REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veinticinco de marzo de dos mil veintidós Referencia: Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Demandantes: Rodrigo Ocampo Ossa y otros Demandado: Departamento de Risaralda Apelación de Sentencia Procede esta Corporación Judicial a decidir la impugnación propuesta por la parte demandante, frente a la sentencia proferida en el presente proceso por el Juzgado Tercero Administrativo del circuito de Pereira, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, dirigidas a la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Departamento de Risaralda por los daños sufridos por los integrantes del grupo accionante, en razón de la liquidación y cobro de la estampilla pro-desarrollo, para los contratos y convenios suscritos por el Departamento y sus entidades descentralizadas del orden departamental, desde el 10 de febrero de 2013 en adelante.
I.
ANTECEDENTES El abogado Rodrigo Ocampo Ossa, en representación de la sociedad Promotora la Candelaria S.A.S., en ejercicio de la Acción de Grupo consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política (medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, artículo 144 C.P.A.C.A.), ha instaurado demanda en representación de sus intereses y de los del grupo de perjudicados constituido, en contra del Departamento de Risaralda, con fundamento en los siguientes: 1.
HECHOS De folios 2 a 6 del cuaderno 1, se relatan así: Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 2 1.1. La Asamblea Departamental de Risaralda expidió la ordenanza No. 012 del 7 de mayo de 2009, por la cual modificó la ordenanza No. 002 de 1986, mediante la cual fue creada la estampilla pro-desarrollo. 1.2.
Los hechos generadores de la estampilla pro-desarrollo, según el artículo 3 de la ordenanza 012 de 2009, son los contratos y convenios suscritos por el Departamento y sus entidades descentralizadas del orden departamental. 1.3. La estampilla para las actividades de los municipios y sus entidades descentralizadas fue anulado por el Honorable Consejo de Estado. 1.4.
Asegura el actor que el Departamento liquida y cobra a particulares que se presentan al pago del impuesto de registro y anotación, sobre los actos sujetos a registro en la oficina de instrumentos públicos y las cámaras de comercio, el 0.5% del calor del acto a registrar bajo la denominación de “Estampilla Pro-desarrollo” en los actos y contratos en los cuales no ha participado la gobernación. Situación que considera ilegal por: (i) no se puede recaudar un impuesto, tasa o contribución que no esté previamente definida en la Ley;
(ii) ese cobro es se convirtió en una “sobre tasa” o mayor valor del impuesto de registro y anotación; (iii) la actividad de anotación y registro ya cuenta con un gravamen establecido por Ley, de tal forma que en el nivel departamental no se puede gravar una actividad que ya debe ser tributada y; (iv) el registro de instrumentos públicos de particulares no es un acto en el que interviene una entidad pública del orden departamental. 2.
PRETENSIONES De folios 6 a 8 del cuaderno 1 la parte accionante ha solicitado: 2.1. Que se declare que la liquidación, el cobro y el recaudo de la Estampilla Pro- Desarrollo, por los documentos sometidos a registro en las oficinas de registro o las Cámaras de Comercio, equivalente al 0,5% del valor de los actos y contratos celebrados por particulares en los cuales no interviene el Departamento de Risaralda en calidad de “otorgante, aceptante o suscriptor”, carece de fundamento y corresponde a una vía de hecho de la administración. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 3 2.2.
Que la liquidación y cobro que se hace a particulares desde el 10 de febrero de 2013 y hasta la fecha de firmeza de la sentencia, es un “cobro de lo no debido” que se constituye en el daño patrimonial demandado y que debe ser reparado con la restitución de las sumas cobradas ilegalmente al grupo. 2.3. Que se condene a la entidad demandada al pago, en favor de los miembros del grupo, de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales, la cual deberán incluir el valor del cobro de lo no debido y sus intereses moratorios. 2.4.
Que se señalen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los términos establecidos en el artículo 65 de la Ley 472 de 1998. 2.5. Que se condene al Departamento de Risaralda a pagar las costas del presente proceso. II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDA El Departamento de Risaralda dio contestación a la demanda mediante escrito visible a folios 112 y siguientes del cuaderno 1, en el que se pronuncia sobre todos y cada uno de los hechos y se opone a la totalidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: Consideró que la entidad obró en ejercicio de un deber legal y constitucional, en cuanto las asambleas departamentales están facultadas para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Indicó que el pago de la Estampilla Pro-desarrollo por la celebración de actos, contratos o negocios con y sin cuantía sujetos a registro en las Oficina de Registro o Cámaras de Comercio, que se celebren en el Departamento de Risaralda, está amparads legalmente en el artículo 6 de la Ordenanza 012 de 2009 que, sin haber sido anulado o suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se presume legal; igual consideración realiza de los actos administrativos mediante los cuales se realizan los cobros correspondientes.
En tal virtud, afina la inexistencia de un daño resarcible y la improcedencia de las pretensiones resarcitorias del grupo Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 4 demandante. Consideró que el actor confunde el término “hecho de la administración” con “vía de hecho”, en el entendido que el desarrollo histórico de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, abolió el término “vía de hecho” que actualmente se subsume en operaciones administrativas abiertamente ilegales y, por su parte, el hecho de la administración se constituye en las actuaciones que la administración desarrolla per se.
Señaló que la Asamblea Departamental actuó con un sustento legal en el artículo 32 de la Ley 3 de 1986 y en el artículo 170 del Decreto Ley 1222 de 1986 para la creación de la Estampilla Pro-desarrollo, razón por la que desarrolló los elementos del tributo de acuerdo con las competencias y realidades territoriales y presupuestales. Excepcionó una indebida escogencia del medio de control, por cuanto la parte actora pretende que se reparen los perjuicios producidos a un grupo, aduciendo como causal el gravamen contenido en el artículo 6 de la Ordenanza 012 del 2009, expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, sin embargo, tal normativa no ha desaparecido del mundo jurídico a través de una declaratoria de nulidad o derogatoria de cualquier tipo.
Agrega que, para tal efecto, debe acudir al medio de control de nulidad simple (artículo 137 del CPACA) o con restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA), por lo que la acción incoada es improcedente. Propuso igualmente la excepción de caducidad del medio de control seleccionado, en el entendido que debe contabilizarse el período de cuatro meses a partir de la comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo que presuntamente generó el daño del cual se pretende el resarcimiento; y denominó excepción la “presunción de legalidad” en virtud de las consideraciones generales expuestas.
III. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN Mediante auto del 30 de junio de 2015, visible a folio 135 del cuaderno 1, se convocó a las partes y al Ministerio Público con el fin de llevar a cabo la audiencia de conciliación prevista en el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, diligencia que se realizó el 10 de agosto de 2015, la cual resultó fallida dadas las posiciones opuestas de las partes (fls. 137 c. 1).
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 5 IV. LA SENTENCIA APELADA El Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pereira desestimó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Consideró que el daño aducido tiene génesis en el pago que debió realizar el grupo de demandantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ordenanza 012 del 7 de mayo de 2009, equivalente al 0.5% del valor del acto, contrato o negocio jurídico, estos últimos con o sin cuantía, sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio, aun cuando en tales actos no hubiere participado el Departamento de Risaralda.
Explicó que dicho cobro sería ilegal, por: (i) carecer de sustento normativo; (ii) gravar una actividad ya gravada y; (iii) por no intervenir el Departamento del Risaralda en los actos de registro de contratos, actos o negocios que se den entre particulares, sin que pueda asimilarse la liquidación del impuesto de registro a una intervención de la territorialidad.
De conformidad con la jurisprudencia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, consideró que la acción instaurada busca el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios causados a una pluralidad de personas, con el único requisito de procedencia que sea común a todos los reclamantes. Sin embargo, la reciente línea decisional del Consejo de Estado, cuando se pretenda el resarcimiento de un daño antijurídico por el pago de lo no debido o en exceso por tributos, considera que el procedimiento a seguir es el contenido en el artículo 850 del Estatuto Tributario, los decretos 1000 de 1997 y 2277 de 2012, además de la Ley 788 de 2002.
En tal virtud, para casos como el presente, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que, en los términos del inciso 2 del artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se acredite la antijuridicidad del daño, el nexo causal y los perjuicios causados.
Anota la providencia impugnada que el daño antijurídico en materia tributaria se materializa cuando el sujeto pasivo del gravamen no está obligado a soportarlo por carencia de justificación legal. Que el pago de lo no debido conlleva que se efectúen erogaciones sin que exista causa legal para que éstas sean exigidas, lo que faculta Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 6 al afectado para ejercer “el derecho a exigir su devolución”, acción que se encuentra enmarcada en el trámite de procedimiento tributario, según el artículo 850 del Estatuto tributario y que resulta aplicable en el orden territorial, según habilitación legal del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 que señala el deber de las entidades territoriales de aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario.
Concluye que no es la acción de grupo la adecuada para obtener lo pretendido por los actores, por ser el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el que debe agotarse por los actores, con atención del agotamiento previo de la reclamación administrativa tendiente a solicitar la devolución de lo pagado por concepto de Estampilla Pro-desarrollo y que en suma se considera el origen del daño antijurídico.
V. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante impugna (fls. 653 y s.s. C1-3) la decisión proferida por el Juez de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Indica que la sentencia es clara en señalar que la acción de grupo puede ser promovida por una pluralidad de personas para reclamar el resarcimiento de un daño, cualquiera que sea su origen, siempre y cuando sea común a los reclamantes y provenga de la administración. Sin embargo, se anota que, atendiendo una reciente posición del Consejo de Estado, el pago de lo no debido o pago en exceso por tributos debe reclamarse mediante el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, lo que da lugar a que el medio de control adecuado sea el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Fija su atención en lo anterior y señala que la línea jurisprudencial desarrollada por el a quo, debe aplicarse cuando se ha pagado un impuesto con fundamento en una ley que se declara nula y no se ha objetado el pago originado en un Acto Administrativo, lo cual genera una situación jurídica consolidada. Sin embargo, el presente caso no se subsume en esa premisa, ya que, contrario al problema jurídico planteado por el Juez de instancia, el tributo no ha sido declarado nulo, pues se cobra al grupo de demandantes “sin ninguna causa”, al no existir fundamento normativo que haya considerado el pago de la Estampilla Pro-desarrollo bajo el hecho generador demandado, en cuanto: “una cosa es la administración que cobra con una apariencia de derecho, basada en una norma que después es declarada nula en sede Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 7 judicial.
Y otra es cuando un funcionario, sin siquiera tener un sustento aparente, liquida una carga inexistente…” con lo cual incurre en una vía de hecho. Considera que la estructura del medio de control de nulidad subjetiva parte de la existencia de un acto administrativo que genera una presunción de legalidad, sin embargo, el actuar de la administración bajo el supuesto demandatorio, representa una operación de la administración que se constituye en un actuar arbitrario indemnizable en los términos del artículo 90 Constitucional; que “El cobro de un impuesto inexistente es (…) un FALSO POSITIVO TRIBUTARIO porque no hay siquiera la apariencia de legalidad”, sino arbitrariedad que constitucionalmente puede reclamarse por la acción de reparación directa incoada.
Diciente que deba acudir al cobro reclamado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues una de las pretensiones fue que se declarara a la administración en un cobro que carece de fundamento de normas positivas, lo que genera una “vía de hecho” pretensión sobre la que no existió pronunciamiento por parte del a quo.
Finalmente, controvirtió la condena en constas que fue impuesta a su cargo en primera instancia. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA CUESTIÓN PREVIA. Alteración de orden para proferir sentencia. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de prelación de fallos que permite decidir las litis en un orden distinto “en atención a la naturaleza de los asuntos” que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho, en cuanto la naturaleza del presente plenario se constituye en una temática que por su naturaleza constitucional y por contar con sentencia de unificación que decide expresamente sobre el asunto en debate, amerita que este tribunal de cierre en segunda instancia establezca un criterio de decisión que permita la resolución de asuntos de similitud fáctica y jurídica. 1.
COMPETENCIA. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 8 Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación surtida, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, lo que hará en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 472 de 1998.
2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN. La Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, prevé en sus artículos 3° y 46 que las acciones de grupo son interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas, y que dicha acción es de carácter exclusivamente indemnizatorio.
En cuanto a las características de la acción de grupo, ha señalado el Consejo de Estado: “La Acción de Grupo, consagrada en el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política, constituye una vía adicional para el ejercicio efectivo del control judicial de la actividad de la Administración Pública y, por tanto, su objeto lejos de resultar extraño al que la Constitución y la ley han señalado de manera general a la Jurisdicción Contencioso Administrativa1, encuadra dentro del mismo.
Por tal razón resulta elemental que a esta Jurisdicción especializada se atribuya el conocimiento de aquellas acciones de grupo que tengan origen en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas2. Del diseño normativo y jurisprudencial de la Acción de Grupo se destacan, entre otras, las siguientes características: Es una acción principal, tal como desprende del propio texto constitucional3 y ha sido resaltado por la jurisprudencia, al señalar que es rasgo “fundamental de las acciones de clase o de grupo su procedencia independiente de la existencia de otra acción, es decir que presenta un carácter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones.4” Es una acción indemnizatoria, pues su finalidad es la de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización5 -in natura o por equivalente 1 C.C.A. art. 82. 2 Ley 472 de 1998, artículo 50. 3 En efecto, el inciso segundo del artículo 88 superior señala que la ley regulará “las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.” 4 Corte Constitucional.
Sentencia C-1062 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Ley 472 de 1.998, artículos 3 y 46. Sobre el particular la Corte Constitucional ha sostenido: “Es preciso resaltar que, tal como está definida la acción de clase o de grupo en la Ley 472 de 1998 (“La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios”), se constituye en un procedimiento declarativo de responsabilidad, en el cual debe garantizarse el derecho de defensa del presunto Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 9 pecuniario- de los perjuicios causados, en cuanto a esta jurisdicción se refiere, por la actividad de entidades públicas y de particulares que desempeñen funciones administrativas.
A diferencia de la Acción Popular, cuya finalidad es la protección de derechos e intereses colectivos, la Acción de Grupo no está vinculada exclusivamente a la violación de tales derechos. En efecto, aunque en algunos de los proyectos presentados a consideración del Congreso para reglamentarla6 se vinculaba el perjuicio a la vulneración de un derecho colectivo, esta restricción no quedó establecida en el texto de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, en su artículo 55 se hace referencia a acciones u omisiones “derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos”, lo que dio lugar a interpretaciones que pretendían revivir tal vínculo. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicha norma “en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo7”.
La Acción de Grupo no es una acción pública, por el contrario, se trata de un contencioso subjetivo del que solo son titulares las personas que han sufrido perjuicios8 provenientes de “una misma causa9”. Por tratarse de una acción representativa10, la demanda puede ser interpuesta por un solo sujeto11, quien deberá actuar en nombre de, por lo menos, veinte personas, que han de individualizarse en la misma demanda o identificarse con antelación a la admisión de la misma, a partir de los criterios que señale el actor.
Las personas que hacen parte del grupo a cuyo nombre actúa el demandante pueden solicitar su exclusión del grupo12 y, a su vez, los afectados con la causa que dio origen a la demanda, pero que no fueron inicialmente integrados al grupo, podrán solicitar que se les incluya13. La causa del perjuicio puede ser tanto un hecho, una omisión, una operación, como un acto administrativo, pues si bien la ley que regula la Acción de Grupo en sus normas procesales se refiere indistintamente a “hechos”, “omisiones”, “actividades”, “acciones”, se debe destacar que las normas sustantivas definen y dan entidad a dicha acción bajo dos parámetros: responsable y de los actores, así como el de igualdad, a través de las etapas procesales y actuaciones atinentes al traslado, excepciones, período probatorio, alegatos, doble instancia, con el objetivo de satisfacer los fines esenciales del Estado Social de Derecho que defienden la efectividad de los derechos de las personas en aras de un orden jurídico, económico y social justo.
Un procedimiento así establecido apunta a garantizar el resarcimiento de aquellos perjuicios bajo el entendido de que a igual supuesto de hecho, igual debe ser la consecuencia jurídica.” (Sentencia C-1062 de 2000). 6 V. gr. Proyecto de Ley No. 084 de 1995 presentado por la Defensoría del Pueblo (Gaceta del Congreso No. 227 de 1995). La vinculación de la Acción de Grupo a la vulneración de derechos colectivos, permaneció en la ponencia para primer debate a los proyectos de ley Nos 05 y 24 de 1995, acumulados al 84 de 1995 (Cámara) (Gaceta del Congreso No. 493 de 1995), pero se suprimió a partir de la ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 10 de 1996 (Senado), 005 de 1995 (Cámara).
(Gaceta del Congreso No. 167 de 1997). 7 Sentencia C-1062 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 El Defensor del pueblo y los personeros municipales y distritales pueden interponer la acción de grupo pero no en ejercicio de legitimación propia, sino en nombre de cualquier interesado-legitimado (ley 472 de 1998 Art. 48 inciso segundo). 9Ley 472 de 1998 artículos 3 y 46, con la anotación de que mediante sentencia C-569 de 2004, se declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en dichos artículos, apartes normativos de los que se derivaba el requisito de procedibilidad relacionado con la preexistencia del grupo. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 11 de septiembre de 2.003. Radicación número: 25000-23-25-000-2000-00019-01 (AG), Actor: Asociación de Copropietarios Aurora II, Demandado: Distrito Capital y otros. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 20 de junio de 2.002.
C.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicación número: 17001-23-31-000-2002-0079-01 (AG-038). En el mismo sentido puede consultarse la providencia de 1° de junio de 2.000. Exp. AG-001. 12 Ley 472 de 1998, artículo 56. 13 Ley 472 de 1998, artículo 55. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 10 i) número plural o conjunto integrado al menos por veinte personas, y ii) condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales.” 14 (resaltado de la Sala).
De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la acción de grupo se caracteriza por ser una acción principal, indemnizatoria y representativa. Lo primero, en atención a que la viabilidad de su interposición no depende del ejercicio ni de la procedencia de otra acción, en cuanto ésta, según claramente lo enseña el artículo 3º de la Ley 472 de 1998 anteriormente citado, es pasible de ser interpuesta sin perjuicio de las acciones ordinarias a que haya lugar, con la finalidad obtener la indemnización de perjuicios ocasionados de manera uniforme a un grupo de personas.
Finalmente, se trata de una acción representativa, en atención a que quien instaure la demanda no sólo lo hace en su propio nombre, sino además en el de todo aquel que se encuentre incurso en las condiciones del grupo, ello en desarrollo del principio de solidaridad contenido en la Carta de 1991.
3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto debatido en la presente instancia se circunscribe a establecer si el departamento de Risaralda es o no responsable de los perjuicios alegados por el accionante y el grupo conformado por los sujetos pasivos que integran el grupo actor, derivados del cobro de la estampilla pro-desarrollo creada mediante la ordenanza No. 012 de 2009 emanada de la Asamblea Departamental de Risaralda, respecto de los actos y contratos o negocios jurídicos que hubieren celebrado particulares, con y sin cuantía, sujetos a registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y en las Cámaras de Comercio.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares15. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse, atendiendo los principios de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y al derecho a la igualdad16. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de febrero de 2007. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01535-01(AG), CP. Mauricio Fajardo Gómez. 15 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. M.P. Fernando Alberto Álvarez Beltrán, sentencia del treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020), radicación 66001-33-33-007-2017-00237-01 (F-1355-2019). 16 Corte Constitucional Colombiana.
Sentencia SU-354 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. “Se puede clasificar el precedente en dos categorías: (i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 11 Para resolver el problema jurídico planteado se examinará de manera previa la acción de grupo y el medio de control adecuado para reclamar sumas de dinero pagadas como tributos derivados de un acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo.
En caso de considerar que el incoado es el medio procedente, analizará la Sala (i) los efectos «ex nunc» y «ex tunc» en una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general; (ii) la consolidación de situaciones jurídicas en caso de tasas y contribuciones; (iii) precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado en casos similares al sub examine;
(iv) las contribuciones y estampillas; (v) la acción de grupo como medio de control para reclamar sumas de dinero pagadas como tributos derivados de un acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo y, en caso de considerarse viable la acción incoada, analizará la Sala (vi) los presupuestos de la responsabilidad del Estado y su configuración en el caso concreto.
La Subsección A de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado17 conoció en acción de reparación directa la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de contribuciones especiales impuestas por el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004. Dicha subsección se declaró inhibida en razón de la existencia de un acto administrativo que negó la devolución de los dineros, al considerar que la acción adecuada para controvertir dicho acto es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En otros procesos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallos del 13 de marzo de 201818 y 21 de marzo de 2018,19 realizó la recopilación de los pronunciamientos sobre la responsabilidad de la Nación- Congreso de la República, por los daños que hubiere podido causar la expedición de una ley que creó la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 19 de julio de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00253-01 (39298) Actor: Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos SIPRO C.T.A. Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 13 de marzo de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769) (IJ) Actor: Mercedes Benz Colombia S.A. Demandado: Nación-Congreso de la República. 19 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de marzo de 2018. Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ) Actor: Glaxosmithkline Colombia S.A. Demandado: Nación-Congreso de la República.
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 12 aduaneros (TESA) que posteriormente fue declarada inexequible20; indicó que el objeto del mecanismo consagrado por el Estatuto Tributario para la devolución de tributos se circunscribe al análisis sobre si los mismos eran debidos o no, o si fueron pagados en exceso o no, asunto que aunque puede tener puntos de encuentro con el objeto litigioso planteado en la acción de reparación directa, no coincide plenamente con él, en tanto el pago de la TESA no demuestra por sí mismo la afectación del patrimonio de quien lo realizó, en cuanto, por regla general, este tipo de erogaciones constituyen costos de la actividad económica que se trasladan al consumidor final.
Resalta la Sala que, en sentencia del 4 de diciembre de 2018, el H. Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Decisión21 resolvió un caso análogo al sub lite en el que fijó la siguiente posición jurisprudencial respecto de la improcedencia de la acción de grupo para reclamar el daño antijurídico por el pago de un tributo, cuando debió provocarse el pronunciamiento o vía administrativa, así: «[…] (i) la necesaria acreditación del daño antijurídico cuando se trata de deprecar los perjuicios por el acto declarado nulo, por cuanto la declaratoria de nulidad del acto general no afecta per se la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos con fundamento en ese acto general (actos derivados), en tanto gozan de todos los atributos propios del acto administrativo, entre ellos, están cobijados por la presunción de legalidad; que la vocación resarcitoria en la acción de grupo obedece a la acreditación debida de un daño antijurídico […], debe demostrarse precisamente que sí fue antijurídico, porque legalmente no estaba en el deber de soportarlo y el nexo de causalidad; que conforme al artículo 90 constitucional solo es indemnizable el daño antijurídico, por lo que no todo daño es indemnizable […] (ii) que en caso de que el interesado (devolución de tributos indebidamente pagados) solicite a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación o se deriva de la relación jurídica y la decisión administrativa no le sea favorable, para efectos de reclamar el resarcimiento del perjuicio causado por el daño antijurídico, deberá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el que cuestionará la decisión expresa o presunta y puede solicitar los perjuicios causados por el acto administrativo demandado, siempre que haya padecido un daño antijurídico;
(iii) la vía indemnizatoria directa cuando se está frente a la nulidad del acto general, debe analizarse cuidadosamente según las circunstancias de cada caso, pues la acción de grupo no puede constituir mecanismo judicial adecuado, si el interesado legalmente tenía la carga de agotar un trámite previo ante la entidad o de generar una decisión administrativa particular, aunado a la 20 Pronunciamientos recopilados: a) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 25 de agosto de 1998.
Exp. IJ-001. c) Sección Tercera, Subsección B sentencia de 28 de septiembre de 2012, exp. 24.630.b) Sección Tercera, Subsección B sentencia de 29 de julio de 2013 Exp. 27.228, d) Sección Tercera – Subsección A Sentencia de 9 de octubre de 2013, exp. 30.286. e) Sección Cuarta Sentencia de 12 de junio de 2003, exp. AG-2002-0014 f) Sección Tercera, Subsección B. 31 de agosto de 2015, exp. 22637, entre otras. 21 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia del 4 de diciembre de 2018. Radicación: 66001-33-31-002-2007-00107-01. Demandantes: Contribuir Empresarial C.T.A. Y otras. Demandados: Ministerio de la Protección Social y Otros. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 13 demostrativa de haber padecido un daño, pero no cualquiera, sino aquel de alcance y estirpe antijurídico. […]» (Negrilla la Sala) Estos antecedentes versan sobre la devolución o saldos a favor de tributos cancelados indebidamente y exigen el agotamiento del requisito de la reclamación administrativa previa y la demostración de la antijuridicidad del daño sufrido.
La mencionada sentencia del 4 de diciembre de 2018 fue proferida por la Sala Especial de Decisión número 4 con el carácter de unificación, conforme lo preceptúa la parte final del artículo 270 del CPACA y el ordinal 5.º del artículo 274 ídem. Posición que fue reiterada por el H. Consejo de Estado, en providencia del 1º de octubre de 201922, al resolver el mecanismo eventual de revisión en acción de grupo, donde figura como accionante Departamento de Risaralda, y que tuvo como objetivo la revisión de las sentencias proferidas dentro de la acción de grupo interpuesta por la señora Sandra Liliana Aguirre Sánchez en similares condiciones a las que hoy ocupa la atención del Tribunal.
El artículo 29 del Decreto 111 de 1996 define las contribuciones parafiscales como “…los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la Ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector […]”; y el inciso final artículo 33823 de la Constitución Política prevé que las contribuciones sólo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
Las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado24 como tributos dentro de la especie de «tasas parafiscales»,25 en la medida en que participan de la naturaleza de dichas contribuciones, y constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público.
En resumen: 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Radicación Número: 66001-23-33-003-2012-00007-01(Ag) CP William Hernández Gómez. Sentencia del 1º de octubre de 2019. Actor: Departamento de Risaralda. 23 «[…] Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. […]» 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527: La «tasa» si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social.
Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social».
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 14 -las estampillas son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; -los recursos generados con este tributo se revierten en beneficio de un sector específico; y -dichos recursos están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado.
De este modo, las estampillas, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para acreditar el pago del servicio público recibido, tendrán el carácter de administrativas; y si corresponden al cumplimento de una prestación social que se causa en favor de la entidad nacional o territorial como sujeto impositivo fiscal, será parafiscales.26 Igualmente, el H. Consejo de Estado27 indicó que la estampilla es un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de las instituciones dedicadas a la prestación de servicios comunes como son las universidades públicas, hospitales (E.S.E) y entidades territoriales competentes para el fomento y estímulo del deporte y la cultura; y que según las regulaciones locales, en concordancia con las leyes que las crean, las estampillas se pagan por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas.
En consecuencia, son gravámenes que debe soportar quien contrate con aquellas.28 La estampilla pro desarrollo para el departamento de Risaralda, se ajusta en su creación a los lineamientos constitucionales y legales antes descritos; jurisprudencialmente, encuadra en el concepto de tributo, dentro de la especie de tasas parafiscales.
En cuanto al campo de aplicación de la mencionada estampilla, tal aspecto fue fijado en las sentencias de nulidad de la referida ordenanza proferida por este Tribunal y confirmada por el H. Consejo de Estado. En la Asamblea Nacional Constituyente de 199129 se expuso la necesidad de crear mecanismos que garantizaran la protección de los derechos colectivos, en los 26 Sentencia C-1097 de 2001. 27 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 4 de marzo de 2010. Radicación número: 76001-23-31-000-2004-05247-01(16557). Actor: Compañía Mundial de Seguros S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 28 En similar sentido, ver sentencia de 24 de julio del 2008, Exp 16302. 29 Ver las siguientes Gacetas Constitucionales: i) 4 del 13 de febrero de 1991, Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 1; ii) 46 del 15 de abril de 1991, Informe de Ponencia, Derechos Colectivos, MP: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero, páginas 22 a 25; y iii) 58 del 24 de abril de 1991, Informe – Ponencia para Primer Debate en Plenaria, MP: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero, páginas 2 a 6.
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 15 cuales se incluyera una acción que repare los daños causados a un grupo de personas ante la infracción de derechos colectivos. Por esta razón en la Constitución Política se instituyeron las acciones populares y de grupo, y se autorizó al legislador su regulación.30 En cumplimiento de este mandato constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998, norma que señaló que las acciones de grupo serán interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellas y que se ejercerán exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios - artículos 3º y 46 -.
Según su regulación y de acuerdo con la evolución de la jurisprudencia reiterada de las altas cortes, la acción de grupo no procedía para plantear pretensiones a título declarativo de derechos subjetivos, distintos a los indemnizatorios; solo lo era para declarar la responsabilidad del demandado por un daño antijurídico, y para resarcir o indemnizar el perjuicio irrogado, siempre y cuando el daño fuere imputable a la parte demandada.
En efecto, la tesis mayoritaria de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado indicó que esta acción no procedía para reparar perjuicios provenientes del acto administrativo ilegal, cuya nulidad debía declararse para demostrar la antijuridicidad del daño, aunque con algunas discrepancias. Ante la controversia planteada sobre este último punto, el legislador habilitó, a través del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, la demanda de reparación de perjuicios causados a un grupo de personas proveniente de la ilegalidad de un acto administrativo particular.31 No obstante, la Corte Constitucional al realizar el 30 Artículo 88 «[…] « […] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. --- También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares-.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. […]» - negrillas de la Sala - 31 En efecto, el estudio realizado sobre los antecedentes de la reforma se observó que la comisión redactora procuró cumplir dos objetivos: a) Superar el obstáculo interpretativo que impedía al juez anular el acto administrativo a través de este medio de control.
Así regularizaría la posibilidad de acudir colectivamente, a través de la acción de grupo, para buscar la nulidad del acto y la protección del derecho conculcado con este, con la consecuente reparación de perjuicios. b) Evitar que las partes eludieran las exigencias del medio de control previsto naturalmente para ello cuando se formula en forma individual.
Para lograrlo precisaron tres condiciones especiales: i. Impuso que haya pretensión expresa de nulidad del acto administrativo y como consecuencia de ello la reparación del daño antijurídico causado. ii. Fijó una regla especial de caducidad, semejante a la del medio de control de la nulidad y el restablecimiento del derecho. iii. Exigió que por lo menos alguno de los afectados agotara los recursos obligatorios procedentes contra el acto administrativo; esto es, en armonía con el artículo 161 ordinal 2.º ib.
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 16 estudio de constitucionalidad, y al hacer un análisis teleológico del citado artículo, concluyó que nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo de carácter general, ya que estaría acorde con la finalidad de la acción permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma, otorgándole así un nuevo alcance a esta disposición.32 Ello significa que esta reforma legal le dio al medio de control un carácter indirecto de retribución33 o de restablecimiento de derechos previamente desconocidos por la administración en actos administrativos, aunque sin desaparecer su naturaleza principal indemnizatoria o compensatoria de perjuicios.
En este caso el daño antijurídico partirá de la ilegalidad de la decisión administrativa expedida por la autoridad que negó total o parcialmente el derecho, y el medio de control corresponderá materialmente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. De acuerdo con lo anterior, la naturaleza indemnizatoria de esta acción debe interpretarse en sentido amplio, porque persigue reparación integral del perjuicio que comprende el reconocimiento en equivalente monetario – indemnización propiamente dicha.
Ahora, respecto del daño antijurídico en materia tributaria, el cual se debe entender como aquel que el administrado o sujeto pasivo del tributo no está obligado a soportar ante la carencia de justificación legal o de derecho, devenida de la declaratoria judicial de nulidad sustancial del acto general que le dio génesis, el artículo 850 del Estatuto Tributario34 señaló que la DIAN debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes por concepto de obligaciones tributarias, cualquiera que fuere el concepto del pago, para lo cual debe seguir el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
Lo que indica su reclamación previa bajo esos parámetros ante la 32 Ver: Sentencia C-302 de 2012 33 Se define como indirecto al carácter retributivo o de restablecimiento que tiene esta modalidad especial porque previamente se exige un pronunciamiento de la administración cuya legalidad es analizada en la acción de grupo, hoy medio de control, y para ello se le incorporaron las principales exigencias propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (petición de nulidad, agotamiento de recursos obligatorios y término para demandar más reducido). 34 «ARTICULO 850.
DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor. […]» Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 17 administración tributaria.35 Norma que es aplicable por la Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.36 El concepto de pago de lo no debido37 da lugar a que se efectúen pagos sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento y ello, en principio, faculta a quien no lo debía pagar a ejercer su derecho de exigir la devolución. Esta posibilidad del interesado debe estar sustentada en la acreditación de la existencia de un daño antijurídico y, en forma específica y puntual, por tratarse de materia tributaria, existen procedimientos previos para recuperar tanto el pago de lo no debido como el pago en exceso, que están previstos en los Decretos 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes,38 aplicables por los entes territoriales por unificación del procedimiento tributario.39 Esa carga implica la necesidad de que el titular de un determinado derecho lo ejercite cuando se propone obtener un efecto en favor suyo.40 En el derecho tributario, la regla general es la aplicación del principio de rogación como carga para efectos de activar el derecho al reembolso del pago del tributo, por lo que ante el pago de lo no debido, se requiere la formulación de solicitud a la administración para efectos de la devolución de lo pagado, con lo cual el administrado provoca el pronunciamiento de la entidad a través de acto administrativo, con miras a habilitar el control jurisdiccional de dicha actuación, lo que descarta la posibilidad de acudir a la jurisdicción de manera directa a la reparación del perjuicio.
No obstante, aun tratándose de un pago que en su inicio no fue indebido y cuya ilegalidad queda al descubierto con la decisión del juez sobre su nulidad sustancial, la carga del contribuyente no se desnaturaliza ni desaparece, precisamente porque 35 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 4.ª Especial de Decisión. Sentencia del 4 de diciembre de 2018.
Radicación: 66001-33-31-002-2007-00107-01. Demandantes: Contribuir Empresarial C.T.A. Y otras. Demandados: Ministerio de la Protección Social y Otros. 36 Ver Ley 788 de 2002. «ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos» 37 «[…] el pago de lo no debido es el que se efectúa «sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento», de tal manera que la solicitud de devolución solo tiene por objeto probar «la inexistencia de un título que contenga la obligación». […]» Ver de esta Corporación: Sentencias del 11 de noviembre de 2009, Exp.
No. 16655; del 13 de junio de 2013, Exp. No. 16567 y 17973, del 30 de septiembre de 2013, Exp. 20173 y del 5 de julio de 2018 Exp. 22348. 38 Ibidem 39 Ver Ley 788 de 2002. 40 Sentencia de 26 de mayo de 2010. Expediente 18352. Actor: José María Ramírez Mattar y otros. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 18 responde a los deberes y derechos surgidos de la relación jurídica fiscal.
Estos le imponen acudir en rogación o reclamación administrativa para solicitar el reembolso del dinero pagado por concepto de contribución. No es admisible pretermitir los procedimientos administrativos previstos en las normas fiscales para solicitar la devolución o reclamación de sumas de dinero canceladas por un contribuyente que no tenía el deber legal de hacerlo, o que si lo hizo, fue producto de una norma declarada nula; procedimientos que concluirán en un acto administrativo de carácter particular y concreto y de contenido económico que puede ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Hacerlo a través de la acción de grupo, hoy denominado medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, implica la demostración de haber padecido un daño antijurídico, y no hacerlo genera todos los defectos jurídicos plasmados en esta providencia. En el caso concreto, revisada e interpretada en forma integral la causa petendi planteada en la demanda, se observa que el daño cuya indemnización se pretende, se fundamenta en el pago no debido de un tributo que se generó por un acto administrativo que fue anulado por violación del ordenamiento jurídico, más allá de la argumentación en torno a una operación administrativa derivada del cobro “no creado por ley” de la estampilla en estudio a los particulares que ejerzan actos de registro sobre actos, contratos y negocios jurídicos, con o sin cuantía, en los cuales no participe la administración departamental o sus entidades descentralizadas.
En efecto, como se dejó anotado en el mecanismo eventual de revisión, las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo general producen efectos «ex tunc», excepto para las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, que frente a estos eventos concretos los efectos son «ex nunc». De igual forma, los antecedentes jurisprudenciales reseñados ilustran la necesidad de agotar previamente la reclamación administrativa conforme a las normas tributarias41 que regulan la Administración Territorial, conforme al mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
Carga que debe asumir y agotar el titular que procura obtener un efecto en su beneficio.42 Esta 41 Artículo 850 del Estatuto Tributario, Decretos 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012, aplicables por los entes territoriales en virtud de la Ley 788 de 2002. 42 Idem pie de página 46. Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 19 exigencia no permite estudiar un posible daño antijurídico por esta vía de acción constitucional, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión del H. Consejo de Estado, de fecha 1º de octubre de 2019, en cuanto, analizado el expediente, se aprecia que la parte actora omitió su deber de constituir la decisión previa de la administración, conforme a las normas fiscales que así lo determinan.
Para agotar de manera completa los planteamientos esbozados en el escrito de impugnación, esta Sala de Decisión mantiene la línea de argumentación expuesta y agrega que, si la situación consolidada partiera de los presupuestos demandatorios, en cuanto a que el cobro carece de fundamento legal y que ello genera un actuar abusivo de la administración, el deber de la parte demandante, más allá del contenido del precedente de unificación del Consejo de Estado, es agotar la reclamación administrativa contenida en el Estatuto Tributario y solicitar a la entidad recaudadora la devolución de lo pagado sin justa causa, o del mayor valor recaudado sin fundamento normativo; de tal actuación se deriva un acto administrativo, ya sea expreso que le resulte desfavorable o ficto negativo, que debe ser cuestionado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual, además, puede solicitar que se le reparen los perjuicios causados.
En este orden, el argumento central del recurso de apelación queda absuelto, en cuanto, aún cuando el recaudo se hace sin fundamento legal, el procedimiento a seguir debe ser la reclamación respecto del “cobro de lo no debido” o del mayor valor cobrado, ante la entidad recaudadora y, con ello, dar lugar a un pronunciamiento expreso o ficto, que resulta enjuiciable a través del medio de control de nulidad subjetivo.
En tal virtud, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia impugnada, toda vez que, como se advirtió a lo largo de esta providencia y a la luz de lo expresado en la sentencia de revisión por parte del H. Consejo de Estado, los sujetos pasivos tienen la posibilidad de reclamar la devolución de la tasa representada en la Estampilla Pro-desarrollo, siempre y cuando agoten previamente la reclamación administrativa conforme las normas tributarias que regulan la Administración Territorial, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor; carga que debe ser asumida por el titular que procura obtener dicho efecto en su favor.
Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 20 Este criterio que fue reiterado en la sentencia de revisión proferida por el Consejo de Estado, al establecer de forma clara que no se pueden desatender los procedimientos administrativos previstos en las normas fiscales para solicitar la devolución o reclamación de sumas de dinero canceladas por un contribuyente que no tenía el deber legal de hacerlo o que, si lo hizo, fue producto de una norma declarada nula; procedimientos que concluirán en un acto administrativo de carácter particular y concreto y de contenido económico que ha de ser demandado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De conformidad con todo lo argumentado y comoquiera que la parte actora no cumplió con el requisito previo establecido en las normas tributarias, se confirmará la decisión recurrida, en cuanto desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda, conforme los lineamientos expuestos en la sentencia de revisión proferida el pasado 01 de octubre de 2019, por la Sala Especial de Decisión del H. Consejo de Estado, lo que releva a este Tribunal del análisis de los demás puntos de la controversia. 5.
COSTAS. No habrá especial condena en costas, en esta instancia, por cuanto del comportamiento de las partes dentro del proceso no observa actividad alguna fundada en mala fe o temeridad. Por iguales consideraciones se revoca la condena en costas impuesta en primera instancia a cargo de la parte demandante. En mérito de la expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 6.
Cuestión final - impedimento De otro lado, el señor Magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía manifestó impedimento por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que con anterioridad presentó demanda con iguales pretensiones radicada al Nº 66-001-33-33-751-2015-00313-00, de la cual se declaró Radicación: 66001-33-33-003-2015-00059-01 (D-0574-2020) Reparación de Perjuicios Causados a un Grupo 21 la terminación anticipada por encontrarse en litigio la presente; y en la actualidad, de haberse declarado la prosperidad de las pretensiones, estaría pendiente para integrar el grupo demandante, lo cual considera que se enmarca dentro de las causales de impedimento previstas en la disposición normativa invocada, criterio que acoge la Sala de Decisión. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso el 24 de febrero de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo el numeral segundo de la parte resolutiva referente a la condena en costas, el cual SE REVOCA por lo considerado. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 131, numeral 3º del CPACA, se acepta el impedimento manifestado por el Magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”