1 REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintisiete de enero de dos mil veintidós Referencia Radicación: 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: María Estrella Giraldo Sánchez Demandado: Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM La señora María Estrella Giraldo Sánchez, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente al Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES A folio 78 del cd. 1, fueron formuladas las siguientes: 1.1.
Que se declare la nulidad de las resoluciones No. 167 del 30 de junio de 2015 y No. 249 del 08 de octubre de 2015, expedidas por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, mediante las cuales respectivamente se declara no probada la excepción propuesta frente al mandamiento de pago y se resuelve el recurso de reposición. 1.2.
Que se declare la nulidad de las resoluciones No. 166 del 30 de junio de 2015 y No. 250 del 08 de octubre de 2015, expedidas por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, mediante las cuales, en su orden, se declara no probada la excepción propuesta frente al mandamiento de pago y se resuelve el recurso de reposición. Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.3. Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, se declaren probadas las excepciones propuestas y se dé por terminado el procedimiento de cobro coactivo. II.
HECHOS A folio 76 y siguientes del cd. 1, se narraron los que se resumen así: 2.1. La señora María Estrella Giraldo Sánchez es propietaria de dos inmuebles en el municipio de Dosquebradas, uno con ficha catastral No. 0108-0043-0018-000 ubicado en la carrera 20A 13-39 manzana 3 casa 17 barrio Los Almendros, y otro con ficha catastral No. 01-08-0045-0021-000 ubicado en el mismo barrio en la carrera 20C 13-21 manzana 5 casa 21. 2.2.
El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM inicialmente, mediante las resoluciones No. 453 y 455 del 01 de diciembre de 2011, libró mandamiento de pago en contra de la demandante por concepto de contribución por valorización respecto de los predios de su propiedad antes referidos, decisión contra la cual la demandante, a través de apoderado, presentó la excepción de “falta de título ejecutivo”, pese a lo cual fue pretermitido su trámite en los términos del artículo 832 del E.T., por parte de la entidad demandada. 2.3.
Los días 15 de mayo de 2012 y 17 de junio de 2013, la actora solicitó al Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM dar trámite a las excepciones propuestas, pero la entidad insiste en dicho cobro coactivo, sin tener en cuenta previamente el trámite de las excepciones propuestas. 2.4. El 25 de marzo de 2014, la demandante interpuso acción de tutela contra el IDM ante el Juzgado Primero Civil Municipal de Dosquebradas, con el objeto que la entidad cumpliera la ley dando trámite a las excepciones formuladas en desarrollo de dicho cobro coactivo. 2.5.
Mediante resolución 283 del 26 de diciembre de 2013, el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM revoca las resoluciones 453 y 455 del 01 de diciembre de 2011, lo que se dio a conocer a la demandante con escrito IDM-4561- 2014 del 31 de marzo de 2014. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 2.6.
Posteriormente, se libra nuevo mandamiento de pago mediante las resoluciones No. 139 y 142 del 30 de mayo de 2014, en las que se agrega la resolución No. 077 de 2010, con la intención de integrar el título ejecutivo complejo, el cual tampoco tiene la calidad de título ejecutivo, al desconocerse su contenido, ya que la resolución 077 de 2010 no fue notificada, ni publicada en la gaceta municipal, por lo que no es obligatoria. 2.7.
Contra las resoluciones No. 139 y 149 por las cuales se libró mandamiento de pago, se propuso igualmente la excepción de falta de título ejecutivo, pero por parte del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM se omitió darles trámite dentro del mes siguiente de conformidad con el artículo 832 del E.T. 2.8. El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM resolvió en forma desfavorable las excepciones propuestas, a través de las resoluciones 166 y 167 del 30 de junio de 2015, ordenando seguir adelante la ejecución, decisiones contra las cuales la demandante interpuso recursos de reposición, los cuales fueron desatados mediante las resoluciones No. 249 y 250 del 08 de octubre de 2015, confirmatorias de los actos recurridos.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN De folios 79 a 83 del cuaderno uno, se indica las siguientes normas violadas y su concepto. Constitución Política, artículos 2, 29 y 228. Estatuto Tributario, artículo 828 y 832 Decreto 825 de 1978, artículo 817 Decreto 1333 de 1986, artículo 241. En el concepto de la violación, se expone que los actos acusados fueron expedidos con violación del artículo 2 de la C.P., por cuanto no se garantizó la efectividad del derecho de la demandante desde el mismo momento en que se le notificó el mandamiento de pago a través de las resoluciones No. 453 y 455 del 01 de diciembre de 2011.
Que se vulneró el debido proceso al proferirse actos administrativos sin tener en cuenta que el título ejecutivo para hacer efectiva una obligación, no se ajustaba a Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 derecho, al no cumplir con los requisitos que la ley consagra para tal efecto.
Considera que se desconocieron los términos establecidos para resolver las excepciones propuestas, toda vez que se presentó la excepción de falta de título ejecutivo el día 14 de diciembre de 2011 y solo fue resuelta mediante las resoluciones 166 y 167 del 30 de junio de 2015, luego de tres años y medio. Cita el contenido de los artículos 422 del CGP y 828 del E.T., que aluden a los documentos que prestan mérito ejecutivo, para indicar que al revisar los actos que según el funcionario ejecutor constituyen el título ejecutivo, no se evidencia ninguno de los requisitos del título, dado que en él no consta la obligación, su valor, ni la fecha en que se hizo exigible, en los términos establecidos en el artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, ya que no existe un certificado donde conste la existencia de la obligación y su valor exacto, respecto de la demandante.
Por último, trae a colación apartes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el contenido de los títulos ejecutivos. IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, de conformidad con la constancia secretarial obrante a folio 112 del cd. 1, guardó silencio dentro de la oportunidad legal otorgada.
V. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira dictó sentencia (fl. 131 a 137 del cd. 1), en la cual accedió a las súplicas de la demanda, para lo cual declaró la nulidad de las resoluciones enjuiciadas y consecuencialmente ordenó la terminación del procedimiento de cobro coactivo, y condenó en costas a la entidad demandada.
Como fundamentos de dicha decisión la a quo efectuó un análisis del Estatuto Tributario sobre los títulos ejecutivos en el procedimiento de cobro coactivo y lo preceptuado en el Acuerdo 023 de 1999 a través del cual se adopta el Estatuto Orgánico del Fondo de Valorización Municipal, sobre la forma de notificación de los actos administrativos que imponen tributos en relación con la valorización, y con base en el material probatorio obrante dentro del expediente, advirtió que el Acuerdo Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 municipal “023 de 1999” y la resolución 077 del 12 de abril de 2010 imponían la obligación a la demandante de cancelar la contribución por valorización; no obstante, adujo, no obra evidencia que acredite que el IDM haya realizado gestión alguna para lograr la notificación personal de la mentada resolución 077 de 2010 o que no le haya sido posible proceder con su práctica como lo exige el Acuerdo municipal 023 y el artículo 45 del CCA vigente a su expedición, y sí encontró acreditado que la entidad demandada procedió directamente a notificar dicha resolución 077 mediante la fijación de un edicto, por lo que concluye que la notificación de dicha resolución fue irregular, lo que a su juicio se traduce en su inoponibilidad y por tanto, en la imposibilidad para predicar su firmeza y proceder con su ejecución en los términos de los artículos 62 y 64 del CCA.
En virtud de lo anterior, concluye que el título en que se basó el procedimiento de cobro coactivo no era exigible, luego no podía ejecutarse su cumplimiento, por lo que declaró la nulidad de los actos acusados y la terminación del procedimiento de cobro coactivo. VI. RECURSO DE APELACIÓN El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM1, interpone de manera oportuna2 recurso de apelación (fls. 141 a 150), solicitando se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que se resume a continuación. Manifiesta que el Estatuto Orgánico de Valorización Municipal (Acuerdo 023 de 1999), establece que todo proyecto de obra debe contar con representantes de la comunidad beneficiaria del proyecto de valorización, quienes son el enlace entre los beneficiarios o interesados de la obra y la entidad pública IDM, a través de los cuales se informa a los beneficiarios del proyecto de pavimentación del barrio Los Almendros, de la contribución de valorización, siendo varias las reuniones celebradas con los representantes a quienes por obligación legal se les debía estar informando del proceso de contribución de valorización, y estos replicaban la información a los propietarios de los inmuebles beneficiarios de la pavimentación, entre las cuales se encuentra el Acta No. 01 de 2007, donde los representantes de la comunidad aprueban el reparto de cobro de valorización. 1 A través del Director General quien invoca su calidad de abogado. 2 De acuerdo a la constancia secretarial obrante a folio 161 del cd. 1.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Sostiene que, contrario a lo indicado por la juez a quo, la comunidad de la cual hace parte la demandante, sí tenía conocimiento de la resolución No. 077 de 2010, ya que los representantes eran el medio eficaz para enterarlos de la distribución que se hizo por reparto, no obstante, el IDM se excedió en garantías, porque habiéndose informado a los propietarios de los predios por medio de sus representantes, resultaba innecesaria la notificación que se hizo por medio de edicto, sin que este hecho de exceso de garantías pueda llevar a una nulidad de los actos administrativos demandados.
Concluye que, si bien quedó demostrado que a la demandante no se le notificó de manera personal, sí se acudió a otro medio eficaz para informarle del reparto por la obra de pavimentación a través de los representantes de la comunidad, quienes se reunían de manera constante para realizar el proceso de verificación del proyecto de pavimentación. VII.
ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida mediante auto visible a folio 170 del cd. 1, concurrieron las partes en término3, así: La parte actora acude a través de memorial que ocupa los folios 172 y s.s. del cd. 1, reiterando que la entidad demandada no notificó en forma personal la resolución No. 077 de 2010; señala en esta oportunidad que no es cierto lo expuesto por la demandada en la alzada en el sentido que los representantes de la comunidad explicaban en sus reuniones a los habitantes los detalles y significados técnicos de dicho gravamen de valorización; sostiene que era obligatoria la citación por correo certificado para la notificación personal, antes de realizar la notificación por edicto, y que resulta inadmisible que “cualquier otro medio eficaz” sea a través de los representantes de la comunidad.
Por lo anterior, pide sea confirmado el fallo de primera instancia. El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, lo hizo a través de apoderada con memorial que ocupa los folios 178 y s.s. del cd. 1, en el que reitera que el edicto sí es un medio eficaz de notificación, más cuando era de absoluto 3 Según constancia secretarial visible a folio 189 cd. 1.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 conocimiento por parte de los beneficiarios del proyecto todo el proceso que se adelantó sobre la pavimentación y la contribución por valorización (Acta 003 de 2009), lo que indica que sí existe título ejecutivo que respalda la actuación acusada.
VIII. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda el Tribunal la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1534 y 2435 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - antes de la modificación introducida por la Ley 2080 del 25 de enero de 20216-, cuyos textos se encontraban vigentes para el momento de la interposición del recurso (febrero de 2019).
Se aplica esta corporación judicial a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso, conforme a lo que es materia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM en contra del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, que accedió a las súplicas de la demanda.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. 4 “ARTÍCULO 153. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda” 5 “ARTÍCULO 243.
Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces…”. 6 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Corresponde analizar al Tribunal en la presente instancia, ceñido a los fundamentos de la alzada, sobre la juridicidad de las resoluciones No. 1667 y 1678 del 30 de junio de 2015, por medio de las cuales se declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta en contra de los mandamiento de pago9 librados dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por la entidad demandada Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM en contra de la demandante, por unas obligaciones de la contribución de valorización respecto de dos predios de su propiedad10; así como de las resoluciones No. 25011 y 24912 por medio de las cuales respectivamente se resuelven los recursos de reposición formulados contra las anteriores, todo con miras a establecer si la excepción formulada está llamada a prosperar. 3.
ACERVO PROBATORIO. Obran en el expediente los siguientes elementos de prueba relevantes para la decisión del asunto debatido: Consta dentro del plenario que mediante Acuerdo 023 del 26 de septiembre de 1999, expedido por el Concejo municipal de Dosquebradas, se adoptó el nuevo Estatuto Orgánico del Fondo de Valorización Municipal, y del sistema de la contribución de valorización, como instrumento de gestión en el municipio de Dosquebradas (Archivo digital contenido en CD- visible a folio 104 del cuaderno 2).
En dicho acto en su artículo 51 se consagran unas definiciones que resulta pertinente traer a colación. “ARTÍCULO 51º. DEFINICIONES: Para interpretar y aplicar este estatuto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: “… “1.9. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: La contribución de Valorización es un gravamen real, destinado a la recuperación total o parcial de la inversión en proyectos de interés público, que se cobra a los propietarios y poseedores de aquellos inmuebles que reciben o han de recibir un beneficio económico con la ejecución del proyecto. 1.10.
CONTRIBUYENTE: Es el propietario o poseedor de un bien inmueble que ha 7 Folio 66 y s.s. cd. 1 8 Folio 70 y s.s. cd. 1 9 Contenidos en las resoluciones No. 139 y 142 del 30 de mayo de 2014. 10 Identificados con ficha catastral No. 0108-0043-0018-000 y No. 01-08-0045-0021-000 ubicados en el barrio Los Almendros de Dosquebradas. 11 Folio 59 y s.s. cd. 1 12 Folio 52 y s.s. cd. 1 Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 de pagar el gravamen asignado en la Resolución Distribuidora, Modificadora. 1.11. DISTRIBUCIÓN: Es el proceso mediante el cual se calcula el presupuesto o costo de la obra, el monto distribuible, se define el método de distribución, se cuantifica la contribución correspondiente a cada inmueble acorde con el beneficio y se determinan las formas de pago y los plazos para su cancelación, con base en las características socioeconómicas de la comunidad beneficiada con el proyecto. 1.12 ESTUDIO SOCIOECONÓMICO: Diagnóstico de una zona delimitada, en términos de sus relaciones sociales, económicas, culturales, espaciales, ambientales, etc. con el fin de establecer su capacidad de pago para la contribución, su opinión con respecto a las obras y frente al cobro por el Sistema de Valorización” “… “1.23.
RESOLUCIÓN DISTRIBUIDORA: Acto administrativo, expedido por el Director del FONDO, mediante el cual se asigna la contribución a los propietarios o poseedores de predios ubicados en la zona de influencia del beneficio económico, por la ejecución del proyecto y con destino a la recuperación de la inversión; es un acto subjetivo, individual y concreto, porque aunque está dirigido a una pluralidad de personas, todas éstas son determinadas para señalarles la contribución que están obligadas a pagar. 1.24.
RESOLUCIÓN LIQUIDADORA: Acto administrativo expedido por el Director del Fondo, mediante el cual se ordena el cálculo del monto distribuible y se ordena la liquidación y cierre de la obra y se desafectan los inmuebles.
1.25. SISTEMA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN: Es el conjunto de normas y procedimientos que permiten la ejecución de proyectos de interés público, utilizando la contribución de Valorización como mecanismo de financiación total o parcial del mismo. 1.26. TITULO EJECUTIVO: El acto administrativo de la decretación, distribución, o liquidación de la contribución de Valorización y los que lo modifiquen, debidamente ejecutoriados, constituyen titulo ejecutivo”.
(Negrillas de la Sala). Respecto a la participación de los propietarios y poseedores una vez se decreta la contribución por valorización en determinada zona el Acuerdo 023, establece: “ARTÍCULO 58º. PARTICIPACIÓN DE LOS PROPIETARIOS O POSEEDORES: Después de la expedición del Acuerdo Decretador de la contribución de valorización, se integrará una Junta de representantes, en la cual tendrán participación los propietarios o poseedores de los inmuebles ocupados en la zona de citación determinada por el Acuerdo Decretador.
Todo lo relativo a la intervención de los representantes se sujetará a lo definido en la ley 1ª de 1943, en el decreto 1604 de 1966 y su decreto reglamentario 1394 de 1970, demás normas que los modifiquen y las que sean concordantes” Sobre la composición de dicha junta de representantes, sus funciones y obligaciones señala: “ARTÍCULO 61º.
COMPOSICIÓN DE LA JUNTA: La junta de representantes estará integrada así: a) Tres (3) representantes de los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados dentro de la zona de citación del proyecto, elegidos por ellos Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 mismos. b) Un integrante de la Junta de Acción Comunal, propietario o poseedor de inmueble ubicado dentro de la zona de citación, designado por la Asamblea General de la Organización. c) Un miembro de la Junta Directiva del FONDO, con voz, pero sin voto designado por está…”.
“ARTÍCULO 62º. FUNCIONES DE LA JUNTA DE REPRESENTANTES: La Junta de representantes tendrá las siguientes funciones: a) Conceptuar sobre el alcance de las obras civiles. b) Conceptuar sobre la adición, supresión o modificación de obras al proyecto. c) Conceptuar sobre las modificaciones a la zona de citación. d) Examinar y conceptuar sobre el presupuesto del proyecto. e) Conceptuar sobre las conclusiones y recomendaciones de los estudios de beneficio socioeconómico y de impacto ambiental de la zona de citación. f) Revisar el proyecto de la resolución distribuidora. g) Velar por el cumplimiento de los programas de ejecución, recaudo, por la correcta inversión de los recursos y por el adecuado manejo del Instrumento de Gestión de Valorización de Dosquebradas. h) Visitar con regularidad los frentes de trabajo. i) Informar a los propietarios o poseedores sobre el desarrollo de las obras. j) Nombrar los comités asesores. k) Aprobar la liquidación del proyecto, la redistribución del déficit o la inversión, devolución o aplicación del superávit, velando por que la liquidación se haga oportuna y exactamente. l) Presentar las objeciones que formulen los contribuyentes. m) Presentar ante el Director las sugerencias y observaciones en relación con los proyectos. n) Los miembros velaran porque los tarjetones sean numerados para la transparencia de la elección. ñ) Vigilar porque se creen diferentes fuentes de trabajo. o) Solicitar informe mensual al Director sobre la ejecución presupuestal, técnica y demás que se requieren para el cumplimiento de sus funciones. p) Las demás que le señale la junta directiva del FONDO”.
“ARTÍCULO 63º. OBLIGACIONES DE LOS REPRESENTANTES: Los representantes están obligados a: a) Asistir a las reuniones de la junta de representantes y a cualquier otra que sean convocados. b) Suministrar periódicamente a las personas gravadas con las contribuciones, los datos e informaciones que ellos requieran. c) Prestar al FONDO su colaboración para la adquisición oportuna de los inmuebles necesarios para la ejecución del proyecto” El mismo Acuerdo 023 determina que la asignación de la contribución por valorización, “Es el proceso mediante el cual se calcula la contribución que le corresponde a cada uno de los inmuebles beneficiados por la obra, teniendo en cuenta el presupuesto del mismo, el beneficio calculado, la capacidad de pago de los contribuyentes, los plazos de amortización y las formas de pago” (art. 90).
Y sobre la forma de efectuar la notificación de la resolución distribuidora y los recursos procedentes contra la misma, señala el Acuerdo: Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 “ARTÍCULO 113º. NOTIFICACIÓN: La resolución distribuidora de una contribución, y las resoluciones modificadoras, se notificará personalmente al propietario o poseedor del inmueble, a su representante o apoderado.
Si no existiere otro medio eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal, se le enviará una citación por correo certificado a la dirección señalada para tal efecto. El envío se hará dentro de los cinco (5), días siguientes a la expedición del acto. Si no fuere posible hacer la notificación personal, transcurridos cinco días del envío de la comunicación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, vencidos los cuales se entenderá surtida la notificación. El edicto deberá contener: a) Texto de la parte resolutiva del acto administrativo. b) Nombre de los propietarios o poseedores beneficiados con la obra. c) Dirección del inmueble indicando su área o frente según el caso. d) Factor o Coeficiente del beneficio. e) Identificación del inmueble con su cédula catastral. f) Monto de la contribución. g) Plazos para el pago de la contribución. h) Valor y vencimiento de la cuota inicial, si la hubiere. i) Recursos procedentes y la forma de interponerlos. j) Se expresará además, que cuando recaigan gravámenes sobre inmuebles pertenecientes a una sucesión, se entenderán notificados los herederos, el cónyuge supérstite, el curador de los bienes, el albacea o administrador de la comunidad”.
“ARTÍCULO 114º. RECURSOS: Contra las resoluciones que distribuye la contribución de valorización y se asigna particularmente a cada inmueble y las resoluciones modificadoras que se produzcan, procede el recurso de reposición, con el fin de que el Director del FONDO que dictó la providencia, la aclare, modifique o reponga. (Negrillas y subrayas de la Sala) Igualmente consta que mediante Acta de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Municipal – IDM No. 003 del 02 de julio de 2009, se ordenó la ejecución y se aprobaron los estudios de factibilidad del proyecto de pavimentación por valorización “Los Almendros” (Archivo digital contenido en CD- visible a folio 104 del cuaderno 2).
Mediante Acuerdo 026 del 23 de diciembre de 2009, el concejo municipal de Dosquebradas decretó la obra de pavimentación de la vía de acceso principal del sector denominado Los Almendros II, por el sistema de valorización, y en su artículo 3º dispuso: “ARTICULO 3. El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, estará a cargo de la asignación, cobro, y recaudo de la contribución por valorización, en las condiciones establecidas en el estudio de factibilidad presentado al Honorable Concejo, en documentos adjunto y que se entiende Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 incorporado al presente acuerdo en los términos allí previstos…” (Negrilla y subraya de la Sala) Con base en lo anterior, el director general del Instituto de Desarrollo Municipal – IDM expide la Resolución No. 077 del 12 de abril de 2010 “POR LA CUAL SE ASIGNA LA CONTRIBUCIÓN DE LA OBRA PAVIMENTACIÓN PRINCIPAL DEL SECTOR DENOMINADO BARRIO LOS ALMENDROS II ETAPA DEL MUNICPIO DE DSOQUEBRADAS”.
En dicha resolución quedó determinado (artículo octavo) que contra la misma procedía únicamente el recurso de reposición que debería interponerse por escrito en el acto de la notificación o dentro de los 5 días siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto (folios 133 a 141 del d. 2). El IDM procedió a notificar la resolución 077 de 2010 a través de un edicto contentivo del texto de dicha resolución, suscrito por el director del IDM, fijado el 14 de abril de 2010 en la cartelera de la entidad demandada, por el término de 10 días, que fue desfijado el 27 de abril del mismo año (folios 130 a 132 cd. 2).
En lo que es relevante para esta litis, se advierte que el Tesorero del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, adelantó sendos procesos de cobro coactivo mediante expedientes No. 0108-0043-0018-000 y No. 0108-0045-0021- 000, respecto de los dos predios de propiedad de la demandante; libró los respectivos mandamientos de pago por contribución de valorización por la obra pavimentación Los Almendros, mediante las resoluciones No. 139 y 142 del 30 de mayo de 2014, las cuales aducían como título ejecutivo el Acuerdo 026 de 2009 y la Resolución 077 de 2010, contra las cuales la actora a través de apoderado formuló la respectiva excepción de falta de título ejecutivo sustentada, en esencia, en el desconocimiento de esta última por su falta de notificación y, por tanto, al no estar ejecutoriada, la inexistencia del título ejecutivo (fls. 29 a 36 y 20 a 27 cd. 1).
El Tesorero General del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, a través de las resoluciones 166 y 167 del 30 de junio de 2015, decide las excepciones propuestas, esto es, rechazó la excepción de falta de título ejecutivo y, en consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución (folios 66 a 74 cd. 1). Decisiones frente a las cuales la demandante interpone recursos de reposición (fls. 38 a 51 cd. 1), los cuales fueron desatados por el mismo funcionario a través de las resoluciones No. 250 y 249 del 8 de octubre de 2015, confirmatorias de las resoluciones recurridas (fls. 59 a 65 y 52 a 58 cd. 1).
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 Procederá la Sala de Decisión a determinar lo que en derecho corresponde, teniendo como referente lo que es materia de apelación, si la excepción de falta de título ejecutivo formulada contra los mandamientos de pago librados en contra de la actora por contribución de valorización, está llamada a prosperar, para lo cual debe analizar si el título complejo fundamento de cobro administrativo coactivo, en especial la resolución 077 de 2010, notificada por edicto, fue debidamente notificada y le era oponible a la parte demandante, y si se encontraba debidamente ejecutoriada y era exigible su cumplimiento a través de dicho procedimiento; igualmente establecer si la socialización efectuada por los representantes de la comunidad con los propietarios agotaba su debida notificación; o si, por el contrario, como lo concluyó la a quo, se configuró una notificación irregular que hacía inoponible dicho acto y, por ende, improcedente su ejecución. Para dilucidar lo anterior, estudiará esta magistratura: i) el marco normativo y jurisprudencial del procedimiento de cobro coactivo en favor de las entidades públicas, así como de los documentos que prestan mérito ejecutivo y las excepciones que pueden formularse contra el mandamiento de pago respectivo, y ii) de conformidad con los medios de convicción obrantes dentro del plenario definir si en el sub examine se dio o no una debida notificación del acto administrativo que sustenta el título ejecutivo para así determinar si la excepción formulada está o no llamada a prosperar. 4.1.
Cobro Coactivo - marco normativo y jurisprudencial. Preliminarmente debe señalarse que el inicio de un proceso administrativo de cobro coactivo implica, obligatoriamente, la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de una entidad pública, una obligación clara, expresa y actualmente exigible por no estar pendiente de ningún plazo o condición, de pagar una suma líquida de dinero, proceso que en virtud de la Ley 1066 de 200613 en su artículo 5º14 en concordancia 13“Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones” 14 “ARTÍCULO 5o.
FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario”.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 con lo establecido en el artículo 6615 de la Ley 383 de 199716, debe sujetarse a lo establecido en el Estatuto Tributario. En efecto, el Estatuto Tributario señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la administración proceda a iniciar el proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago, así: “ARTICULO 828.
TITULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4.
Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales<1>.
PARAGRAFO. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente”. (Negrillas y subrayas de la Sala) Por su parte el artículo 829 indica que en el procedimiento administrativo de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.
Esto, porque para cobrar administrativamente una obligación tributaria es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme, e indica que tales actos se entienden ejecutoriados en los siguientes eventos: “ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1.
Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso…”. 15 “ARTICULO 66.
ADMINISTRACION Y CONTROL. <Ver Notas del Editor> Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”. 16 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 La jurisprudencia del H. Consejo de Estado17 ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente debe partirse del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción, mediante la interposición de los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción, para debatir la legalidad de dichos actos administrativos.
Señala además que para que se pueda iniciar el proceso de cobro coactivo con el fin de hacer efectiva la obligación en favor de la administración, “es indispensable que esta conste en un título ejecutivo que se encuentre debidamente ejecutoriado. La ejecutoria del acto administrativo depende de la firmeza del mismo, la que se adquiere en la medida en la que la decisión de la Administración le resulta oponible al administrado, cuando sean conocidos por este a través de los mecanismos de notificación previstos en la ley o cuando se dé por notificado por conducta concluyente”.
El artículo 831 ibidem, señala que contra el mandamiento de pago proceden las siguientes excepciones: “1. El pago efectivo. “2. La existencia de acuerdo de pago. “3. La de falta de ejecutoria del título. “4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente.
“5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “6. La prescripción de la acción de cobro, y “7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió”. (Negrillas de la Sala) Respecto de la excepción de falta de ejecutoria del título no existe mayor análisis de su elemento estructurante que la falta de ejecutoria del título, ya sea por ausencia de notificación o que, habiéndose notificado en legal forma, no se encuentra en firme al no haber operado alguno de los presupuestos para ello establecidos en el artículo 829 del E.T. 17 Sentencia del 12de diciembre de 2018.
Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. CP Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación número: 25000-23-37-000-2014-01291-01(23288). Actor: Audrey Michele Montoya Uribe. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 Ahora bien, sobre la excepción de falta de título ejecutivo, el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa ha indicado18 que ésta “solo podría alegarse en aquellos casos en los que cursa un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo o cuando se puede establecer mediante recurso o demanda porque están habilitados los términos para adelantar esas actuaciones, pero no cuando lo que se pretende es formular al interior del procedimiento del cobro coactivo una nueva impugnación sobre el contenido y legalidad del acto de determinación oficial del tributo”.
Igualmente. ha señalado19 que la finalidad de la excepción de falta de título ejecutivo “es impedir que se adelante el procedimiento de cobro coactivo cuando la deuda que se pretende ejecutar no se ha determinado en alguno de los documentos a los que el ordenamiento reconoce como título ejecutivo. Es decir que, según esta excepción prosperará cuando no se cumplan los presupuestos del artículo 828 del Estatuto Tributario”, y no prosperará “cuando la liquidación oficial objeto de cobro está debidamente ejecutoriada”.
Se desprende entonces de lo expuesto que si bien entre dichas excepciones (falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título), existe un elemento diferenciador como es que, la primera, se circunscribe a la existencia de un debate formal y debidamente establecido contra el acto administrativo de determinación del tributo, sin embargo, lo cierto es que ambas, en últimas, comportan falta de ejecutoria del título. 4.2.
Excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por indebida notificación. De acuerdo con los lineamientos de las disposiciones y la jurisprudencia que han quedado analizados, encuentra la Sala de Decisión que, en el caso bajo examen, los actos administrativos que se adujeron por parte de la entidad demandada como título ejecutivo complejo en los correspondientes mandamientos de pago librados mediante las resoluciones No. 139 y 142 del 30 de mayo de 201420, lo constituyeron 18 Sentencia del 22 de febrero de 2018.
Consejo de Estado, Sección Cuarta. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación No. 15001233300020120021101 (20817). 19 Sentencia del 29 de abril de 2020. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. CP Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Radicación número: 63001-23-33-000-2016-00293-01(23906) Actor: María Mercedes Toro. 20 Folios 29 a 36 y 20 a 27 cd. 1.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 el Acuerdo 026 de 2009 y la Resolución 077 de 201021, última a través de la cual el director general del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM asigna la contribución de la obra de pavimentación vía principal, del sector denominado barrio Los Almendros II Etapa, del municipio de Dosquebradas, asignación que quedó definida de manera particular en el anexo del reparto22 que hace parte integral de dicha resolución, en el que se identifica cada uno de los predios, incluidos los de la actora, con ficha catastral, matrícula, propietario, cédula, dirección, la base de contribución ($966.439) la cuota inicial ($289.932) y el valor de la cuota mensual a 24 meses ($28.188).
Comoquiera que es dicha resolución la que asigna la contribución a los propietarios o poseedores de predios ubicados en la zona de influencia del beneficio económico, por la ejecución del proyecto Los Almendros II, incluidos los predios de la actora, como acto subjetivo, individual y concreto, en los términos del artículo 113, su notificación debía surtirse ineludible de manera personal a la actora como propietaria de los inmuebles, para lo cual debía enviársele citación por correo certificado a la dirección señalada por la contribuyente y, solo en caso tal de no poder efectuarse la notificación personal, transcurridos cinco días del envío de la comunicación, se podía acudir a la notificación por edicto fijado en lugar público del respectivo despacho, por el término de 10 días, vencidos los cuales se entendería surtida la notificación, lo que indica que la notificación por edicto era subsidiaria de la personal y solo podía acudirse a esta una vez agotada las posibilidades de notificación personal.
Dentro del caudal probatorio arrimado al proceso en especial por la entidad demandada, no se advierte de la existencia de actuaciones enfiladas a demostrar que se agotaron las actuaciones previas necesarias que indicaran que el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM estuvo presto a realizar una notificación personal a la demandante, de la resolución 077 de 2010, en cuanto no se observa el envío de citación alguna por correo certificado a las direcciones correspondientes respecto de la demandante y menos constancia de haber agotado otros medios eficaces distintos a la citación (llamada telefónica o correo electrónico) para efectos de informarle de la necesidad de su comparecencia para realizar la 21 Folios 133 a 141 del d. 2. 22 Folios 137 a 141 cd. 2 Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 debida notificación personal; por el contrario, las pruebas demuestran que la entidad accionada acudió sin el más mínimo asomo de sujeción al debido proceso a efectuar de manera directa, cuando era subsidiaria, una notificación por edicto de dicho acto administrativo, el que por demás se hizo con desconocimiento de los requisitos mínimos establecidos en el mismo artículo 113 del Acuerdo 023 de 1999.
Para esta corporación judicial, contrario a lo invocado por la entidad demandada en la alzada, la notificación por edicto así surtida, se hizo con quebranto de lo estatuido en el Acuerdo 23 de 1999 sino que además de lo consagrado por el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), sobre la notificación de los actos administrativos, como normativa vigente a la fecha expedición de dicho acto administrativo (Resolución 077 de 2010), que en sus artículos 4423 y 4524 regulaban la forma de realizar la notificación de los actos administrativos particulares, de los cuales se desprende claramente que a la notificación por edicto solo puede acudirse cuando no se pudiere efectuar la notificación personal, una vez agotados los medios para informarle al interesado al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, todo lo cual indica que ante la ausencia de una debida notificación de dicho acto, no podía predicarse su ejecutoria como presupuesto indispensable de los actos que sirven de título ejecutivo para su cobro.
En relación con el carácter ejecutorio de los actos, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha indicado: “No obstante para que el acto administrativo tenga vocación de ejecutoria, es requisito indispensable que el mismo esté en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo cumplen tal condición las decisiones de la Administración que han sido dadas a conocer a los interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad no es otra que ponerla en conocimiento de aquellos para que puedan ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos procedentes.
Pero si el acto administrativo no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y con las demás condiciones 23 “ARTÍCULO 44. Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 2304 de 1989 Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito.
La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código”. 24 “ARTÍCULO 45. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia”.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 previstas en la ley no produce efecto jurídico alguno y por lo tanto no puede quedar ejecutoriado, con mayor razón tratándose de obligaciones fiscales que solo pueden imponerse dentro del límite estricto de la ley cuando se produce el hecho generador de la obligación tributaria a menos claro está, que el administrado, dándose por enterado ejercite su derecho de defensa e interponga oportunamente los recursos gubernativos procedentes”25.
En cuanto al argumento de la entidad demandada traído en la alzada en el sentido que la notificación de la resolución 077 de 2010 se debe entender surtida con la socialización que hicieron los representantes de la comunidad con los propietarios y poseedores de los predios objeto del proyecto que generaría la contribución de valorización, estima la Sala que tal planteamiento carece de respaldo jurídico, por cuanto que, en primer lugar, como ya ha quedado dilucidado, la notificación de dicho acto debía surtirse de manera personal y solo cuando se agotaran los medios para informarle al interesado y luego del envío de la citación respectiva podía acudirse a la notificación subsidiaria, esto es, por edicto, de tal manera que al ser el trámite del cobro coactivo un proceso reglado que tienen a su favor las entidades públicas, las actuaciones que al interior de estos se surtan por parte de las mismas a través de sus funcionarios deben inexorablemente estar ceñidas al principio de legalidad conforme al cual todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la constitución y a la ley, con arreglo entre otros a los principios del debido proceso (en su elemento integrador del derecho de defensa y contradicción) igualdad, transparencia y publicidad (art. 3 del CCA y 209 de la C.P.).
Y de otro lado, por cuanto que en el mismo Acuerdo 23 de 1999 en el que sustenta el reparo así formulado, no se le otorga a dichos representantes semejante función u obligación y menos que la notificación del acto de asignación de la contribución se entendiera surtida con ocasión de la socialización del proyecto a través de los representantes aludidos, al contrario, el mismo Acuerdo es contundente en señalar el procedimiento de notificación de dicho acto, esto es, en forma personal y en caso de no poder surtirse así agotados los medios para informar al contribuyente, por edicto.
La omisión de la debida notificación del acto administrativo objeto de cobro coactivo, itera el Tribunal, entraña la vulneración del citado principio de publicidad de las actuaciones de la administración y, en consecuencia, del debido proceso administrativo, especialmente en cuanto a las formas propias del juicio y al derecho de defensa del administrado. 25 Sentencia de 22 de agosto de 1997, Exp. 8241, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, reiterada en sentencia de 5 de mayo del 2005, Exp. 14151, C.P. Dra. Ligia López Díaz.
Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 El debido proceso es “de estructura compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción punitiva del Estado no resulte arbitraria”26, y en razón de esa agrupación de principios que lo conforman, el debido proceso es considerado un principio integral e integrador, en cuanto se compone a su vez de otros principios constitutivos, entre los cuales se encuentran el derecho a la defensa, el principio de legalidad, el principio de legalidad en la obtención de las pruebas, el derecho a la prueba, el derecho a la valoración no arbitraria de la prueba, los principios de contradicción, prohibición de reforma peyorativa o no reformatio in pejus, el derecho de acceso a la administración de justicia, los principios de juez natural o juez competente, de imparcialidad, de inmediación, de la doble instancia, de publicidad, de celeridad o no dilación injustificada, y el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho o non bis in ídem.
A la base de todo procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política consagra en su artículo 29, el derecho al debido proceso, que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial por las Altas Cortes para extender las garantías del mismo al ámbito administrativo, especialmente al de carácter sancionatorio como lo es la actuación administrativa tributaria, la disciplinaria, la de responsabilidad fiscal, en cuanto manifestaciones del ius puniendi del Estado.
Así ha dicho la Corte Constitucional: “Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.
De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa”27 Igualmente, esa Alta Corporación ha definido el derecho al debido proceso administrativo como: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”28, 26 Corte Constitucional.
Sentencia C-371 del 11 de mayo de 2011. 27 Corte Constitucional. Sentencia C-1189 de 2005. 28 Corte Constitucional. Sentencia T-796 de 2006 Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 y se ha considerado que comprende, entre otros, los derechos (i) a ser oído durante toda la actuación;
(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) a que la actuación se adelante por la autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico;
(vi) a gozar de la presunción de inocencia; (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso29. De acuerdo con la jurisprudencia en cita, el desconocimiento de cualquiera de los elementos del derecho al debido proceso como principio integral integrador de otros derechos que deben ser garantizados en los procedimientos administrativos, especialmente en los punitivos, impositivos o sancionatorios, quebranta el núcleo esencial de este derecho, entre cuyos componentes se cuenta el derecho a la notificación debida o conforme a la ley de los actos administrativos, con mayor razón cuando de los mismos pretende la administración la imposición y efectividad de obligaciones a cargo del administrado.
Bajo este contexto, para esta Magistratura, como bien lo concluyó la juez a quo, la falta de notificación a la demandante, en debida forma, de uno de los actos administrativos contentivos de la obligación ejecutada (resolución 077 de 2010) que hacía parte del título complejo objeto de recaudo y que sirvió de soporte de los mandamientos de pago librados en su contra mediante la resoluciones 139 y 142 del 30 de mayo de 2014, impedía avanzar válidamente en el cobro administrativo coactivo, por desconocimiento de las garantías del obligado, ante la falta de firmeza y oponibilidad del acto administrativo constitutivo del título de recaudo, en los términos del artículo 829 del E.T., por lo cual no tenía vocación de prestar mérito ejecutivo y que constituyera un título ejecutivo idóneo para ser exigible a través del proceso administrativo de cobro coactivo por contribución de valorización adelantado en contra de la demandante.
En consecuencia, las excepciones propuestas por la actora de la referencia en el proceso de cobro coactivo, de falta de título ejecutivo que bien no estuvieron enfiladas a esgrimir la existencia de un debate formal y debidamente establecido 29 Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 contra el acto administrativo de determinación del tributo, sino, en esencia, a la falta de ejecutoria del título por ausencia de notificación, lo cual es determinante en ambos medios exceptivos, considera la Sala, en prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.), sí están llamadas a prosperar, por lo que hay lugar a ordenar la terminación de los procedimientos de cobro coactivo objeto de análisis, como bien lo dispuso la a quo.
Bajo estos argumentos, esta Sala de Decisión confirmará en su integridad la sentencia de primer grado. 5. COSTAS. No se condenará en costas a la parte demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado en sus distintas Secciones como se desprende de esta orientación de la Sección Cuarta del alto tribunal que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas, ha indicado que “la regla que impone la condena en costas [regla nro. 1, 3, 4 y 5) «“debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación… para la Sala, atendiendo el tenor literal del 365 del CGP, en principio, la parte vencida en el proceso o en el recurso “tendría que ser condenada a pagar las costas de ambas instancias”…Sin embargo, tal circunstancia está sujeta a la regla del numeral 8, según la cual solo habrá lugar a condenar en costas cuando, en el expediente, aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas”30; igualmente lo ha sostenido la Sección Segunda de la alta corporación31 en el sentido que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia del 5 de abril de 2018. Radicación No. 76001233300020120043001 (21873); sentencia del 6 de julio de 2016. Radicación250002337000-2012-00174-01 [20486]. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter tributario. Demandante: Diego Javier Jiménez Giraldo. Demandado: DIAN 31 Sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), Exp.
Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 mala fe). Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias32 con la exigencia de la causación de las costas para la procedencia de la condena a las mismas. criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso33, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son sustento de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. Finalmente, teniendo en cuenta que se han allegado escritos de poder y memorial de renuncia de poder (fl. 178 a 188, 191 a 193 y 194 a 198 del cd. 1), por parte de la entidad demandada, se proveerá lo pertinente.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Exp. Rad. 66001-33-33-001-2016-00047-01 (D-0322-2019) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 IX. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, conforme los argumentos anotados en la parte motiva del presente fallo. 2.
Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Se reconoce personería y se acepta la renuncia al mismo poder por parte de la abogada Marcela Hoyos Toro, como apoderada judicial del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM, en los términos del poder y renuncia al mismo aportados.
Se reconoce personería al abogado Leonardo Fabio Granada Ramírez, como apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM, en los términos del poder otorgado para el efecto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”