1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Demandada: UGPP Tercero interesado: Serafín Nieto León La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, instauró demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –lesividad-, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con sus propios actos administrativos, referentes al reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia otorgada en favor del señor Serafín Nieto León, quien fue vinculado al proceso como tercero interesado en el resultado del mismo.
La entidad formula las siguientes: I. PRETENSIONES Fueron expuestas por la parte demandante a folios 1 y s.s. del cuaderno 1 digitalizado, las que se resumen así: 1.1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 9138 del 27 de noviembre de 1992 y 6854 del 12 de marzo de 2004 expedidas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, mediante las cuales se Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 reconoció y reliquidó una pensión de jubilación gracia a favor del señor Serafín Nieto León, respectivamente. 1.2.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a restituir a la UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados, debidamente indexados, con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia a favor del vinculado. 1.3. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo. 1.4.
Si el señor Nieto León no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios. II.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera (fls. 2 y s.s. C. 1 digitalizado): 2.1. El señor Serafín Nieto León nació el 8 de marzo de 1941. 2.2. El interesado prestó los siguientes tiempos de servicio: en el Departamento de Caldas, del 17 de julio de 1964 al 30 de junio de 1966; en el Departamento del Quindío, del 1 de julio de 1966 al 31 de enero de 1968; en el Departamento de Risaralda, del 5 de febrero de 1968 al 26 de marzo de 1974 y en la Escuela Normal Nacional Mixta de Pereira, del 18 de marzo de 1974 al 29 de diciembre de 2002. 2.3.
Mediante Resolución No. 9138 del 27 de noviembre de 1992, la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE– reconoció la pensión gracia, prestación que fue liquidada con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional incluyendo como factor la asignación básica. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.4.
A través el Decreto No. 1517 del 23 de diciembre de 2002, la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda aceptó la renuncia presentada por el señor Nieto León como docente nómina del FER a partir del 01 de enero de 2003. 2.5. Mediante la Resolución No. 6854 del 12 de marzo de 2004, CAJANAL reliquidó por retiro definitivo del servicio la pensión de jubilación gracia en favor del Señor Nieto León con el promedio de lo devengado en el último año de servicio, elevando la cuantía, efectiva al 01 de enero de 2003, incluyendo como factor de la liquidación la asignación básica. 2.6.
Reposa en el expediente Sentencia de fecha 29 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá D.C. en la acción de tutela No. 2004-00397, interpuesta por el vinculado y otros, en la cual se ordenó reliquidar en forma definitiva conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1986, incluyendo todos los factores sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación, desde el momento de adquirir el derecho y aun estando retirados. 2.7.
Con la Resolución 47636 del 5 de octubre de 2007 la extinta CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación gracia a favor del señor Serafín Nieto León, en cuantía de $96,985.10 M/CTE, efectiva a partir del 08 de marzo de 1991 con efectos fiscales a partir 28 de agosto de 2002 por prescripción trienal, prestación que fue liquidada teniendo en cuenta el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus jurídico de pensionado, incluyendo los factores de asignación básica, prima de navidad, prima especial y prima de alimentación. 2.8.
Mediante sentencia del 7 de octubre de 2019 el Tribunal Superior de Bogotá – Sala de Decisión Penal condenó a Néstor Gilberto Amaya Barrera, como autor del delito de prevaricato por acción, la cual fue corregida el 23 de octubre de 2019 en el número de radicación de la tutela 2004-0397 y posteriormente revocada parcialmente en el sentido de conceder la prisión domiciliaria. 2.9.
La UGPP mediante Resolución No. RDP 16023 del 10 de julio de 2020 dejó sin efectos la Resolución No. 47636 del 5 de octubre de 2007 de tal forma que se acató Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 el fallo de tutela 2004-00397; asimismo ordenó incluir en nómina al pensionado con la Resolución No. 6854 del 12 de marzo de 2004 que reliquidó la pensión gracia al retiro definitivo del servicio. 2.10.
Revisado la documentación se evidencia que el beneficiario fue nombrado por Resolución No. 2509 del 16 abril 1974 con vinculación de carácter Nacional, a partir desde del 18 de marzo de 1974 de acuerdo a las certificaciones reseñadas, que la plaza ocupada fue en la Escuela Normal Nacional Mixta de Pereira y que participó el Ministerio de Educación Nacional en su nombramiento, en consecuencia no cumple con los requisitos para la adjudicación de la pensión vitalicia de jubilación gracia, dado que no se admite computar tiempos de servicio prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación Nacional por ser estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La entidad demandante señala como normas quebrantadas las siguientes: - Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, 123 inciso 2, 124 y 128. - Decreto 81 de 1969 - Decreto 1045 de 1978 - Ley 4 de 1966 - Ley 33 de 1985 - Ley 62 de 1985 Sostiene que al momento del reconocimiento de la pensión gracia (Resolución No. 9138 del 27 de noviembre de 1992), se incluyeron tiempos laborados con vinculación de carácter nacional (plaza ocupada en la Escuela Normal Nacional Mixta de Pereira) y que intervino el Ministerio de Educación Nacional en su nombramiento; que la incompatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de jubilación surge por cuanto los dineros se originan en la misma fuente, es decir, la Nación, situación que va en contravía del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Concluye que la pensión gracia únicamente es compatible con la pensión de jubilación o vejez cuando esta última se conceda por servicios docentes prestados en planteles departamentales o municipales, no es posible reconocer la pensión gracia cuando existe una pensión de vejez o de jubilación reconocida y se computen tiempos al servicio público ordinario y considera procedente inteponer el presente medio de control al no haberse acreditado el cumplimiento de requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia y por haber reliquidado la prestación al retiro definitivo.
IV. INTERVENCIÓN DEL TERCERO INTERESADO De acuerdo con la constancia secretarial visible en documento 15 del expediente digital, el término de traslado de la demanda transcurrió en silencio. V. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según la constancia secretarial que obra en documento 22 del expediente digital, a la convocatoria debida que se dio mediante auto visible en el documento 19, dentro del término establecido para tal fin, la UGPP presentó escrito (Dto. 21) en el cual reiteró los argumentos de expuestos en la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde al Tribunal determinar si se encuentran o no viciadas de nulidad las Resoluciones No. 9138 del 27 de noviembre de 1992 y No. 6854 del 12 de marzo de 2004, expedidas por la entonces Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE, mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia al señor Serafín Nieto León, al argumentarse por la entidad demandante que el tipo de vinculación fue de carácter nacional y no nacionalizado ni territorial, por tanto, no podía ser beneficiario de la pensión de gracia, además señala el libelista que al señor Serafín Nieto León no le asiste el derecho a que su prestación pensional haya sido liquidada con lo devengado en el último año de servicio, pues dicha reliquidación se debió realizar de acuerdo con lo devengado en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status jurídico de la pensión gracia, y no a la fecha de retiro del servicio, situación que no se ajusta a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico conforme a la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Como se precisó en el objeto de decisión, se ocupará esta colegiatura judicial de lo que es materia de controversia en la presente instancia, en torno a determinar si el señor Serafín Nieto León podía ser beneficiario de la pensión gracia y su reliquidación, y establecido lo anterior, si es procedente la pretensión consecuencial de devolución de las sumas generadas con ocasión de la liquidación pensional ordenada en la actuación administrativa acusada. 3.1.
De la pensión gracia. La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubieren prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 inspectores de instrucción pública; y luego la Ley 37 de 1933, artículo 3º, amplió el reconocimiento de la pensión a los maestros que hubieren completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
Así mismo, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptuó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocería por parte de la Caja Nacional de Previsión Social –hoy Liquidada-, conforme al Decreto 081 de 1976, y que la misma sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar la misma a cargo total o parcial de la Nación. Conforme con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieren completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, en planteles municipales, distritales o departamentales.
En el presente asunto, examinado el material probatorio que obra en el expediente, se encuentra que el acto por medio del cual se reconoció la pensión gracia al señor Serafín Nieto León, fue expedido el 27 de noviembre de 1992, teniendo en cuenta las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 y 62 de 1985, así como el Decreto 081 de 1976 que hasta ese momento establecían como beneficiarios de dicha prestación, a los docentes que hubiesen laborado en primaria, escuelas normales o hubieren desarrollaron actividades como Inspectores de Instrucción Pública, y comoquiera que el señor Nieto León laboró1 como docente en los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda desde el 17 de junio de 1964 al 26 de marzo de 1974 y posteriormente en la Escuela Normal Superior de Pereira del 27 de julio de 1974 al 10 de julio de 1991, la extinta CAJANAL le otorgó la pensión gracia, al haber cumplido los demás requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 2, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y 1 Fls. 78 y s.s. Dto. 3 Exp.
Digital 2 Ley 114 de 1913, que crea pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuela: artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 1. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento Ver Artículo 19 Ley 4 de 1992 Artículo 6 Ley 60 de 1993 Decreto Nacional 224 de 1972 Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 50 años de edad.
Posteriormente, la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia del 26 de agosto de 19973 indicó que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella; y que por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales, ello en aras de determinar los lineamientos establecidos en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 numeral 2.
Allí se indicó: «(…) «El numeral 3º del artículo 4º Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. «(…)»” 4 (Subrayado por fuera de texto original) Nótese que antes de la citada sentencia, la legislación permitía el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los docentes nacionales de escuelas normales como lo es el caso del vinculado, siendo la Ley 116 de 1928 la que extendió el beneficio Nota: Esta vigente el régimen de excepción para el personal docente en materia de edad.
En el sector docente la edad y el tiempo de servicios es la misma para el hombre y la mujer o sea 50 años y 20 años de servicios. Que observe buena conducta. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 3 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Teherán Mogollón. Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente número S-699 del 29 de agosto de 1997, Magistrado Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública; sin embargo, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en el pronunciamiento antes mencionado interpretó que tal prestación no puede ser reconocida a quien ostente el carácter de docente nacional.
De manera que, si bien es cierto que en la actualidad para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar que se prestaron los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido 50 años, y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, lo cierto es que en el caso de marras la pensión fue reconocida el 27 de noviembre de 1992, teniendo en cuenta el tiempo acreditado por el señor Nieto León (20 años de servicio) entre 1964 y 1984, es decir, con anterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989 y de la sentencia proferida por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo el 26 de agosto de 1997.
De acuerdo con la situación particular, considera la Sala que la Resolución 9138 del 27 de noviembre de 1992 por medio de la cual se reconoce la pensión gracia al señor Serafín Nieto León debe mantenerse incólume por el respeto del principio de seguridad jurídica, que rige la administración de justicia y ostenta rango constitucional, pues se deriva del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta, y según el cual los ciudadanos pueden tener certeza respecto a las normas que los gobiernan, en el sentido de que no cambiarán intempestivamente, afectando sus intereses sin previo aviso.
Frente al principio de seguridad jurídica, la Corte Constitucional ha indicado que esta implica que «en la interpretación y aplicación del derecho es una condición necesaria de la realización de un orden justo y de la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos, dado que solo a partir del cumplimiento de esa garantía podrán identificar aquello que el ordenamiento jurídico ordena, prohíbe o permite».5 5 Sentencia SU 072 de 2018.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 En consecuencia, no sería procedente que la nueva visión judicial se aplicara de forma retroactiva para modificar la situación jurídica del pensionado, dado que el acto enjuiciado se expidió con base en fundamentos legales, otorgando la pensión gracia a quien cumplía con los requisitos de la norma.
Aunado a lo anterior, el artículo 29 Superior, el cual indica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes y con observancia de las formas propias de cada juicio, incluye necesariamente el estudio de la observancia de las reglas que regían la situación del administrado al momento de proferirse el acto administrativo, sin que se entienda que se trataba de un mero criterio interpretativo, lo que puede dar lugar al desconocimiento de las garantías constitucionales.
Ahora, debe tenerse en cuenta que el vinculado en el presente caso es una persona de la tercera edad, pues tiene 81 años de vida, es decir, hace parte de un grupo vulnerable que ha sido catalogado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como sujeto de especial protección constitucional, que a diferencia de otro tipo de colectivos o sujetos, dadas sus características físicas, económicas o sociológicas, puede llegar a estar sometido a distintos tipos de opresión, maltrato o abandono, por lo que existe por parte del Estado, la sociedad y la familiar una carga específica de colaboración en la protección de sus derechos.
Al respecto, el artículo 46 de la Constitución Política, preceptúa: «Artículo 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia».
De la norma anterior, se advierte que es mandato constitucional la protección y asistencia de las personas de la tercera de edad por parte del Estado, la sociedad y la familia, por lo cual el tratamiento de sus derechos debe ser acertado y acorde a las necesidades de este sector poblacional. Es así como mediante la Ley 1251 de 2008 se busca proteger, promover, restablecer y defender los derechos de los adultos mayores, orientar políticas que tengan en cuenta el proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 Estado, la sociedad civil y la familia y regular el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez, de conformidad con el artículo 46 de la Constitución Nacional, la Declaración de los Derechos Humanos de 1948, Plan de Viena de 1982, Deberes del Hombre de 1948, la Asamblea Mundial de Madrid y los diversos tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia, para lo cual se tienen cuenta los principios de participación activa, corresponsabilidad, igualdad de oportunidades, acceso a beneficios, atención, equidad, independencia y autorrealización, solidaridad, dignidad, descentralización, formación permanente, no discriminación, universalidad, eficiencia y efectividad.
Adicionalmente, dicha disposición contempla como deberes del Estado garantizar y hacer efectivos los derechos del adulto mayor; proteger y restablecer los derechos de los adultos mayores cuando estos han sido vulnerados o menguados; promover una cultura de solidaridad hacia el adulto mayor; eliminar toda forma de discriminación, maltrato, abuso y violencia sobre los adultos mayores, entre otros.
Ahora bien, la Corte Constitucional6 en múltiples pronunciamientos ha resaltado que es casi seguro que las mesadas constituyen el único ingreso o la parte más importante del mismo, tratándose de los pensionados, que en muchos casos se trata de personas que no están en capacidad de procurarse los medios de subsistencia, pues su energía física e intelectual se ha deteriorado, se encuentran en estado de abandono o son víctimas de discriminación, por lo que es lo corriente que dependan económicamente de su pensión, en la que se encuentra involucrado su mínimo vital.
Y en vista de que la Constitución y la ley ha previsto distinciones especiales que se dirigen a defender o amparar los derechos de la personas de la tercera edad, dotando a los jueces de las herramientas necesarias para hacer efectivo el derecho sustancial a través de las providencias judiciales, se hace necesario resolver el presente caso bajo la óptica del mandato constitucional de protección y asistencia de las personas de la tercera de edad, y haciendo efectivo el principio de seguridad jurídica frente a la vulnerabilidad de un docente que cumplió los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, pues 6 Sentencias T-438 de 1997.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-169 de 1998 M.P. Jorge Arango Mejía, entre otras. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 si bien, en un pronunciamiento casi cinco (5) años más tarde, se analizó el requisito del tiempo laborado, el reconocimiento de la pensión sí resultaba procedente para la época en que fue proferido el acto demandado, por lo que no es de recibo despojar de su pensión a una persona que la venía recibiendo solo porque cinco años después de ello cambió la jurisprudencia de una Alta Corte, lo cual resulta también desproporcionado e irrazonable pues en la sentencia del 26 de agosto de 1997 tampoco se determinó expresamente que la misma tuviera efectos retrospectivos.
Así entonces, en aras de garantizar la protección constitucional especial del señor Serafín Nieto León como persona de la tercera edad, y salvaguardar sus derechos al mínimo vital y móvil, esta Sala de Decisión negará la pretensión de nulidad frente a la Resolución No. 9138 del 27 de noviembre de 1992. 4.2. De la reliquidación de la pensión gracia. Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 114 de 1913, estableció que la cuantía de la pensión gracia corresponde a la mitad del sueldo devengado en los dos (2) últimos años de servicio o su promedio si se devengaron sueldos distintos.
Posteriormente, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, consagró que la pensión de los docentes otorgada por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que la hubieren desarrollado, seguiría siendo reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 081 de 1976.
Por otro lado, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 reglamentado por el Decreto 1743 de 1966, estableció que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios durante el último año de servicios.
Al respecto es menester traer a colación lo señalado por el H. Consejo de Estado, en cuanto a la forma como se debe efectuar la liquidación de la aludida prestación: Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 “La liquidación de la pensión gracia de jubilación de la demandante, se debió realizar con base en el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status jurídico de pensionada, y conforme fue ordenado por el a – quo, de tal suerte que la providencia recurrida se encuentra ajustada a derecho al ser las normas aplicables para tal efecto las que regulaban la pensión gracia, y por no encontrarse incursa en la disposición contenida en la Ley 33 de 19857.
Para arribar a tal conclusión el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo consideró que si bien con la expedición de la Ley 33 de 1985 se conservó la cuantía del valor pensional en un 75%, modificando la edad y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, toda vez que se dispuso que dicho monto se calcula sobre “el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios”, no obstante, el parágrafo 1 del artículo 1 ibídem, exceptuó a los empleados que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.
Además, porque la pensión gracia de jubilación, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional, se causa sin encontrarse afiliado a la caja de previsión social, esto es, sin que se requiera realizar aportes o cotización alguna. De conformidad con lo expuesto, la liquidación de la pensión gracia debe hacerse teniendo en cuenta el 75% del promedio de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del status jurídico de pensionado, para el caso del señor Serafín Nieto León, desde el 9 de marzo de 1990 hasta el 8 de marzo de 1991.
Ahora bien, remitiéndonos a la Resolución No. 9138 del 27 de noviembre de 1992, por medio de la cual se reconoce la pensión gracia, se avizora (Fl. 88 Carpeta 3 Exp. digitalizado) que al vinculado se le tuvo en cuenta la asignación básica mensual de los años 1990 y 1991 al liquidar la prestación. Se observa en el expediente, que el señor Serafín Nieto León solicitó8 a la extinta CAJANAL, el día 24 de abril de 2003, la reliquidación de la pensión gracia al retiro del servicio docente; ante lo cual accedió la entidad por medio de la Resolución 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00485-01(0170-08). Actor: Ruth Marina Moreno de Melo. 8 Fl. 105 Carpeta 3 Expediente Digitalizado. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 demandada (No. 6854 del 12 de marzo de 2004), teniendo en cuenta el promedio de la asignación básica devengada en el año anterior al retiro (2002).
En consecuencia, la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, ordenada mediante Resolución No. 6854 del 12 de marzo de 2004, resulta contraria al ordenamiento jurídico. Y, por ende, como se solicitó en las pretensiones de la demanda, es viable la declaratoria de nulidad del acto demandado. 4.3.
Devolución de diferencias pensionales percibidas. En cuanto a la solicitud de la entidad demandante, en el sentido que se disponga la restitución de los dineros percibidos por el vinculado producto del reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia, la Sala no accederá a tal pretensión, teniendo en cuenta que no se encuentra acreditado dentro del plenario que el señor Serafín Nieto León hubiera actuado de mala fe.
De manera concreta, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció la posibilidad de demandar en cualquier tiempo, la nulidad de actos administrativos «que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» 9.
La buena fe se encuentra consagrada en la Constitución Política, en los siguientes términos: «…Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.» 10 y de acuerdo con la sentencia del 5 de julio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso radicado bajo el número 25000-23-42-000-2014-02495-02 (1677-17) demandante: UGPP, se indicó que es de competencia de quien la invoca, en este caso la UGPP, acreditar que para el momento en que se solicitó la prestación, el vinculado no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos para inducir en error a la 9 Ley 1437 de 2011, artículo 164 numeral 1 literal c). 10 Constitución Política de Colombia.
Artículo 83. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 administración y a las autoridades judiciales con el fin de obtener la prestación social; y que no basta la sola afirmación efectuada por la parte demandante en el curso del proceso, referida a la ilegalidad del acto, para que sea procedente el reintegro de los dineros pagados ilegalmente.
La Sección Segunda –Subsección B- del Consejo de Estado mediante sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado 73001-23-33-000-2015-00229-01 (0913-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Demandado Elizabeth Andrade Morales, con ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, indicó: «2.3 Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.
La jurisprudencia de ésta Corporación, así como de la Corte Constitucional ha considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”. Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.
En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.
Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. Principio éste que además, no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros.
En este sentido, no es posible entender el principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en si mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción. (…) La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe11».
Atendiendo el marco normativo y jurisprudencial referido, la buena fe constituye una presunción constitucional, que corresponde desvirtuar a quien considera que la actuación no se dio bajo este principio, sino en razón de la mala fe. En el presente caso, atañe a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP- acreditar que la conducta del señor Serafín Nieto León tuvo lugar por fuera de la presunción de buena fe, para efectos de la prosperidad de la pretensión de devolución de las sumas derivadas de la prestación dispuesta en el acto administrativo enjuiciado.
De las pruebas que componen el dossier, no se evidencia la mala fe del administrado; por el contrario, se advierte que el señor Nieto León actuó en nombre propio para la solicitud de reliquidación de la pensión gracia teniendo en cuenta la fecha de retiro. Así entonces, se tiene que la sola actuación de la parte vinculada en sede administrativa, no se constituye en una oposición al principio de la buena fe; y de los documentos que conforman el plenario no surge una actuación contraria a la ley ni el abuso del derecho, por lo que la pretensión planteada en estos términos será denegada. 5.
COSTAS. Debido a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, cumple las veces tanto de demandante como de demandada dentro de la presente acción, no se causarán costas a su cargo. Así como tampoco se causan en contra del particular demandado, ya que su vinculación se dispuso por ministerio de la ley. 11 En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 Lo anterior, teniendo en consideración la pauta fijada por el Consejo de Estado12 en la que se indica que no es viable en estos casos condenar en costas, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X. FALLA
1. SE DECLARA la nulidad de la Resolución No. 6854 del 12 de marzo de 2004 expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia del señor Serafín Nieto León, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
2. SE NIEGAN las demás súplicas de la demanda, por lo considerado en la parte motiva de esta providencia. 3. Sin costas en esta instancia por lo anteriormente razonado. 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gastos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO 12 Sentencia del 4 de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación: 25000234200020150109301 No. Interno: 1712-17 Apelación sentencia. Reliquidación pensión gracia Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscal de la Protección Social (UGPP).
Radicación: 66001-23-33-000-2021-00129-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»