TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, tres de febrero de dos mil veintidós Providencia: Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alexander Molina Benítez Demandado: Instituto de Movilidad de Pereira Temas: ➢ Procedimiento administrativo que dio lugar a la imposición de la sanción por infracción de tránsito ➢ Proceso de Cobro Coactivo ➢ Acto Administrativo susceptible de control judicial ➢ Requisitos de procedibilidad Decisión de primera instancia Niega Decisión de segunda instancia Confirma Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Juzgado de instancia, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda.
Fueron planteadas como fundamentos de la causa, las siguientes: 1. PRETENSIONES Según fue indicado en la sentencia de primera instancia, se advierte: 1.1. Declarar la nulidad de la resolución No. 167371 del 19 de febrero de 2019, que ordena seguir adelante la ejecución, así como de los actos que le dieron vida a aquel, por su manifiesta oposición al debido proceso. 1.2 Ordenar la expedición de un nuevo acto administrativo, en el que se disponga dejar sin efectos la orden de comparendo No. 800011335702 del 20 de febrero de 2016, y se ordene descargar, actualizar y suspender cualquier tipo de actuación y/o reporte generado derivado del mismo. 1.3.
Ordenar al Instituto de Movilidad de Pereira, pronunciarse de fondo en torno a la certificación que se le otorgó el 12 de diciembre de 2017 al agente de tránsito Jhon Edwar Bedoya Pino, y si el mismo, sin contar con la respectiva capacitación en el manejo de alcohosensores podía realizarlo antes de la expedición de su registro. En caso de demostrar la veracidad de este acontecimiento, compulsar copias a la Procuraduría u organismos competentes para dar trámite a sanciones o medidas disciplinarias. 1.4.
Condenar al reconocimiento y pago de 10 salarios mínimos legales Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 mensuales vigentes equivalentes a ocho millones doscientos ochenta y un mil ciento sesenta mil pesos ($8.281.160) por concepto de daños morales y extrapatrimoniales causados al demandante. 1.5.
Condenar en costas a la entidad demandada. 2.
HECHOS Se pueden resumir en los siguientes términos: 2.1. El 20 de febrero de 2016, le fue impuesta al señor Alexander Molina Benítez, la orden de comparendo No. 800011335702 por parte del agente de tránsito Jhon Edwar Bedoya Pino identificado con la placa AT-163 por la infracción de tránsito establecida en el literal F del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1696 de 2013. 2.2.
El 26 de febrero de 2016, el señor Molina Benítez fue oído en versión libre y espontánea, de la cual se precisa en la demanda, que: i) se dispuso de manera amable a “soplar” por el alchohosensor, ii) nunca hubo medición negativa por parte del alcohosensor, iii) de manera arbitraria, el agente de tránsito se dispuso a hacer la orden de comparendo, toda vez que el demandante decidió no seguir soplando ante la carencia de fundamento para ello, pues ya lo había hecho en reiteradas ocasiones, iv) si bien se encontraba en una reunión de negocios, propia de su actividad económica de arquitecto, el demandante no ingirió licor alguno, consumió una cerveza sin ningún grado de alcohol, v) el actor dudó de la sapiencia del agente de tránsito, por lo que consultó y se dio cuenta que aquel no se encontraba certificado para la fecha. 2.3.
El 15 de marzo de 2016, fue oído en declaración del señor Jhon Edwar Bedoya Pino, quien manifestó haber impuesto la orden de comparendo referida. 2.4. El 7 de abril de 2016, fue oída en declaración como testigo del procedimiento, la señora María Liliana Acevedo Zapata. 2.5. Mediante resolución No. 0536 del 18 de marzo de 2016, el señor Alexander Molina Benítez fue declarado contraventor por negarse a la práctica de la prueba de alcoholemia y fue sancionado con una multa equivalente a $33.094.080, inhabilidad para conducir toda clase de vehículo, cancelación de la licencia de conducción e inmovilización del vehículo de placas LJC-19C por 20 días. 2.6.
En el trámite del proceso administrativo sancionatorio, el demandante no contó con una debida defensa técnica. 2.7. El señor Molina Benítez elevó derecho de petición radicado el 9 de julio de 2019, solicitando copia de la actuación administrativa, informes de calibración del alcohosensor, información acerca del laboratorio que realizó la calibración, certificación de competencia para operar analizadores de alcohol, del agente de tránsito que efectuó el comparendo, entre otras. 2.8.
En respuesta del 13 de julio de 2018, se le dejó de presente que el original del expediente se encontraba disponible. En razón de lo cual, el 19 de julio el interesado acudió de manera personal a las dependencias del Instituto de Movilidad y Transporte de Pereira, no pudiendo obtener todo lo solicitado. 2.9. Procedió a consultar en la página web http://www.medicinalegal.gov.co link manejo de alcohosensores, a fin de verificar sobre la idoneidad y certificación del funcionario que impuso la orden de comparendo.
De lo que se encontró que Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 el agente de tránsito no se encontraba certificado para la fecha en que realizó el comparendo. 2.10. Toda la actuación administrativa adolece de vicio que genera nulidad absoluta, el acto acusado carece de fundamento y se encuentra viciado por falsa motivación. 2.11.
Por lo anterior, el demandante presentó solicitud de revocatoria directa contra la resolución No. 167371 del 19 de febrero de 2019, cuya respuesta no dio pronunciamiento de fondo frente a los vicios acusados. 2.12. El 19 e julio de 2019, el señor Juan Carlos Jiménez Cardona solicitó información acerca de los requisitos y/o exigencias que debe tener un agente de tránsito para hacer comparendos, mediante derecho de petición radicado No. 25130-2019, cuya respuesta se dio a través de oficio No. 26592 del 30 de julio de 2019. 2.13.
El demandante ha incurrido en molestias e incomodidades por no poder disponer de su vehículo para el desplazamiento, y se ha visto obligado a viajar en transporte público; esa misma situación lo ha empobrecido y se le ha violado el derecho de locomoción.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La parte demandante señala como normas quebrantadas: Constitución Política: artículos 6, 29 -Ley 1437 de 2011: artículos 3° -Decreto 662 de 2006: artículos 10 y 13 numeral 4º modificado parcialmente por el Decreto 838 de 2016. Como concepto de la violación indica se advierte vulnerado el debido proceso administrativo, tratándose en este caso de un proceso sancionatorio adelantado por el Instituto de Movilidad de Pereira, en tanto asegura que el funcionario de tránsito carecía de la experticia para adelantar el procedimiento con el analizador de alcohol, lo cual en sentir de la parte actora, vicia el mismo, y constituye un desconocimiento y falta grave a los principios del debido proceso en virtud del cual todas las actuaciones administrativas se deberán adelantar de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley.
Sostiene que, de la aplicación del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA 4.1. El Instituto de Movilidad de Pereira durante el termino de traslado para contestar, guardó silencio. Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4
5. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira denegó las súplicas de la demanda; así quedó definida la parte resolutiva del fallo: “1. NEGAR las súplicas de la demanda, por lo considerado.
2. SIN CONDENA EN COSTAS, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 3. EXPÍDASE a costa de la parte interesada las copias auténticas que sean solicitadas, con las constancias secretariales requeridas, con observancia de los parámetros legales. (Artículo 114 del Código General del Proceso). (…)” Como parte de las consideraciones que fueron tenidas en cuenta por la juez de instancia, se tiene: “De acuerdo con el material probatorio aportado al expediente, en contra del señor Alexander Molina Benítez se siguieron dos procedimientos: uno sancionatorio, atendiendo la infracción de dos normas de tránsito, conducir en estado de embriaguez y en horarios no permitidos y uno posterior, de cobro coactivo, derivado de la sanción económica impuesta en el primero de los mencionados, actuaciones estas últimas que se acusan de nulas en el proceso que convoca la atención de esta audiencia. En la demanda que se tramita en esta oportunidad, se ataca la legalidad de la Resolución No. 167371 del 19 de febrero de 2019, sin que se haya encaminado el medio de control de la referencia en contra de las decisiones administrativas que impusieron la sanción que a través del procedimiento de cobro coactivo se pretende recaudar.
No obstante lo anterior, de acuerdo con los fundamentos jurídicos expuestos en la demanda, es claro que el objetivo que persigue el demandante es revivir discusiones sobre aspectos propios de la formación del título ejecutivo que, por demás, era demandable ante esta jurisdicción. Esto por cuanto, si el sancionado consideraba que la resolución por la cual se resolvió el proceso contravencional, fue expedida en desconocimiento de sus derechos o basándose en pruebas idóneas, lo que debió hacer fue recurrir esa decisión y de no prosperar sus argumentos en sede administrativa, demandarla ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el plazo estipulado por el legislador para ese cometido.
El numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario dispone que contra el mandamiento de pago procede, entre otras, la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque es necesario que el acto administrativo que se pretende cobrar se encuentre en firme, pues únicamente así pueden ser ejecutados contra la voluntad de los interesados y dan fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor y, por lo mismo, constituye un verdadero título ejecutivo.
Como en el caso no se discute que la decisión que finalizó el procedimiento administrativo sancionatorio se encuentra ejecutoriada y es ejecutable, amén de gozar de presunción de legalidad, debido que no se evidencia que se haya desvirtuado este atributo ante el juez de lo contencioso administrativo, se concluye que el título en que se basó el procedimiento de cobro coactivo era exigible, luego Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 procedía la exigencia de su cumplimiento a través del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución. Es importante precisar que ninguna de las inconformidades del demandante, referente a la sanción impuesta, puede ventilarse válidamente en este asunto, toda vez los actos administrativos atacados en el sub júdice, corresponden a los proferidos en el marco del proceso de cobro coactivo, de manera que las circunstancias relativas a la renuencia o no del demandante para realizarse la prueba de alcoholemia y su aceptación de consumo de bebidas alcohólicas antes de conducir la motocicleta en la que fue detenido, debieron ventilarse en el proceso sancionatorio y, de fracasar en esa etapa, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero deprecando la nulidad de la resolución a través de la cual se impuso la sanción, en el plazo indicado por el legislador para ese efecto.
No es dable jurídicamente, plantear el debate de juridicidad, vía nulidad de las actuaciones adelantadas en el marco del procedimiento de cobro coactivo, aun cuando se aluda que la fuente de la obligación objeto de recaudo está viciada de nulidad, toda vez que la veracidad de esta premisa exige la previa anulación, por parte del juez de lo contencioso administrativo, del acto administrativo que sirve como título de recaudo, aspecto que no se verifica en el caso concreto.
(…) Entonces, las consideraciones fácticas, normativas y probatorias con base en las cuales el Instituto de Movilidad de Tránsito de Pereira impuso una sanción en contra de Alexander Molina Benítez, a través de la Resolución No. 0536 del 18 de mayo de 2016, no pueden ser objeto de debate judicial en esta oportunidad, en cuanto es un procedimiento independiente al adelantado en virtud del cobro coactivo de esa sanción. Sobre la afirmación expuesta en el hecho sexto del libelo de la demanda, según la cual, en el trámite del proceso administrativo sancionatorio, el acto estuvo asistido por una indebida defensa técnica; no sólo se advierte que el procedimiento establece la posibilidad de actuar directamente o a través de abogado, sin que haya optado por la última opción y sin que indicara ni acreditara que la administración le haya negado este derecho, sino que, sigue tratándose de un argumento relativo a un procedimiento distinto al que es objeto de juicio en eta instancia, por lo cual, no existe fundamento para estudiarla.
Es por tal razón que los argumentos esgrimidos por el actor, en relación con el estado del alco-sensor con que le fue practicada la prueba de alcoholemia, su oposición frente al procedimiento acotado por el agente de tránsito en esa oportunidad y la idoneidad del mismo para su práctica, no afectan la legalidad del acto administrativo que ordenó seguir adelante con la ejecución. En conclusión, el proceso coactivo no puede instrumentalizarse para revivir términos precluidos con el fin de debatir la sanción que da origen al mismo, por lo que los argumentos planteados en contra de las decisiones demandadas, no están llamados a prosperar.”
6. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado actor, interpuso recurso de apelación visible a folio 409 y siguientes del expediente, en contra de la sentencia proferida por el juzgado de instancia, aduciendo que la actuación administrativa vulneró el debido proceso al demandante, lo que debió ser analizado en el fallo. Sugiere además que la Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 demanda ha debido ser interpretada en forma sustancial, para superar los formalismos e impartir justicia, sin que estuviera permitido obviar el análisis del proceso administrativo sancionatorio con base en la legalidad aducida del proceso de cobro coactivo, pues aquel es el origen de este.
Afirma que la carga de la prueba sobre la indebida imposición del comparendo reposaba en la entidad demandada. Frente a este aspecto reitera que en el procedimiento administrativo sancionatorio se presentaran varias falencias que no fueron analizadas por el a quo, a saber: -Indebida notificación de la resolución sancionatoria porque fue notificada en estrados y no personalmente. -Ausencia de ensayos en blanco antes de la medición hecha al demandante. -Ausencia del video informado como anexo al procedimiento. -Ausencia de certificado de idoneidad o prueba sumaria para uso de alcohosensor por el agente de tránsito. -Inexistencia de resultado o medición de alcohol de la medición de alcohol aire expirado del alcohosensor. -Desinterés de la entidad en desvirtuar las irregularidades denunciadas al no comparecer al proceso judicial.
Precisa que el ataque de legalidad no va dirigido a la resolución No. 0536 de 2016 o la 167371 de 2019, encontrándose el fondo del asunto en la vulneración al debido proceso administrativo, que aplica de principio a fin en la actuación y por lo tanto sostiene que el juez no puede limitar su función a revisar el proceso de manera parcial.
Sostiene que en el cargo de vulneración al debido proceso fue alegado en la vía administrativa y que ello debe ser analizado en el proceso judicial, en virtud del principio de legalidad. Lo anterior en tanto presentó escritos a la entidad demandada los días 9 de julio de 2018 y 22 de mayo de 2019, reclamando información sobre el procedimiento y solicitando la revocatoria directa de la decisión administrativa.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado el 03 de diciembre de 2020 (fl.199 C.1), mismo en el que se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para sus alegaciones finales. Las partes permanecieron en silencio. El Ministerio Público rindió concepto mediante escrito incorporado a folio 202 y s.s., precisando que: “Para analizar el cuestionamiento realizado en la apelación esta Agencial del Ministerio Público recuerda que el procedimiento de cobro coactivo es un procedimiento que busca, mediante diferentes actuaciones, el recaudo de una Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 obligación dineraria a favor de la administración pública contenida en un documento que presta mérito ejecutivo, sin que surja la necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria.
(…) Significa lo anterior que el procedimiento de cobro coactivo es una instancia diferente al procedimiento administrativo que da lugar a la imposición de sanciones administrativas, en tanto que se requiere para su inicio que el acto que contiene la obligación dineraria a favor del Estado, se encuentre en firme. Así las cosas, no le asiste razón a la parte recurrente cuando señala que el procedimiento sancionatorio y el de cobro coactivo posterior son una actuación única e integral y que por tanto ambas deben ser revisadas por el juez contencioso administrativo en todos los casos con el fin de garantizar el derecho sustancial y el debido acceso a la administración de justicia. (…) A partir de dicha ejecutoria del acto y mientras este conserve la presunción anotada, la administración pública puede acudir al juez para obtener la ejecución forzada del acto o ejercitar la facultad de cobro coactivo ya reseñada.
El ejercicio de esta facultad origina una nueva actuación administrativa susceptible de ser cuestionada judicialmente en forma independiente. Así lo define expresamente el artículo 101 del mismo estatuto al disponer: (…) De esta forma se desprenden varios parámetros claros, a saber: a- Es diferente el procedimiento de cobro coactivo al procedimiento administrativo que da origen al acto administrativo que sirve de título ejecutivo a aquel. b- La acción judicial contra el acto que sirve de título ejecutivo es diferente a la que puede ejercerse contra los actos originados en el proceso de cobro coactivo y que están taxativamente regulados en este artículo. c- La admisión de la demanda en cualquiera de las dos acciones judiciales anteriores NO suspende el procedimiento de cobro coactivo. d- Solo se suspenderá el proceso de cobro coactivo en dos eventos: a. Cuando se suspenda judicialmente el acto que constituye el título ejecutivo. b. Cuando después de resueltas las excepciones en el procedimiento de cobro coactivo o el que ordene seguir adelante la ejecución, así lo solicite el ejecutado por estar pendiente el resultado del proceso judicial contencioso de nulidad contra el acto que prestó mérito ejecutivo.
(…) Revisada la demanda formulada en este asunto observa esta agencia que esta se dirigió contra la resolución 167371 del 19 de febrero de 2019 a través de la cual se Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo seguida en contra del demandante.
Según el texto de la pretensión la demanda también se dirigió contra los actos que le dieron vida al presente acto de ejecución. Merece especial atención que en las pretensiones no se identificó en forma precisa el acto administrativo a demandar en dicha actuación. No obstante, se observa que dentro del concepto de violación y los hechos narrados en la demanda estos se dirigieron a criticar y buscar enervar la presunción de legalidad de la actuación administrativo que dio lugar a la sanción de multa e inhabilitación para conducción impuesta al demandante como infractor de las normas de tránsito, que a su vez sirvió de título ejecutivo para el procedimiento de cobro coactivo.
Esta situación no fue óbice para la admisión de la demanda y así se tramitó el proceso judicial, pese a que como efectivamente lo determinó la falladora de instancia, la acción contra los actos del procedimiento de cobro coactivo, no pueden servir de fuente para quebrantar la presunción de legalidad del acto administrativo que le sirve de base.
Por esta razón considera esta agencia que desde un principio debió resolverse sobre la viabilidad de la acumulación de pretensiones que hizo la parte convocante en el libelo introductorio y sobre la indebida individualización de los actos que se estaban acusando para que no continuara con la mención genérica de unos actos que le dieron vida al acto de ejecución por cobro coactivo, cuya acción estaba afectada de caducidad en nuestro criterio.
En efecto, como se señaló anteriormente, si se analiza integralmente la demanda, la parte actora busca desvirtuar la legalidad de la sanción de tránsito que le fue impuesta y además del acto que ordenó continuar con la ejecución de la multa impuesta allí. Por tratarse de dos actos separados, cada uno debía demandarse dentro del término previsto en la ley.
Así las cosas, como la sanción administrativa fue impuesta en el año 2016, la parte demandante contaba con un término de 4 meses a partir de la notificación de la respectiva resolución para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y así buscar la nulidad de la decisión administrativa. En este caso la demanda fue presentada en el año 2019 por lo que debió declararse la caducidad del medio de control frente al acto sancionatorio inicial y así se solicitara en este concepto.
Ahora bien, alegó la parte actora que hubo indebida notificación del acto porque esta se hizo en estrados. Al respecto encuentra esta agencia que dicha forma de notificación es perfectamente válida cuando las decisiones se profieren en audiencia (…). En síntesis, considera esta agencia del Ministerio Público que no hay lugar a revisar los aspectos que fueron esbozados en la demanda para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio de tránsito porque la Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 acción contencioso administrativa fue ejercida por fuera de los términos legales.
En relación con la pretensión de nulidad contra el acto que ordenó continuar con la ejecución, considera esta instancia que ningún reproche se ha realizado respecto de este, porque en la misma apelación la parte actora señala que frente a este no hay reparo de fondo alguno y que todas sus consideraciones y argumentos se fundamentan en la violación de los derechos denunciadas en relación con el procedimiento administrativo inicial.
Por ello le asiste razón a la falladora de instancia al negar las pretensiones de nulidad contra este acto. Con base en los argumentos esbozados este agente del Ministerio Público considera que debe adicionarse el fallo de primera instancia y declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado implícitamente contra el acto que impuso las sanciones administrativas por infracción al código nacional de tránsito.
En lo demás, solicito se confirme la decisión recurrida.”
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. Competencia Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
8.2. OBJETO DEL LITIGIO 8.2.1. Problema Jurídico 8.2.1.1. Principal: ¿Es posible adelantar el estudio de legalidad del procedimiento administrativo que dio lugar a la imposición de la sanción por infracción de tránsito, de manera simultánea al proceso iniciado por cuenta del proceso de cobro coactivo? ¿Qué requisitos se exigen para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de aquellos actos administrativos expedidos en un procedimiento administrativo sancionatorio de tránsito? 8.2.3.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, circunscribiendo el estudio al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la parte demandante, para determinar si era posible analizar de fondo el proceso administrativo ocurrido previo al proceso de cobro coactivo. 8.3. Principio de congruencia del recurso de apelación Si bien la sentencia de primera instancia claramente es desfavorable a la parte demandante, los argumentos en los que descansa el recurso de apelación, no Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 guardan congruencia con los motivos que respaldan la decisión adoptada por el a quo.
En ese sentido, debe precisar la Sala que, tal como lo refirió la a quo, en la demanda que se tramita, se ataca la legalidad de la Resolución No. 167371 del 19 de febrero de 2019, sin que se haya encaminado el medio de control de la referencia en contra de las decisiones administrativas que impusieron la sanción que a través del procedimiento de cobro coactivo se pretende recaudar.
“No obstante lo anterior, de acuerdo con los fundamentos jurídicos expuestos en la demanda, es claro que el objetivo que persigue el demandante es revivir discusiones sobre aspectos propios de la formación del título ejecutivo que, por demás, era demandable ante esta jurisdicción”. En este orden de ideas, es evidente que el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, no se encuentra dirigida a combatir lo resuelto por la juez de instancia respecto de los actos administrativos expedidos con ocasión del cobro coactivo (Resolución No. 167371 del 19 de febrero de 2019, por medio de la cual se ordena seguir adelante la ejecución), aspecto frente al cual la parte actora aseguró en el recurso de apelación, no existe reparo alguno, lo que impide a este colegiado abordar nuevamente el estudio de las pretensiones de la demanda por cuanto la intervención del ad quem se encuentra supeditada a los aspectos que son objeto de impugnación. Al respecto el Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera: “6.4.
Examinado lo anterior, encuentra la Sala que el recurso de apelación objeto de este pronunciamiento se encuentra desprovisto realmente de sustentación, pues la parte actora no aduce argumento alguno dirigido a atacar el acierto y legalidad de la decisión del a quo de negar las súplicas de la demanda, incumpliendo de esta forma la carga procesal que en este escenario le corresponde como apelante.
En efecto, es claro que si el objeto del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme1[8], es necesario que el recurrente exponga las razones por las cuales no comparte la consideraciones que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con el fin de que el superior funcional de dicha autoridad judicial las analice y decida si tienen la suficiencia jurídica necesaria para desvirtuar tales argumentos.
En este asunto, en el memorial contentivo de la impugnación no se señalaron por la parte demandante las razones de tipo jurídico, fáctico o probatorio por las cuales estimaba que la decisión del Tribunal era equivocada y debía por ende revocarse para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados. No se expresan en efecto en dicho escrito las razones que motivaron su disconformidad con las consideraciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, a las cuales se hizo alusión en el inicio de estas consideraciones2[9].
(…) Por lo tanto, es claro que el recurso de apelación contra la sentencia de 1[8] Artículo 350 del Código de Procedimiento Civil. 2[9] Numeral 6.2. Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 primera instancia carece realmente de fundamentación. (…)”. 3 Tesis que encuentra igualmente respaldo en providencia emitida por el Consejo de Estado 4, que frente al particular señaló: “Debe advertirse que el estudio que abordará la Sala se contrae a desatar la inconformidad de las partes.
En este sentido, la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia” Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia que antecede y en atención a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, que establece que “el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante (…)”, la Sala no encuentra plausible abordar un análisis de los motivos que llevaron al juez de primera instancia a negar las súplicas de la demanda, en los términos del recurso formulado por la parte actora.
Por lo tanto, el análisis del Tribunal concentrará su atención en los argumentos de apelación, según los cuales, era deber del juez administrativo, abordar el control de legalidad del procedimiento administrativo que dio lugar a la imposición de la sanción por infracción de tránsito. 8.4. Análisis Jurídico Normativo y Jurisprudencial. 8.4.1.
Diferencia entre el procedimiento de cobro coactivo al procedimiento administrativo por el cual se impone sanción. Precisa la Sala, frente al particular, que las actuaciones administrativas aludidas, representan situaciones jurídicas distintas: el procedimiento administrativo por el cual se impone la sanción, y el procedimiento de cobro coactivo, pues respecto de estos, solo algunos actos son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por representar actos definitivos (art. 101 CPACA).
Ahora, respecto de los primeros, es decir aquellos expedidos en el procedimiento por el cual las autoridades imponen la sanción por infracción de las normas de tránsito, se advierte que éstos son demandables en definitiva ante esta jurisdicción. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el actor está dirigida a cuestionar los actos administrativos proferidos dentro del proceso administrativo sancionatorio, sin embargo, tal como lo indicó la juez de instancia, “es claro que el objetivo que persigue el demandante es revivir discusiones sobre aspecto propios de la formación del título ejecutivo que, por demás, era demandable ante esta jurisdicción”. 3 Sentencia del 4 de septiembre de 2014 proferida en la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, dentro del proceso promovido por Edilma Jiménez Suárez y otro, radicado con el No. 25001 2324 000 2007 90029 01. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Dr. Enrique Gil Botero. Radicado 05001-23-31-000-1997-01172-01. Actor: Luis Ferney Isaza Córdoba y otros Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 “Esto por cuanto, si el sancionado consideraba que la resolución por la cual se resolvió el proceso contravencional, fue expedida en desconocimiento de sus derechos o basándose en pruebas inidóneas, lo que debió hacer fue recurrir esa decisión y de no prosperar sus argumentos en sede administrativa, demandarla ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el plazo estipulado por el legislador para ese cometido:” En consecuencia, para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., exige, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, la individualización del acto o los actos administrativos contentivos de la voluntad de la administración en torno al derecho pretendido, esto es, los actos administrativos mediante los cuales es creada o modificada la situación jurídica que ha de ser materia de litigio, junto con aquellos actos que en vía gubernativa o administrativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, es decir, los que resuelvan los recursos ordinarios interpuestos, los cuales se entenderán demandados, de acuerdo con lo señalado en el mentado artículo 163 del C.P.A.C.A.; actos que conforman la órbita de decisión del Juez frente a la pretensión anulatoria, precisamente, por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.
En efecto, las decisiones que profiera la administración pueden catalogarse como a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución, siendo los segundo los únicos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la luz del contenido del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando precisa que son aquellos “que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” 5 De acuerdo con lo anterior, los actos definitivos son la conclusión de un procedimiento administrativo, que hacen imposible la continuación de esa actuación, de modo que en ello se agota su actividad, quedando pendiente su respectiva ejecución, la cual es pasible de ser demanda ante esta Jurisdicción. 5 Sobre particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 31 de mayo de 2018, dentro del proceso con radicación número 68001-23-33-000-2017-00714-01(4453-17), ha precisado: “…Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.
Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
(…) En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.
Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Descendiendo al caso bajo estudio, y conforme a las disposiciones a que se hizo referencia en precedencia, puede advertir esta Sala que la declaratoria de nulidad se circunscribe al contenido de los actos administrativos identificados como la Resolución No. 0536 del 18 de mayo de 2016, “Por medio de la cual se resuelve un proceso contravencional” (fl.69 C.1), por cuenta de la orden de comparendo nacional No. 8-11335702 al señor Alexander Molina Benítez, identificado con cédula de ciudadanía No. 11.938.209, decisión que según se lee en su artículo quinto: “La presente resolución se notifica en estrado de conformidad con los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011 y contra ella proceden los recursos de reposición ante el mismo funcionario que la profirió y/o de apelación ante el Superior Jerárquico, de conformidad con el artículo 74 y 76 de la Ley 1437 de 2011”.
Posteriormente, el 22 de mayo de 2019 (fl. 93 C.1) fue radicada solicitud de revocatoria directa, la misma que se resolvió a través de oficio No. 24650 del 12 de junio de 2019, en el que se indicó: “Finalmente, se le informa al señor Alexander Molina que la solicitud de revocatoria directa no es viable, toda vez que conto con los términos legales que establece la ley 1437 de 2011 para efectuarlos, al igual es importante señalar que los competentes para determinar si los actos estuvieron viciado o no es el contencioso administrativo”.
De lo narrado en el libelo introductorio se desprende que confunde la parte el trámite del proceso de cobro coactivo, con aquellos que dan génesis a los mismos y que se regulan por una vía independiente, como en este caso lo era el acto administrativo que resuelve un proceso contravencional, el mismo que tal como quedó indicado admitía el recurso de apelación, lo que constituía un requisito de procedibilidad para formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que del material probatorio haya sido posible advertir su interposición. (artículo 161:2 del CPACA) 6 Así entonces, se concluye que no resulta de recibo provocar un nuevo pronunciamiento de la administración, en aras de la restitución de los términos de una situación jurídica ya definida mediante un acto administrativo, en este caso definida con la Resolución No. 0536 del 18 de mayo de 2016, y por ende debió, en primer lugar, agotar los recursos que de acuerdo a la ley son obligatorios, como es el de apelación, y en segundo término, debatirse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de éste, no obstante, se guardó silencio, produciéndose en 6 “ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 consecuencia la firmeza del acto administrativo. En ese orden de ideas, cuando el acto administrativo que contiene una decisión particular no fue objeto de recursos y no fue enjuiciado en tiempo ante la jurisdicción, se entiende que una petición efectuada con posterioridad y que verse sobre asuntos contenidos en tal acto, constituye una solicitud de revocatoria directa, y ni esa pretensión ni la respuesta que la administración emite sobre ella tiene la virtualidad de restituir términos para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; motivo por el cual los actos que se profirieron con posterioridad, no hacían parte de la vía gubernativa, y por ende, no podrían tenerse en cuenta para contabilizar el término de caducidad para cuestionar judicialmente el acto administrativo que definió de forma inicial el proceso contravencional.
En todo caso, si se admitiera la revisión de legalidad de la Resolución No. Resolución No. 0536 del 18 de mayo de 2016, como lo sugiere el señor Agente del Ministerio Público, con el fin de declarar la caducidad frente a esa pretensión, ello resultaría infructuoso, en tanto, el acto administrativo en cita adquirió fuerza ejecutoria y actualmente conserva su presunción de legalidad, así como se encuentra frustrada la posibilidad de revisión por parte de la judicatura, en la medida que no fue agotado el recurso de apelación que dispuso la administración, lo que tal como ya se señaló, constituye en requisito de procedibilidad para formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que permite concluir, que asumida la discusión frente a esa actuación administrativa, la misma fenecería por cuenta de la ineptitud de la demanda.
Acerca de la imposibilidad de restituir términos para enjuiciar decisiones en firme, el H. Consejo de Estado 7, ha señalado: “… En ese orden de ideas, si la demandante no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de la demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso.
De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que le imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fue en todos sus actos (…) En reiteradas ocasiones ha dicho la Sala en casos similares al sub examine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por el actor no es más que el de la revocatoria directa de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho…” En tales condiciones, considera esta Corporación Judicial que la demanda que ha 7 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia de 6 de junio de 2012. Expediente No 0800123310002007755 01, No. Interno 1132-11. Actor. Julia Esther Páez Pérez. Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 dado lugar al presente litigio, respecto de las actuaciones administrativas que dieron lugar imposición a la sanción por infracción de las normas de tránsito, se encontraría afectada de ineptitud sustantiva, por no haber sido demandado el acto administrativo que produjo la afectación al derecho reclamado con el agotamiento de los requisitos que exige la ley, y, de otro lado, frente a los actos que se producen en razón del proceso de cobro coactivo, no existe discusión, por lo tanto la Sala se encuentra relevada de analizar ese particular.
Ahora bien, frente al argumento expuesto en el recurso de apelación, según el cual, debe el funcionario judicial integrar e interpretar la demanda de forma tal que supere los meros formalismos y llegue a impartir justicia, ha considerado el H. Consejo de Estado: “Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración8, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”9.
De ahí que el asunto de la referencia no constituya un simple formalismo, en la medida que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, supone, la existencia de una actuación administrativa de carácter particular, la acreditación de los requisitos mínimos para formular una demanda de legalidad frente a esa actuación de la administración, y los argumentos que acompañan esa pretensión, por mencionar solo algunos. No resulta de recibo integrar en el estudio de legalidad las actuaciones del proceso de cobro coactivo, que tiene una naturaleza distinta, términos propios de caducidad y argumentos propios de legalidad, al proceso administrativo sancionatorio que tuvo por contraventor de las normas de tránsito al aquí demandante, cuando no fue controvertida ninguna de las actuaciones allí debatidas y que por falta de técnica procesal, feneció la oportunidad para agotar los recursos de la vía administrativa; elementos que no resultan menores e imposibilitan al funcionario judicial interpretar la demanda, frente a unos argumentos que no comparte la Sala acerca del debido proceso, respecto de los trámites adelantados por la administración, y la necesidad de que su pretensión acompañe a una actuación administrativa cuya nulidad depreca.
Todo ello está íntimamente relacionado con el núcleo esencial del debido proceso en la medida en que a la entidad demandada no se le podría poner, bajo el pretexto de la prevalencia del derecho sustancial, en condiciones de ser juzgada conforme argumentos que no se relacionan con los actos específicamente demandados. Atendiendo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada para 8 Compendio de derecho procesal.
Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436. 9 Consejo de Estado Sección Tercera; Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil dieciséis (2016); Radicación: 25000233600020150252901 (57380);Actor: CUELLAR SERRANO GÓMEZ S.A. Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 este tipo de asuntos, y conforme lo expuesto en las consideraciones aquí vertidas, se impone para la Sala confirmar la negativa de las súplicas de la demanda, tal como lo consignará en la parte resolutiva de la presente providencia.
9. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. No se condenará en costas a la parte actora vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-0002201(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 36»”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, por las razones expuestas en precedencia. 2.
Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. Radicado: 66001-33-33-001-2019-00301-01 (L-0689-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»