66001-23-33-000-2021-00260-00 · Administrative Court of Risaralda

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de noviembre de dos mil veintiuno Providencia: Sentencia en única instancia Radicado: 66001-23-33-000-2021-00260-00 Medio de control Validez de Acuerdo Demandante: Gobernador de Risaralda Acto demandado: Acuerdo 007 del 27 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipio de La Virginia – Risaralda.

Temas  Facultades de los concejos municipales en materia tributaria.  Diferencia entre beneficios tributarios y amnistías tributarias.  Principios de igualdad y equidad tributaria.  Competencia del concejo municipal para determinar incentivos tributarios con ocasión a la pandemia del COVID-19.  Sentencia C-448 de 2020 – efectos declaratoria de inexequibilidad artículos 6 y 7 Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020.

Decisión Accede solicitud parcial de invalidez del Acuerdo

1. ACTO DEMANDADO El señor Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, ha remitido a esta Corporación el Acuerdo número 007 del 27 de julio de 2021 “por medio de la cual se implementan medidas tendientes a la reactivación económica en el Municipio de La Virginia y se dictan otras disposiciones”, emanado del Concejo Municipal de La Virginia Risaralda, al considerar que es violatorio de normas superiores.

2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se citan como violados los artículos 6, 121, 95 numeral 9, 313, 338 de la Constitución Política, y la ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. Aduce el Gobernador del Departamento que, si bien es cierto, los concejos municipales tienen la facultad de votar los tributos y de establecerlos, reformarlos o eliminarlos, o en su defecto establecer amnistía, exenciones, y demás beneficios, dichas facultades deben estar enmarcadas dentro del ámbito legal, es decir, que la autonomía que les otorga las disposiciones vigentes no es absoluta, en el entendido que debe ejercerse dentro de los límites que impone la ley.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 2 Por lo anterior, el Acuerdo allegado versa sobre el establecimiento por parte del Concejo Municipal de unas amnistías tributarias para los impuestos de industria y comercio y predial unificado, siendo este tipo de exenciones competencia del legislador y de la Corporaciones Territoriales, de manera residual, es decir, solo ante la existencia de una ley que así lo autorice.

Refiere que la amnistía tributaria establecida, vulnera el principio de equidad tributaria pues establece condiciones especiales para los deudores morosos, y no se evidencia análisis alguno del impacto fiscal que dichas medidas generan para el erario municipal, ni de que con esta medida se compense la inequidad establecida. Igualmente, sostiene que existe precedente judicial que da cuenta que este tipo de amnistía deben cumplir con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional en varias decisiones, y que para el caso analizado no se presentan, sumado al hecho que no es competencia de los Concejos Municipales.

Por último, efectúa una solicitud especial respecto del fallo de única instancia proferido por el magistrado que hoy funge como ponente dentro del presente asunto, en el proceso con radicación 2021-00080, revisión de validez de un Acuerdo Municipal expedido por el Municipio de La Virginia, aduciendo que una vez revisado el contenido de los Acuerdos y del fallo dictado, se evidencia que son sustancialmente similares, lo que a su sentir se estaría incurriendo por parte del Concejo Municipal de La Virginia, en una posible vulneración del artículo 124 del Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986.

3. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986 y 12 y del Decreto 1333 de 1986, mediante proveído del 25 de agosto de 2021, obrante en el expediente digital, se ordenó fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera defendiendo o impugnando la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.

Posteriormente, a través de auto del 10 de septiembre de 2021, adicionado por proveído del 16 de septiembre de la misma anualidad, se decretó prueba documental solicitada por el Agente del Ministerio Público, y se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, Municipio de La Virginia, y el Agente del Ministerio Público, de conformidad con el numeral 2 del artículo 121 del C.R.M. 4.

INTERVENCIONES. Según constancia secretarial que reposa en el expediente digital, dentro del término de diez (10) días de fijación en lista, el Municipio de La Virginia, a través de apoderado judicial, realiza pronunciamiento de la solicitud de invalidez presentada por el ejecutivo departamental, indicando que si bien es cierto que toda actuación administrativa de todos los entes territoriales está limitada y ceñida al imperio de la ley, esto no quiere decir que el Concejo Municipal de La Virginia no tenga autonomía a la hora de regular sus propios recursos y que exista unos hechos evidentes y Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 3 lógicos que incentivaron la creación del Acuerdo Municipal 007 de 2021, uno de los objetos de las entidades territoriales son la de conocer las localidades, municipios o departamentos en debida forma, para el caso concreto lo que afecte a sus pobladores en especial después de que en el Municipio de La Virginia entre el año 2020 y 2021 se han sufrido no solo los acontecimientos que afectaron y siguen afectando al todo el territorio nacional como lo fue la pandemia ocasionada por el COVID-19 o el paro nacional, sino que padeció una catástrofe natural inundación por desborde del río Risaralda que afectó a más de 70% de los habitantes del municipio tanto en sus viviendas como en sus locales comerciales.

Afirma que las situaciones vividas en el territorio nacional que llevo a la declaratoria de emergencia en todo el territorio nacional, sumando a estos los paros, que ocasionaron sobrecostos tanto en la canasta familiar como en la posible adquisición de materia prima y productos varios, que no es desconocimiento del Departamento de Risaralda, ni de este Tribunal, son hechos, que a la vista de cualquier entidad administrativa o pública a afectado a los coasociados, si estos hechos no se presumen como hechos excepcionales para el Concejo Municipal profiriera el Acuerdo 007 de 2021, entonces los principios fundamentales de justicia, equidad, progresividad y capacidad económica, se encontraran vulnerados y afectará de mayor forma a los diferentes contribuyentes los cuales recaen impuestos municipales.

Por su parte, el señor Agente del Ministerio Público, de manera oportuna a través de escrito visible a folios 9 del expediente digital, conceptuó bajo los siguientes razonamientos: Sostiene que en principio puede afirmarse que cuando se trata de recursos endógenos las entidades territoriales tienen autonomía para conceder amnistías y estrategias de pago sin que para ello requieran autorización legislativa conforme el principio de autonomía territorial.

Sin embargo, advierte que ello debe colmar los presupuestos constitucionales trazados para el efecto en virtud de los principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria. Considera que contrario a lo esbozado por la administración departamental, de acuerdo con las pautas jurisprudenciales constitucionales y en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales en la administración sus tributos, no se requieren autorizaciones legales para establecer medidas sobre amnistías y beneficios tributarios, aunque sí deben colmarse los presupuestos de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria.

Por esta razón, la autorización legal que echa de menos el señor gobernador no es exigible en este caso. No obstante lo anterior, expone dicha agencia que la decisión administrativa del cuerpo edilicio incumple las reglas señaladas por la jurisprudencia constitucional porque si bien las administraciones territoriales tienen autonomía para determinar la forma de recaudo y beneficios que otorgan a sus contribuyentes con el fin de incentivar el pronto pago, no sucede lo mismo con los beneficios frente a cartera vencida por concepto de dichos tributos, así sean propios de la entidad territorial, ya que en estos casos, además de ser excepcionales, estas medidas deben satisfacer Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 4 los principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria ampliamente analizados por la jurisprudencia nacional. En igual sentido, precisa que en la sentencia C-448 de 2020, al analizarse dichos principios frente a la autorización legal extraordinaria, la alta corporación limitó este tipo de medidas tomadas con base en la situación de emergencia por la pandemia del COVID-19, a que la amnistía solo pudiera recaer sobre cargas tributarias cuya exigibilidad hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto con el fin de solventar el requisito de la excepcionalidad de este tipo de decisiones que en sí mismas comportan violación de los principios de equidad e igualdad tributaria. Que el condicionamiento trazado se incumple con los apartes acusados del acuerdo acusado porque la amnistía cobija a impuestos de industria y comercio, y predial unificado, pendientes de pago a la entrada en vigencia del acuerdo y hasta el 31 de diciembre de 2021 correspondientes a vigencias 2021 y anteriores.

Sostiene en resumen, que no solo beneficia a quienes i) por situaciones propias del estado de pandemia mundial y las medidas administrativas tomadas para conjurarla, ii) del paro nacional que afectó la movilidad y funcionamiento de la sociedad y iii) los hechos derivados de la calamidad pública y situación de desastre presentada el 18 de mayo de 2021, sino que también aquellos deudores morosos de periodos anteriores – incluso posteriores -, lo que a voces de la jurisprudencia sobre la materia genera, por sí mismo, una inequidad tributaria, especialmente frente a aquellos contribuyentes que a lo largo del tiempo han cumplido debidamente con sus obligaciones tributarias municipales.

En lo tocante con el reproche respecto falta de análisis o estudio del impacto fiscal de la medida, advirtió dicha agencia que este se pretendió acreditar en del proyecto acuerdo, sin embargo, al momento de presentar el concepto, consideró que no existió elementos de juicio para considerar si ese análisis es suficiente o no, porque aunque se cita certificación de que el acuerdo no afecta las finanzas -ya que los ingresos proyectados en el marco fiscal del mediano plazo son determinados por el comportamiento histórico del recaudo-, no se conoce su real contenido porque no fue aportada con la solicitud de invalidez y tampoco lo aportó la entidad territorial accionada.

Por esta razón, solicitó que se decretará como prueba, a lo cual se accedió mediante proveído del 16 de septiembre de 2021. Por último, en relación con la petición especial realizada en la demanda, con base en la posible violación de normas legales (art. 124 Decreto 1333 de 1986) por la reproducción de un acto que ya había sido declarado nulo por el Tribunal en el radicado 2021-00080-00, en el cual también conceptuó dicha agencia, sostuvo que en el proceso judicial no hay lugar a tomar decisión alguna adicional a la de expedir copias correspondientes con destino al órgano con competencia disciplinaria sobre el alcalde y concejales del Municipio, en tanto que la medida judicial que puede adoptar el tribunal en este caso es la de declarar la nulidad de los apartes acusados, claro, si se aceptan los argumentos de la parte actora y el agente del Ministerio Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 5 Público. En consecuencia, solicita que se envíe copia de lo actuado con destino a la Procuraduría Provincial de Pereira para que se investigue la posible falta disciplinaria en que estos pudieron incurrir

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, así como en los artículos 80 del Decreto 1222 de 1986, en concordancia con los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, con el artículo 23 de la Ley 78 de 1986, y el artículo 151-5 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia.

5.2. OBJETO DE DECISIÓN. 5.2.1. Problemas jurídicos principales: ¿Un concejo municipal tiene competencia para establecer alivios, incentivos o beneficios tributario, teniendo como sustento la ocurrencia de la pandemia COVID-19, paro nacional y ola invernal? ¿Cuándo se crean beneficios tributarios a favor de contribuyentes morosos de impuestos municipales, deben cumplirse los requerimientos trazados por la Corte Constitucional, estos son, principios de equidad, igualdad y proporcionalidad tributaria? ¿Qué diferencia existe entre amnistía y beneficio tributario, según criterio de la Corte Constitucional? ¿Las consideraciones vertidas en sentencia C-448 de 2020, que declaró la inexequibilidad parcial del Decreto Legislativo 678 de 2020 (artículo 7) proferido en el marco de la emergencia sanitaria1, son aplicables para los Acuerdos municipales que se expidan con idéntico propósito? 5.2.2.

Asunto a resolver: Según lo argumentado como concepto de violación por la autoridad departamental, encuentra la Sala que la inconformidad está referida a la posible violación de normas superiores por parte del Municipio de La Virginia al expedir el Acuerdo 007 del 27 de julio de 2021 (artículos 1 y 2), emanado del Concejo Municipal de dicho ente territorial, por cuanto considera que vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales y el de legalidad tributaria en tanto que creó una amnistía tributaria sin sustento constitucional, por fuera del marco de sus competencias y con fundamento en disposiciones no vigentes.

5.3. TESIS DE LA PARTES. 5.3.1. Tesis del ejecutivo departamental: Señala que con la expedición del Acuerdo número 007 del 27 de julio de 2021, emanado del Concejo Municipal de La Virginia Risaralda, específicamente en sus primeros dos artículos, se configuró una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, al establecer una amnistía tributaria para los impuestos de industria y comercio y predial unificado, competencia que solo está atribuida al legislador y a las corporaciones territoriales pero de manera residual, es decir, previa autorización legal.

Igualmente, señala que se vulnera el 1 por medio del cual se establecían medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 6 principio de equidad tributaria, pues el Acuerdo municipal demandado establece condiciones especiales para deudores morosos y no se evidencia análisis alguno del impacto fiscal de dichas medidas para el erario, ni que con esa medida se compense la inequidad establecida. 5.3.2.

Tesis del Municipio de La Virginia: Asegura que el Concejo Municipal tiene autonomía a la hora de regular sus propios recursos y que existieron unos hechos evidentes y lógicos que incentivaron la creación del Acuerdo Municipal 007 de 2021, para el caso concreto acontecimientos que afectaron y siguen afectando al todo el territorio nacional como lo fue la pandemia ocasionada por el COVID-19 o el paro nacional, y una catástrofe natural inundación por desborde del río Risaralda que afectó a más de 70% de los habitantes del municipio tanto en sus viviendas como en sus locales comerciales. 5.3.3.

Tesis del agente del Ministerio Público: Indica que, aunque no le asiste razón al Gobernador del Departamento de Risaralda al indicar que el Concejo Municipal de la Virginia requiere autorización legal para establecer medidas sobre amnistías y beneficios tributarios, lo cierto es que el ente territorial sí vulneró los principios de equidad, proporcionalidad, igualdad tributaria y el requerimiento de excepcionalidad de este tipo de medidas para garantizar el principio de legalidad tributaria.

5.4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. A efectos de establecer si, como lo adujo el gobernador del departamento de Risaralda encargado, el precitado Acuerdo, es ilegal parciamente de acuerdo a las normas que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, se precisa revisar apartes del citado acto administrativo.

Los artículos 1 y 2 del acto enjuiciado son del siguiente contenido: “EL CONCEJO MUNICIPAL DE LA VIRGINIA, en uso de sus facultades constitucionales y legales conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política, Ley 136 de 1994, Ley 1551 de 2012, ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Con el fin de fomentar la recuperación de cartera aliviar la situación económica de los deudores y contribuyentes generada por los efectos económicos de la pandemia, el llamado “paro nacional” y la inundación del pasado dieciocho (18) de mayo y generar mayor liquidez; los contribuyentes y demás obligados en relación con el Impuesto de Industria y Comercio y Predial Unificado pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el 31 de diciembre de 2021, accederán a un descuento del cien por ciento (100%) sobre los intereses de mora y sanciones.

PARÁGRAFO PRIMERO. Estos beneficios sobre los intereses y sanciones frente a los Impuestos Predial Unificado e Industria y Comercio, se aplicarán a las vigencias 2021 y anteriores.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del cumplimiento del presente artículo, no se admitirá el pago por abonos o la suscripción de acuerdos o facilidades de pago. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 7 PARÁGRAFO TERCERO. Los deudores y contribuyentes que hayan suscrito acuerdos de pago, podrán solicitar la declaratoria sin vigencia del mismo y acogerse al alivio tributario sobre todo el saldo de su cuenta.

ARTICULO SEGUNDO. Las medidas adoptadas en el artículo primero de este Acuerdo, se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en procesos de fiscalización, determinación, liquidación, cobro coactivo, es decir, en sede administrativa y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. En caso de obligaciones en procesos de liquidación oficial de aforo o de revisión en los que se hayan proferido las respectivas liquidaciones, el contribuyente deberá presentar la respectiva declaración, liquidando únicamente el capital en los porcentajes que corresponda según la fecha en que se efectúe el pago.

PARÁGRAFO. Una vez el contribuyente o responsable de la obligación efectúe el correspondiente pago, deberá informarlo con el fin de que la Administración Municipal pueda proceder con la terminación y archivo del correspondiente proceso. En igual sentido, es importante hacer alusión a la exposición de motivos sustentada por el Alcalde Municipal de La Virginia ante la Corporación Edilicia, para expedir el mentado Acuerdo Municipal, la cual tuvo como fundamento la situación de la pandemia por el COVID-19, con las medidas con ocasión de la emergencia decretada en el año 2020; la situación generada por el paro nacional que se desarrolló durante los meses de abril a junio de este anualidad, precisando las consecuencias en la economía nacional; y la ola invernal, específicamente de la catástrofe ocurrida en el municipio con el desbordamiento del río Risaralda el pasado 18 de mayo que ocasionó inundaciones afectando aproximadamente al 70% de su población, lo que conllevó a la declaratoria de calamidad pública y urgencia manifiesta por parte de la administración municipal.

Además, se extrae lo siguiente: “CONSIDERACIONES ESPECIALES Los concejos municipales de acuerdo con las atribuciones constitucionales y legales en materia impositiva, con criterios razonable y de equidad fiscal, pueden ajustar y modular la carga tributaria, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la cual recae el tributo, la equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados, una carga es excesiva a un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos en razón a la naturaleza y fines del impuestos en cuestión. Así mismo, se pretende incentivar el pago de obligaciones tributarias pendiente, generando la oportunidad al contribuyente de propender por estar al día con los impuestos territoriales.

ASPECTOS DEL PROYECTO DE ACUERDO

1. COHERENCIA CON EL PLAN DE DESARROLLO Los beneficios que se pretender adoptar con el presente proyecto de acuerdo se encuentran enmarcadas dentro del Eje Estratégico “Fortalecimiento Institucional”, programa “Finanzas Públicas Territoriales Eficientes” y Subprograma “Fortalecimiento A los Procesos y Procedimientos De la Hacienda Pública” que Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 8 hacen parte del plan de Desarrollo “La Virginia Nueva Visión de Futuro”, por consiguiente, es coherente con el Plan de Desarrollo. (…)

3. SITUACIÓN ACTUAL Los contribuyentes a los cuales están orientados los beneficios del presente proyecto de acuerdo no gozan en la actualidad de ningún incentivo o tratamiento particular frente a sus obligaciones tributarias y representan un número significativo del total de contribuyentes de la Administración Municipal. (…)

5. FUNDAMENTACIÓN DE ORDEN TÉCNICO Con la aprobación del presente proyecto de acuerdo la Administración Municipal no solo espera mejorar el recaudo de la cartera si no también la depuración de la cartera, de igual forma los beneficios tributarios a los intereses moratorios son un instrumento válido y efectivo cuando se presentan condiciones económicas adversad que afectan la capacidad contributiva y de pago de los ciudadanos, razón que amerita la generación de estrategias para facilitar a los contribuyentes el cumplimiento oportuno de sus obligaciones y que tienen resultados positivos tanto para la administración municipal como para los ciudadanos.

6. QUE SE ESPERA LOGRAR Con el presente proyecto de acuerdo se espera brindar la oportunidad para que un número considerable de contribuyentes se pongan al día en sus obligaciones tributarias, de igual manera el municipio puede obtener importantes recursos y disminuir la cartera en mora. 7. RECURSO A UTILIZAR. El impacto fiscal de este proyecto de acuerdo según lo establecido en el artículo 7 de la ley 819 de 2003, no afecta las finanzas del Municipio de La Virginia debido a que los ingresos proyectados en el Marco fiscal de mediando plazo, son determinados por el comportamiento histórico del recaudo, lo que indica con ello, que el objeto principal de este proyecto de acuerdo, es incentivar a los contribuyentes a cancelar sus obligaciones tributarias.

Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” “Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.” Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 9 ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. (…) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Ley 1551 de 2012, artículo 18 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”: Artículo 18.

El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2.

Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.

Igualmente, los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.

Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 10 7. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.

Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.

La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.

Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.

PARÁGRAFO 1 o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.

PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.

PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Para resolver el presente asunto, esta Sala decisión analizará los siguientes puntos: 1) facultades de los concejos municipales en materia tributaria, 2) diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario aplicable a las entidades territoriales (concejo), según criterio desarrollado por la Corte Constitucional, 3) los principios Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 11 de igualdad y equidad tributaria, para finalmente resolver 4) el caso concreto. 5.4.1. Facultades de los concejos municipales en materia tributaria. La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada por lo dispuesto en el artículo 287 Constitucional, a cuyo tenor literal dispone: “Artículo 287.

Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” (Negrillas fuera del texto original) Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución: “Artículo 313.

Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” Finalmente, el artículo 5º de la Ley 489 de 19982, el cual desarrolla el principio constitucional “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento”, consagrado en el artículo 122 de la Carta Política, establece: “Artículo 5º.- Competencia Administrativa.

Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo. Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.” De lo establecido por las normas en cita se desprende que, la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor, y pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, tales facultades no pueden ser ejercidas de manera arbitraria y con 2 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 12 desconocimiento de las competencias asignadas de manera clara, privativa y taxativa por nuestra Carta Magna. En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sosteniendo que: “(…) Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.

En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.

La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.

La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios. (Negrillas fuera del texto original) Bajo la misma interpretación, ha considerado el Consejo de Estado3 que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 (numeral 4) CN, en consonancia con el artículo 287 ibídem, puede autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular (asambleas y concejos), y que en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas, en tal sentido, precisó: Facultad impositiva de las entidades territoriales4. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación número 25000-23-37-000- 2017-01458-01 (24389) 4 Ver entre otras, sentencias de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 24 de noviembre de 2016 Exp. 21120 y de 17 de julio de 2017, Exp. 20302, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, de 22 de marzo de 2012, Exp.18842, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 29 de octubre de 2014, Exp. 19514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 12 de diciembre de 2014.

Exp. 19037, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 19 de marzo de 2019, Exp. 21896, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 13 De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.

El artículo 287 de la Carta, establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esta norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley. Conforme con los referidos principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4 que corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales».

El artículo 338 de la Constitución Política dispone: (…) El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.

Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que5: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.

De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.

La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.

Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.

Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución 5 Sentencia C-220 de 1996, reiterada en las sentencias C- 540 de 2001, C-873 y C-538 de 2002, C-690 y C- 776 de 2003.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 14 y la Ley. Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley6. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores7.

(Subraya fuera del texto original). Concuerda la Sala con los razonamientos esbozados en los referentes jurisprudenciales traídos a cita, en el entendido que si bien es cierto el inciso primero del artículo 388 superior, confiere a la asambleas y concejos la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital o municipal, tampoco lo es menos que tal atribución se encuentra armonizada con el Artículo 278-3 ibídem, que consagra que los entes territoriales pueden establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la Ley, esto es, reconocido constitucionalmente que se les ha concedido a las entidades territoriales (asambleas y concejos) tal facultad, no es ilimitada, pues su ejercicio debe ceñirse a lo que la norma indique, de conformidad con el principio de unidad nacional y el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas tributarias.

Para este Tribunal resulta claro entonces que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, en la medida que sólo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos, es decir, su facultad impositiva debe ser ejercida atendiendo a lo dispuesto por el Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 de la Constitución Política.

En otras palabras, en relación con el tema de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se encuentra concatenado con el principio de reserva legal, que hace referencia al establecimiento del tributo “ex novo”, es decir, a la facultad creadora impositiva, mas no a la determinación de los elementos del tributo, lo que significa que, si bien es al legislador a quien en tiempo de paz corresponde de manera exclusiva la competencia para crear los impuestos, tasas y contribuciones, tanto del orden nacional como territorial, cuando de estos últimos se trata, una vez creado el impuesto bien pueden los entes territoriales de los niveles departamental, municipal y distrital proveer, a través de ordenanzas o acuerdos proferidos por sus asambleas o concejos, respectivamente, sobre los elementos de los tributos de su correspondiente orden territorial, para “fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

En este orden de ideas, las corporaciones públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con lo fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, teniendo 6 Sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 22628, C.P. Milton Chaves García. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 15 como limitantes la Constitución y la ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse respetando los lineamientos superiores. 5.4.2. Diferenciación entre el beneficio tributario y amnistía tributaria, aplicable a las entidades territoriales (concejos).

En efecto, en cuanto a los beneficios tributarios estos se han concebido como instrumento que incentiva y privilegia ciertas actividades económicas, al tener un impacto en el hecho generador del tributo, toda vez que la consecuencia se enmarca en el nacimiento de la obligación tributaria, ya que no se hace posible su estructuración jurídica total o parcial.

Bajo tal contexto, el artículo 294 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales (concejos) pueden establecer beneficios tributarios en lo referente a impuestos de carácter territorial. Al respecto, el Tribunal Máximo de esta Jurisdicción, en sentencia del 10 de julio de 2014, dentro del proceso con radicado número 73001-23-31-000-2010-00530- 01(18865), precisó: “En efecto, pese a que la mayoría de argumentos que expuso la parte actora están referidos a la violación del principio de igualdad y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, lo primero que corresponde analizar es si el acuerdo demandando reguló una amnistía tributaria o un beneficio tributario, pues, en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden, con fundamento en esa norma, establecer amnistías tributarias cuya regulación está vedada, incluso, al mismo Congreso de la República si no se cumplen ciertas condiciones mínimas.

(…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.” En ese sentido, reitera la Sala que los beneficios tributarios, tienen la función de incentivar a fin de pretender influenciar el comportamiento de determinados sujetos, por ello debe advertirse que la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que la misma se configure, a diferencia de las amnistías, que suponen la existencia de una obligación tributaria exigible y que por disposición legislativa no se cobra.

En síntesis, los beneficios tributarios, constituyen descuentos, exenciones, deducciones y tratamientos fiscales especiales mediante los cuales el Estado otorga una disminución, ya sea total o parcialmente, del monto de la obligación tributaria, o la postergación de la exigibilidad de dicha obligación, por ende, estos se configuran antes de que la obligación tributaria sea creada por parte del Legislador.

Los incentivos tributarios deben responder a propósitos concretos, que justifiquen el otorgamiento de un trato excepcional a determinadas actividades o personas que de manera general estuviera sujetas a tributar, por lo cual el acto que otorgue el Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 16 beneficio no puede ser discrecional ni arbitrario, sino que debe realizarse en observancia de los principios constitucionales tributarios, y debe ser necesario, idóneo y proporcional.

Sobre el particular, la Corte Constitucional8 ha tenido la oportunidad de referirse, de esta manera: “(…) 4.1.- Las exenciones tributarias corresponden a situaciones que en principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o parcial- de la obligación por razones de política fiscal, social o ambiental. La sentencia C-748 de 2009 definió este instrumento en los siguientes términos: “Concretamente, a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal.

Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal[18], mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal[19].” Adicionalmente, según ha explicado la Corte, la exención obra como un instrumento de estímulo fiscal cuyos propósitos válidos pueden ser: “1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o provocados por el hombre; 2) fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social; 3) incremento de la inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo; 4) protección de determinados ingresos laborales; 5) protección a los cometidos de la seguridad social; 6) en general, una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país”[20].

Los beneficios tributarios se han catalogado como taxativos, limitados, personales e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al menos en principio- no puede ser trasladado a otro sujeto.

De esta manera, en cumplimiento de cualquiera de los fines anotados se excluye de la obligación tributaria al potencial contribuyente, a condición de que la misma se encuentre razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está supeditada a la justificación que tenga a la luz de otros postulados constitucionales (Negrillas y subraya por fuera del texto original) En este punto es importante resaltar, que los incentivos tributarios, deben distinguirse de las denominadas amnistías o saneamientos tributarios, las cuales desconocen los principios fundantes del sistema tributario y propenden a estimular al contribuyente cumplido al no pago del tributo, frente al favorecimiento del deudor moroso, de este modo lo ha señalado la guardiana de nuestra Carta Magna9: “…(i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera 8 Sentencia C-602 del 16 de septiembre de 2016, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Corte Constitucional Sentencia C-551 del 26 de agosto de 2015.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 17 total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento. Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad.

Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones “amnistía” y “saneamiento” han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma.[15] La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación.[16] (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.[17] (iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.

La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos.[18] (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad.[19] (v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003)[20]; b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).[21] (vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993)[22]; b. alivian la situación de los deudores morosos sin que Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 18 ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004)[23]; c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).[24] (vii) En los casos en que la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de normas que establecen amnistías tributarias, los efectos de su decisión han sido a futuro, con el fin de no afectar los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia.[25] (Negrillas fuera del texto original) De manera más reciente, dicha Alta Corporación constitucional en sentencia C-060 de 2018, proferida con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra los artículos 46 (parcial), 178, 180 (parcial), 287 (numeral 5°), 288 (numeral 2°), 305 y 356 de la Ley 1819 de 2016, “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”, se refirió al tema de la extinción extraordinaria de las obligaciones tributarias, señaló que el objetivo central del precepto acusado en ese proceso fue establecer un modelo de condonación de sanciones e intereses a los sujetos obligados al pago de tributos de titularidad de las entidades territoriales, que tales condonaciones inciden en la equidad tributaria, en comparación entre los contribuyentes cumplidos y los morosos a quienes se les condona parcialmente la obligación, que tal tratamiento constituye amnistía tributaria, cuya justificación para la consecución de recursos a favor de las entidades territoriales, en ese caso no se encontró suficiente para sustentar una amnistía tributaria.

Así lo explicó: “De conformidad con el escenario propuesto, la decisión sobre la exequibilidad de la norma acusada dependerá de dos asuntos definidos: (i) determinar si la misma conlleva una amnistía tributaria; y en caso que ello se compruebe (ii) verificar si se cumplen con las condiciones constitucionales para su validez excepcional. 32.1.

En cuanto al primer aspecto, la Corte evidencia que el objetivo central del precepto es establecer un modelo de condonación de sanciones e intereses a los sujetos obligados al pago de tributos de titularidad de las entidades territoriales. Contrario a lo que sucede respecto de la norma declarada exequible en el segundo cargo, los beneficiarios de la CEP, que en realidad opera como una modalidad de condonación de sanciones, no cuestionan la existencia de la obligación, sino que simplemente han incurrido en mora de la misma.

“Por ende, de conformidad con la jurisprudencia analizada en esta sentencia, la CEP encuadra en la categoría de amnistía tributaria. Nótese que de acuerdo con ese precedente, las amnistías no solamente se predican de la condonación de pago de la obligación tributaria principal, sino también respecto de la exclusión de las consecuencias económicas adversas a la falta de pago oportuno. En el presente caso, la norma excluye un porcentaje del pago de sanciones e intereses, así como incluso elimina la responsabilidad penal de los agentes de retención de fuente, respecto de los tributos que tenían responsabilidad de transferir a la administración tributaria.

Esta clase de condonación, como lo señala el mismo precedente, incide en la equidad que gobierna al sistema tributario, puesto que mientras los contribuyentes cumplidos asumen oportunamente sus obligaciones con el fisco, los morosos reciben un tratamiento preferencial, al no tener que asumir, cuando menos en parte, las sanciones e intereses que se deriva de la mora, equiparándolos de esta manera a quienes pagaron a tiempo.

En ese sentido, se generan los incentivos económicos perjudiciales que son connaturales a las amnistías tributarias, consistentes en el fomento de la mora en el pago de las obligaciones fiscales, con la esperanza que una regulación futura condonará su pago o aligerará las sanciones derivadas del incumplimiento”. “32.2. Verificado que la norma es una Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 19 amnistía tributaria, debe la Corte indagar sobre la constitucionalidad de su justificación. Sobre este particular, no se encuentra que dentro del trámite legislativo se hayan hecho explícitas las razones que sustentan la consagración legal de la CEP. Esta sola circunstancia llevaría a inferir la ausencia de justificación y, por ende, la inexequibilidad del precepto debido al incumplimiento de las estrictas condiciones para la validez de las amnistías tributarias.

Con todo, al margen de esta discusión también debe tenerse en cuenta que algunos de los intervinientes y, en particular, el Ministerio de Hacienda y la DIAN, sustentan el tratamiento tributario en comento en dos aspectos definidos: (i) el amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria; y (ii) la necesidad de aumentar el recaudo a favor de las entidades territoriales, en virtud de la caída de los mismos.

Por ende, la medida incentivaría el pago de obligaciones tributarias insolutas, debido al alivio en sanciones e intereses”. “En cuanto a la primera justificación, se encuentra que es impertinente, puesto que aunque el Legislador tiene una amplia competencia regulatoria en asuntos impositivos, la misma no se extiende a las amnistías tributarias.

En contrario, habida consideración que estos instrumentos son intrínsecamente inequitativos y configuran excepciones al deber constitucional de tributar, solo son constitucionales cuando superan un juicio estricto de proporcionalidad, que por definición es opuesto al reconocimiento de un amplio margen de configuración legal”. “Respecto del segundo argumento, se encuentra que si bien la consecución de recursos a favor de las entidades territoriales es un fin constitucionalmente imperioso, debido al vínculo existente entre las competencias que la Constitución asigna a los entes locales y los derechos fundamentales de sus habitantes, la medida escogida por el Legislador no resulta imprescindible o es la única posible para conseguir el fin propuesto.

Debe advertirse, como se explicó en el fundamento jurídico 20.4 de esta sentencia, que la misma jurisprudencia constitucional sobre la materia ha señalado que asuntos vinculados exclusivamente a la eficiencia y eficacia en el recaudo del tributo no resultan suficientes para sustentar una amnistía tributaria. En cambio, se debe estar ante una situación límite, de carácter excepcional y sobreviniente, que lleve a que la amnistía sea la única vía institucional para garantizar bienes con jerarquía constitucional.

La Corte advierte que una justificación de esta naturaleza no está presente en el caso analizado, ni tampoco se evidencia de los antecedentes legislativos, de modo que no se cumple con el segundo paso del juicio estricto de proporcionalidad, por lo que la medida deviene inexequible”. (Subraya fuera del texto original). En ese orden, según lo plantea la Corte Constitucional, la figura de la exención tributaria se constituye en un instrumentos de política fiscal, cuyos propósitos son: 1) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón de desastres naturales o provocados por el hombre, 2) fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o servicios de gran sensibilidad social, 3) incremento de la inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo, 4) protección de determinados ingresos labores, 5) protección a los cometidos de la seguridad social, y 6) se busca una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país. A tono con el criterio adoptado por la Corte Constitucional, esta Sala de decisión concluye que con ocasión de la potestad tributaria de los entes territoriales, estos pueden establecer beneficios tributarios respecto de los impuestos, pero no les es dado, con fundamento en dicha disposición, consagrar amnistías o saneamiento tributarios cuya regulación no cumpla con los presupuestos mínimos para su creación, es decir, la validez de estos está supeditada a la justificación suficiente, idónea y necesaria que se le imparta al órgano territorial al momento de su proposición, ello para evitar la consagración de fueros o privilegios injustificados que Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 20 desvirtúen el estado de derecho, sustentado en el respeto de los derechos y en acatamiento de los deberes, como lo es la obligación de tributación. Es por ello, que los beneficios, descuentos, exenciones de la carga tributaria a los contribuyentes, no puede ser equiparable a las amnistías tributarias, en la medida que éstas contrarían los principios de igualdad y equidad tributaria, y solo proceden de manera excepcional por criterios de política fiscal, económica y social, que justifican con suficiencia la medida adoptada para cada caso en particular. 5.4.3.

Los principios de igualdad y equidad tributaria Dichos principios se encuentran desarrollados por el ya citado artículo 363 de la Constitución Política, el cual señala que el sistema tributario colombiano se rige bajo los mandatos de equidad, eficiencia y progresividad, contenido que revisten un alto grado de importancia, en la medida que predeterminan las pautas para el ejercicio de la potestad normativa a cargo del Legislador.

Ahora bien, en lo referente al principio de equidad tributaria, debe resaltar esta Colegiatura que el mismo esta instituido para ponderar la distribución de las cargas y de los beneficios entre los contribuyentes, evitando una carga excesiva o una exención desmedida, por ende resulta relevante el estudio de la capacidad de pago de los individuos, como límite en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Legislador en materia tributaria, es decir, se gravan los bienes o servicios cuyos destinatarios tienen capacidad de soportar el tributo, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el Estado pretende impulsar, mientras que se exonera del deber tributario a quienes, por sus circunstancias económicas, pueden sufrir una carga desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación. Al respecto, el Órgano de Cierre Constitucional10 ha precisado: “El principio de equidad tributaria ha sido catalogado por la Corte como una manifestación específica del principio general de igualdad referido la actividad impositiva del Estado y comporta la proscripción de formulaciones legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados injustificados, ya sea porque se desconozca el mandato de igual regulación legal cuando no existan razones para un tratamiento desigual, o porque se desconozca el mandato de regulación diferenciada cuando no existan razones para un tratamiento igual.

La aplicación del aludido principio lleva a ponderar la distribución tanto de las cargas como de los beneficios o la imposición de los gravámenes, en forma tal que no resulten cargas excesivas o beneficios exagerados, lo cual se logra si se tiene en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos, así como la naturaleza y los fines perseguidos con el tributo del cual se trate.” Bajo una interpretación armónica del citado extracto jurisprudencial, deduce la Sala que el criterio de equidad tributaria se constituye en una expresión del principio de igualdad, entendido como la prohibición de fijar preceptos legales que establezcan tratamientos tributarios diferenciados de manera injustificada, bajo tal supuesto, se tiene como regla general que el tributo debe aplicarse a todo el que efectué el hecho 10 Corte Constitucional, Sentencia C-385 del 2008 Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 21 generador de la obligación, como único condicionante las capacidades contributivas de los destinatarios, admitiéndose la posibilidad de aplicar gravámenes fraccionando a los contribuyentes en grupo o categorías, según se establezca en la Ley. 5.4.3. Caso concreto. Examinado el acto demandado parcialmente, encuentra la Sala que le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda y al señor Agente del Ministerio Público, cuando manifiestan que la aprobación del Acuerdo número 001 del 23 de febrero de 2021, emanado del Concejo Municipal de La Virginia lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, toda vez que el otorgamiento del 100% sobre los intereses de mora y sanciones del impuesto de industria y comercial y predial unificado pendiente de pago a la entrada en vigencia del dicho acto administrativo y hasta el 31 de diciembre de 2021, así como de aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en procesos de fiscalización, determinación, liquidación, cobro coactivo, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario Colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de La Virginia, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto.

Ciertamente, la Sala Cuarta del Consejo de Estado, en pronunciamiento ya referido, consideró en estos eventos que: “…El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, mas no un beneficio tributario. En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009.

Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso. El parágrafo del artículo 1º, además, hizo extensiva la amnistía a los contribuyentes morosos que tuvieran acuerdo de pago vigente y que pagaran, dentro del mismo plazo previsto anteriormente, esto es, hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad del saldo de la obligación principal más los intereses y/o las sanciones liquidadas hasta la fecha del pago.

El artículo 2º, de su parte, reguló la posibilidad de terminar el proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que el contribuyente acreditara el pago de la obligación principal y los intereses causados respecto de esa obligación, así como los valores que se hubieren causado en contra del contribuyente en desarrollo del proceso, tales como pagos de honorarios de peritos, secuestres y demás costas procesales causadas en esa actuación administrativa.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 22 Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria. (…) En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo.

La parte actora sostuvo que las anteriores justificaciones no podían ser consideradas como motivos excepcionales para que fuera viable la amnistía de los intereses de mora, en los términos señalados por la Corte Constitucional. La Sala considera que le asiste razón a la parte actora, puesto si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria.

La Corte Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario” [14]. Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo…” (Negrillas fuera del texto original) A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo primero del Acuerdo acusado, la reducción del 100% del cobro de los intereses moratorios y sanciones del impuesto de industria y comercio y predial unificado pendiente de pago, se aplica a obligaciones por tributos adeudados.

En consecuencia, si se acordó por el concejo condonar el pago de los intereses sobre el impuesto de industria y comercio y predial unificado con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, con lo cual se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto. Así las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la ley 14 de 1983 y 258 de la ley 1333 de 1986).

Adicional, le está vedado a la ley conceder alivios sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP). Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar los beneficios a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.

Ahora bien, en lo tocante al elemento excepcional que configura la procedencia de Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 23 las amnistías tributarias, ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que no puede fundamentarse en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino que la misma debe sustentarse en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad.

En tal sentido se ha declarado inconstitucionales amnistías que, resultaron genéricas al no fundarse en situación excepcionales y específicas para su adopción, de tal manera que terminan beneficiando a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias respecto a aquellos contribuyentes que cumplieron a tiempo con sus carga fiscales, tal como se consideró en las sentencia C-511 de 1996, C- 992 de 2001 y C-1114 de 2003, que previeron un tratamiento más favorable a los deudores morosos que no realizaron ningún esfuerzo para ponerse al día, como en el caso de la sentencia C-1115 de 2001.

En tal sentido, en situaciones como la ocurrencia de la pandemia del COVID-19, análisis que se puede hacer extensible al paro nacional y las consecuencias de la ola invernal, la Corte Constitucional se refirió sobre la primera de ellas, al efectuar la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del veinte (20) de mayo de 2020, “por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2000”, en especial de los artículo 6 y 7 del mencionado acto, determinando mediante sentencia C-448 de 2020, lo siguiente: “(…) Sin perjuicio de lo recién dicho, la Sala observa que, salvo lo atinente al juicio de necesidad, no es necesario seguir con el estudio de los demás requisitos sustanciales de los artículos 6 y 7 pues la facultad que las entidades territoriales tienen para el recaudo de sus tributos propios (rentas de fuente endógena) no surge del Decreto 678 sino del ordenamiento jurídico ordinario.

Justamente, en tratándose de la tributación territorial de fuente endógena, aunque la jurisprudencia ha reconocido que la Constitución faculta al Legislador “para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto”, “lo que no le está permitido al legislador es fijar la tasa impositiva, la administración, el recaudo o el control del mismo, (…)”[74]11” (Énfasis fuera de texto)12.

En este orden, entre las diferentes estrategias de recaudo de su propia cartera fiscal, las entidades territoriales tienen la potestad facultativa o discrecional de prever el diferimiento en el pago los impuestos de fuente endógena (art. 6), y/o de establecer incentivos para el pronto pago de dichas obligaciones (art. 7), -todo ello conforme con la prohibición que la Constitución le impone al legislador para “conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales” (CP, artículo 294)- sin que para ninguna de tales estrategias requieran de autorización legislativa ni, mucho menos, estén sujetas al establecimiento legislativo sobre las condiciones de tales gracias; cuestión esta que, por supuesto, no se opone a la atribución de responsabilidades con ocasión de una estrategia de recaudo que derive en el detrimento patrimonial del Estado. 11 [74] C-944 de 2004. 12 Esta jurisprudencia fue reiterada en la Sentencia C-130 de 2018 (MP José Fernando Reyes Cuartas).

En el mismo sentido, en Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte señaló que “(e)n la medida en que una entidad territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.” Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 24 Por lo recién dicho, los artículos 6 y 7 del Decreto 678 reprueban el juicio de necesidad jurídica que prevé el artículo 11 de la LEEE; lo que conlleva a su inexequibilidad. (…) Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias13 como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal14, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”15.

En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID- 19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales…” (Subraya fuera del texto original).

En ese contexto, estima el Tribunal que de la lectura de los artículos 1 y 2 del Acuerdo número 007 de 2021, se desprende que la reducción del 100% de los intereses moratorios y sanciones, aplicaba a obligaciones por impuesto de industria y comercio y predial unificado en general adeudado, por lo cual traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador, y no a la entidad territorial, en atención a la reserva del multicitado artículo 294 CN, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre un impuesto de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas, y si bien se explica dentro de la exposición de motivos del Acuerdo demandado, que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19 (extensible al paro nacional y ola invernal), la misma Corte Constitucional en el pronunciamiento reseñado, indicó con claridad que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre 13 En Sentencia C-743 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán) la Corte reiteró que “se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad. “ 14 Ibid. “Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones” 15 Ibid.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 25 obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud, adicional en el caso bajo examen, la ocurrencia del paro nacional a partir del 28 de abril de 2021 y la ola invernal el 18 de mayo de la misma anualidad.

Es decir, antes de que el COVID-19 (paro nacional y ola invernal) afectara las finanzas de los contribuyentes territoriales, criterio que no cumple los primeros dos artículos del Acuerdo enjuiciado, ya que esta ampara los intereses moratorios y sanciones del impuesto de industria y comercio y predial unificado pendiente de pago a la fecha de su expedición, y aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en procesos de fiscalización, determinación, liquidación, cobro coactivo, ello en el mismo sentido que lo advirtió el Agente del Ministerio Público.

Por último, en lo concerniente a la falta de análisis del impacto fiscal de la medida, aspecto advertido por el Agente del Ministerio Público, se tiene que en el proyecto de Acuerdo enjuiciado, fue precisado lo siguiente: “7. RECURSO A UTILIZAR. El impacto fiscal de este proyecto de acuerdo según lo establecido en el artículo 7 de la ley 819 de 2003, no afecta las finanzas del Municipio de La Virginia debido a que los ingresos proyectados en el Marco fiscal de mediano plazo, son determinados por el comportamiento histórico del recaudo, lo que indica con ello, que el objeto principal de este proyecto de acuerdo, es incentivar a los contribuyentes a cancelar sus obligaciones tributarias.

La aplicación de este proyecto de acuerdo no implica uso de recursos financieros por parte del municipio, de igual forma no existe afectación frente al marco fiscal de mediano plazo, pues al contrario la medida está orientada a mejorar el recaudo y por ende impactar positivamente las finanzas municipales.” 8. ANEXOS La Secretaría de Hacienda Municipal en certificación del 08 del mes de julio de 2021, hace constar que el proyecto de acuerdo no afecta el plan financiero y por consiguiente el Marco Fiscal de mediano plazo (…) En efecto, de acuerdo con petición probatoria deprecada por el Agente del Ministerio Público, se solicitó certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de La Virginia, conforme a la cual hace constar que el proyecto de acuerdo objeto de invalidez, no afecta el plan financiero y por consiguiente el marco fiscal de mediano plazo, visible a folio 16 del expediente digital, no obstante, la misma adolece de algún tipo de estudio que sustente dicha afirmación, pues dicho documento solo hace referencia a que el aludido Acuerdo no afecta el plan financiero y por consiguiente el marco fiscal de mediano plazo, toda vez que se encuentra contempla en el plan de desarrollo 2020-2023 aprobado mediante Acuerdo Municipal de 004 de 2020, razón por la cual, le asiste razón cuando aduce que no fue allegado documento alguno, conforme al cual se analice el impacto fiscal que la amnistía creada, pudiese tener en las finanzas del ente municipal.

En todo caso, debe señalarse en este punto que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que asuntos vinculados exclusivamente a la eficacia y eficiencia Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 26 en el recaudo del tributo al consagrar un tratamiento beneficio para el contribuyente moroso, no resultan ser justificaciones suficientes para sustentar la adopción de la amnistía tributaria.

Ciertamente, en sentencia C-1114 de 2003, se determinó que “no es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”. Por el contrario, se requiere de la amnistía tributaria responda a una situación de carácter excepcional y sobreviviente que permita inferir que tal medida es la única posible para asegurar la consecución de un fin constitucionalmente imperioso, lo cual no ocurre en el presente caso.

Colofón de lo anterior, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria parcial de invalidez del Acuerdo número 007 del 27 de julio de 2021 “por medio de la cual se implementan medidas tendientes a la reactivación económica en el Municipio de La Virginia y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, al advertirse los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis. 5.4.4.

Efectos de la sentencia. El Decreto Legislativo 678 de 2020, a través de los artículos 6 y 7, creó facultades tributarias a nivel territorial, así: “Artículo 6. Facultad para diferir el pago de obligaciones tributarias. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que, durante el término de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante Decreto: 637 del 6 de mayo de 2020 difieran hasta en doce (12) cuotas mensuales, y sin intereses, el pago de los tributos de propiedad de sus entidades territoriales, teniendo como última cuota la correspondiente al mes de junio de 2021.

Artículo 7. Recuperación de cartera a favor de entidades territoriales. Con el fin de que las entidades territoriales recuperen su cartera y generen mayor liquidez, así; como la posibilidad de aliviar la situación económica de los deudores, los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo: • Hasta el 31 de octubre de 2020 se pagará el 80% del capital sin intereses ni sanciones. • Entre el 1 de noviembre de 2020 y hasta el 31 diciembre se pagará el 90% del capital sin intereses ni sanciones. • Entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 31 de mayo de 2021 se pagará el 100% del capital sin intereses ni sanciones.

Parágrafo 1. Las medidas adoptadas en el presente artículo se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. Parágrafo 2. En los términos del Decreto 2106 de 2019, las entidades territoriales deberán habilitar medios de pago electrónicos que faciliten el acceso de los contribuyentes a las medidas adoptadas en este artículo”.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 27 De conformidad con los artículos anteriores, se facultó a los gobernadores y alcaldes a diferir hasta en 12 cuotas mensuales, y sin intereses, durante el término de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el pago de los tributos de propiedad de sus entidades territoriales, teniendo como última cuota la correspondiente al mes de junio de 2021.

Así mismo, para que las entidades territoriales pudieran recuperar cartera y generar mayor liquidez, así como para aliviar la situación económica de los deudores, los contribuyentes, responsables, agentes retenedores, y demás obligados, fueron creados beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago al 06 de mayo de 2020 (fecha de entrada en vigor del decreto legislativo), así: • Hasta el 31 de octubre de 2020 se pagará el 80% del capital sin intereses ni sanciones. • Entre el 1 de noviembre de 2020 y hasta el 31 diciembre se pagará el 90% del capital sin intereses ni sanciones. • Entre el 1 de enero de 2021 y hasta el 31 de mayo de 2021 se pagará el 100% del capital sin intereses ni sanciones.

Adicionalmente, se permitió la extensión de las anteriores medidas a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y si estas son aplicadas dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. Respecto a ese tipo de medidas, en la parte motiva del Decreto Legislativo 678 de 2020 se consideró: “Que el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 establece que los efectos económicos negativos sobre los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través, de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente; naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”.

De igual forma, en Decreto 637 del 06 de mayo de 202016, en su parte motiva señaló como presupuesto fáctico y como justificación de la declaratoria del estado de excepción, se dijo: “1. PRESUPUESTO FÁCTICO […] Que en reunión del 4 de mayo de 2020 del mismo Comité, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actualizó las proyecciones de crecimiento estimando una caída del 5.5% para 2020.

Al respecto el Comité manifestó: ( ) En ese sentido, el Comité se permite informar a la opinión pública que, de acuerdo con el escenario de crecimiento económico más probable que estima el Gobierno, la actividad productiva se contraería 5,5% en 2020. Esta cifra es congruente con una meta de déficit fiscal de 6, 1% [1] del PIB, dada la decisión del Comité de respaldar la activación de la cláusula de gasto contracíclico, 16 Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 28 contenida en la Ley 1473 de 2011. El deterioro del balance fiscal frente a 2019 obedece tanto a las necesidades de gasto extraordinario que se derivan de la emergencia sanitaria y económica, como a la significativa reducción que se proyecta en el recaudo tributario. Se prevé que la difícil situación de liquidez que enfrenta el tejido empresarial en la actualidad profundizará el efecto negativo que usualmente genera el bajo crecimiento económico sobre los ingresos del Gobierno." […] Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el sistema económico colombiano. Que lo anterior evidencia al menos tres aspectos absolutamente significativos, novedosos, impensables e irresistibles: a) Una disminución nunca antes vista del Producto Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos de la nación y en consecuencia un mayor déficit fiscal y c) una altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su contención y mitigación, en el comportamiento económico del país. […]

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN […] Medidas generales a adoptar, para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos […] Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;

Que en consideración a los efectos económicos y sociales de la pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en especial aquellos relacionados con la reducción en la capacidad de pago de la población más vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población, así como a la revisión de los criterios e indicadores a través de los cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan sus ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de los cuales se ejecutan. […] Que se deben tomar medidas adicionales en materia tributaria para afrontar la crisis; […]” De conformidad con los apartes traídos tanto del Decreto 637 de 2020 como del Decreto Legislativo 678 de 2020, se encuentra que debido a los efectos económicos negativos sobre los habitantes del territorio nacional generados por el COVID se requirió la toma de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, tales como tributarias, financieras, entre otras, las cuales se pueden ver afectas en su cumplimiento de manera directa por efectos Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 29 de la crisis. Por ello fueron otorgados a los alcaldes y gobernadores facultades para diferir el pago de obligaciones tributarias, así como de tomar medidas para la recuperación de cartera y obtener mayor liquidez. Estas medidas con el fin de generar alivios a los deudores, contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados, mediante beneficios con relación a los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del decreto legislativo, esto era al 06 de mayo de 2020.

Ahora, la Corte Constitucional a través de sentencia C-448/2020 decidió declarar inexequibles los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020, bajo los siguientes argumentos: “54. El artículo 6 del Decreto 678 faculta a los gobernadores y alcaldes para diferir el pago de los tributos de las entidades territoriales durante el término de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Decreto 637, hasta en doce (12) cuotas mensuales de manera tal que la última se pague en junio de 2021. 55.

Por su parte, el artículo 7 establece un sistema de beneficios dirigido a facilitar el recaudo de cartera por parte de las entidades territoriales, generándoles mayor liquidez al tiempo que alivian la situación económica de sus deudores. Para tal efecto, dependiendo del momento en que estos últimos cancelen las deudas tributarias y/o multas pendientes de pago a la fecha de entrada en vigor del decreto en examen, la norma prevé la condonación de una parte del capital correspondientemente adeudado, así como de la totalidad de los intereses y multas que serían ordinariamente aplicables. 56.

De lo expuesto la Corte advierte que los artículos 6 y 7 del decreto en examen remiten a dos estrategias de recaudo fiscal que, en el nivel territorial, propenden por favorecer la efectiva recepción tributaria al tiempo que alivian la situación de los deudores fiscales de los departamentos y/o municipios. Cabe señalar que, conforme se prevé en las referidas disposiciones, mientras que por razón de su carácter facultativo la estrategia que prevé el artículo 6 podría o no ser acogida por cada entidad territorial, la que establece el artículo 7 operaría por ministerio de la ley. 57.

Para la Sala ambas disposiciones cumplen con el requisito de conexidad material externa e interna. En efecto, la Corte observa que: (i) por un lado, en la parte motiva del decreto matriz se reconoce “(q)ue los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente naturaleza como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis”; y (ii) por otro lado, en la parte motiva del Decreto 678, tras invocar el citado extracto de la parte motiva del decreto matriz, se indica que la crisis generada por el COVID-19 “ha impactado de manera negativa a todos los sectores de la economía nacional (…) disminuyendo de manera significativa sus ingresos y la capacidad de pago de sus obligaciones (…) tributarias, por lo que se hace necesario establecer medidas que morigeren dicho impacto y les permitan (…) honrar sus obligaciones”.

Por ello, si tras constatar que con las medidas de los artículos 6 y 7 el legislador le otorga un alivio a los deudores tributarios de las entidades territoriales consistente en que: (a) en primer lugar, puedan diferir el pago de las obligaciones tributarias que tengan a favor de las entidades territoriales hasta en doce (12) meses y a título gratuito; esto es, sin que se generen intereses durante tal lapso; y (b) en segundo lugar, sin perjuicio de lo anterior y como contraprestación al pago Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 30 voluntario de sus obligaciones tributarias principales pendientes de pago, el decreto les reconoce la condonación parcial o total las correspondientes obligaciones accesorias (intereses y sanciones), la Corte verifica que ambas disposiciones tienen conexidad material con los fines buscados tanto por el Decreto 637 como por el Decreto 678. 58.

En consonancia con lo mencionado para el juicio de conexidad material, para la Sala también es claro que las estrategias de recaudo tributario que prevén los artículos 6 y 7 cumplen con el requisito de finalidad. Se reitera que tales artículos se encuentran específicamente encaminados a conjurar, así sea parcialmente, las implicaciones económicas que ha tenido la pandemia del COVID-19 sobre las finanzas de los contribuyentes de las entidades territoriales y, consecuentemente, sobre el recaudo fiscal de estas últimas.

Dicho de otro modo, la Corte observa que dado que la pandemia del COVID-19 ha podido obstaculizar el pago de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes, dando lugar a la generación de intereses y a la aplicación de las sanciones tributarias correspondientes, las disposiciones en examen cumplen con la doble finalidad de incentivar el recaudo territorial y de aliviar la carga económica de quienes, con ocasión de las consecuencias del coronavirus, bien tienen la dificultad o bien, simplemente no han podido honrar sus obligaciones fiscales territoriales. 59.

Sin perjuicio de lo recién dicho, la Sala observa que, salvo lo atinente al juicio de necesidad, no es necesario seguir con el estudio de los demás requisitos sustanciales de los artículos 6 y 7 pues la facultad que las entidades territoriales tienen para el recaudo de sus tributos propios (rentas de fuente endógena) no surge del Decreto 678 sino del ordenamiento jurídico ordinario.

Por lo recién dicho, los artículos 6 y 7 del Decreto 678 reprueban el juicio de necesidad jurídica que prevé el artículo 11 de la LEEE; lo que conlleva a su inexequibilidad. 60. No obstante la mencionada decisión de inexequibilidad, la Corte considera preciso hacer tres consideraciones sobre las estrategias de recaudo que prevén los artículos 6 y 7 del Decreto 678.

Veamos: 60.1. Dado que mientras que la estrategia que prevé el artículo 6 es de acogimiento facultativo o discrecional, la del artículo 7 remite a un mandato legal que no es compatible con la autonomía que tienen las entidades territoriales para el recaudo y administración de sus rentas propias, la Sala advierte que la estrategia de recuperación de cartera a que remite el artículo 7 es facultativa por parte de las entidades territoriales.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 31 60.2. Se precisa que, con arreglo al precedente de la Sentencia C-169 de 2020[74] (ver 25 y 26 supra), cualquier estrategia de recaudo de los impuestos propios de las entidades territoriales no puede modificar las ordenanzas o acuerdos expedidos por las corporaciones político-administrativas de cada nivel territorial. 60.3.

Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias[75] como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal[76], existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”[77]. 61.

De acuerdo con la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, salvo que la Corporación defina efectos temporales retroactivos o diferidos. Dado que en la sentencia no se indica que la Corte le haya dado un efecto temporal a la sentencia, se entiende que son a futuro.

Así, los contribuyentes no podrán acceder en el futuro a los alivios dispuestos en el artículo 7, para los cuales había plazo de acogerse inicialmente hasta el 31 de mayo de 2021. Así se sostuvo por parte de la Corte en sentencia T-832 de 2003, donde precisó que las sentencias de constitucionalidad producían efecto a partir del día siguiente a la fecha en que se tomó la decisión, pues no tendría sentido que una norma contraria al ordenamiento permaneciera vigente hasta la ejecutoria.

Así, la sentencia C-448 produciría efectos, en principio, desde el día siguiente a su adopción, es decir desde el 16 de octubre de 2020. No obstante, debe advertirse que en la sentencia C-448 la Corte consideró que el artículo siete no superaría el juicio de necesidad y de no contradicción con la Constitución, pero precisó que las amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto 678 solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 32 de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria. Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19 (extensible al paro nacional y ola invernal), se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria”..

En otras palabras, para la Corte cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 (paro nacional y ola invernal) sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales, lo que permite entre ver que pueden existir amnistías tributarias por parte de los entidades territoriales únicamente en relación con las obligaciones generadas a partir de la emergencia sanitaria (12 de marzo de 2020) paro nacional (28 de abril de 2021) y ola invernal (18 de mayo de 2021), situación que no ocurrió con los artículos 1 y 2 del Acuerdo objeto de estudio en esta oportunidad, pues el mismo generó una condición de pago especial para los contribuyentes que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a impuesto de industria y comercio y predial unificado pendiente de pago, dando como beneficio la reducción de intereses con la cancelación de la obligación principal hasta el 31 de diciembre de 2021.

Así las cosas, es dable advertir que aunque reiteradamente la Corte Constitucional ha señalado que las amnistías en materia de impuestos representan un trato carente de equidad con respecto a los contribuyentes que cumplen oportunamente sus obligaciones tributarias, el Congreso de la República y los gobiernos las siguen aprobando en las reformas impositivas, en aparente desacato a la jurisprudencia del alto tribunal, por lo que se reitera que si bien el Gobierno a través del Decreto 678 de 2020 buscaba generar una fuente de ingresos para las entidades territoriales respecto de las posibles contradicciones de los ingresos corrientes por concepto del incumplimiento de los límites de gastos, lo cierto es que, incluso en los estados de excepción, se debe respetar la estructura financiera del Estado y, en ese sentido, la descentralización administrativa y fiscal por medio de la cual se sustenta el Estado Social de Derecho Colombiano. Esto implica que decisiones de cara a la creación de beneficios fiscales respecto de impuestos territoriales debe dejarse en cabeza de las autoridades territoriales, pues solo estas están avaladas constitucionalmente para definir políticas fiscales que afecten el recaudo de las mismas.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 33 Por todo lo expuesto, si bien se logra extraer de la posición Constitucional una salvedad en relación con los beneficios a partir de la declaratoria del estado de emergencia, no se observa que la misma haya sido acogida por el ente territorial en esos términos, además de considerar que la disposición que lo creo fue expulsada del ordenamiento jurídico, y si bien no se modifican situaciones jurídicas ni derechos adquiridos antes de dicha declaratoria, al considerar los efectos de la sentencia, a partir del 16 de octubre de 2020, no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, como ocurrió en el presente caso, pues el Concejo Municipal de La Virginia, aprobó el Acuerdo objeto de estudio, el 27 de julio de 2021, cuando el máximo órgano Constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional, declarando beneficios y amnistías de intereses sobre impuestos generados en vigencias anteriores a la emergencia sanitaria (extensible al paro nacional y ola invernal).

Ante lo anterior, considera esta Sala de Decisión advertir que como bien es sabido, la Corte modula sus efectos y no los limita a la sencilla exequibilidad o inexequibilidad de la norma objeto de su estudio. En primer lugar, la modulación temporal ex tunc o retroactiva se observa de manera excepcional pues de manera no usual la Corte retrotrae los efectos de las sentencias a situaciones consolidadas durante la vigencia de la norma declarada inconstitucional.

En realidad, esta tipología de pronunciamientos podría generar una posible inestabilidad jurídica al afectar situaciones jurídicas, derechos adquiridos y efectos jurídicos ya producidos. La inconstitucionalidad de normatividad tributaria, a manera de ejemplo, en la gran mayoría de casos, detecta estos efectos, tal y como lo sostiene la Corte en las sentencias C-507-20, C-293-20, entre otras.

Ahora en relación con la modulación ex nunc genera que los efectos sólo se produzcan una vez notificado el fallo proferido. Si bien la disposición es expulsada del ordenamiento, no se modifican situaciones jurídicas ni derechos adquiridos de ninguna manera. Inclusive, hacen uso de herramientas como los regímenes de transición para consolidar una estabilidad jurídica desde el principio de razonabilidad.

Así las cosas, la sentencia que declaró inconstitucional la norma relacionada con las amnistías tributarias en cabeza de los Concejos Municipales, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha condición desaparece del ordenamiento jurídico, razón por la cual no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, cuando el máximo órgano Constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional.

Ante lo anterior, se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicho fundamento fáctico no debía ser reproducido como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 34 decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de La Virginia, no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado sólo hasta el 27 de julio de 2021, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos, pues la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional.

Finalmente, el ejecutivo departamental realiza una solicitud especial respecto del fallo de única instancia proferido por el magistrado que hoy funge como ponente dentro del presente asunto, en el proceso con radicación 2021-00080, revisión de validez de un Acuerdo Municipal expedido por el Municipio de La Virginia, aduciendo que una vez revisado el contenido de los Acuerdos y del fallo dictado, se evidencia que son sustancialmente similares, lo que a su sentir se estaría incurriendo por parte del Concejo Municipal de La Virginia, en una posible vulneración del artículo 124 del Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986.

Sobre particular, se tiene que el mentado artículo 124 del Decreto 1333 de 1986, establece la prohibición de reproducir los Acuerdo u otros actos previamente invalidados por el Tribunal Administrativo, en los siguientes términos: Artículo 124º.- Los acuerdos u otros actos de los Concejos Municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o a las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los Concejos para ocuparse de tales asuntos.

Parágrafo. - Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención de esta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los concejales. Del artículo transcrito deriva que la prohibición de reproducción de acuerdos u otros actos por parte de una corporación cuando conservan la esencia de las mismas disposiciones que fueron declaradas contrarias a la constitución, leyes o lesivos de derechos civiles.

En otras palabras, la reproducción de acto declarado invalido ocurre cuando en el nuevo acto se reproducen efectos jurídicos en esencia a pesar de haber sido proscritos del ordenamiento jurídico mediante decisión judicial. En el asunto bajo examen, se tiene que en sentencia del 14 de mayo de 2021, este Tribunal con ponencia de quien hoy funge como magistrado en el presente caso, Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 35 declaró la invalidez de los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo Municipal número 001 del 23 de febrero de 2021, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia, “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS TENDIENTES A LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, INCENTIVANDO EL PAGO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS FRENTE A LOS IMPUESTOS A CARGO DEL MUNICIPIO DE LA VIRGINIA”, con fundamento en lo siguiente: “A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo primero del Acuerdo acusado, la reducción del 100%, 60% y 50% del cobro de los intereses moratorios y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago, se aplica a obligaciones por tributos adeudados.

En consecuencia, si se acordó por el concejo condonar el pago de los intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, con lo cual se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto. Así las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la ley 14 de 1983 y 258 de la ley 1333 de 1986).

(…) En ese contexto, estima el Tribunal que de la lectura de los artículo 1 al 3 del Acuerdo número 001 del 23 de febrero de 2021, se desprende que la reducción del 100%, 60% y 50% de los intereses moratorios y sanciones, aplicaba a obligaciones por impuestos en general adeudados, por lo cual traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador, y no a la entidad territorial, en atención a la reserva del multicitado artículo 294 CN, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas, y si bien se explica dentro de la exposición de motivos del Acuerdo demandado, que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, la misma Corte Constitucional en el pronunciamiento reseñado, indicó con claridad que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.

Es decir, antes de que el COVID-19 afectará las finanzas de los contribuyentes territoriales, criterio que no cumple los primeros tres artículos del Acuerdo enjuiciado, ya que esta ampara todos los impuestos pendientes de pago a la fecha de su expedición y los intereses- sanciones causados con anterioridad, ello en el mismo sentido que lo advirtió el Agente del Ministerio Público.

Asimismo, encuentra la Sala que adicional al hecho que en el articulado mencionado tiene como base la consagración de una amnistía tributaria de competencia privativa del legislador, que no puede configurarse como una exención a los impuestos locales, en estos no se especifica a qué clase de tributo se aplica, es decir, si efectivamente se trata de un recurso endógeno, pues como quedó dilucidado a lo largo de esta providencia, las entidades territoriales, en este caso el Concejo Municipal de La Virginia, solo tiene autonomía en conceder Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 36 beneficios y estrategias de pago sin autorización legislativa, conforme al principio de autonomía territorial, cuando el impuesto revista de dicho carácter, lo cual no quedó determinado en las aludidas disposiciones, contrario a lo aducido por el Municipio y Concejo Municipal de la Virginia en sus respectivas intervenciones.

Colofón de lo anterior, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria parcial de invalidez del Acuerdo número 001 del 23 de febrero de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS TENDIENTES A LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, INCENTIVANDO EL PAGO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS FRENTE A LOS IMPUESTOS A CARGO DEL MUNICIPIO DE LA VIRGINIA”, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia Risaralda, al advertirse que los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis resultan relevantes ante la vulneración de los términos establecidos para su formación, como la totalidad de los elementos de su estructura.

De la lectura de los artículos 1 a 3 del Acuerdo 001 del 23 de febrero de 2021, es dable concluir que se está reproduciendo la esencia de los artículos 1 y 2 del Acuerdo 007 del 27 de julio de 2021, el cual fue declarado invalido por este Sala de Decisión mediante el fallo referenciado. En efecto, los artículos en cuestión establecen lo siguiente: Acuerdo 001 de 2021 “por medio del cual se establecen medidas tendientes a la recuperación de cartera, incentivando el pago de obligaciones tributarias frente a los impuestos a cargo del Municipio de La Virginia” Acuerdo 007 de 2021 “por medio de la cual se implementan medidas tendientes a la reactivación económica en el Municipio de La Virginia y se dictan otras disposiciones”.

ARTÍCULO PRIMERO: RECUPERACIÓN DE CARTERA. Con el fin que el Municipio de La Virginia recupere su cartera y genera mayor liquidez, así como la posibilidad de aliviar la situación económica de los deudores, los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados accederán a los siguientes beneficios en relación con los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente acuerdo: 1.

Hasta el 30 de junio de 2021 se obtendrá un beneficio del 100% sobre los intereses y sanciones. 2. Desde el 1 de julio de 2021 hasta el 30 de septiembre de 2021 se obtendrá un beneficio del 60% sobre los intereses y sanciones. 3. Desde el 1 de octubre de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021 se obtendrá un beneficio del 50% de los intereses y sanciones.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las medidas adoptadas en el presente artículo se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en procesos de fiscalización, determinación, liquidación, cobro coactivo, es decir, en sede administrativa y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. En caso de obligaciones en procesos de liquidación oficial de aforo o de revisión en los que se hayan proferido las respectivas liquidaciones, el contribuyente deberá presentar la respectiva declaración, liquidando ARTÍCULO PRIMERO: Con el fin de fomentar la recuperación de cartera aliviar la situación económica de los deudores y contribuyentes generada por los efectos económicos de la pandemia, el llamado “paro nacional” y la inundación del pasado dieciocho (18) de mayo y generar mayor liquidez; los contribuyentes y demás obligados en relación con el Impuesto de Industria y Comercio y Predial Unificado pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente acuerdo y hasta el 31 de diciembre de 2021, accederán a un descuento del cien por ciento (100%) sobre los intereses de mora y sanciones.

PARÁGRAFO PRIMERO. Estos beneficios sobre los intereses y sanciones frente a los Impuestos Predial Unificado e Industria y Comercio, se aplicarán a las vigencias 2021 y anteriores.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos del cumplimiento del presente artículo, no se admitirá el pago por abonos o la suscripción de acuerdos o facilidades de pago.

PARÁGRAFO TERCERO. Los deudores y contribuyentes que hayan suscrito acuerdos de pago, podrán solicitar la declaratoria sin vigencia del mismo y acogerse al alivio tributario sobre todo el saldo de su cuenta.

ARTICULO SEGUNDO. Las medidas adoptadas en el artículo primero de este Acuerdo, se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en procesos de Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 37 únicamente el capital en los porcentajes que corresponda según la fecha en que se efectué el pago.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Esa medida resultará aplicable únicamente para vigencia anteriores al periodo fiscal 2021, pendiente de pago.

ARTÍCULO SEGUNDO. Una vez el contribuyente o responsable de la obligación efectué el correspondiente pago, deberá informarlo con el fin que la Administración Municipal pueda proceder con la terminación y archivo del correspondiente proceso.

ARTÍCULO TERCERO. Los contribuyentes que hayan suscrito facilidades de pago con el Municipio de La Virginia, podrán acogerse a los beneficios del presente acuerdo.” fiscalización, determinación, liquidación, cobro coactivo, es decir, en sede administrativa y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos. En caso de obligaciones en procesos de liquidación oficial de aforo o de revisión en los que se hayan proferido las respectivas liquidaciones, el contribuyente deberá presentar la respectiva declaración, liquidando únicamente el capital en los porcentajes que corresponda según la fecha en que se efectúe el pago.

PARÁGRAFO. Una vez el contribuyente o responsable de la obligación efectúe el correspondiente pago, deberá informarlo con el fin de que la Administración Municipal pueda proceder con la terminación y archivo del correspondiente proceso. En igual sentido, los fundamentos que sustentaron la declaración de invalidez no cambiaron, si bien en el sub examine, se presentaron como razones adicionales a la pandemia del COVID-19, para decretar los alivios tributarios de los impuestos de industria y comercial y predial unificado, la ocurrencia del paro nacional y la ola invernal, el análisis se sustentó en las mismas pautas normativas y jurisprudenciales, principalmente, la sentencia C-448 de 2020, el cual declaró la inexequibilidad de los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo número 678 de 2020, precisando que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en la pandemia del COVID-19, extensible a situaciones excepcionales como paro nacional y ola invernal, no podrían proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud, o la ocurrencia de los otros dos sucesos.

Así las cosas, se observa que los artículos 1 y 2 del Acuerdo 007 de 2021 conserva en su esencia las mismas disposiciones y razones jurídicas de los artículos 1 a 3 del Acuerdo número 001 de 2021, cuyos efectos fueron invalidados por esta Sala de Decisión mediante sentencia del 14 de mayo de 2021. En consecuencia, acogiendo lo acotado por la parte actora y el Agente del Ministerio Público, esta Corporación procederá a remitir copia de lo actuado con destino a la Procuraduría Provincial de Pereira, con el fin de que se investigue la posible falta disciplinaria en que el Alcalde Municipal y Concejo Municipal de La Virginia, pudieron haber incurrido.

Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLÁRASE CON EFECTOS RETROACTIVOS LA INVALIDEZ de los artículos 1 y 2 del Acuerdo Municipal número 007 del 27 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de La Virginia, “por medio de la cual se implementan medidas Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00260-00 Validez Acuerdo 38 tendientes a la reactivación económica en el Municipio de La Virginia y se dictan otras disposiciones”, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.

REMÍTASE copia de todo lo actuado dentro del presente asunto, a la Procuraduría Provincial de Pereira, con el objetivo de que se investigue sobre la posible falta disciplinaria que el Alcalde y Concejo Municipal de La Virginia Risaralda, pudieron haber incurrido, por los razonamientos sucintados en la parte motiva del presente fallo. 3.

Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de La Virginia, Risaralda, al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad, y al Agente del Ministerio Público. 4. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO         FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN          DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA      «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»