SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 686793333003-2019-00261-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FLOR MARITZA PINZÓN CASTAÑEDA bonificacionlopezquintero@gmail.com santandernotificacioneslq@gmail.com silviasantanderlopezquintero@gmail.com DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co Forest@santander.gov.co Carlua2@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: YOLANDA VILLARREAL AMAYA yvillareal@procuraduria.gov.co SENTENCIA No. 126.
TEMA: RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia de fecha veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Expone que la demandante viene trabajando al servicio de la entidad demandada con anterioridad al año 2016, como consta en el certificado de tiempo de servicio. Por lo tanto, indica que debe dársele un trato como empleada territorial. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Menciona que al comparar las prestaciones sociales que percibe, con el resto de empleados públicos de orden territorial y nacional, se observa que no se le reconoció la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS a la que tiene derecho, siendo su régimen salarial y prestacional igual al de los empleados públicos del orden nacional y al territorial.
Señala que realizó la respectiva reclamación administrativa a la entidad demandada, con la finalidad de obtener el pago de los salarios y las prestaciones sociales; solicitud que fue negada a través del acto administrativo que se demanda. 2. Pretensiones “DECLARACIONES: 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo PRO 1431854 radicado:2018- 0128512 del 27 de julio de 2018, proferido por la Doctora DORIS ELISA GORDLLO GARCES, Secretaría de Educaci6n Departamental de Santander, mediante el cual se le niega el reconocimiento y pago de la BONIFICACION FOR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en la ley para mis representados. 2.
Que se declare que, por ser docente al servicio del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, tienen derecho al reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN POR SERVIOS PRESTADOS, establecida 1° Decreto Nacional 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que realice el efectivo cumplimiento a esta decisión judicial. 3.
Que se inaplique el acuerdo suscrito entre el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo lV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la constituci6n política de Colombia. CONDENAS: 1. A Título de restablecimiento del derecho se ordene: El reconocimiento y pago de la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en los artículos 1 y siguientes del Decreto Nacional 2418 de 2015, a mi representada la docente FLOR MARITZA PINZON CASTANEDA, con cedula de ciudadanía N° 52.552.800 de Bogotá D.C., a partir del cumplimiento de un año de servicios del año 2016. 2.Se ordene la reliquidación de la PRIMA DE NAVIDAD, de la PRIMA DE SERVICIOS y de la PRIMA DE VACACIONES, de conformidad con lo ordenado en la ley, una vez se condene al pago de la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS. 3.
Que los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas liquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispuesto en el art. 188 del C.P.A.C.A, hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio; dando, igualmente, aplicaci6n a la fórmula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 4. Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. 5. Condenar en costas a la entidad demandada.” 3. Fundamentos de derecho Se citan como violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política, art 13, 25, 53; legales: Ley 4ª de 1992, Ley 60 de 1993, Arts. 1,2, 3, 4 y 6;
Ley 715 de 2001 artículos 5, 6, 7 y 9; Decreto 2418 de 2015 artículos 1 y ss. Como concepto de violación indicó que, con la expedición de la Ley 60 de 1993 se dio un proceso de descentralización del servicio educativo en virtud del cual se transfirió el personal administrativo al servicio público educativo del orden nacional, para ser incorporado en las de personal de las entidades territoriales; que en la mayoría de casos el personal administrativo de carácter departamental y municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal de orden nacional, motivo por el cual las entidades territoriales procedieron a homologar a dicho personal.
De esta forma se dio la descentralización del servicio educativo. A partir de la expedición de la Ley 715 de 2001 se buscó municipalizar el servicio educativo que había departamentalizado la Ley 60 de 1993, y en aras de reorganizar la prestación de los servicios de educación y salud se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y competencias.
Así, el proceso de homologación en ningún caso podía afectar los beneficios que tuviera el personal trasladado antes de su incorporación a las plantas territoriales y, por ende, no podía representar una desmejora de su situación anterior. Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, los docentes oficiales hacen parte del nivel territorial, por tanto, los docentes son empleados públicos del orden territorial.
De lo anterior se desprende, que al ser incorporados los docentes a las entidades territoriales hoy son considerados departamentalizados o municipalizados, de tal manera que el régimen salarial y prestaciones es determinado por el gobierno nacional, por lo que las entidades territoriales no pueden arrogarse tal facultad. Tal es así, que con la expedición del Decreto 2418 de 2015 se hace extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Así, la bonificación por servicios reconocida mediante Decreto 2418 de 2015 existe y se encuentra creada para el sector docente, por cuanto éstos son empleados públicos del orden territorial.
Razón por la cual, dicha bonificación deber ser pagada en los mismos términos que se paga a todos empleados públicos del orden territorial. Es así, como se encuentra el trato discriminatorio y desigual que se da al sector docente, puesto que a todos los empleados públicos del nivel territorial les es reconocida y pagada la bonificación por servicios prestados de conformidad con lo establecido en el Decreto 2418 de 2015. 4.
Contestación Manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda, al carecer de fundamentos de hecho y de derecho, toda vez que el contenido del acto administrativo demandado se ajusta a derecho, además que a la demandante no le asiste el derecho de bonificación por servicios prestados, quien por régimen especial no lo consagra.
Indica que a la luz del decreto 1042 de 1978, tiene un ámbito de aplicación a empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, excluyendo del derecho aparentemente a los empleados del orden territorial, y además entidades de las que no hacen parte los docentes.
Posteriormente, el Departamento Administrativo de la función pública, mediante Decreto No. 2418 del 11 de diciembre de 2015 regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial. Así las cosas, esta bonificación se extiende a los empleados públicos del nivel territorial vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden territorial, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales y al personal administrativo del sector educación. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Así las cosas, el decreto 1042 de 1978 y el decreto 2418 de 2015 no reconocen la bonificación por servicios prestados a los docentes estatales, solamente al personal administrativo del sector educación, en razón del régimen especial que los cobija.
En consideración, argumenta que es procedente el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a partir del cumplimiento de un año de servicios a partir del año 2016. II. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil negó las pretensiones de la demanda al considerar que: De acuerdo al marco normativo y jurisprudencial precitado, señala que la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, pues dichas disposiciones legales no pueden ser extensivas al personal docente oficial de la rama ejecutiva, ya que el Decreto No. 2418 de 2015, no reconoce ni extiende a los docentes oficiales dicho emolumento, es decir, la legislación no la contempló para ellos.
Sumado a lo anterior, en sentencia de unificación del 14 de abril de 2016 (3828-14) se indicó sobre la improcedencia del test de igualdad entre los empleados públicos y los docentes así: “Ello significa, que, con el propósito de obtener el reconocimiento de la prima aludida, la actora considera que a su situación prestacional le debe ser aplicada, en virtud de su derecho a la igualdad, la normatividad que regula la materia para los empleados públicos del orden nacional, contenida en el Decreto Ley 1042 de 1978 y, para los empleados públicos del orden territorial en el Decreto Ley 1919 de 2002.
Así las cosas, a partir del criterio fijado por la jurisprudencia constitucional y teniendo en cuenta que la comparación propuesta por la demandante es entre los docentes oficiales y la generalidad de los empleados públicos, no es posible realizar un juicio o test de igualdad, pues, el tratamiento igual solo puede predicarse entre iguales, y en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y normativamente similares, por lo que el cargo propuesto en ese sentido no tiene vocación de prosperidad.” (Subrayado fuera del texto).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Así mismo, continúa indicando que la Corte Constitucional en sentencia C-402 de 2013, declaró exequible que los beneficios salariales señalados en el Decreto ley 1042 de 1978, únicamente aplicarían a los empleados públicos del orden nacional.
Por lo tanto, concluye que la bonificación por servicios prestados consagrada en los Decretos 1042 de 1978 y 2418 de 2015 se encuentra excluida para el personal docente oficial cualquiera sea el orden de su vinculación (nacional o nacionalizado). Finalmente, no hubo condena en costas por considerar que no se evidencian actuaciones temerarias o sin fundamentos, por el contrario, se tiene que el demandante se ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que pretendía, aportando fundamentos normativos coherentes, lo que hacía suponer que las pretensiones de la demanda contaban con un margen de probabilidad de prosperidad que hacía comprensible el ejercicio de la acción judicial, por lo que no se justifica la imposición de costas.
III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante recurre la decisión señalando que: Respecto del Acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 entre la Central Unitaria de Trabajadores- CUT y el Gobierno Nacional, indica que, pese a no tratarse de una ley material, tanto en su creación como en su promulgación, dicha circunstancia no es óbice para que el mismo pueda ser inaplicado. Refiere la parte demandante que la aplicación del Decreto 2418 de 2015 le resulta extensiva al tratarse de una servidora pública del orden territorial que forma parte de la planta de cargos del Departamento de Santander, aunado a la prevalencia del principio de favorabilidad y la aplicación de los preceptos del artículo 53 de la Constitución Política, tal y como ocurrió al analizar el tema referente a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías en la que se incluyó a los docentes oficiales como destinatarios de la misma, según lo expuso la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. Aduce que existe un trato desigual a los docentes, frente al resto de los empleados públicos de la rama ejecutiva a quienes se les paga la bonificación por servicios.
Indica que los pronunciamientos del Consejo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Estado y la Corte Constitucional, han determinado que para poder unificar el régimen legal y reglamentario de los docentes del magisterio, deben ser tratados iguales que a los demás servidores públicos docentes, habiendo clarificado que se encuentran dentro de la categoría de empleados públicos del orden territorial, estando adscritos a la planta de personal de la entidad territorial a la que laboran y por lo tanto son acreedores del reconocimiento de la bonificación por servicios prestados.
Razón por la cual, menciona que los derechos prestacionales de los docentes deben ser reconocidos y pagados de la misma manera que todos los empleados públicos, por lo que el pago de la bonificación por servicios prestados debe ser aplicada de la misma manera que se le paga al resto de los empleados públicos. Sostiene que la Bonificación por Servicios Prestados que fue creada inicialmente a través del Decreto 1042 de 1978, para todos los empleados públicos del país, pero exceptuó de su pago a un grupo de empleados públicos entre ellos a los docentes (artículo 104 Decreto 1042 de 1978).
Luego, se les comenzó a pagar la bonificación por servicios al resto de los empleados públicos que habían sido exceptuados de su pago, no obstante, al sector docente se le continuaba negando el reconocimiento y pago de dicha bonificación. Posteriormente, a través del Decreto 2418 DE 2015 se reconoce este derecho a todos los empleados públicos del orden territorial, sin embargo, se continuó excluyendo a los docentes de su pago, bajo ningún argumento razonable que justifique su exclusión, pues como quedó demostrado hoy son empleados públicos sin ningún régimen especial pertenecientes a la entidad territorial que ha sido certificada en educación y por lo tanto la decisión adoptada en la sentencia apelada debe ser revocada y en su integridad acceder a las pretensiones que contiene la totalidad del libelo de este medio de control contencioso administrativo.
Por lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda. IV. PRONUNCIAMIENTO SOBRE EL RECURSO Parte demandante: No se pronunció. Parte demandada: No se pronunció. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Ministerio Público: No presentó concepto de fondo.
V. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad. Por ello y, como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El Tribunal Administrativo de Santander es competente para conocer de las apelaciones interpuestas contra sentencias proferidas en primera instancia por los Jueces Administrativos de su jurisdicción territorial. 2. Problema Jurídico Pasa la Sala a fijar el problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación, consistente en establecer: ¿Tiene derecho la señora FLOR MARITZA PINZÓN CASTAÑEDA, en su calidad de docente, al reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, prevista en el Decreto 2418 de 2015 en las mismas condiciones que los empleados públicos del orden territorial, en aplicación de los principios de igualdad y favorabilidad previstos en la Constitución Política? 5.2 Tesis de la Sala: No, de conformidad con las razones que pasan a exponerse. 6.
Marco Normativo y jurisprudencial 6.1. De la bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 La bonificación por servicios prestados, se creó con el Decreto Nacional 2418 de 2015, “Por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial”, señalando en el artículo 1: “ARTÍCULO 1°.
Bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial. A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
La bonificación será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica y los gastos de representación, que correspondan al empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a un millón trescientos noventa y cinco mil seiscientos ocho pesos ($1.395.608) moneda corriente, este último valor se reajustará anualmente. en el mismo porcentaje que se incremente la asignación básica salarial del nivel nacional.
Para los demás empleados, la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los dos factores de salario señalados en el inciso anterior”. Para su reconocimiento, el artículo 2º del referido Decreto, dispuso que los empleados públicos de nivel territorial debían cumplir el siguiente requisito: “ARTÍCULO 2°.
Reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados se reconocerá y pagará al empleado público cada vez que cumpla un (1) año continuo de labor en una misma entidad pública.
PARÁGRAFO. Los organismos y entidades a las cuales se les aplica el presente decreto podrán reconocer y pagar la bonificación por servicios prestados, a partir de la publicación del presente decreto, siempre que cuenten con los recursos presupuestales para el efecto en la presente vigencia fiscal, sin que supere los limites señalados en la Ley 617 de 2000”.
Ahora bien, en cuanto a los factores a tener en cuenta para liquidar la bonificación por servicios prestados, el decreto mencionado los enlistó en el artículo 3, como a continuación se expone: “(…) a) La asignación básica mensual señalada para el cargo que ocupe el empleado en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, y b) Los gastos de representación. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 PARÁGRAFO.
Los gastos de representación constituirán factor para la liquidación de la bonificación por servicios prestados cuando el empleado los perciba”. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 2418 de 2015, señaló la incompatibilidad de este beneficio con otros que pudiese percibir el empleado público del nivel territorial, al señalar: “ARTÍCULO 5°.
Incompatibilidad con otros beneficios. La bonificación por servicios prestados que se establece en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, retribución o elemento o factor salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo o similar concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación”.
Igualmente, el Decreto Ley 1042 de 1978, creó la bonificación por servicios para los empleados públicos del orden nacional, en virtud de lo cual, su análisis resulta pertinente para resolver el problema jurídico planteado. Al respecto, el artículo 45 de la referida norma consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 45. De la bonificación por servicios prestados.
A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.” Texto subrayado declarado EXEQUIBLE mediante Sentencia C-402 de 2013.” Cabe anotar que esta normativa excluyó expresamente a los docentes de su aplicación, como lo establece el artículo 104, así: “Artículo 104.
De las excepciones a la aplicación de este decreto. Las normas del presente Decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones: a. A los empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicios en el exterior. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 b. Al personal docente perteneciente a los distintos organismos de la rama ejecutiva. c. A los empleados de las entidades que tienen sistemas especiales de remuneración legalmente aprobados, salvo lo previsto en el artículo 72. d. Al personal de las fuerzas militares y a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional que no se rigen por el Decreto Ley 540 de 1977. e. El personal de la policía nacional y a los empleados civiles al servicio de la misma. f. A los empleados del sector técnico-aeronáutico del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. g. A los empleados del Departamento Nacional de Planeación. h. Al personal penitenciario de que trata el Decreto 27 de 1989’’.
(Subraya la Sala). De otro lado, la Ley 91 de 1989, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, estableciendo que a partir del primero de enero de 1990, todos los docentes que se vincularan al magisterio estarían a cargo de la Nación y sus prestaciones serían asumidas por dicho Fondo, bajo un Sistema de Seguridad Social propio, cuyos recursos estarían a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A., en virtud de un contrato de fiducia, cuya finalidad es la de administrar los recursos del Fondo y realizar los pagos de las prestaciones sociales y servicios médicos a que tienen derecho los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
Respecto de las prestaciones económicas y sociales, la referida norma estableció que los docentes nacionalizados vinculados hasta antes del 31 de diciembre de 1989, conservarían el régimen prestacional que venían disfrutando en el ente territorial de conformidad con las normas vigentes, y que los docentes nacionales y los que se vincularan a partir del 1 de enero de 1990, se gobernarían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional (Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley / Artículo 15).
En el mismo sentido lo establece la Ley 60 de 1993, al determinar en su artículo 6º, lo siguiente: “ARTÍCULO 6o. ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL. <Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.
Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.
El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.
El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. (…)” (Subrayado fuera de texto). De igual forma, la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, estableció en su artículo 115 el Régimen especial de los educadores estatales, disponiendo que el ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la citada Ley.
Así mismo dispuso que el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la misma norma. Cabe anotar que en virtud del Decreto Ley 1278 de 2002, se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, norma que en su artículo 46 le atribuyó al Gobierno Nacional, en consonancia con la Ley 4 de 1992, la tarea de establecer la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados.
A su turno, la Ley 812 de 2003 (El Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006), en su artículo 81 definió el régimen prestacional de los docentes, de acuerdo con su fecha de vinculación al servicio público educativo, a saber: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 • El régimen prestacional para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al momento de entrar en vigencia la ley en comento, es el concretado por las normas que los regían para esa fecha, es decir la ley 91 de 1989 y demás normas concordantes. • Por otro lado, para el personal docente vinculado de forma posterior a la entrada en vigencia de la Ley 812, es el régimen de prima media establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los mismos requisitos en él exigidos, con excepción de la edad.
El mismo artículo estableció que “El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional, garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.” 6.2.
Del Acuerdo de negociación Colectiva suscrito el 11 de mayo de 2015 entre los presidentes de las organizaciones sindicales CUT, CGT, CTC, FECODE, UTRADEC, FENALTRASE, FECOTRASERVIPUBLICOS, UNETE y FENASER y el Gobierno Nacional. En este acuerdo, se concertó: “CAPÍTULO IV EMPLEADOS TERRITORIALES PETICIÓN Primas de servicios u otra denominación y bonificación por servicios prestados u otra denominación para empleados territoriales: continuidad y reconocimiento.
ACUERDO El Gobierno Nacional ratificará lo expuesto en circulares precedentes del Departamento Administrativo de la Función Pública, donde se señala que los actos administrativos que regulan la prima de servicios en el nivel territorial, de manera diferente a lo señalado en el Decreto 2351 de 2014, no quedaron derogados y gozan de presunción de legalidad.
El Gobierno Nacional expedirá un decreto extendiendo la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, con excepción del personal administrativo y docente del Sector Educación, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, el cual entrará a regir en la vigencia presupuestal de 2016 y su pago estará sujeto a la disponibilidad de recursos de las entidades del orden territorial y a los lineamientos de la Ley 617 de 2000.
El personal administrativo del Sector Educación del nivel territorial que, en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 la actualidad, percibe la bonificación por servicios prestados la seguirá percibiendo.
(Subraya y resalta la Sala). Este Acuerdo, se plasmó en el Decreto 2418 de 2015, en el que se señalaron como fundamento los siguientes: “(…) Que mediante el Decreto 1919 de 2002 se extendió el régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional a los empleados de las entidades territoriales señaladas en su campo de aplicación. Que los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional perciben la bonificación por servicios prestados en los términos señalados en el Decreto-Ley 1042 de 1978 y en las normas que lo han modificado y adicionado.
Que el Decreto Ley 1042 de 1978, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 y en la Sentencia C-402 de 2013, es aplicable únicamente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. Que, con ocasión del Acuerdo Único Nacional, suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos, se acordó hacer extensiva la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos del nivel territorial.
(…)” 6.3. Hechos relevantes probados La señora FLOR MARITZA PINZÓN CASTAÑEDA, ostenta la condición de docente adscrita la secretaría de educación departamental de Santander, vinculada desde el 1 de abril de 1993.1 La señora Flor Maritza Pinzón Castañeda, en su calidad de docente, presentó a través de apoderado, solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados ante la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, la cual fue despachada desfavorablemente a través del oficio PRO 1431854 del 8 de agosto de 2018.2 6.4.
Valoración crítica de los hechos probados con fundamento en el marco legal y jurisprudencial Una vez valorados los hechos relevantes que resultaron probados con el marco normativo y jurisprudencial citado, la Sala advierte que la bonificación por servicios creada por el Decreto 1042 de 1978 para empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, se hizo extensiva a los empleados públicos del nivel territorial a través del Decreto 2418 de 2015 cuya aplicación se solicita, pero el literal b) del 1 Pdf. 08 exp.
Digital. 2 Fol. 80-89 pdf 01 exp. digital Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 artículo 104 del mencionado Decreto 1042 de 1978 exceptuó de su aplicación, “Al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva”; norma que fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-566 de 19973.
Dicha exclusión, encontró justificación constitucional en el análisis del régimen salarial y prestacional especial de los docentes que contempla iguales o mejores condiciones laborales que las reconocidas de manera general a los servidores públicos. En el asunto bajo estudio, la demandante recurre la decisión de primera instancia, argumentando que le asiste derecho al reconocimiento de la bonificación por servicios prevista en el Decreto 2418 de 2015 en atención al principio de favorabilidad y la aplicación de los preceptos del artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, por cuanto su situación se ajusta a la de los demás empleados públicos del orden territorial al formar parte de la planta global de cargos del Departamento de Santander, refiriendo como sustento las consideraciones de la Sentencia SU-336 de 2017.
Sobre el particular, la Sala advierte que, en la sentencia de unificación citada, la H. Corte Constitucional analizó el tema del pago de cesantías y mora en el pago a los docentes oficiales a partir del estudio de las semejanzas frente a los demás servidores públicos. En dicha sentencia, señaló que, en efecto, los docentes deben ser considerados empleados públicos, pero no en las condiciones de la generalidad de los empleados de tal naturaleza como lo interpreta el recurrente, sino con observancia de las previsiones del régimen especial que los cobija, disponiendo la aplicación de régimen general en lo no estipulado en el régimen especial, y en ese evento, respecto del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Ahora, debe tenerse claro que la vinculación de la demandante como docente con cargo a la nómina del Departamento de Santander no le otorga por si sola la calidad de empleada pública del nivel territorial, ya que si bien su cargo pertenece a la rama ejecutiva, no puede perderse de vista que cumple dentro de ella una función de 3 Referencia: Expediente D-1651 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo 104 del Decreto 1042 de 1978.
Actor: Luis Horacio Muñoz Criollo Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza - aprendizaje, encontrándose sometida íntegramente su régimen salarial a las disposiciones del Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4a de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen.
Lo anterior por disposición del parágrafo del artículo 175 de la Ley 115 de 1994 referente al régimen especial de los educadores estatales. Por lo anterior, no resulta de recibo el argumento del recurrente según el cual como los docentes son también empleados públicos, en tal medida, deben ser destinatarios de la bonificación por servicios prestados, pues de aceptarlo, no existiría justificación alguna para la existencia de regímenes especiales en materia salarial y prestacional, pues bastaría mencionar la condición de empleado público como criterio para invocar el reconocimiento de idéntico régimen y prerrogativas laborales, lo cual sin duda desconoce que, dada la naturaleza de la labor que cumplen algunos servidores públicos, como los docentes, resulta admisible que estén cobijados por normas de carácter especial.
En cuanto a la vulneración al principio de igualdad encuentra la Sala que la misma no se configura en este caso, en tanto la existencia de uno y otro régimen laboral impide realizar una comparación entre los beneficios o prerrogativas inmersos en cada uno de ellos. Al respecto, la H. Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha subrayado la improcedencia general del juicio o test de igualdad entre los diferentes regímenes que cobijan a uno u otro empleo, pues difieren según la naturaleza y modalidades de la relación de trabajo y los distintos tipos de entidades ya sea nacionales, departamentales, distritales y municipales con los que se vinculen.
Ello, en consideración a que no son equiparables y que responden a los requerimientos específicos del orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida o, de las condiciones en que prestan sus servicios. Al respecto, resulta pertinente consultar sentencia C-313 de 20034. 4 Con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis.
En esta sentencia la Corte concluyó: “La comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no resulta posible de manera general. Esto debido a que las prestaciones incluidas en cada régimen se comprenden en el marco del sistema normativo en que se inscriben y, por ende, no son extrapolables a otra normatividad prevista para regular una pluralidad diversa de servidores públicos o trabajadores de derecho privado.
A su vez, uno de los factores de diferenciación entre regímenes laborales, en el caso de los servidores públicos, es el nivel central o territorial al que se encuentren inscritos, lo que inhibiría promover un juicio de igualdad en ese escenario”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 De lo anterior deviene que la existencia de regímenes salariales especiales y diferenciados en las distintas ramas e instituciones públicas no vulnera el principio de igualdad, máxime si se tiene en cuenta que en el caso de los docentes estatales, existen normas a través de las cuales se establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, especificándose claramente el régimen salarial y prestacional al que se encuentran sometidos, circunstancia que impide equipararlo al de los empleados públicos del orden territorial como lo pretende el recurrente, dado que la comparación entre estos regímenes distintos no resulta conducente porque se partiría de supuestos de hecho que no son idénticos, lo que imposibilita el juicio o test de igualdad.
En lo relacionado con la prevalencia del principio de favorabilidad, ha de tenerse en cuenta que el mismo opera en caso de duda frente a la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, lo cual no se presenta en el caso concreto, porque del Decreto 2418 de 2015 no es posible inferir que el legislador reconoció o extendió la bonificación por servicios prestados a los docentes oficiales, al ser clara y evidente su exclusión respecto de dicho beneficio, otorgado exclusivamente a los empleados públicos del orden territorial.
De la misma manera, el principio de favorabilidad opera en consonancia con el principio de inescindibilidad normativa en virtud del cual, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general”5. En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.”6 Adicionalmente, la existencia de los diferentes regímenes existentes, los cuales, como se dijo, deben ser aplicados integralmente, encuentra su justificación en diversas circunstancias constitucionalmente válidas.7 5 Sentencia T-348 de 1997.
MP Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico No 7. 6 Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 7Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Velez. 14 De Abril De 2016.Radicación Número: 15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14)Ce-Suj2-001-16 Actor: Nubia Yomar Plazas Gómez Demandado: Ministerio De Educación - Departamento De Boyaca Referencia: Sentencia De Unificación Jurisprudencial Ce-Suj2 No. 001/16 Proferida En Aplicación Del Articulo 271 De La Ley 1437 De 2011.
Prima De Servicios De Docentes Oficiales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 De otro lado y, como quedó claro en el marco jurídico citado en esta providencia, el artículo 5 del Decreto 2418 de 2015 señaló la incompatibilidad de este beneficio con otros que pudiese percibir el empleado público del nivel territorial.
Acorde con el contenido de la norma se tiene que en todo caso la misma no resultaría compatible con la situación de la demandante. Sumado a ello, conforme se indica en el Concepto 117321 de 2019, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, con ocasión de las sesiones llevadas a cabo en la «Mesa Nacional de Negociación», el 16 de junio de 2017, el Gobierno Nacional y la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación –Fecode acordaron que, a partir del año 2018, se pagará a los docentes y directivos docentes una bonificación pedagógica, la cual constituye factor salarial8.
Finalmente, y con fundamento en los argumentos anteriores, tampoco resulta procedente la inaplicación por inconstitucionalidad del Acuerdo suscrito el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capítulo IV, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia, dado que, como se advirtió, no existe contradicción entre normas de rango Superior con las legales señaladas por la actora.
En conclusión, acertó el juez de primera instancia al negar el reconocimiento a favor de la demandante de la bonificación por servicios prestados reconocida mediante Decreto 2418 de 2015 para los empleados públicos del orden territorial, dado que la misma se encuentra excluida para el personal docente oficial cualquiera sea el orden de su vinculación. 7.
Costas de Segunda Instancia 8“(…)-. En el año 2018 los docentes recibirán un pago correspondiente al 6% de la asignación básica mensual. -. En el año 2019 los docentes recibirán un pago correspondiente al 11% de la asignación básica mensual. -. A partir del año 2020 los docentes recibirán un pago correspondiente al 15% de la asignación básica mensual.
La bonificación pedagógica se pagará atendiendo, los siguientes criterios: -. Se pagará una sola vez al año. -. Se pagará en el momento en el que el docente cumpla un año de servicios efectivamente prestados. -. El primer pago se realizará en diciembre de 2018. -. Se calculará sobre la asignación básica mensual que el docente y el directivo docente esté devengando para la fecha del pago de la bonificación. -.
No tendrá efectos retroactivos por ninguna consideración -. Constituye factor salarial.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1º artículo 365 del C.G.P., por habérsele resuelto desfavorablemente el recurso de apelación a la parte actora, se le condenará en costas, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el A-quo, como lo dispone el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Juez de primera instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, previas las anotaciones en el sistema judicial SIGLO XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 48 del 23 de septiembre de 2021. CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Ponente Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Flor Maritza Pinzón Castañeda Demandado: Departamento de Santander Radicado No. 686793333003-2019-00261-01 Ausente con permiso FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Aprobado TEAMS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Firmado Por: Claudia Patricia Peñuela Arce Magistrada Oral 007 Tribunal Administrativo De Bucaramanga - Santander Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e415b00038774c7317d9dcce5f390ddae81e4ffaec8daf27da87f2e7e873d19a Documento generado en 29/09/2021 11:25:57 AM Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica