ACCIÓN DE INVALIDEZ DE LOS ACUERDOS MUNICIPALES / Marco normativo. La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional.
ACCIÓN DE INVALIDEZ DE LOS ACUERDOS MUNICIPALES / Términos de remisión para su estudio. En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el acuerdo Municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.
ADICIÓN DEL PRESUPUESTO / creación de rubros. El Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP-, esto es, el Decreto 111 de 1996, establece el régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación en sus artículos 76 a 88, en los que precisa que las adiciones o traslados presupuestarios que modifiquen los montos aprobados por el Congreso deben ser efectuados mediante una ley; pese a lo anterior, se advierte que el Gobierno puede hacerlos cuando se hayan decretado estados de excepción. MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO / Le compete únicamente al congreso.
En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C- 537 de 1994, al revisar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 88 de 1993, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y gastos de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994, y con fundamento en las normas vigentes para ese momento, sostuvo que [la modificación al presupuesto es una facultad que atañe únicamente al Congreso, y que es inconstitucional que la ley de presupuesto otorgue al Gobierno una prerrogativa que la Constitución no le confirió.] MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO / Reglas para los entes territoriales.
De acuerdo con las normas y jurisprudencia referidas, pueden destacarse las siguientes reglas: - A nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. - Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal, deben ser efectuados mediante acuerdo municipal. - Si el gobierno municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe presentar a esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad. - Lo anterior, a menos de que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes.
CREACIÓN DE NUEVOS RUBROS / Posibilidad para los concejos municipales de adicionar partidas existentes En suma, conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que como se vio en precedencia debe ser observada para las entidades territoriales a efectos de fijar el presupuesto municipal, se prevé la posibilidad para los concejos municipales de adicionar partidas existentes o crear nuevos rubros, siempre y cuando se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir para su apertura previa disponibilidad certificada por el contador, o por quien haga sus veces.
ADICIÓN DEL PRESUPUESTO / Concejo municipal es la autoridad competente. Encuentra la Sala que el cargo propuesto en contra del Acuerdo No. 015 del 18 de noviembre de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Aquitania no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, al examinar el contenido de las pruebas allegadas y en particular del acto bajo revisión, es claro que, el concejo municipal es la autoridad, en el municipio, que tiene la facultad exclusiva para adicionar el presupuesto, como en efecto ocurrió en este asunto.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 4 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, catorce (14) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 15001-23-33-000-2021-00046-00 Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Aquitania Medio de control: Validez de Acuerdo Tema: Sentencia de única instancia. – Adición Presupuesto de Rentas y Gastos del Municipio de Aquitania- Competencia Concejo Municipal- certificación de disponibilidad presupuestal.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en forma legal el trámite de única instancia previsto para surtir esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo No. 015 del 18 de noviembre de 2020 “por medio del cual se efectúan adiciones y se crean nuevos rubros en el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Aquitania- Boyacá, para la vigencia fiscal 2020 por concepto de recursos de capital” expedido por el Concejo Municipal de Aquitania, por desconocer la Constitución y la ley, con fundamento en los cargos que a continuación se detallan.
Pretensiones “Se declare la invalidez del Acuerdo No. 015 del 18 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Aquitania”. Cargo formulado 2.- El departamento de Boyacá invocó como violadas las normas contenidas en los artículos 81 y 82 del Decreto 111 de 1996. Adujo que, a través del artículo primero del acuerdo demandado, el Concejo Municipal de Aquitania creó una serie de rubros sin establecer cuál es el recurso que sirve de base para su apertura y con el cual incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Municipio para la vigencia fiscal 2020.
En ese sentido, al haberse creado unos rubros sin establecer de manera clara y precisa de dónde proviene el recurso que sirvió de base para su creación, no se puede hablar de un incremento en el presupuesto. 2.1.- En efecto, al no existir disponibilidad presupuestal, realmente no existe el recurso para adicionar o crear los rubros señalados en el artículo primero del acuerdo en mención, toda vez que, el Concejo Municipal única y exclusivamente se limitó a adicionar al presupuesto de ingresos y rentas del municipio, la suma de ochocientos cuarenta millones ciento noventa y un mil trescientos noventa y cinco pesos con 94 centavos ($840.191.395,94) y adicionarlos al presupuesto para gastos de funcionamiento, sin especificar la fuente de estos recursos, sumando a que crea rubros y los codifica, sin señalar monto alguno para su creación. Posición de la entidad territorial y demás intervinientes Municipio de Aquitania 3.- El Ente territorial manifestó que, contrario a lo afirmado por el apoderado del departamento, el municipio no está creando una serie de rubros, en tanto, los mismos ya existían desde la aprobación del presupuesto para la vigencia 2020.
Además, los recursos que sirvieron de base para su apertura, son los mismos que su nombre indica en el texto del Acuerdo 015 de 2020, por lo cual, es claro de dónde provienen dichos recursos. 3.1- Adujo que, las adiciones presupuestales constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas y recursos de capital, hacen parte del proceso de ejecución y operan básicamente cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirá de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes. 3.2.- Finalmente, puso de presente que, en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo se señaló que, una vez analizada la información presupuestal de las ejecuciones de recursos y los mayores ingresos percibidos por el municipio, se hacía necesario adicionarlos para su correcta ejecución y suplir necesidades encontradas conforme la capacidad municipal, especialmente en relación con los gastos de funcionamiento.
Igualmente, que, una vez actualizadas las asignaciones básicas de los empleados de la administración municipal, se requería aumentar partidas para cumplir correctamente los pagos de prestaciones sociales y demás devengos. 3.3.- Por lo anterior, una vez demostrada la procedencia de los recursos objeto de cuestionamiento, el municipio solicitó declarar la validez del acuerdo demandado.
Ministerio Público 4.- El Procurador 122 Judicial II para Asuntos Administrativos de Tunja, solicitó mantener la validez del acuerdo demandado con fundamento en las siguientes razones: 4.1.- En primer lugar, manifestó que las modificaciones del presupuesto no deben estar dirigidas a corregir defectos de la programación presupuestal, sino a contribuir a la correcta ejecución del Plan de Desarrollo a través del presupuesto. 4.2.- Igualmente, las modificaciones presupuestales son registros o movimientos mediante los cuales se aumentan o disminuyen las apropiaciones en el presupuesto de gastos y/o las proyecciones vigentes en el presupuesto de ingresos que serán objeto de ejecución o gestión por parte de los administradores públicos.
Así, de acuerdo con el principio de planificación, las modificaciones presupuestales permiten que el presupuesto se mantenga como el instrumento mediante el cual se le dará cumplimiento al Plan de Desarrollo. 4.3.- Concretamente, tratándose de adiciones presupuestales, el Ministerio Público señaló que, son aumentos de los valores presupuestados inicialmente en ingreso y/o en gastos, bien sea para aumentar el monto de las apropiaciones (acrecentar valores predefinidos), complementar apropiaciones insuficientes (complementar rubros), ampliar servicios existentes para añadir recurso a los que están en curso y establecer nuevos servicios previamente autorizados por la ley y para crear apropiaciones no considerados inicialmente. 4.4.- Al respecto, el artículo 77 del Decreto 111 de 1996 autoriza al Gobierno (alcalde en el caso de los municipios) para reducir y aplazar, total o parcialmente, las apropiaciones presupuéstales; así mismo prevé la posibilidad de que el Congreso (concejo en el caso municipal) a iniciativa del Gobierno (alcalde), decrete los traslados presupuestados o abra créditos adicionales, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprometidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. 4.5.- A su vez, el artículo 81 ibídem establece que: Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos, y el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que, la disponibilidad de los ingresos de la Nación, para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General.
En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo. 4.6.- Bajo ese contexto, la Corte Constitucional ha sostenido que, “la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el ejecutivo la posibilidad de reformar el presupuesto, en épocas de normalidad.
La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante estados de excepción. Pero, se repite, en tiempos de normalidad la reforma del presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales por decreto, en tiempos de normalidad.” 4.7.- En el caso concreto, la agencia fiscal señaló que, de las consideraciones del acuerdo demandado se deprende que el tesorero municipal certificó que se cuentan con las partidas presupuestales para la adición objeto de controversia.
Adicionalmente, advirtió que, aunque la redacción del artículo primero es confusa, la corporación edilicia sí explica de dónde proviene la adición del presupuesto. 4.8.- En efecto, los ingresos adicionales al presupuesto en valor de $840.191.395.94., corresponden a los siguientes rubros: i) impuesto predial $380.883137, ii) sobretasa ambiental $11.174.601, iii) impuesto indirecto $62.173.185, iv) intereses moratorios $34.334.156, v) Fondo de Seguridad Ciudadana $131.539.010, vi) Fondo de Cultura $83.922.579 y vii) Fondo Adulto Mayor por valor de $136.214.726, por lo que el Ministerio Público consideró que los ingresos adicionales corresponden a los citados rubros, desvirtuándose el cargo formulado.
II. CONSIDERACIONES Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales 5.- La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. 6.- Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. 7.- En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrare que el acuerdo municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. 8.- Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” 9.- Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del C.P.A.C.A., que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 10.- En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda.
Hechos probados 11.- La Sala encuentra probados los siguientes hechos: 11.1.- El 18 de noviembre de 2020 el Concejo Municipal de Aquitania expidió el Acuerdo Nº 015 de la misma fecha “Por medio del cual se efectúan adiciones y se crean nuevos rubros en el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Aquitania – Boyacá, para la vigencia fiscal de 2020 por concepto de recursos de capital”. 11.2.- El acuerdo fue sancionado por el alcalde el 20 de noviembre de 2020 y debidamente publicado en la cartelera municipal entre los días 20 y 27 del mismo mes y año. 11.3.- El Acuerdo No. 015 de 18 de noviembre de 2020 surtió los debates reglamentarios los días 12 y 18 de noviembre de 2020, respectivamente. 11.4.- El Alcalde del Municipio de Aquitania presentó exposición de motivos al Concejo municipal, en el que puso de presente, entre otros aspectos, los que a continuación se destacan: “Que el artículo 79 del Decreto 111 de 1996, establece que ‘cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación, se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes: […] Que según el art. 80 del Decreto 111 de 1996.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicios de la deuda e inversión. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, los gastos adicionales propuestos en la modificación presupuestal, tienen claramente definida la fuente de ingresos que sirve de base para garantizar su ejecución. Que, una vez analizada la información presupuestal de las ejecuciones de recursos y los mayores ingresos percibidos por el municipio, se hace necesario adicionarlos para su correcta ejecución y suplir necesidades encontradas conforme la capacidad municipal, especialmente en relación con gastos de funcionamiento.
Que, una vez actualizada las asignaciones básicas de los empleados de la administración municipal, se requiere aumentar partidas para que se cumplan correctamente los pagos de prestaciones sociales y demás devengos. Que los recursos tienen coherencia en su ejecución especialmente en cumplimiento de su origen y destinación como es el caso de las rentas de destinación especifica como lo son Fondo de Seguridad, Territorial, Estampilla, Pro Cultura, Estampilla, Pro Adulto Mayor y Sobretasa Ambiental.
(…)” 11.5.- La Tesorera del Municipio de Aquitania, en certificación expedida el 3 de noviembre de 2020, con el propósito de realizar ajustes al presupuesto vigente, hizo constar que, con corte a 31 de octubre de 2020 el municipio percibió mayores recaudos en los siguientes conceptos: 11.6.- El texto literal del acuerdo demandado es del siguiente tenor: ACUERDO No. 015 de 2020 (noviembre 18 de 2020) “POR MEDIO DEL CUAL SE EFECTÚAN ADICIONES Y SE CREAN NUEVOS RUBROS EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE AQUITANIA – BOYACÁ, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2020 POR CONCEPTO DE RECURSOS DE CAPITAL” Análisis y decisión de la Sala 12.- La Sala declarará la validez del Acuerdo No. 015 de 18 de noviembre de 2020 en consideración a que no encuentra vulneración de los artículos 81 y 82 del Decreto Ley 111 de 1996, toda vez que en el expediente está demostrada la disponibilidad presupuestal a efectos de adicionar el presupuesto para la vigencia de 2020.
Adición de presupuesto – creación de rubros 13.- El Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP-, esto es, el Decreto 111 de 1996, establece el régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación en sus artículos 76 a 88, en los que precisa que las adiciones o traslados presupuestarios que modifiquen los montos aprobados por el Congreso deben ser efectuados mediante una ley; pese a lo anterior, se advierte que el Gobierno puede hacerlos cuando se hayan decretado estados de excepción. 14.- En efecto, los artículos 80, 81, 82, 83 y 88 del EOP., precisan lo siguiente: “Art. 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35). […]
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. […]
ARTÍCULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.” 15.- En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C- 537 de 1994, al revisar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 88 de 1993, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y gastos de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994, y con fundamento en las normas vigentes para ese momento, sostuvo que la modificación al presupuesto es una facultad que atañe únicamente al Congreso, y que es inconstitucional que la ley de presupuesto otorgue al Gobierno una prerrogativa que la Constitución no le confirió. En esa misma oportunidad, la Alta Corte concluyó que “…si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios…”. 16.- Posteriormente, la Corte Constitucional en Sentencia C-772 de 1998, precisó que el presupuesto en el Estado Social de Derecho, es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular.
Igualmente, reiteró que la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. […] Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 Superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo. […]. Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción …” (Negrillas fuera de texto) 17.- Ahora bien, el Consejo de Estado en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 5 de junio de 2008, señaló que: “…Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente ‘los principios y las disposiciones’ establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las ‘modificaciones al presupuesto’, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: […] b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. b) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan ‘traslados presupuestales internos’.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…” (Negrillas fuera de texto) 18.- En cuanto a la incorporación de recursos en el respectivo presupuesto de rentas y gastos, vale precisar que el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 que consagra las funciones a cargo de los Alcaldes, y señaló que es una de ellas “g) […] Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.
Además, indicó que una vez el alcalde incorpore esos recursos, debe informar al Concejo Municipal dentro de los 10 días siguientes 19.- En ese sentido, es claro que la facultad consagrada en la norma transcrita se refiere exclusivamente a los recursos que hubiere recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional.
En ese orden de ideas, de acuerdo con las normas y jurisprudencia referidas, pueden destacarse las siguientes reglas: A nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal, deben ser efectuados mediante acuerdo municipal.
Si el gobierno municipal considera necesario que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe presentar a esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo, toda vez que como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tales decisiones no pueden ser adoptadas por el alcalde municipal, ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad.
Lo anterior, a menos de que se trate de la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, pues en ese caso el alcalde los puede incorporar mediante decreto, de lo cual debe informar al Concejo dentro de los 10 días siguientes. 20.- En este punto, resulta pertinente indicar que las anteriores disposiciones y citas jurisprudenciales son aplicables, tanto en el orden nacional, como territorial, toda vez que, se reitera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 Constitucional, las autoridades nacionales y territoriales, así como las descentralizadas de cualquier orden administrativo, están sometidas a la ley orgánica de presupuesto para efectos de programarlo, aprobarlo, modificarlo y ejecutarlo. 21.- En suma, conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que como se vio en precedencia debe ser observada para las entidades territoriales a efectos de fijar el presupuesto municipal, se prevé la posibilidad para los concejos municipales de adicionar partidas existentes o crear nuevos rubros, siempre y cuando se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir para su apertura previa disponibilidad certificada por el contador, o por quien haga sus veces. 22.- Finalmente es importante destacar que esta Corporación, en sentencia de 4 de febrero de 2016, precisó que, para adicionar recursos al presupuesto, cualquiera sea su procedencia, se debe tener en cuenta lo siguiente: “La adición se hará conforme a lo establecido en la norma orgánica presupuestal de la entidad territorial, la cual, no debe diferir sustancialmente de lo contemplado al respecto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto. 2.
Para adicionar el recurso al presupuesto, quien haga las veces de contador o jefe de presupuesto, debe certificar que el mismo está disponible en caja. Es decir, que el recurso se incorpora al presupuesto, una vez recibido por parte de la entidad territorial y no antes” (negrilla fuera del texto original). En concreto 23.- Descendiendo al caso concreto, el Departamento de Boyacá consideró que el acuerdo demandado es inválido, toda vez que, el Concejo Municipal de Aquitania creó una serie de rubros sin establecer de manera clara y precisa de dónde provenía el recurso que sirvió de base para su creación. La corporación municipal se limitó única y exclusivamente a adicionar al presupuesto de ingresos y rentas del municipio la suma de $840.191.395,94., concretamente para gastos de funcionamiento, sin especificar la fuente de estos recursos. 24.- Al respecto, encuentra la Sala que el cargo propuesto en contra del Acuerdo No. 015 del 18 de noviembre de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Aquitania no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, al examinar el contenido de las pruebas allegadas y en particular del acto bajo revisión, es claro que, el concejo municipal es la autoridad, en el municipio, que tiene la facultad exclusiva para adicionar el presupuesto, como en efecto ocurrió en este asunto. 25.- Igualmente, al expedir el acuerdo demandado, contrario a lo afirmado por el departamento de Boyacá, la corporación edilicia sí tuvo en cuenta las disposiciones señaladas en el capítulo precedente, en tanto, incorporó en el presupuesto la creación de unos rubros, estableciendo la disponibilidad certificada por la tesorera del ente municipal. 26.- En efecto, dentro de las consideraciones del acto demandado, se indicó en forma expresa que, “la Tesorera Municipal, certifica que se cuentan con las partidas presupuestales objeto de la presente modificación presupuestal”, lo cual, indica la existencia de los recursos que se pretendían adicionar. 27.- Aunado a lo anterior, al expediente fue allegada certificación expedida por la Tesorera Municipal de Aquitania, de fecha 3 de noviembre de 2020, en la que se señalaron los mayores recaudos percibidos por el municipio para el 31 de octubre de 2020, certificación que permite concluir que el ente territorial cuenta con los recursos para adicionar el presupuesto del municipio. 28.- De otra parte, de la lectura del acuerdo demandado, se observa que el Concejo Municipal de Aquitania en ejercicio de sus facultades constitucionales, creó los rubros allí establecidos de manera clara y precisa señalando de dónde provenían los recursos y su correspondiente monto, pretendiendo con ello incrementar el presupuesto de rentas y gastos del municipio.
En ese sentido, la Sala no encuentra vulneración de los artículos 81 y 82 del Decreto Ley 111 de 1996, ya que se reitera, se encuentra demostrada la disponibilidad presupuestal a efectos de adicionar el presupuesto para la vigencia de 2020. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión Nº 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el cargo propuesto en contra del Acuerdo No. 015 del 18 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Aquitania “por medio del cual se efectúan adiciones y se crean nuevos rubros en el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Aquitania- Boyacá, para la vigencia fiscal 2020 por concepto de recursos de capital”, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Comuníquese esta providencia al representante legal del Departamento de Boyacá, al alcalde municipal, al presidente del Concejo Municipal y al Personero del Municipio de Aquitania.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente una vez en firme esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Con firma electrónica FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Con firma electrónica BEATRIZ TEREZA GALVIS BUSTOS Magistrada