SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Bucaramanga, doce (12) de octubre de dos mil veintiuno (2021). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 686793333002-2018-00098-01 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: FUNDACIÓN CENTRO DE BIENESTAR SOCIAL Y CENTRO DE VIDA PRIMERO MIS ABUELOS – FUNCEPMA Molis420@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE LANDAZURI Gobierno@landazuri-santander.gov.co bibianamanrique@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: yvillareal@procuraduria.gov.co Sentencia Nro. 135 Tema Actio in rem verso – No procede por el no pago del servicio de alimentación prestado por Centro de Bienestar o Centro de Vida del adulto mayor MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia de fecha veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de San Gil.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La FUNDACIÓN CENTRO DE BIENESTAR SOCIAL Y CENTRO DE VIDA PRIMERO MIS ABUELOS en adelante únicamente FUNCEPMA, prestó sus servicios mediante contratos de apoyo a programas de interés público como centro vida al MUNICIPIO DE LANDAZURI durante los años 2012 a 2015. En el mes de enero de 2016, en atención a la relevancia de la prestación del servicio, se continuó sin la suscripción de convenio o contrato, mientras el Municipio realizaba la actividad contractual, actuación que ejecutó la Fundación y que le puso Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 de presente a la entidad territorial en varias ocasiones mediante derechos de petición tendientes a obtener el apoyo económico para el sostenimiento y funcionamiento del Centro Vida.
Afirma que, entre los meses de enero a junio de 2016, no existió contrato y/o convenio que amparar el derecho de los adultos mayores en los centros vida. El día 19 de mayo de 2016, presentó acción de cumplimiento para lograr la contratación del servicio de centro vida para la atención de los adultos mayores, en aplicación de la Ley 1279 de 2009, con base a la distribución de los recursos de la estampilla pro adulto mayor, la cual fue resuelta de manera desfavorable bajo el entendido que el Municipio tiene la facultad de decidir con cuál centro vida celebra los contratos.
En virtud de lo anterior, el MUNICIPIO DE LANDÁZURI decidió celebrar contrato con el Centro Vida Taller de Maestros y no realizó ningún pago por el servicio prestado por FUNCEPMA por el término de aproximadamente 6 meses a 300 adultos mayores. 2. Pretensiones PRIMERA: Declarar la ACTIO IN REM VERSO O ACCIÓN DE ENRIQUECIMENTO SIN JUSTA CAUSA con responsabilidad del MUNICIPIO DE LANDÁZURI.
SEGUNDA: Declarar a favor del demandante las PRETENSIONES MATERIALES SIN INDEMNIZACIÓN ALGUNA por la suma de SETENTA MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS OCHO MESOS M.L. ($70.467.308.oo). TERCERA: Declarar de las sumas reconocidas intereses comerciales y moratorios desde la fecha del vencimiento de las facturas. CUARTA: Condenar en costas, gastos y honorarios al demandado.
QUINTA: Me sea reconocida la personería para actuar en el presente proceso. 3. Fundamentos de derecho Artículos: 2, 6, 11, 48, 49, y 90 de la Constitución Política, artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2013 del H. Consejo de Estado. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 Pretende que se declare el enriquecimiento sin causa en atención al daño antijurídico causado por el no pago de los dineros cancelados a los distribuidores de alimentos, tiendas y depósitos utilizados para cubrir la alimentación y salud de los adultos mayores del MUNICIPIO DE LANDAZURI, servicio que fue prestado sin que mediara contrato alguno en atención al interés superior de los adultos mayores. 4.
Contestación Solicitó denegar las pretensiones de la demanda porque el presente asunto no se ajusta a ninguna de las situaciones excepcionalmente reconocidas para admitir la prosperidad de la actio in rem verso, máxime cuando los hechos ocurrieron con el pleno consentimiento del actor y por su actuar espontáneo y voluntario. Así las cosas, el MUNICIPIO DE LANDÁZURI obró dentro del marco legal administrativo al no girar recursos con una fundación sin ánimo de lucro que desde el 31 de diciembre de 2015 no contaba con ningún convenio y/o contrato vigente y respecto de la cual se adelantaba un estudio para determinar la viabilidad y conveniencia de celebrar un nuevo convenio con la Fundación demandante porque no rindió informe sobre las actividades y gestiones realizadas durante el tiempo que duró el contrato.
En consecuencia, como no existe un justo título para reclamar emolumentos que fueron sufragados unilateralmente por la parte demandante, no existe reciprocidad ni derecho alguno a reclamar ahora en sede judicial las sumas pagadas a terceros. II. LA SENTENCIA APELADA Accedió las pretensiones de la demanda al considerar que se configuró el segundo evento que hace procedente la actio de in rem verso porque, a pesar de no existir vínculo contractual entre las partes demandante y demandada, era urgente y necesario evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud y vida de los adultos mayores beneficiarios del servicio que prestaba FUNCEPMA como Centro Vida en el MUNICIPIO DE LANDÁZURI.
En lo fundamental, adujo que el Estado está en el deber de salvaguardar a los adultos mayores por cuando son sujetos de especial protección; deber que se cumple al garantizar la prestación de los servicios en las entidades territoriales a Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 través de los centros vida, quienes con sus servicios mínimos garantizan atención integral y mejoran la calidad de vida de sus beneficiarios, con los recursos públicos de destinación específica provenientes del recaudo de estampilla bienestar del adulto mayor.
Por lo tanto, consideró viable que ante la necesidad y urgencia de seguir prestando los servicios como Centro vida a favor de los adultos mayores del MUNICIPIO DE LANDAZURI, la sociedad demandante FUNCEPMA continuara prestando sus servicios como centro vida en aras de evitar una amenaza, vulneración o lesión de los derechos de los adultos mayores que se encontraban gozando de este servicio, en razón a su especial condición de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte social, pese a no tener firmado un convenio con el ente territorial.
A lo anterior agregó que de acuerdo con la Ley 1279 de 2009, el Municipio tenía la obligación de garantizar la funcionalidad de un centro vida en su jurisdicción y que los servicios prestados a través de este ente no pueden ser suspendidos bajo el argumento de no haberse adelantado los trámites administrativos contractuales porque este servicio es de vital importancia para los adultos mayores que se encuentran en situación de vulnerabilidad.
En consecuencia, como se encontró probado que el Municipio de Landazuri, durante el periodo comprendido entre enero de 2016 y el 23 de mayo de 2016, dejó de girar los recursos recaudados mediante el pago de la estampilla por el bienestar del adulto mayor a favor de cualquier centro vida de conformidad con la Ley 1270 de 2009 y que FUNCEPMA prestó el servicio de alimentación y apoyo a dicha población, se originó un enriquecimiento injustificado como consecuencia de inutilización de los recurso públicos de destinación específica y un correlativo empobrecimiento del demandante quien asumió el servicio con cargo a su patrimonio.
La liquidación de los perjuicios fue limitada al valor total de los alimentos adquiridos por la parte demandante que fueron suministrados a los adultos mayores, respaldados en las facturas de venta aportadas dentro del periodo 01 de enero de 2016 y 23 de mayo de 2016, atendiendo a que en esta última fecha inició el contrato de apoyo a un programa de interés público No. 040 de 2016, suscrito entre el Municipio de Landázuri y la Corporación Talleres de Maestros.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN Sostiene que no se logró demostrar el enriquecimiento injustificado del MUNICIPIO DE LANDÁZURI a costa del empobrecimiento de FUNCEPMA, porque no existe precisión frente al nexo de causalidad entre el acto ejecutado de supuesta buena fe exenta de culpa y el daño y/o perjuicio padecido como consecuencia de la omisión o acción ejecutada por la administración, ya que el presunto detrimento estaría justificado en un actuar injusto y unilateral del demandante quien conocía de la finalización del convenio suscrito con el Municipio hasta el año 2015.
Por lo tanto, en aplicación de los principios de contratación estatal de planeación, función administrativa, selección objetiva, oferta, eficiencia y economía, impide la ejecución de obligaciones sin que medie contrato, y en esa medida, nadie puede alegar su propia culpa para obtener reparación de un daño. Aclara que el Municipio nunca y bajo ningún supuesto jurídico permitió, consintió, ordenó o requirió el servicio presuntamente prestado por el demandante, por lo que es desleal que con la demanda exponga unos hechos falsos, motivos tergiversados y causas temerarias para obtener la ejecución de un gasto que por virtud de la ley solamente puede otorgarse al centro vida con quien se haya celebrado un contrato o convenio.
Agrega que dada la naturaleza del demandante de ser una fundación sin ánimo de lucro, no puede valerse de actos engañosos y abusivos para obtener una retribución económica de un deber social al cual se dedica de forma gratuita y no onerosa. Manifiesta que de acuerdo con el testimonio del señor Jorge Barón, adulto mayor del Municipio de Landázuri, está probado que sí existía otro centro vida que prestaba un servicio similar, por lo que se comprueba la mala fe del demandante y temeridad en los hechos relacionados en la demanda de manera que no puede el demandante valerse mediante engaños para reclamar un detrimento o perjuicio al municipio bajo el argumento que era obligatorio el servicio brindado.
Considera entonces que no se cumplen los presupuestos mínimos para acceder a la actio de in rem verso, porque no existió la buena fe exenta de culpa y tampoco justo título reclamado, ante la ejecución de actos sin autorización legal y sin sujeción al procedimiento contractual, destacando que el Municipio le indicó en varias ocasiones que no podía girarle ninguna clase de ayuda económica precisamente al no mediar vínculo contractual y, en consecuencia, la causa del daño cuya Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 reparación se pretende fue producida única y exclusivamente por la culpa de quien lo demanda.
Por lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se nieguen las pretensiones invocadas en la demanda. IV. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Las partes y la agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad. V. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad.
Por ello y, como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA El Tribunal Administrativo de Santander es competente para conocer de las apelaciones interpuestas contra sentencias proferidas en primera instancia por los Jueces Administrativos de su jurisdicción territorial.
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿En el caso concreto, se acreditan los elementos para que, a través de la actio in rem verso, se declare que, el municipio de Landazuri es administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios materiales presuntamente causados a la Fundación Centro de Bienestar Social y Centro de Vida Primero mis Abuelos –Funcepma, al omitir el pago de los alimentos suministrados a los adultos mayores del municipio durante los meses de enero a 23 de mayo de 2016? 3.
Tesis de la Sala: Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 No, porque la prestación del servicio de alimentación realizada por FUNCEPMA a los adultos mayores del MUNICIPIO DE LANDÁZURI por fuera del marco contractual, no se subsume en ninguna de las hipótesis consideradas por el H. Consejo de Estado para que proceda la actio de in rem verso. 4.
Marco normativo y jurisprudencial 4.1. De la actio in rem verso Por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique. La postura vigente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo parte de la base de que las normas contractuales son de estricto cumplimiento para las entidades públicas y para los particulares –presunción general del conocimiento de la ley- puesto que no puede utilizarse esta figura para regular situaciones derivadas de la violación del ordenamiento jurídico o para solucionar eventos determinados por la ineficiente gestión administrativa, dentro de la cual, no es dable invocar la buena fe para justificar su procedencia en tanto la buena fe que guía el iter contractual es la buena fe objetiva que supone el acatamiento de las normas imperativas correspondientes.
Sin embargo, por vía jurisprudencial se ha admitido que la misma puede promoverse única y exclusivamente en tres casos, los cuales fueron delimitados en la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de fecha 19 de noviembre de 20121 en los siguientes términos: “12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: 1 Sala Plena de la Sección tercera, exp. 24897 M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 1.
Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. 2.
En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. 3.
En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”. 4.2.1. Actio in rem verso en los casos en los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud. 4.2.1.1.
De la protección a los adultos mayores En relación con la función de cuidado y asistencia a los adultos mayores, el artículo 46 de la Constitución Política dispone que el Estado, la sociedad y la familia, deben concurrir para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, así como para la promoción de su integración a la vida activa y comunitaria.
Con respecto a las obligaciones que debe asumir el Estado frente a la población de la tercera edad, la Corte Constitucional ha indicado en varias oportunidades que el Estado debe propender por el cuidado de la vejez como parte del cumplimiento de Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 sus obligaciones constitucionales.
Ello por cuanto a pesar de existir un especial deber de solidaridad en cabeza de la familia, el artículo 46 habla de una responsabilidad concurrente, y por tanto, el Estado no sólo puede, sino que debe contar con una política pública de cuidado, protección e integración del adulto mayor, y adoptar las respectivas medidas para implementarlas2. 4.2.2.
Criterios de atención integral del adulto mayor en centros vida La creación de la figura de los Centros Vida de la Ley 1276 de 2009, se encamina a establecer un verdadero sistema de atención integral a la población de adultos mayores, tanto de aquellos que se encuentran en situación de indigencia o abandono, como aquellos pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisben que requieran de estos centros para mitigar las condiciones de vulnerabilidad, aislamiento o carencia de soporte.
En su artículo 7, lo define como: conjunto de proyectos, procedimientos, protocolos e infraestructura física, técnica y administrativa orientada a brindar una atención integral, durante el día, a los Adultos Mayores, haciendo una contribución que impacte en su calidad de vida y bienestar. Por tal razón, se incluye un nuevo concepto de atención integral, delimitado por el artículo 11 ibídem en los siguientes términos: “Artículo 11.
Modificase el artículo 6 de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así. Servicios mínimos que ofrecerá el Centro Vida. Sin perjuicio de que la entidad pueda mejorar esta canasta mínima de servicios, los Centros Vida ofrecerán al adulto mayor los siguientes: 1). Alimentación que asegure la ingesta necesaria, a nivel proteico-calórico y de micronutrientes que garanticen buenas condiciones de salud para el adulto mayor, de acuerdo con los menús que de manera especial para los requerimientos de esta población, elaboren los profesionales de la nutrición. 2).
Orientación Psicosocial. Prestada de manera preventiva a toda la población objetivo, la cual persigue mitigar el efecto de las patologías de comportamiento que surgen en la tercera edad y los efectos a las que ellas conducen. Estará a cargo de profesionales en psicología y trabajo social. Cuando sea necesario, los adultos mayores serán remitidos a las entidades de la seguridad social para una atención más específica. 3).
Atención Primaria en Salud. La cual abarcará la promoción de estilos de vida saludable, de acuerdo con las características de los adultos mayores, prevención de enfermedades, detección oportuna de patologías y remisión a los servicios de salud cuando ello se requiera. Se incluye la atención primaria, entre otras, de patologías relacionadas con la malnutrición, medicina general, geriatría y odontología, 2 Sentencia C-503 de 2014 Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 apoyados en los recursos y actores de la Seguridad Social en Salud vigente en Colombia, en los términos que establecen las normas correspondientes. 4).
Aseguramiento en Salud. Será universal en todos los niveles de complejidad, incluyendo a los adultos mayores dentro de los grupos prioritarios que define la seguridad social en salud, como beneficiarios del régimen subsidiado. 5). Capacitación en actividades productivas de acuerdo con los talentos, gustos y preferencias de la población beneficiaria. 6).
Deporte, cultura y recreación, suministrado por personas capacitadas. 7). Encuentros intergeneracionales, en convenio con las instituciones educativas oficiales. 8). Promoción del trabajo asociativo de los adultos mayores para la consecución de ingresos, cuando ello sea posible. 9) Promoción de la constitución de redes para el apoyo permanente de los Adultos Mayores. 10).
Uso de Internet, con el apoyo de los servicios que ofrece Compartel, como organismo de la conectividad nacional. 11). Auxilio Exequial mínimo de 1 salario mínimo mensual vigente, de acuerdo con las posibilidades económicas del ente territorial”. 5. El caso concreto. 5.1. Hechos relevantes probados. 5.1.1 Mediante Resolución No. 015739 de fecha 28 de septiembre de 2011, el Departamento de Santander reconoció personería jurídica a la FUNDACIÓN CENTRO DE BIENESTAR SOCIAL VIDA PRIMERO MIS ABUELOS “FUNCEPMA”, DEL MUNICIPIO DE LANDAZURI – SANTANDER y aprobó sus estatutos para el desarrollo de las actividades del objeto social y programa centro vida3. 5.1.2 El día 07 de febrero de 2016, FUNCEPMA solicitó apoyo al MUNICIPIO DE LANDÁZURI para el funcionamiento y ejecución de sus funciones como centro de bienestar del anciano y centro vida para la tercera edad de conformidad con la Ley 1276 de 20094. 5.1.3 Nuevamente, el 16 de marzo de 2016,5 solicitó expresamente lo siguiente: 3 Archivo digital 01 pág. 115-116 4 Archivo digital 01 pág. 3-4 5 Archivo digital 01 pág. 5-7 Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 5.1.4 Esta petición fue resuelta de manera desfavorable por el MUNICIPIO DE LANDÁZURI el día 12 de abril de 20166 en los siguientes términos: 6 Archivo digital 01 pág. 11-12 Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 5.1.5 Entre el MUNICIPIO DE LANDAZURI y la Corporación Taller de Maestros, se suscribió contrato de apoyo a un programa de interés público No. 040 – 2016 cuya fecha de iniciación fue el 23 de mayo de 20167.
Además, obran los siguientes documentos: 5.1.6 Facturas de ventas de elementos, vivieres o insumos expedidos entre el 01 de enero del año 2016 al 30 de junio de 2016 por establecimientos comerciales del MUNICIPIO DE LANDÁZURI a favor de FUNCEPMA8. 5.1.7 Listados de personas que asisten a FUNCEPMA9 5.2. Análisis crítico. Caso concreto.
La Sala, una vez valoradas todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 176 del C. G del P, advierte que le asiste razón al recurrente al considerar que en el presente asunto: i) no existió buena fe por parte de FUNCEPMA y ii) no se configura ninguna de las causales de procedencia de la actio in rem verso por la prestación de servicios de alimentación de los adultos mayores en el municipio de Landazuri, sin que mediara el contrato correspondiente.
En relación con el primer aspecto, contrario a lo expuesto por el A Quo, la Sala considera que la actuación de la fundación demandante no estuvo revestida de buena fe, simplemente por el hecho de continuar prestando el servicio de 7 Archivo digital 01 pág. 20-23 8 Archivo digital 01 pág. 37-114 9 Archivo digital 01 pág. 24-36 Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 alimentación a una población eminentemente vulnerable, porque la buena fe que guía el éter contractual es aquella objetiva que supone el acatamiento de las normas que son de orden público.
En efecto, la buena fe objetiva es aquella que “consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio10.
Este principio fundante de la actividad contractual, se encuentra consagrado en los artículos 1063 del Código Civil y 871 del Código de Comercio, como un principio del contrato en los términos que se señalan a continuación, y ha sido acogida por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en la ejecución del contrato estatal. Disponen las normas mencionadas: “ARTICULO 1603. <EJECUCION DE BUENA FE>.
Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella”. “ARTÍCULO 871. <PRINCIPIO DE BUENA FE>. Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”.
Al respecto, es importante destacar que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos 10Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836.
Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito11. De lo anterior se concluye que el posible enriquecimiento sin causa alegado por el demandante no puede prosperar bajo la consideración de haber actuado con buena fe, dado que la ponderación entre la garantía de las reglas y principios orientadores de la contratación estatal y el reconocimiento de prestaciones a favor de los contratistas sin cobertura legal permite verificar que con este actuar subjetivo se pretende soslayar una norma de orden público de obligatorio cumplimiento, en abierto desconocimiento de que es la buena fe objetiva la que impera en todas las etapas negociales y conforme a la cual los contratos obligan tanto a lo pactado expresamente en ellos, como a lo que por ley le sea exigible.
Advierte la Sala que la prosperidad de estos argumentos torna inane el estudio del testimonio del señor Jorge Barón, adulto mayor del Municipio de Landázuri, en aras de determinar si existía otro centro vida que prestaba un servicio similar, para comprobar la mala fe del demandante en los términos solicitados en el recurso. En relación con el segundo aspecto, la Sala considera que a partir de la sentencia de unificación de fecha 19 de noviembre de 2012 expuesta en el marco jurídico, se admitieron algunas hipótesis en las que resulta procedente el ejercicio del medio de control de reparación directa para declarar el enriquecimiento sin causa al margen de la actividad contractual, en la cual se exigieron razones de interés público o general condicionadas a; i) que la entidad pública constriñó o impuso al particular la ejecución de prestaciones, ii) cuando sea urgente la prestación del servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud y iii) en los que sea imperativa la declaratoria de urgencia manifiesta y esta no se haya declarado.
Al aplicar los parámetros de la sentencia de unificación al caso en concreto, se puede verificar lo siguiente: 1. FUNCEPMA no demostró que el MUNICIPIO DE LANDAZURI la constriñó para que continuara con la prestación del servicio de alimentación a los adultos mayores de este Municipio. Por el contrario, se encuentra acreditado que, de forma insistente, 11 Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 la entidad territorial se negó a reconocer suma alguna precisamente bajo el argumento que no mediaba contrato y siempre insistió en que hasta que no estuviera firmado y legalizado el convenio de asociación, la Alcaldía Municipal NO podría girar recursos12. 2.
No se probó ninguna condición de urgencia y necesidad para evitar la amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud de los adultos mayores del MUNICIPIO DE LANDÁZURI que llevaron a que el ente territorial solicitara a FUNCEPMA el suministro del servicio de alimentación como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de contratación. Sobre este punto, es menester resaltar que el derecho a la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad es un derecho económico y social y que, aunque el mandato de progresividad implica varios tipos de obligaciones del Estado para obtener el goce efectivo de los derechos, no hay un vínculo de este derecho con el derecho fundamental a la salud que permita que su prestación por fuera del contrato sea exigible mediante la actio in rem verso.
Lo anterior, por cuanto: i) el MUNICIPIO DE LANDÁZURI no solicitó la prestación del servicio al contratista, ii) no está probada de forma manifiesta la urgencia y necesidad ante imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de contratación, iii) las partes se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato y iv) no está demostrada la necesidad del servicio por encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no tenía que ver con la prestación del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro de alimentos como parte de la adopción de la política pública de atención integral a la vejez a través de los centros vida.
En relación con esta última afirmación, resalta la Sala que los contratos suscritos anteriormente entre las partes y la prestación del servicio de alimentación por parte de los centros vida no tienen que ver en estricto sentido con la prestación del servicio de salud, en cuanto no guardan relación con la atención, valoración o diagnóstico de los pacientes o usuarios del servicio, claramente, sin perjuicio de su conexidad en casos específicos. 12 Archivo digital 01, pág. 11-12 Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 3.
Por último, la prestación del servicio de alimentación a los adultos mayores en los centros vida tampoco obedece a una situación de urgencia manifiesta. Las anteriores razones permiten concluir que concluir que la prestación del servicio de alimentación realizada por FUNCEPMA a los adultos mayores del MUNICIPIO DE LANDÁZURI por fuera del marco contractual, no se subsume en ninguna de las hipótesis consideradas por el H. Consejo de Estado para que proceda la actio de in rem verso, lo cual conlleva a REVOCAR la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, proceder a NEGARLAS. 6.
De la condena en costas. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del CPACA, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas, bajo los términos de liquidación y ejecución previstos en el Código General del Proceso y, conforme con lo señalado en el numeral 4 del artículo 365 del CGP, se condenará a la parte demandante al pago de las mismas en ambas instancias, dado que se está revocando totalmente la sentencia de primera instancia y resulta ser la parte vencida en el proceso.
Estas erogaciones deberán ser liquidadas de manera concentrada por el juez de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia, proferida el veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, NEGAR las pretensiones de la demanda invocada por FUNCEPMA contra el MUNICIPIO DE LANDÁZURI, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO; CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Juez de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia. Reparación Directa Sentencia de Segunda Instancia Demandante: FUNCEPMA Demandado: Municipio de Landazuri Radicado: 686793333002-2018-00098-01 CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.
QUINTO: Regístrese la actuación en el Sistema Judicial Justicia Siglo XXI, por el Auxiliar Judicial adscrito al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Acta de Sala No. 050 del 7 de octubre de 2021. CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Aprobado Teams Aprobado Teams JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrado Magistrada Firmado Por: Claudia Patricia Peñuela Arce Magistrada Oral 007 Tribunal Administrativo De Bucaramanga - Santander Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: a422d8771287daedcd92222bcc445940cc90df8b427c3f90785649e25aa40ccf Documento generado en 12/10/2021 09:10:07 PM Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica