REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, treinta y uno de marzo de dos mil veintidós Referencia: Radicación: 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Fredy Castaño Demandado: Municipio de Pereira Apelación de Auto – rechazo de demanda Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, frente al auto de fecha 1 de septiembre de 2021, mediante el cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira decidió rechazar la demanda.
I.
ANTECEDENTES La persona de la referencia instauró demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la pretensión de nulidad del oficio sin número del 17 de noviembre de 2020, negativo del reconocimiento de una relación laboral y del pago de prestaciones laborales - vacaciones, primas, bonificaciones, auxilios, cesantías y aportes al sistema de seguridad social- y, a título de restablecimiento del derecho, que se condene al ente demandado al pago de las prestaciones ante dichas.
II. AUTO IMPUGNADO Mediante providencia del 01 de septiembre de 2021, la Juez Sexta Administrativa del Circuito de Pereira, luego de realizar un estudio de la demanda presentada en armonía con la teoría del acto administrativo, concluyó que uno de los requisitos del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es que el acto administrativo demandado sea definitivo, lo que excluye del control judicial los que sean de mero trámite o preparatorios.
Señala que la enjuiciabilidad de los actos administrativos definitivos se deriva de su aptitud de dar por terminado un trámite Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 administrativo, a partir de lo cual se presumen legales y gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad que impactan las situaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
Que la parte actora acusa un oficio sin número del 17 de noviembre del 2020, sin embargo, ello no entraña un acto administrativo, por cuanto no concluye un trámite administrativo, sino que representa la respuesta a una acción de tutela interpuesta por el señor Jhon Fredy Castaño en contra del Municipio de Pereira, por lo que no se trata de un acto administrativo susceptible de control judicial, que da lugar al rechazo de la demanda, con fundamento en el numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la referida decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso y sustentó impugnación, mediante memorial visible en anexo 07 del expediente digital, por cuanto, a su juicio, si bien el oficio demandado obedece a la contestación de una acción de tutela, en él se definió una situación jurídica que inició por medio de una petición que no fue objeto de respuesta en el término legal, lo que llevó a que se interpusiera la acción constitucional referida.
Agrega que, en la contestación de la acción de tutela, el municipio de Pereira resolvió concretamente lo peticionado y ello tuvo implicaciones jurídicas concretas para el administrado, de tal forma que se expresó la voluntad de la administración y se culminó un procedimiento administrativo, razón por la cual considera que el oficio enjuiciado realmente es un acto administrativo definitivo y enjuiciable ante la jurisdicción. Por lo antedicho solicita se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se ordene dar continuidad al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
IV. CONSIDERACIONES Corresponde a la Corporación decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante frente al auto proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Circuito de Pereira, por medio del cual se rechazó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
COMPETENCIA. Esta Corporación es competente funcionalmente para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio apelable, proferido por un Juzgado de esta jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ahora, el asunto corresponde a la Sala de Decisión, conforme el contenido de los artículos 125 numeral 2 literal g y 243 numeral 2 ídem.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Teniendo en cuenta los argumentos de alzada por activa, deberá determinar la Sala de Decisión si le asiste razón a la parte demandante, en cuanto a que el oficio sin numero del 17 de noviembre de 2020 expedido por el municipio de Pereira, pese a ser la contestación de una acción de tutela interpuesta por el demandante en contra del ente territorial, representa un acto administrativo enjuiciable ante la jurisdicción, por su contenido definitivo sobre lo pretendido por el señor Jhon Fredy Castaño. 3.
ANÁLISIS JURÍDICO. Para resolver la controversia planteada, analizará la Sala lo atinente a los actos administrativos susceptibles de control judicial, y determinar la naturaleza del oficio enjuiciado, con miras a definir si es o no pasible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre la definición de los distintos tipos de Actos Administrativos, la H. Corte Constitucional en la sentencia C-577 de 2001, sostuvo lo siguiente: "La doctrina en materia administrativa ha distinguido a los actos administrativos según el contenido de la decisión que en ellos se articula y sus efectos, en actos de trámite o preparatorios y en actos definitivos.
Los primeros son los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo y, salvo contadas excepciones, no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Los segundos son, obviamente, los actos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 En este sentido, los actos de trámite son “actos instrumentales” que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto y sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, v.gr. por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto.
Por lo tanto, es necesario esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite. Ahora bien: ciertos actos previos al fallo pueden tornarse definitivos cuando pongan fin a la actuación administrativa o hagan imposible su continuación. En este caso, tales actos serán enjuiciables." Por su parte, el H. Consejo de Estado sobre ese mismo asunto ha señalado: “Clasificación de los actos administrativos según su contenido Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Al respecto, puntualizó esta Sección en auto de 16 de marzo de 20171 que:“La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.
Acorde con lo anterior, es claro que “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad2 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral3 de quienes ejercen funciones 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” auto de 16 de marzo de 2017 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) CP Rafael Francisco Suárez Vargas. 2 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 3 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” Exp.
Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones4 o situaciones jurídicas subjetivas”5. En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.”6 En consonancia con lo anterior, se observa que el acto demandado en efecto es la contestación de una acción de tutela que el demandante interpuso en contra del Municipio de Pereira, con miras a obtener la protección del derecho de petición, respecto de la solicitud de reconocimiento de una relación laboral y el correspondiente pago de las diferencias laborales y prestacionales a que hubiera lugar.
Tal pronunciamiento, considera esta colegiatura judicial, no resulta enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuanto no contiene determinación de fondo, ni respuesta sobre lo solicitado por quien ahora acude como accionante, no constituye una manifestación de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir una situación jurídica, conforme el criterio jurisprudencial, según el cual "… el acto administrativo es aquel que exterioriza la manifestación de voluntad unilateral de la Administración para crear modificar o extinguir una situación jurídica.
La jurisdicción ejerce su control, para verificar su legalidad. Debe tenerse en cuenta que son demandables los actos definitivos, es decir, aquellos que concretan la voluntad de la Administración, porque no tiene sentido un pronunciamiento sobre aquellos actos que no deciden el asunto, como los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación” 7.
La contestación de la acción de tutela no se enmarca dentro de los parámetros señalados, en cuanto no constituye actuación administrativa como que no tuvo 4 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 5Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto del 31 de mayo de 2018, radicación número: 68001-23-33-000-2017-00714-01 (4453-17). 7Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 13 de octubre de 2005, exp. 14820, M.P. Ligia López Díaz.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 lugar dentro del marco de un trámite de tal carácter iniciado a instancias de un administrado o expedido de manera oficiosa por la autoridad que ejerce función administrativa, sino que constituye un memorial presentado dentro de una actuación de índole judicial que, por modo alguno, tiene la virtud de reemplazar el trámite y la decisión de carácter administrativo que debe surtirse frente a quien actúa como administrado, en dicho caso en ejercicio del derecho de petición, y a quien le asiste el derecho a que la decisión se expida conforme el debido proceso administrativo, esto es, dentro de la actuación adelantada conforme a las formas propias del procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico, por parte del funcionario competente según las atribuciones conferidas en la constitución, la ley o el reglamento, con garantía del derecho de defensa y contradicción y con apego al principio de publicidad que se concreta en la notificación de las actuaciones que permiten el ejercicio de este derecho mediante la presentación de argumentaciones y recursos, la solicitud de pruebas, la valoración de las mismas o la oposición de las que se aduzcan en su contra, entre otros.
Tales procedimientos, actuaciones y derechos que entrañan garantías y principios de rango constitucional y a las cuales deben sujetarse las autoridades en el ejercicio de la función administrativa, no pueden considerarse válidamente suplidas por el pronunciamiento de un funcionario de la administración en el marco de una actuación judicial, lo que equivaldría a desconocer una función del Estado y los derechos que dentro de la misma deben ser garantizados conforme los elementos integradores del debido proceso administrativo.
Este último ha sido definido por la H. Corte Constitucional como: «(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal»8, y se ha considerado que comprende, entre otros, los derechos (i) a ser oído durante toda la actuación;
(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) a que la actuación se adelante por la autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico;
(vi) a gozar de la presunción de inocencia; (vii) al ejercicio 8 Corte Constitucional, Sentencia T-796 de 2006 Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 del derecho de defensa y contradicción; (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso9.
Al respecto, en reciente Sentencia SU-213 de 2021, la H. Corte Constitucional corrobora que “el derecho de petición tiene estrecha relación con el debido proceso administrativo” y que “el efectivo respeto del derecho de petición dependerá, entre otros factores, de la cumplida observancia de las reglas del debido proceso”. De este modo, la contestación de la demanda de tutela no entraña un acto administrativo, en cuanto no tiene lugar dentro de trámite administrativo alguno, ni constituye una decisión administrativa que sea controvertible o susceptible de ser enjuiciada ante esta jurisdicción. Ahora, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia que también es un elemento integrador del derecho al debido proceso, precisa la Sala que fue el proceder de la misma autoridad accionada dentro del proceso de tutela, lo que dio lugar a que el señor Jhon Fredy Castaño acudiera mediante la demanda de la referencia a acusar el denominado “oficio sin número del 17 de noviembre de 2020”, negativo del reconocimiento de una relación laboral y del pago de prestaciones laborales consecuenciales, y aunque es cierto que tal acto no es controlable por esta jurisdicción por las razones anotadas, es importante señalar que sí lo es el acto ficto o presunto derivado del silencio de la administración frente al derecho de petición formulado, actuación frente a la cual bien puede ejercer el medio de control con la misma finalidad, para lo cual además se encuentra en término, a voces del artículo 164, numeral 1, literal d), según el cual la demanda puede ser “presentada (…) 1 En cualquier tiempo, cuando (…) d) se dirija contra actos producto del silencio administrativo”.
La falta de respuesta de la entidad demandada frente a la petición formulada por el ahora demandante con miras al reconocimiento de derechos derivados de una relación laboral, da lugar a la configuración de un acto administrativo presunto negativo, que sí es pasible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, presupuesto que no concurre en el oficio enjuiciado, en cuanto no 9 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010.
Exp. Rad. 66001-33-33-006-2021-00062-01 (D-0769-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 constituye acto administrativo, ni suple la función administrativa a través de la contestación de una acción de tutela del derecho de petición. En ese orden, y comoquiera que el acto demandado no es controlable por esta jurisdicción, conforme ha quedado ampliamente argumentado, resulta forzoso para esta Sala de Decisión confirmar la providencia recurrida, en cuanto dispuso el rechazo de la demanda.
En mérito de lo expuesto, se VI.
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 1º de septiembre de 2021, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, a través del cual dispuso el rechazo de la demanda, de conformidad con lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”