Concejo del municipio de Ciénega ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, estaba habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público ―en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política―, lo cierto es que al momento de expedirse el acto administrativo objeto de control judicial, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998.

Es preciso recordar que el artículo 50 de la citada Ley 489 de 1998 previó que el acto de creación de un nuevo ente público debía determinar sus objetivos y su estructura orgánica. Además, según la norma en cita, también resulta imperativo que se establezca cuál será su «soporte presupuestal»; y que se indique su denominación, su sede, qué recursos integrarán su patrimonio, cuáles serán ser sus órganos de dirección y administración ―además de la forma de integración y designación de sus titulares― y, en particular, que se señale su «naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico».

Aunado a lo anterior, sea que se vaya a constituir una entidad descentralizada o un nuevo establecimiento público, es preciso contar con un estudio que justifique dicha iniciativa ―la cual estuvo en cabeza del alcalde y algunos concejales―, ya que el artículo 209 de la Constitución Política estableció que la función administrativa está «al servicio de los intereses generales» y, en consecuencia, debe desarrollarse «con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad»; elementos que debían consignarse de forma plausible en el acto demandado, en la medida que la nueva entidad no podría desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los previstos en su acto de creación ―estándole vedado, además, «destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos»―. 1.

Sin perjuicio de lo anterior, al revisar el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, es patente para este Tribunal que el Concejo del municipio de Ciénega omitió desarrollar en detalle todo lo anterior ―resaltándose que tal aspecto, de hecho, fue advertido por algunos concejales de dicho ente territorial, en el segundo debate del acuerdo que se llevó a cabo el 15 de mayo de 2021―.

(…) 1. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que, sin perjuicio de que era indispensable que el Concejo del municipio de Ciénega determinara en forma expresa y clara la naturaleza jurídica de la nueva Escuela de Ciclismo ―determinando, entre otros asuntos, su régimen jurídico y las normas que guiarían el desarrollo de su objeto (lo que constituiría el marco normativo al que se encontraría sometida la nueva entidad)―, lo cierto es que dicho cuerpo colegiado prescindió de lo anterior, razón por la cual debe declararse la ilegalidad de los artículos 1 y 2 del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, en la medida que no previeron todos los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los cuales ―se reitera― son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa.

CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL / Prohibición de denominarlas con nombres de personas vivas salvo excepciones legales / No se dieron los requisitos legales para la aplicación de la excepción. Así las cosas, es claro que no se cumplió el primero de los requisitos exigidos por el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, razón por la cual resulta inane continuar con el análisis del segundo requisito, en la medida que ―se reitera― dicho cuerpo normativo exigía el cumplimiento simultáneo de las dos condiciones para que pudiera aplicarse la excepción prevista en el parágrafo del citado artículo.

NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.

Tunja, diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 15001 2333 000 2021 00500 00 Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Ciénega Medio de control: Validez de acuerdo Tema: Sentencia de única instancia. Se declara la invalidez del acuerdo municipal demandado pues el Concejo del municipio de Ciénega desconoció lo previsto en la Ley 489 de 1998, respecto de los requisitos a tener en cuenta al momento de expedir un acto de creación de un nuevo ente integrante de la administración pública municipal.

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto.

ANTECEDENTES La demanda y su subsanación El departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESCUELA DE CICLISMO DEL MUNICIPIO DE CIÉNEGA[,] BOYACÁ [-] LEONARDO PÁEZ LEÓN», expedido por el Concejo del ente territorial en cita. Cargos formulados El ente territorial demandante consideró que el acuerdo objeto de control vulneró lo previsto por los artículos 6, 121, 313, 315 y 345 de la Constitución Política; 41, 72 y 91 ―numeral 4°, literal d)― de la Ley 136 de 1994; 35 de la Ley 734 de 2002; 50 de la Ley 489 de 1998; 1 del Decreto 2569 de 1997; y la Resolución No. 1909 de 1991, proferida por el Ministerio del Deporte.

Creación de un ente municipal sin el cumplimiento de los requisitos legales. El departamento de Boyacá indicó que la creación de la escuela de ciclismo del municipio de Ciénega era ilegal dado que no había considerado las normas que «dispone[n] lo pertinente a la creación de organismos o entidades administrativas para el municipio», omitiendo «pronuncia[rse] frente al funcionamiento de la institución, su gerencia, administración[,] (…) [y] naturaleza institucional»; y dejando también de lado «los estudios y soportes técnicos que le dan sustento, todos ellos requisitos que exige la Ley para que proceder a darle validez a este trámite».

Aunado a lo anterior, señaló que el acto demandado no había determinado si debía realizarse o no, una modificación a la planta de empleos del ente municipal; tampoco había «menciona[do] [su] régimen aplicable, órganos superiores de dirección, de administración y la forma de integración y designación de sus titulares»; y, además, el texto del mismo no permitía establecer «cómo se proveerán los cargos estatuidos (sic) en el artículo 2».

Designación de «bienes» de uso público con el nombre de personas vivas De otro lado, el departamento de Boyacá expuso que, de conformidad con decreto 2759 de 1997, existía una prohibición general para que se pudiera «designar los bienes, sitios y obras del Estado[,] en cualquiera de sus niveles[,] con el nombre de personas vivas» ―no obstante la excepción contemplada en el «parágrafo del decreto», el cual preveía que era «viable la designación de bienes de uso público con el nombre de personas vivas siempre y cuando así [fuera] solicitado por la comunidad y la persona h[ubiera] prestado servicios a la Nación»―.

Así las cosas, consideró que el acuerdo demandado era ilegal, en la medida que se estaba rindiendo un homenaje a un ciclista vivo, sin que se cumplieran los requisitos para llevar a cabo aquella denominación de manera excepcional. Ausencia de publicación del acto demandado Finalmente, el ente territorial demandante consideró que el acto administrativo objeto de control judicial contravenía el ordenamiento jurídico al cual debía sujetarse, ya que «al ser la publicación otra etapa del proceso de expedición de los acuerdos municipales», lo cierto era que la misma constituía «un requisito indispensable para la ejecutoriedad de los mismos»; precisando que los acuerdos municipales producían la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación. En tal sentido, como el acuerdo demandado no se había publicado, no podía producir los efectos que perseguía y, en consecuencia, devenía ilegal.

Posición del municipio de Ciénega En el término de fijación en lista del proceso, el ente territorial demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que las mismas se habían formulado sin precisar un concepto claro de vulneración, «contrariando la realidad» y efectuando «una interpretación y concepción parcial del ordenamiento [jurídico] sin entrar a analizar los aspectos particulares».

Refirió que en la demanda se habían realizado «una serie de citas y referencias (…) abstractas y ambiguas», sin desarrollar el porqué se consideraba que el concejo del ente demandado carecía de competencia para la creación de la escuela de ciclismo; y señaló que, en su concepto, no se apreciaba ninguna «vulneración de la legalidad». Resaltó que no era cierto que el acuerdo demandado no se hubiera publicado, pues tal hecho se hizo constar por parte de la Personería del ente territorial demandado.

Tratándose de la utilización del nombre de una persona viva para nombrar la escuela de ciclismo creada, el apoderado judicial del municipio de Ciénega indicó que dicha designación sí era posible, en la medida que se hubieran prestado servicios a la Nación. En tal contexto, señaló que el departamento desconocía «que se trata[ba] de un doble campeón mundial, que represent[ó] al país y dej[ó] su nombre en alto a nivel mundial», lo que constituía «un importante servicio, además de ser un incentivo y ejemplo para la juventud abandonada a los vicios y apartada del deporte».

Concepto del Ministerio Público El Representante del Ministerio Público no presentó concepto en el presente caso, según lo hizo constar la Secretaría de este Tribunal. CONSIDERACIONES Cuestión previa – Impedimento manifestado por la Magistrada Beatriz Teresa Bustos Galvis La Magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos manifestó su impedimento para conocer del asunto, aduciendo que se configuraba la causal prevista en el numeral 4° del artículo 130 del CPACA.

Lo anterior, dado que su hija había suscrito un contrato de prestación de servicios con el departamento de Boyacá el pasado 24 de enero de 2022, con el objeto de «apoyar a la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurica del Departamento, en las actuaciones judiciales y extrajudiciales que le sean asignadas con el fin de fortalecer la defensa jurídica del Departamento de Boyacá».

Al respecto, los restantes Magistrados integrantes de la Sala decidieron declarar no fundado el impedimento propuesto, ya que tratándose de procesos donde se revisa la validez de un acuerdo municipal, en estricto sentido no se está ante una contienda judicial donde existan partes en disputa, en la medida que dicho juicio de legalidad no involucra intereses propios y personalísimos de cada uno de los extremos procesales, sino que se está ante un juicio donde solamente se verifica la conformidad de un acto administrativo al ordenamiento jurídico.

Nótese que la revisión de los acuerdos municipales por parte de los gobernadores departamentales es apenas un ejercicio «preventivo» que procede cuando se advierta un posible desconocimiento de las normas de rango superior a las cuales deben someterse los actos administrativos expedidos por los concejos. En la sentencia C-869 de 1999, la Corte Constitucional explicó que, de hecho, esa facultad de revisión de los acuerdos municipales, era ejercida por los gobernadores en pro de los municipios ―los cuales no eran contrapartes, pese a ocupar el extremo pasivo del proceso―; precisando que dicha figura debía ser diferenciada de los procesos de nulidad simple: «La facultad que le atribuyó el Constituyente a los gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que producen los concejos municipales, en ejercicio de las competencias que la Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales, de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.

Lo anterior por cuanto el control lo ejerce el Gobernador, el cual tiene funciones propias que emanan del ejercicio de la autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta de 1991. También porque dicho control se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses de los individuos (…).

(…) Lo anterior no quiere decir, como equivocadamente lo interpreta el demandante, que se despoje a los gobernadores de esa facultad, que emana de la misma Constitución, respecto de los actos de los alcaldes, pues ellos están obligados a asumirla y cumplirla, aún sin que medie mandato legal, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 4 del ordenamiento superior, que establece que la Constitución es norma de normas (…).

(…) Sobre la acción de nulidad la doctrina especializada ha dicho que ella se desenvuelve dentro de un proceso, que en la mayor parte de los casos es impugnatorio, ya que se entabla contra un acto administrativo previo, lo que a su vez le confiere otra característica, la de servir de instrumento de revisión de una acción estatal. De esta manera, como lo ha señalado esta Corporación, “la finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de que aquel quede sin efecto por contrariar las normas superiores de derecho.

Esta acción se encuentra consagrada (…) para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona”. En esa perspectiva, la diferencia con el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, es evidente, pues dicho control, como quedó anotado antes, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo.

Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo». La anterior postura también es compartida por el Consejo de Estado. Así pues, basta anotar que las instituciones jurídicas de impedimento y recusación se vinculan inescindiblemente al principio constitucional de debido proceso; pero no a la manera de una presunción peyorativa sobre los funcionarios judiciales, respecto de quienes, por el contrario, se presume su imparcialidad.

Por lo anterior, se procederá a declarar sin fundamento el impedimento propuesto por la Magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos y, en consecuencia, la citada funcionaria continuará participando en la tramitación y decisión del asunto. Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores.

Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986.

En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso». Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda.

Análisis y decisión de la Sala La Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, al considerar que, si bien el Concejo del municipio de Ciénega ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, estaba habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público ―en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política―, lo cierto es que, al momento de expedir el acto demandado, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998.

El acto de creación de un nuevo ente público debe determinar sus objetivos y su estructura orgánica y, además, también es imperativo que se establezca cuál será su «soporte presupuestal»; señalándose también su denominación, su sede, qué recursos integrarán su patrimonio, cuáles serán ser sus órganos de dirección y administración y, en particular, es esencial que se establezca su «naturaleza jurídica».

Cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su legalidad y/o constitucionalidad únicamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio abstracto de legalidad ni un análisis de conveniencia que escapan al debate judicial del presente medio de control.

Sobre este aspecto, resultan aplicables las consideraciones de la Corte Constitucional expuestas en la Sentencia C-1036 de 2003 y C-256 de 1997. Competencias para determinar la estructura de la rama ejecutiva del poder público según el ordenamiento jurídico vigente A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde —según el caso—.

En desarrollo de lo anterior, el legislador expidió la Ley 489 de 1998, donde se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública, la cual está integrada «por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano» ―según el artículo 39 ibidem―.

En el artículo 2 de la citada ley, el legislador dispuso que tal cuerpo normativo sería aplicable «a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas».

Además, en el parágrafo del mentado artículo 2 de la Ley 489 de 1998 se indicó que «[l]as reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicar[ían], en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política».

Ahora bien, tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicos, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO

Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal.

ARTICULO

En concordancia con lo anterior, en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 se indicó que debían ser consideradas como «entidades descentralizadas» todas aquellas «creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio».

Asimismo, en el parágrafo 1° del citado artículo, se precisó que «de conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico (…) previsto para las entidades descentralizadas e[ra] aplicable a las de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial».

Por su parte, en el artículo 69 ibidem, se estableció que las entidades descentralizadas, «en el orden departamental, distrital y municipal», debían ser creadas «por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley». Además, se prescribió que «[e]l proyecto respectivo deber[ía] acompañarse del estudio demostrativo que justifi[cara] la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política».

De otro lado, en lo relativo a los establecimientos públicos, el artículo 70 de la Ley 489 de 1998 indicó que los mismos eran «organismos encargados (…) de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público, que reun[ían] las siguientes características: a) Personería jurídica; b) Autonomía administrativa y financiera; [y] c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, [y/o] tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autorizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes».

Tratándose de este último aspecto, el artículo 71 ibidem agregó que «[l]a autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercer[ía] conforme a los actos que los ri[jan] y, en el cumplimiento de sus funciones, se ceñir[ían] a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos», precisándose que no podrían «desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos».

Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica ―relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico―, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad ―aspectos que resultan sustanciales y necesarios―.

En sentencia de 28 de octubre de 2020, se explicó lo siguiente: «Ahora bien, en punto a la naturaleza jurídica, observa la Sala que el acuerdo establece que “La Escuela de Formación en Danzas dependerá de la Administración Municipal”, apreciación que de conformidad con el inciso cuarto del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, permite concluir que se trata de una entidad que depende del sector central del municipio de Briceño. No obstante lo anterior, no se observa en el Acuerdo objeto de estudio que se hubiera determinado específicamente la naturaleza jurídica ni el régimen jurídico de la entidad por parte del Concejo Municipal, lo cual resulta de vital importancia toda vez que, tal como lo ha considerado la Corte Constitucional la función de determinar la estructura de la administración municipal, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control, así como también regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras.

Es así, como el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su naturaleza jurídica y el régimen jurídico, patrimonial y de personal. En efecto, la importancia de determinar la naturaleza jurídica y el régimen jurídico de las entidades que se pretenden crear, radica en determinar hasta qué punto la denominación como uno u otro tipo de entidad implica la atribución de una serie de consecuencias, tales como régimen de servidores, controles a los que se encuentran sometidos, jurisdicción y juez de conocimiento, inciden en el mundo jurídico.

Al respecto, la doctrina especializada considera que una determinada denominación debe tener algunas implicaciones, porque las clasificaciones deben tener alguna utilidad o producir algún efecto: así llamarse entidad pública o entidad privada debe tener algunas incidencias en su régimen, por ello, la relación entre régimen jurídico y naturaleza jurídica de una entidad no son tan distantes, pese a que la tendencia del derecho administrativo colombiano es diferente.

En las anteriores condiciones, es claro que, en el acto de creación de una entidad, es indispensable determinar en forma expresa y clara la naturaleza jurídica, relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico, que se refiere a las normas que guiarán el desarrollo de su actividad, que constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida, aspectos que, pese a resultar sustanciales y necesarios en el acto de creación de una entidad no se advierten en el Acuerdo No. 008 de 20 de mayo de 2020.

En el mismo sentido, tampoco se aprecia en el Acuerdo en mención el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración, ni, si se trata de una entidad adscrita o vinculada, conceptos que según la Corte Constitucional hacen referencia al grado de autonomía de que gozan las entidades en tanto “la vinculación supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector central de la Administración” (sentencia C-666 de 2000), razón por la cual, igual que los anteriores presupuestos, al disponerse la creación de un órgano o entidad administrativa son esenciales para establecer en un determinado momento algún tipo de responsabilidad y consecuente régimen teniendo en cuenta su grado de independencia frente a la entidad a la que se encontraría adscrita o vinculada, sin embargo, también se echan de menos por la Sala en el acuerdo demandado.

Así las cosas, si bien es cierto el Concejo Municipal de Briceño contaba con la competencia constitucional y legal para, a iniciativa de la alcaldesa, crear la Escuela de Formación en Danzas Folclóricas "Escuela de Danzas Puripi" del Municipio de Briceño – Boyacá”, también lo es que, en el Acuerdo 008 de 20 de mayo de 2020, por el cual fue creada, no se previeron todos los requisitos consagrados en el artículo 50 de la Ley 489 de 1994 los cuales, se reitera son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa y en esas condiciones habrá que declararse la invalidez del acuerdo mencionado».

Competencia a nivel municipal para efectuar reformas a la planta de personal Conforme el numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia de establecer la estructura administrativa del municipio le corresponde a los concejos. No obstante, de forma extraordinaria, dichas corporaciones pueden desprenderse de esa facultad y otorgársela extraordinariamente a los alcaldes, de manera temporal, según lo previsto por el numeral 3° del artículo 313 ibidem.

De otro lado, en lo inherente a las reformas a las plantas de personal, el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política previó que era atribución de los alcaldes: «[c]rear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes»; además, se indicó que los jefes de la administración municipal, no podrían «crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado».

En desarrollo del anterior texto, el legislador expidió la Ley 909 de 2004, por medio de la cual se reguló el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictaron otras disposiciones. En el citado cuerpo normativo, se dispuso lo siguiente, tratándose de las reformas a las plantas de personal: «ARTÍCULO

46. REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. <Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012> Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

La anterior norma fue reglamentada por el Decreto 1227 de 2005, el cual fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 ―Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública―, prescribiéndose lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.12.1. Reformas de las plantas de empleos. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.

ARTÍCULO 2. 2.12.2 Motivación de la modificación de una planta de empleos. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1.

Fusión, supresión o escisión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 6.

Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. 8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10.

Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

ARTÍCULO 2. 2.12.3. Estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2.

Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos». De acuerdo con lo expuesto, se concluye lo siguiente: La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto.

No obstante, sí resulta imperativo que los entes territoriales se funden en las necesidades del servicio y se basen «en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren», los cuales deberán cumplir con los parámetros expuestos en acápites anteriores. La prohibición de designar las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o a entidades oficiales o semioficiales con el nombre de personas vivas A través del Decreto 2987 de 1945 se dispuso que las «instituciones oficiales» que en lo sucesivo se crearan para el bien público deberían «llevar nombres que perpetúen la memoria de los grandes hombres desaparecidos o de los acontecimientos que hayan contribuido a la formación de la nacionalidad colombiana».

En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto 1678 de 1958, norma en la cual se estableció adoptaron diversas medidas para evitar que en las oficinas públicas se colocaran retratos «del presidente de la república o de otros funcionarios públicos», lo mismo que «cualquier grabado o leyenda que directa o indirectamente pueda interpretarse como homenaje de los titulares o empleados de dichas oficinas al primer mandatario de la nación, o a dichos funcionarios».

En dicha normativa también se estableció que el presidente de la república y «los demás empleados al servicio de la nación», sea cual fuere su orden jerárquico, únicamente recibirían «el tratamiento que correspond[iera] a la denominación del cargo que desempeñ[aran], sin anteponer ningún adjetivo, a excepción de señor y usted», según el caso.

El artículo 5 del Decreto 1678 de 1958 fue posteriormente modificado por el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, estableciéndose lo siguiente: «(…) Los Ministerios del Despacho, Gobernadores y Alcaldes quedan encargados de dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la legislación vigente para prohibir en adelante la designación, con el nombre de personas vivas, de las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o a entidades oficiales o semioficiales.

Igualmente, prohíbese la colocación de placas o leyendas o la erección de monumentos destinados a recordar la participación de los funcionarios en ejercicio, en la construcción de obras públicas, a menos que así lo disponga una ley del Congreso. Parágrafo Único. Las autoridades antes indicadas podrán designar con el nombre de personas vivas los bienes de uso público a petición de la comunidad y siempre que la persona epónima haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación».

Según se puede observar, la normativa vigente prevé que está prohibido designar, con el nombre de personas vivas, cualquiera de las divisiones generales del territorio nacional, así como los bienes de uso público y los sitios u obras que pertenezcan a cualquiera entidad Estatal. La única excepción a dicha interdicción se configura cuando reúnan, de manera concurrente, los siguientes dos requisitos: (i) que exista una «petición de la comunidad» y (ii) que la persona que será exaltada «haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación».

En concordancia con lo anterior, el artículo 99 del Decreto 1333 de 1986 previó que a los concejos municipales les estaba prohibido «decretar honores y ordenar la erección de estatuas, bustos u otros monumentos conmemorativos, a costa de los fondos públicos, salvo casos excepcionales». Hechos probados El 21 de mayo de 2021, el Concejo del municipio de Ciénega expidió el Acuerdo No. 008, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESCUELA DE CICLISMO DEL MUNICIPIO DE CIÉNEGA[,] BOYACÁ [-] LEONARDO PÁEZ LEÓN».

En dicho acto administrativo se dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO PRIMERO. Crear [la] escuela de ciclismo del municipio de Ciénega Boyacá, con el nombre del bicampeón mundial de ciclomontañismo LEONARDO PÁEZ LEÓN, como organismo encargado de formar integralmente a niños, niñas y jóvenes del municipio en la educación deportiva del ciclismo de manera no formal.

ARTÍCULO SEGUNDO. Poner en funcionamiento la Escuela de Ciclismo del municipio de Ciénega Boyacá LEONARDO PÁEZ LEÓN, bajo la orientación o dirección de profesionales en las áreas de la Educación Física, el Deporte, la Cultura Física o carreras afines y/o personas debidamente capacitadas con experiencia en el trabajo pedagógico o práctica del ciclismo.

ARTÍCULO TERCERO. Crear el club de ciclismo en el municipio de Ciénega bajo la normatividad, exigencias y reglamentos del INDEPORTES BOYACÁ o del ente encargado para tal fin». Revisada la exposición de motivos del acuerdo demandado, se advierte que el mismo fue iniciativa del alcalde municipal y algunos concejales, quienes señalaron que el ente territorial era «cuna de grandes ciclistas», destacándose entre ellos los señores Julio Caro Hernández, Diego Arias Cuervo «y el bicampeón mundial de ciclomontañismo Leonardo Páez León».

Tratándose de la justificación del mentado acto administrativo, se indicó que la Escuela de Ciclismo «Leonardo Páez León» se creaba con el fin de propiciar el desarrollo» de los niños, niñas y jóvenes, «mediante un trabajo interdisciplinario (…) y para cumplir funciones cívicas, sociales y comunitarias». Aunado a lo anterior, se listaron los «múltiples beneficios» que ofrecía la práctica de dicho deporte.

En lo referente al marco normativo, la exposición de motivos del acuerdo demandado únicamente señaló que, conforme el artículo 52 de la Constitución Política y el artículo 1 de la Ley 181 de 1991, el deporte tenía una función de «formación integral de las personas» y hacía parte «de la educación», constituyendo un «gasto público social». El Acuerdo objeto de control judicial fue objeto de dos debates reglamentarios los días 11 y 15 de mayo de 2021.

Además, se observa que el mentado acto administrativo fue sancionado el 21 de mayo de 2021 por parte del Alcalde de Ciénega. La personería del municipio de Ciénega certificó que el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 fue publicado en la gaceta municipal el día 24 del mismo mes y año. Se resalta que en el segundo debate del proyecto de acuerdo, llevado a cabo el 15 de mayo de 2021, la Concejala Gilma Sanabria señaló que, en su concepto, «no est[aba] dentro de las atribuciones que les corresponde a ellos como concejales este tipo de proyectos, ya que legalmente no [eran] los temas que les correspond[ían]», indicando que «tal vez correspond[ía] al alcalde o no sabe a qué secretaría crear este tipo de escuelas».

Además, precisó que «[e]n el proyecto no [se] habla[ba] de recursos [y] de presupuesto», razón por la no «veía cómo [iba] a funcionar». Tal preocupación también fue compartida por el Concejal Andrés Felipe Jiménez. Asimismo, el Concejal Javier Gómez comentó que no había visto ningún tipo de presupuesto para la escuela de ciclismo y, si bien la idea «era buena» y él no se oponía a la misma, lo cierto era que resultaba indispensable «mirar la parte de los recursos».

Dicho punto de vista también fue compartido por el Concejal Siervo Cruz, quien llamó la atención sobre el hecho de que se debía pensar con qué se iba a «sostener» la escuela y si se iba a crear algún «puesto para el profesor o para alguien». Por su parte, el Concejal William Camilo Barreto expuso que el proyecto de acuerdo «encerraba ciertos efectos» que más adelante podrían llegar a ser «contraproducentes» para la duma municipal, por lo siguiente: «(…) [P]iensa que podrían mirar y darle un horizonte más claro a eso, ya que no se sabe si el municipio cuenta con los recursos necesarios para apoyar una escuela de ciclismo, como se tuvo que unir Ramiriquí [y] Jenesano en la administración de los alcaldes pasados crearon una escuela de ciclismo, en donde los llevan a unas competencias a nivel departamental y nacional, cree que tiene un vehículo acompañante, un vehículo para el transporte de los ciclistas, tiene un equipo de ciclas y eso requiere una logística y unos recursos, el sueldo que se le va a dar a los ciclistas, el patrocinio, la alimentación, hospedaje en las diferentes competencias que participe y cree que el municipio de Ciénega no tiene los recursos necesarios para apoyar ese tipo de escuela de formación deportiva (…).

(…) [L]o que dice el concejal Luís Héctor tiene toda la razón, se tiene que empezar por algo, pero para eso se tiene que tener una base sólida y unos cimientos, con todo esto, se necesita un presupuesto, se dice que ellos la crean pero cuando se materializa (sic) el tema si les van a decir en la administración municipal que no hay presupuesto (…), eso implica que el profesor o la persona que va a estar al frente de eso tenga un contrato con el municipio, y el municipio diga que no se tiene la capacidad económica para desarrollar este tipo de actividades, por lo que entrarían ellos a cambio de colaborar un poco en la administración, lo que van a hacer de pronto [es] meterse en un problema porque se ilusionó a la gente (…)».

Después de surtidas las discusiones del caso, los Concejales del municipio de Ciénega aprobaron el proyecto de acuerdo, a excepción de los siguientes funcionarios: William Camilo Barreto y Gilma Andrea Sanabria, quienes señalaron que debían ser responsables con el presupuesto del ente territorial, aunado al hecho de que no se había proyectado una infraestructura, ni presupuesto, «ni muchas otras cosas que se deben tener en cuenta para (…) crearlo».

De otro lado, la Secretaria Ejecutiva de la Alcaldía del municipio de Ciénega certificó que no se había encontrado ningún documento que, previo a la expedición del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, se hubiera expedido a nivel municipal con el fin de cumplir lo prescrito por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998 en lo referente la estructura orgánica, objetivos, soporte presupuestal, naturaleza jurídica, sede, patrimonio y órganos de dirección y administración ―entre otros― de la Escuela de Ciclismo del municipio de Ciénega.

Por su parte, la Secretaria de Gobierno y Asuntos Administrativos del municipio de Ciénega certificó que, mediante Acuerdo No. 006 de 10 de marzo de 2017, se había aprobado «el proceso de rediseño institucional de la planta de personal» de la Alcaldía. No obstante, la citada funcionaria no allegó copia de dicho acto administrativo y tampoco se pronunció expresamente sobre lo que había sido solicitado por este Tribunal en el auto que decretó los medios de prueba del proceso, a saber: «Copia de los documentos que, en los términos del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, se hayan expedido a nivel municipal para motivar las eventuales reformas de la planta de personal del ente territorial que implicaban la creación la ‘escuela de ciclismo del municipio de Ciénega’.

En particular, deberá informarse cuáles fueron las necesidades del servicio y remitirse el estudio técnico que, sobre el particular, se haya llevado a cabo conforme la metodología establecida por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Asimismo, deberán remitirse los documentos que eventualmente se hayan expedido y demuestren el cumplimiento de lo previsto por el artículo 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015.

En caso de no contar con lo anterior, tal aspecto deberá certificarse expresamente por parte del funcionario competente». Así las cosas, teniendo en cuenta que el «proceso de rediseño de la planta de personal» de la Alcaldía del municipio de Ciénega data del año 2017, es decir, cuatro años antes de que se sancionara y publicara el acuerdo demandado, la Sala infiere que el ente demandado no ha expedido ningún documento reciente que, con ocasión del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, se hubiera adoptado para acreditar el cumplimiento de lo previsto por los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, relativos a los estudios técnicos que deben realizarse con el fin de justificar cualquier reforma que pretenda hacerse a la planta de personal del municipio.

Por último, el Secretario de Planeación del municipio de Ciénega certificó que, revisado el plan de desarrollo «gestión es desarrollo para todos 2020-2023», se había encontrado lo siguiente: Caso concreto Ausencia de publicación del acuerdo demandado En la demanda, el departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del acuerdo municipal objeto de control judicial aduciendo que el mismo no se había publicado.

Los medios de prueba recaudados en la litis muestran que el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 sí se publicó en debida forma, pues la personería del municipio de Ciénega certificó que tal actuación se había adelantado el día 24 del mismo mes y año. En consecuencia, el cargo propuesto queda desvirtuado. No obstante, la Sala considera prudente indicarle al departamento de Boyacá que la publicidad de los actos administrativos es un presupuesto de eficacia, no de validez de los mismos.

Sobre el punto, el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: «[L]a Sala también ha precisado que la obligatoria publicación de los actos administrativos de carácter general sirve “para efectos de su vigencia y oponibilidad” (Ley 489/1998 Art. 119 par.). Es decir, que su eficacia o fuerza vinculante respecto de terceros depende de que se publiquen en ese medio oficial de difusión, lo que de llegarse a omitir no afecta la validez de esos actos administrativos de carácter general, pues se trata de una circunstancia posterior a la formación del acto, que simplemente lo hace inoponible respecto de terceros.

(…) [C]omo lo ha ve nido sosteniendo esta Corporación reiteradamente, el requisito de la publicación frente a los actos administrativos de carácter general atiende generalmente a su eficacia, es decir, a que produzcan efectos jurídicos y sean obligatorios para los particulares, sin que la carencia de dicha exigencia dé lugar a su declaratoria de nulidad, pues la misma debe sustentarse en aspectos intrínsecos del acto relativos a su validez (…)» Creación de la Escuela de Ciclismo del municipio de Ciénega sin el lleno de los requisitos legales En el escrito de demanda, el Departamento de Boyacá señaló que el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 era inválido porque el Concejo del municipio de Ciénega había dispuesto la creación de un nuevo ente sin que previamente se hubiera cumplido con los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para ello.

Al respecto, la Sala encuentra que, si bien el Concejo del municipio de Ciénega ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, estaba habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público ―en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política―, lo cierto es que al momento de expedirse el acto administrativo objeto de control judicial, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998.

En efecto, a pesar de que en el artículo 1 del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 se indicó cuál sería la denominación del nuevo ente y se fijó cuál sería su misión ―es decir, sus objetivos―, lo cierto es que nunca se reguló en detalle cuál sería su estructura orgánica, omitiéndose señalar si la entidad estaría adscrita o vinculada a algún otro ente municipal, por ejemplo.

Al respecto, lo único que se dijo fue que la misma funcionaría «bajo la orientación o dirección de profesionales» en ciertas áreas inherentes al deporte y «con experiencia en el trabajo pedagógico o práctica del ciclismo»; no obstante, nunca se precisó si los mismos formarían parte de la planta de personal del municipio, desconociéndose entonces lo prescrito por los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015.

Además, tampoco se señalaron cuáles serían sus órganos de dirección y jamás se hizo mención de si la misma tendría personería jurídica propia ―con la consecuente autonomía administrativa y financiera―. De igual forma, se omitió por completo todo lo referente a los recursos que integrarían el patrimonio del nuevo ente. Sumado a lo anterior, revisado el acuerdo demandado, la Sala advierte que el Concejo del municipio de Ciénega omitió por completo establecer la «naturaleza jurídica» del nuevo ente territorial que pretendía crearse y, de igual forma, nunca indicó cuál sería el régimen jurídico al que se sometería la citada Escuela de Ciclismo.

En tal sentido, se desconoció que la facultad de determinar «la estructura de la administración municipal», no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, sino que también implica el señalamiento imperativo de su estructura, sus funciones generales y la eventual vinculación con otros organismos para fines del control; así como también todo lo relativo a la regulación de los asuntos relacionados con el régimen jurídico de sus trabajadores y de su contratación ―materias indispensables que tocan directamente los temas presupuestales y tributarios de la entidad―.

Mutatis mutandis, tratándose de la noción de «estructura orgánica», en la sentencia C-580 de 2013 ―que evocó lo considerado en la sentencia C-306 de 2004―, la Corte Constitucional refirió lo siguiente: «Así, cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de "creación" lleva implícito la precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo tanto, la regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la determinación de su naturaleza jurídica, la composición del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a través de las cuales llevará a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jurídico le asigna, la integración de su patrimonio ―como atributo de su personalidad jurídica―, el régimen jurídico de sus actos y contratos y, finalmente, la definición del régimen jurídico de los servidores a través de los cuales va a actuar, que, por lo demás, incluye el señalamiento de los órganos de dirección y administración y la forma de integración y designación de sus titulares.

Este criterio organicista, que reconoce al individuo como la piedra angular de la personalidad jurídica del órgano, y que condiciona la existencia de éste a la presencia de sus elementos esenciales: conjunto de personas, unos bienes, la organización de personas y bienes, y un objetivo por desarrollar, es sin duda acogido por nuestra Constitución Política en diferentes escenarios normativos.

Inicialmente, en el campo de la imputación jurídica, a través del artículo 90, al erigir el concepto del daño antijurídico causado por las autoridades públicas como el fundamento de la responsabilidad del Estado, y ratificar la responsabilidad patrimonial de sus agentes que obran con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones.

Luego, en el terreno de la organización del Estado, en los artículos 113 y 123, al otorgarle el calificativo de órganos a todas las entidades que representan al Estado Colombiano y que contribuyen a la realización de sus fines ―Ramas del Poder Público y demás entidades autónomas e independientes―, y al consagrar que sus integrantes son servidores públicos y que se encuentran al servicio del Estado y de la comunidad.

Finalmente, también en el escenario propio de la organización administrativa, cuando en el artículo 210, al hacer mención a las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios, dispone que dichas dependencias administrativas deben ser creadas por ley, y que corresponde también a la ley establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus directivos ―llámense presidentes, directores o gerentes―.

(…) En concordancia con el fundamento constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. (…) Dentro de los anteriores parámetros constitucionales, el deslinde competencial corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, puesto que, al establecer la estructura orgánica de las entidades que cree, puede hacerlo con mayor o menor detalle, y lo mismo acontece respecto del señalamiento de las respectivas competencias.

Así, entre más detallado y preciso sea el señalamiento de las competencias de un órgano, menor es el espacio para la concreción reglamentaria de las funciones que corresponden a sus distintos empleos. (…) Así las cosas, es el legislador el llamado a determinar la estructura de la administración, no sólo a través de la creación, fusión o supresión de entidades sino también de su organización administrativa, es decir, su denominación, naturaleza jurídica, régimen, entre otros aspectos, de conformidad con los parámetros constitucionales».

De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que, sin perjuicio de que era indispensable que el Concejo del municipio de Ciénega determinara en forma expresa y clara la naturaleza jurídica de la nueva Escuela de Ciclismo ―determinando, entre otros asuntos, su régimen jurídico y las normas que guiarían el desarrollo de su objeto (lo que constituiría el marco normativo al que se encontraría sometida la nueva entidad)―, lo cierto es que dicho cuerpo colegiado prescindió de lo anterior, razón por la cual debe declararse la ilegalidad de los artículos 1 y 2 del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, en la medida que no previeron todos los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los cuales ―se reitera― son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa.

Asimismo, la Sala encuentra que también debe declararse la invalidez del artículo 3 del acuerdo objeto de control judicial, dado que lo allí dispuesto, considerado aisladamente, carece de contenido propio, pues su verdadero significado dependía de lo regulado en los artículos precedentes que ya fueron analizados por este Tribunal. Sobre el principio de «unidad normativa», en la sentencia C-871 de 2003, la Corte Constitucional explicó que se está en presencia de la misma ―entre otras hipótesis― (i) cuando el texto legal que debe examinarse no tiene un sentido regulador claro y unívoco, sin relacionarlo con otro u otros que no son objeto del proceso de constitucionalidad; y (ii) cuando la disposición que se estudia ostente un sentido regulador propio o autónomo, pero «se encuentr[e] intrínsecamente relacionad[o] con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad».

En otras palabras, la «inseparabilidad» o «inescindibilidad» se traduce en la imposibilidad de retirar de una norma, una disposición aislada, sin alterar el contenido sustancial de otras relacionadas con aquella; por lo cual, pronunciada la «inexequibilidad» ―en este caso, la invalidez― particular de una norma en concreto, la decisión debe necesariamente extenderse respecto de las demás disposiciones que la complementan y desarrollan.

Por lo expuesto, la Sala concluye que la totalidad del acuerdo demandado debe ser declarado jurídicamente inválido. Sin perjuicio de lo anterior, se abordará el estudio del último de los cargos propuestos por la parte actora, con el fin de que este tipo de situaciones se eviten a futuro. Prohibición de haber designado la Escuela de Ciclismo del municipio de Ciénega con el nombre de una persona viva sin el lleno de los requisitos previstos en el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958 ―modificado por el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997― En el artículo 1 del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 se indicó que el epónimo la Escuela de Ciclismo del municipio de Ciénega sería el nombre del ciclista Leonardo Páez León. Tratándose de la prohibición de designar las divisiones generales del territorio nacional, los bienes de uso público y los sitios u obras pertenecientes a la Nación, los Departamentos, Distritos, Municipios o entidades oficiales o semioficiales con el nombre de personas vivas, en las consideraciones generales de la presente providencia se indicó que, en principio, ello estaba proscrito, salvo que se acreditaran, de forma concurrente, los siguientes dos requisitos: (i) que existiera una «petición de la comunidad» y (ii) que la persona que sería exaltada «h[ubiera] prestado servicios a la Nación que amerit[aran] tal designación».

Con respecto al primero de los requisitos en cita, en el expediente no está acreditado que haya mediado solicitud de la comunidad del municipio de Ciénega, a través de la cual hayan requerido que la Escuela de Ciclismo se denominara con el nombre del mentado ciudadano. Por el contrario, únicamente se indicó, en la parte considerativa del acto administrativo, que él era «oriundo del municipio de Ciénega» y que representaba «para las nuevas generaciones un ejemplo de perseverancia, disciplina y superación personal».

De otro lado, en la exposición de motivos del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, apenas se evocó que la figura del señor Leonardo Páez León era una «motivación de muchos niños y jóvenes del municipio». Así las cosas, es claro que no se cumplió el primero de los requisitos exigidos por el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, razón por la cual resulta inane continuar con el análisis del segundo requisito, en la medida que ―se reitera― dicho cuerpo normativo exigía el cumplimiento simultáneo de las dos condiciones para que pudiera aplicarse la excepción prevista en el parágrafo del citado artículo.

Por tal razón, se concluye que el departamento de Boyacá acertó al considerar que el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021 era ilegal porque no se habían respetado las prescripciones contenidas en el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958 ―modificado por el artículo 1 del Decreto 2759 de 1997―. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Virtual de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Declarar infundado el impedimento formulado por la Magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Declarar la invalidez del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, expedido por el Concejo del municipio de Ciénega, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, comunicar esta providencia al representante legal del departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero del municipio de Ciénega.

Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada