SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Exp. No. 680013333008-2017-0009-01 MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: DANIEL VILLAMIZAR BASTO Juridica.villamizar508@gmail.com DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL- dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co MINISTERIO PUBLICO: NELLY MARITZA GONZALEZ JAIMES PROCURADORA 159 JUDICIAL II nmgonzalez@procuraduria.gov.co Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el día 19 de diciembre de 2019, que denegó las súplicas de la demanda.
De la Demanda Pretensiones: PRIMERA: Se declare administrativa y solidariamente responsable a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL -, por los perjuicios ocasionados al señor DANIEL VILLAMIZAR BASTO como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia generada en curso del proceso de acción popular que promovió en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y la señora ROSSY SANGUINO CASTRO adelantado en el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y en el Tribunal administrativo de Santander Sala de Descongestión, radicado al número 2008-006, al no haberse tramitado y fallado el proceso en los términos perentorios e improrrogables establecidos en la Ley 472 de 1998.
SEGUNDA: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL- a pagar al demandante en calidad de afectado directo, las siguientes sumas: A título de perjuicios morales, el equivalente en pesos a 100 SMLMV a la fecha de ejecutoria de la sentencia. Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 2 Por perjuicios materiales por pérdida de oportunidad y lucro cesante consolidado debido y futuro en cuantía de $93.291.358. Por daño a la salud, el equivalente a 100 smlmv. Por afectación relevante de bienes o derechos convencional y constitucionalmente protegidos, la suma equivalente a 100 smlmv.
TERCERA: Ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 195 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 1. Fundamentos Fácticos La demanda refiere como tales, los siguientes:
1. DANIEL VILLAMIZAR BASTO presentó demanda de acción popular contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y la señora ROSSY SANGUINO CASTRO el día 19 de diciembre de 2007, solicitando el amparo de los derechos colectivos de la comunidad en general afectada por la vulneración del espacio público en la carrera 50 No, 71- 21 y en la carera 51 entre calles 71 y 72 del barrio Lagos del Cacique 26 No. 41-12 de Bucaramanga; la cual fue conocida inicialmente por el Juzgado Segundo Administrativo de esta ciudad bajo la radicación 2008-0006 y posteriormente por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión, para finalmente ser remitida al Tribunal Administrativo de Santander en su Sala de Descongestión. 2.
La demanda de acción popular fue admitida el 21 de enero de 2008, realizándose la publicación del aviso por parte del actor popular, el día 25 de junio del mismo año. 3. Luego de efectuarse las vinculaciones de “Industrias Onar Ltda” y de la señora ROSSY SANGUINO CASTRO como propietarios de los inmuebles objeto de demanda, se fijó el día 21 de octubre de 2010 como fecha para celebrar audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue reprogramada para el día 10 de noviembre del mismo año, violando los términos perentorios dispuestos en la Ley 472 de 1998. 4.
Por auto del 10 de diciembre de 2010 se abrió el proceso a pruebas y con auto del 3 de febrero de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de esta ciudad ordenó correr traslado para alegar de conclusión. 5. El día 25 de febrero de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga dictó sentencia de primera instancia, amparando los derechos colectivos, condenando en costas y negando el incentivo al actor popular, en razón a que para esa época, ya se encontraba vigente la Ley 1425 de 2010, que derogó el incentivo consagrado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander -Sala de Descongestión- en sentencia del 14 de noviembre de 2014.
Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 3 6. De haberse cumplido con los términos establecidos por la Ley 472 de 1998, la sentencia de la acción popular, debió haberse dictado en primera instancia a más tardar el 19 de marzo de 2008; no obstante, el proceso tardó más de 74 meses para emitir decisión de fondo. 7. A causa de la mora judicial y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, se presentó una pérdida de oportunidad para el actor popular, puesto que la omisión en los términos con que contaba los Juzgados Administrativos para emitir decisión de fondo, conllevó a que para la fecha en que se profirió sentencia de primera instancia ya no se encontraba vigente el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual fue derogado por virtud de la Ley 1425 de diciembre 29 de 2010. 8.
La vulneración en los términos para tramitar la acción popular no solo se dio en curso de la primera instancia, al demorarse 74 meses para emitir decisión de fondo, sino además en el trámite de la segunda instancia, puesto que el recurso de apelación interpuesto contra de primera instancia, debió haberse resuelto en el término de 20 días, conforme lo señala el artículo 37 de la Ley 472 de 14998. 9.
El defectuoso funcionamiento de la administración de justicia frustró el proyecto de vida del demandante, pues la expectativa de obtener el incentivo dentro de los términos establecidos en la Ley 472 de 1998, cambió las condiciones de su existencia en mejores condiciones económicas para acceder a un mayor estándar de vida que le permitiera desarrollar su vida.
Contestación a la Demanda La NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL- dio contestación a la demanda oponiéndose a la prosperidad de la acción argumentando que que lo pretendido por el demandante no tiene vocación de prosperidad como quiera que la actuación judicial que cuestiona se surtió de conformidad con la aplicación humanamente posible del ordenamiento jurídico, y no ocasionó daño antijurídico cierto y verificable, al tiempo que carece de sustento probatorio y se trata de un tema derivado de un asunto litigioso que ha sido resuelto desfavorablemente en sentencia de unificación jurisprudencial.
Propuso como excepción la adecuada conducta de la Rama Judicial al estimar que las actuaciones del Juzgado estuvieron sujetas al trámite establecido en las normas para esta clase de acciones. Finalmente, como eximente de responsabilida alegó la culpa exclusiva de la víctima teniendo en cuenta que el actor popular en el presente caso formuló de manera sistemática centenares de acciones con fines económicos, de manera que el perjuicio alegado deviene de su propia culpa.
Sentencia de Primera Instancia Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 4 Fue proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga el 19 de diciembre de 2019, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. Para llegar a tal decisión, el Juez de primera instancia consideró que el incentivo contemplado en la Ley 472 de 1998 tenía un carácter de simple expectativa y no de un derecho adquirido, por lo que su no reconocimiento a favor del actor, no podía ser entendido como un daño antijurídico.
Destacó que la situación del demandante tampoco cumplía los requisitos que le permitieran encuadrar dentro de la figura jurisprudencial de pérdida de oportunidad, toda vez que el señor Daniel Villamizar Basto dentro de la acción popular que originó el presente proceso de reparación directa, no se encontraba en una situación potencialmente apta para pretender del resultado esperado, en la medida en que las posibilidades que el incentivo se pudiera consolidar no dependían en modo alguno, del simple paso del tiempo o la voluntad del interesado, como quiera que dicho reconocimiento económico dependía, entre otros, de que no se produjera un cambio normativo que lo sacara de la vida jurídica.
Recurso de Apelación La PARTE ACTORA presenta recurso de apelación argumentando en concreto, lo siguiente: Se citan apartes de la sentencia T-030 de 2005 proferida por la Honorable Corte Constitucional, en referencia a la mora judicial injustificada. Se destaca en dichos apartes que en múltiples ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la garantía de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, específicamente en cuanto a la prohibición de dilaciones injustificadas.
Se hace mención, entre otras, a las sentencias T-190 de 1995, T-30 de 2005, T-803 de 2102. Se hace mención igualmente a que la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-94 de 2016, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que se incurre en mora judicial injustificada y se está ante un caso en el que pueda materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables. Se menciona que no existe prueba que demuestre que el Juez que conoció de la acción popular que dio origen al presente proceso de reparación directa hubiera adoptado medidas tendientes a superar la congestión judicial acudiendo a los superiores y autoridades competentes dentro de la organización de la Rama Judicial, acorde con lo dispuesto en la Ley 270 de 1996 y la sentencia T-30 de 2005, por lo que no puede justificarse que el juez de la acción popular hubiera tardado 82 meses para tramitar y fallar el proceso.
Trámite de Segunda instancia Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 5 Una vez concedido el recurso de apelación por parte del Juzgado de primera instancia y habiéndose repartido el expediente, por auto del 20 de febrero de 2020 se admitió la alzada y con proveído del 9 de agosto de 2021 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión y rendir concepto de fondo, conforme lo establece el Art. 247 de la Ley 1437 de 2011.
En dicho trámite se contó con las siguientes intervenciones: La PARTE DEMANDANTE reitera los argumentos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, agregando que debe respetarse el trámite preferente y prevalente de las acciones constitucionales, sobre las acciones ordinarias, so peba de ser ser sancionado el Juez por conductas sustancialmente ilícitas, como sucedió en la acción popular que dio lugar al presente proceso, por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y violación de la Ley.
La PARTE DEMANDADA solicita se confirme la sentencia de primera instancia al considerar que la negativa del incentivo económico a favor de quien hoy funge como demandate, no obedeció a la voluntad de la administración de justicia sino a la voluntad del legislador, por lo tanto, en caso de considerare que existe responsabilidad del Estado por los hechos de la demanda, el llamado a responder sería el Congreso de la República quien, en últimas determinó la consecuencia desfavorable que alega el actor.
El MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio en curso de esta etapa procesal. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el Art. 153 del CPACA, esta Corporación es competente para decidir el recurso de apelación propuesto por la parte demandante. Problema Jurídico Vistos los antecedentes fácticos del caso y el objeto del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala desatar el siguiente interrogante: ¿En el presente caso, se encuentran reunidos los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad administrativa de la NACIÓN - RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, al haberse tramitado y fallado Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 6 la acción popular radicada al número 2008-006 promovida por el señor DANIEL VILLAMIZAR BASTO en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS, por fuera de los términos establecidos por la Ley 472 de 1998 y en momentos en que había entrado en vigor la Ley 1425 de 2010 que derogó el incentivo consagrado en el artículo 39 de la mencionada Ley 472 de 1998? Tesis: No. Solución al Problema Jurídico Planteado: A voces de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de sus autoridades públicas, que le sean imputables1.
Es así como, para que surja el deber indemnizatorio por parte del Estado, resulta necesario demostrar que la ocurrencia del daño antijurídico es consecuencia de la realización de una conducta irregular por parte de la Administración, así como los perjuicios cuya reparación se reclama2. En referencia a la acreditación de la existencia del nexo causal entre el daño y la conducta de la Administración, se ha indicado que “(…) En relación con los hechos que inciden en la producción de un daño, es importante diferenciar las imputaciones fácticas y jurídicas, entendidas las primeras como las indicaciones históricas referidas a los hechos en los cuales el demandante edifica sus pretensiones, o el señalamiento de las causas materiales en criterio de quien imputa, que guardan inmediatez con el hecho y que, se considera, contribuyeron desde el punto de vista físico a la concreción del daño. En tanto que las imputaciones jurídicas aluden a la fuente normativa de deberes y de obligaciones (constitucionales, administrativas, convencionales, legales o contractuales) en las cuales se plasma el derecho de reclamación.”3 Frente al caso bajo estudio resulta pertinente mencionar, en referencia a la responsabilidad patrimonial del estado, por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que, la Ley 270 de 1996 en sus artículos 65 y 69 dispone: 1 Al respecto ha dicho el Consejo de Estado que “A partir de la expedición de la nueva Constitución Política, todo debate sobre la responsabilidad del Estado debe resolverse con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la misma, según el cual éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Debe establecerse, entonces, en cada caso, si existen los elementos previstos en esta disposición para que surja la responsabilidad, esto es, el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado”. Sentencia del 23 de enero de 2003 Consejero Ponente, ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ. 2 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA. SENTENCIA DEL 17 DE JUNIO DE 2.004.
C.P. Dra. MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. EXPEDIENTE 15183. 3 CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 18 de marzo de 2.004 CP Dra. MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Exp. 14338 Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 7 “Artículo
65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.
( ) Artículo
69. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación” (Subrayado fuera de texto). Se tiene igualmente que el artículo 2284 de la Constitución Política, respecto a la administración de justicia, señala que los términos procesales deberán ser acatados con diligencia, y su incumplimiento será sancionado.
Bajo esta consigna, la H. Corte Constitucional se ha pronunciado varias oportunidades sobre el particular para destacar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a las autoridades judiciales, hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. Se tiene que, frente al tema de mora judicial, la H. Corte Constitucional, en sentencia T-1249 del 16 de diciembre de 20045, señaló que la misma se caracteriza por: “(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora es debida a circunstancias que no puede contrarrestar y directamente relacionada con el punto anterior, (iii) la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del trabajador, debido a la negligencia y desidia respecto de sus obligaciones en el trámite de los procesos.
Ahora bien otra conclusión que se puede inferir de la jurisprudencia constitucional es la diferenciación que hace entre incumplimiento de los términos originada en la desatención injustificada del funcionario de sus deberes y la existencia de una sobre carga de trabajo sistemática en algunos los despachos, que hace prácticamente imposible el respeto estricto de los términos judiciales”.
A su turno, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado en sentencia del 3 de febrero de 20106, precisó: “En la ley 270 de 1996 se estableció esta modalidad de responsabilidad del Estado como residual, con fundamento en la cual deben ser decididos los supuestos de daño antijurídico sufridos a consecuencia de la función jurisdiccional, que no constituyen error jurisdiccional o privación injusta de la libertad, por no provenir de una decisión judicial.
Ya en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala ha reconocido el derecho a la indemnización por fallas en la administración de justicia y, en particular, por el retardo injustificado de adoptar decisiones que causan daño a las partes o a terceros. (…) En síntesis, para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas en la administración de justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe 4 “ARTICULO 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. 5 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia T-1249 del 16 de diciembre de 2004. M.P. Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. 6 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 3 de febrero de 2010. C. P. Dra. RUTH STELLA CORREA PALACIO. Rad. 17293. Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 8 decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados de una demandada que supera la limitación de recursos humanos y materiales disponibles para atenderla.” (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Cabe recordar que la acción popular -aspecto que guarda relación con el caso sometido a juicio en esta oportunidad- fue creada por la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Carta Política, como un mecanismo judicial de trámite preferencial para la defensa de los derechos e intereses colectivos7. Fue precisamente de su naturaleza preferente, que la Ley 472 consagró unos términos que guiarían el trámite del proceso de acción popular, así: i) La admisión de la demanda deberá efectuarse dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la demanda, ii) Traslado a las partes por el término de 10 días, iii) Citación a audiencia de pacto de cumplimiento dentro 3 días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda, iv) Periodo probatorio de 20 días prorrogables por otros 20 días, v) Alegatos por el término de 5 días, vi) Sentencia de primera instancia dentro del término de 20 días siguientes al vencimiento del traslado para alegar y iv) Sentencia de segunda instancia en el caso de haberse interpuesto recurso de apelación, dentro del término de 20 días contados desde la radicación del expediente en la secretaría del Tribunal competente.
Finalmente, la Ley 472 de 1998, consagró un incentivo a favor del actor popular, en cuantía de entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales, estímulo económico que permaneció vigente hasta el día 29 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigencia la Ley 1425 de 2010 - declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-902 de 2011-, que expresamente lo derogó. Ahora bien, al descender al caso materia de estudio se tiene que, como sustento a sus pretensiones, señala el demandante que el día 19 de diciembre de 2007 radicó ante los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, demanda de acción popular en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y otros, a efecto que se protegieran los derechos colectivos afectados por la vulneración al espacio público en la carrera 50 No. 71-21 y en la carera 51 entre calles 71 y 72 del barrio Lagos del Cacique 26 No. 41-12 de esta ciudad, la cual fue radicada al número 2008-006.
Refiere además el demandante que, con ocasión de la entrada en funcionamiento del Plan de Descongestión para la Jurisdicción de lo Contencioso 7 “Artículo 6º.- Trámite Preferencial. Las acciones populares preventivas se tramitarán con preferencia a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de Habeas Corpus, la Acción de Tutela y la Acción de cumplimiento.” Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 9 Administrativo, el proceso de acción popular fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, con el mismo radicado, en donde, luego de haber transcurrido más de 74 meses desde que se radicó la demanda, se emitió sentencia el día 25 de febrero de 2014 en la que si bien, se accedió a la protección de los derechos colectivos invocados, se negó el incentivo a favor del actor popular indicando que para la fecha, ya había entrado en vigor la Ley 1425 de 2010 que derogaba dicho estímulo económico.
Señala además que presentado recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, el mismo fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander - Sala de Descongestión-, solo hasta el día 14 de noviembre de 2014, confirmando la sentencia de primera instancia. Aduce el demandante que la demora en emitir decisión definitiva y de fondo respecto de la acción popular que instauró en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y otros, configura un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que le ocasionó perjuicios de orden económico que no se encontraba en deber de soportar, toda vez que, de haberse fallado oportunamente el proceso de acción popular con observancia de los términos que para el efecto fijó la Ley 472 de 1998, hubiera tenido derecho al incentivo económico que consagraba el artículo 39 de la referida Ley a favor del actor popular, el cual, fue derogado a partir de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010.
Como material probatorio, fue allegado al expediente el proceso de acción popular promovido por el señor DANIEL VILLAMIZAR BASTO en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y otros, radicado bajo el número 2008-006, del cual se destacan las siguientes actuaciones procesales: o La demanda fue radicada el día 19 de diciembre de 2007 y repartida al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, autoridad que dispuso la admisión de la demanda por auto del 21 de enero de 2008. o Por auto del 30 de octubre de 2009 se ordenó la vinculación de INDUSTRIAS ONAR LTDA, al cabo de lo cual, se celebró audiencia de pacto de cumplimiento el día 11 de noviembre de 2010. o Con auto del 7 de diciembre de 2010 se abrió el proceso a pruebas. o En cumplimiento del Acuerdo PSAA1138367 de 29 de julio de 2011 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Administrativos de Descongestión, correspondiendo el conocimiento del asunto al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga. o Por auto del 15 de agosto de 2013, se ordenaron nuevas vinculaciones al proceso, al cabo de las cuales, se celebró una vez más audiencia de pacto de cumplimiento Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 10 el día 6 de noviembre de 2013, decretando las pruebas solicitadas por los particulares vinculados al proceso. o Recaudadas la totalidad de las pruebas, por auto del 30 de enero de 2014 se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto de fondo. o El día 25 de febrero de 2014 se profirió sentencia de primera instancia en la que se declaró la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se invocó en la demanda, ordenando las medidas necesarias para hacer cesar la situación, y se negó el incentivo solicitado por el actor popular en aplicación de lo dispuesto por la Ley 1425 de 2010 que derogó el art. 39 de la Ley 472 de 1998. o La sentencia de primera instancia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Descongestión- mediante providencia del 14 de noviembre de 2014.
El Daño Antijurídico El demandante alega que en el presente caso el daño lo constituye la demora en el trámite dado a la acción popular que promovió en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y otros, lo que ocasionó que para la época en que se profirió el fallo de segunda instancia que concedió las pretensiones de la demanda de acción popular, ya no se encontrara vigente el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que reconocía el incentivo a favor del actor popular, por haber sido derogado por la Ley 1425 de 2010, situación que, a su entender, se generó debido a un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia derivado justamente de la inactividad del aparato jurisdiccional, lo que en su sentir, configura una falla del servicio de la administración que permite atribuir responsabilidad patrimonial del Estado, al habérsele causado perjuicios de orden patrimonial, traducidos, como se indicó, en la negativa de acceder al incentivo económico en calidad de actor popular.
Sobre el particular debe señalar la Sala que se encuentra debidamente acreditado que, mediante providencia del 25 de febrero de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga dictó sentencia de primera instancia en curso del proceso de acción popular radicado al número 2008-006, denegando el incentivo a favor del actor popular, decisión que estuvo motivada en la Ley 1425 de 2010, que derogó el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Si bien, se encuentra demostrado el daño en los términos alegados por el demandante, esta Corporación deberá analizar si el mismo deviene como antijurídico, es decir, si el demandante no se encontraba obligado a soportarlo; todo ello, a la luz del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia que se enmarca en la teoría general de la falla en el servicio, como título de imputación de responsablidad invocado en Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 11 la demanda, a partir del cual se avisore el surgimiento del deber de reparación por parte del Estado.
La falla en el servicio -defectuoso funcionamiento de la administración de justicia- alegada por el demandante Para determinar si en el presente caso la denegatoria del incentivo económico consagrado por la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular -hoy demandante-, dispuesta en la sentencia que puso fin al proceso de acción popular radicado al número 2008-006, estuvo precedida de una mora judicial injustificada y violatoria del debido proceso -caso en el cual se configuraría la falla en el servicio alegada por el demandante-, es necesario determinar si la actuación judicial desplegada en curso del trámite de la mencionada acción estuvo ajustada a la Ley, y si, -contrario a lo manifestado por la parte demandante-, la demora en el trámite dado al proceso se debió a causas no atribuibles a la administración judicial que la librarían de responsabilidad, lo que exige a la Sala abordar el análisis de las razones por las cuales se incumplieron los términos procesales.
Es así como, una vez revisadas las actuaciones llevadas a cabo dentro del proceso de acción popular 2008-006 por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de la misma ciudad –tal y como fueron transcritas en párrafos anteriores-, se tiene que si bien, dichos estrados judiciales debían adelantar las actuaciones a su cargo dentro de los términos señalados en la Ley 472 de 1998, es claro que no fue posible hacerlo, no por aspectos atribuibles a falencias de los referidos Despachos Judiciales, sino a fallas propias del sistema judicial.
En efecto, el estudio del caso permite a la Sala avizorar que la mora judicial en el presente caso tuvo como causa, en mayor medida, las especiales circunstancias a las que se vio enfrentada la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en todo el País para la época en que se surtió el trámite de la acción popular de marras. Lo anterior, teniendo en cuenta que los Juzgados Administrativos a nivel nacional solo iniciaron su funcionamiento a partir del 1º de agosto del año 2006, momento a partir del cual, por primera vez, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contó con una primera instancia conformada por los jueces administrativos lo que, solo a partir de tal momento, viabilizó la distribución de los asuntos acorde con las normas de competencia contenidas tanto en las Leyes 446 de 1998 y 393 de 1997, como de la Ley 472 de 1998 para el caso especifico de acciones populares.
Bajo esta óptica, es claro que fue solo a partir del año 2006, que los jueces administrativos asumieron las mencionadas competencias y lo que a su vez llevó a que los procesos que se encontraban en los Tribunales en única y primera instancia, fueran remitidos a los juzgados administrativos para que continuaran con el trámite, redistribución que naturalmente implicó dar trámite a una carga considerable de expedientes que se encontraban en esta Corporación. Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 12 Ahora, tampoco escapa del análisis de la Sala que el sistema judicial colombiano para la época de los hechos -año 2008-, estaba altamente congestionado debido a problemas estructurales, dentro de los cuales se destacan la insuficiencia de recursos para el cumplimiento oportuno de la labor asignada a la Rama Judicial, situación que fue ampliamente conocida por la población Colombiana y que motivó la introducción de cambios en el procedimiento administrativo dando paso a la implementación de un nuevo código contencioso administrativo y de procedimiento administrativo contemplado en la Ley 1437 de 2011, en cuyo artículo 304 impulsó la implementación de un Plan Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual entró en operación mediante la implementación de un plan piloto en el año 2011, con una fase de diagnóstico y otra de ejecución, logrando su vigencia plena mediante el Acuerdo PSAA12- 9139 del 17 de enero de 2012.
Es así como, en criterio de esta Corporación, la mora en que se hubiera podido incurrir en curso del trámite dado a la acción popular radicada bajo el número 2008-006 promovida por el hoy demandante DANIEL VILLAMIZAR BASTO en contra del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y otros, fue justificada, en la medida en que no es atribuible a la negligencia del operador judicial, sino tal y como ha quedado reseñado, se debió a la situación de congestión judicial que imperaba para la época, la cual incluso justificó en su momento la entrada en vigencia del sistema de descongestión judicial en cumplimiento de lo establecido al respecto por la Ley 1437 de 2011.
Debe igualmente resaltarse que, tal como lo ha precisado el Honorable Consejo de Estado8 “…no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que esta deber ser injustificada, deber estar probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable”. Lo anterior fue reiterado por en sentencia del 19 de junio de 20149, en la que la Alta Corporación, sostuvo que, “…tiene una posición reiterada en relación con la existencia de la mora judicial, que sólo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez”, y, “…que es necesario examinar la complejidad del asunto y la congestión laboral como eventos de justificación a dicha mora”.
A su vez, la Corte Constitucional, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, la Corporación ha indicado que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial pueden dar lugar a la violación 8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA.
Sentencia 23 de enero de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 11001-03-15-000-2013-02547-00 (AC) 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA. Sentencia del 19 de junio de 2014, C.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 25000-23-41-000-2014-00415-01 (AC) Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 13 de los mencionados derechos, pues se configura solo en aquellos eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo.
Se concreta de esta manera que, la mora judicial vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, así como de las garantías legales y constitucionales del usuario en sedes administrativa y judicial, solo cuando se trate de una tardanza sin sustento, por lo que, si el incumplimiento de los plazos no resulta atribuible al juez o si existen motivos que dan razón al retardo, no se entienden vulnerados tales derechos.
Se reitera que en el presente asunto la dilación en el trámite surtido a la acción popular radicada bajo el número 2008-006 resulta atribuible a problemas coyunturales de la época, entre ellos, la congestión judicial y la creación de los Juzgados Administrativos solo a partir del año 2006. En estos términos, estando justificada la mora judicial en los hechos anteriormente descritos, concluye la Sala que la Nación – Rama Judicial- no incurrió en una falla del servicio por omisión o negligencia, por lo que, al no provenir la mora judicial de una conducta dilatoria o negligente de los empleados o funcionarios judiciales que conocieron del proceso de acción popular promovido por el hoy demandante, necesariamente acaece un motivo probado y razonable que la justifica como lo fue -se reitera- la congestión judicial y el exceso de carga laboral, lo cual no puede considerarse como una negación del acceso a la administración de justicia, como tampoco puede ser tenido como un hecho constitutivo de una falla en el servicio.
Cabe destacar además, en relación con los hechos en los que el demandante estructura la presente acción resarcitoria de perjuicios, que no resulta procedente, -tal como lo pretende el demandante-, derivar un daño reprochable a la Administración partiendo de que la decisión de fondo en curso del proceso de acción popular 2008-006, hubiera sido proferida en vigencia de la Ley 1425 de 2010 -que derogó el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que reconocía el incentivo económico que a favor del actor popular-.
Lo anterior, en la medida en que no puede perder de vista el hoy demandante que el asunto sometido a estudio en curso de la acción popular que en su momento promovió no corresponde a un derecho personal. Por el contrario, el eje central en el que gravitan las acciones populares es la protección de los derechos de toda la comunidad, y es precisamente por esta razón, que el estudio de la acción popular e incluso el análisis frente a la prosperidad o no del presente medio de control de resarcimiento de perjuicios, no puede quedar restringido a los intereses económicos de quien actuó como actor popular, más aún si con miras a dar prevalencia a dichos aspectos de orden patrimonial, desdibuja la finalidad altruista del proceso que promovió, la cual, se insiste, no es otra que la defensa de derechos Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 14 colectivos de una comunidad afectada.
La finalidad del incentivo económico no es la de resarcir algún perjuicio, sino simplemente servir como un estímulo a los ciudadanos para que participen mediante la acción popular, en defensa de los derechos e intereses colectivos. Ahora bien, ese actuar debe ser motivado estrictamente por el interés colectivo y no simplemente individual de obtener dicho reconocimiento, con base en una sólida conciencia cívica, pues es el reconocimiento a una labor altruista de un ciudadano que obró en interés de la colectividad, y en tal sentido, su existencia apunta únicamente el interés actor popular a manera de estímulo a este tipo de acciones.
Se advierte igualmente por parte de la Sala como incluso, al momento de formular la demanda que dio origen al presente proceso de reparación directa, el demandante no refiere que la demora en el trámite de la acción popular que él mismo promovió hubiera generado un perjuicio económico para la comunidad involucrada ese proceso, sino que por el contrario, edifica la acción resarcitoria de perjuicios en un presunto detrimento patrimonial a partir de la negativa del reconocimiento del incentivo que la Ley 472 de 1998 contemplaba a favor del actor popular, estímulo que, adicional a que es un aspecto accesorio de la acción constitucional, corresponde a una simple expectativa de derecho para quien formuló la demanda popular, no un derecho adquirido, siendo del caso mencionar que “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.”10 Bajo esta óptica no resulta posible predicar la existencia de una lesión de orden patrimonial al demandante -actor popular- en razón de la eliminación del incentivo, pues, tal y como ha quedado expuesto, el reconocimiento económico que se consagraba en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, tenía como única finalidad la de servir de estímulo en respuesta a la labor altruista en favor de quien, con el único objetivo de lograr un beneficio para la comunidad previniendo la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, acudía a promover la acción popular, sin que sea posible variar esta finalidad para ahora entender que el incentivo es el objeto del proceso.
Bajo esta línea de pensamiento, la negativa del reconocimiento del incentivo en la acción popular, con independencia de la causa por la cual se haya negado -esto es, ante la negativa de las pretensiones de la demanda o por haberse derogado la norma que lo consagraba-, no puede derivar en un perjuicio económico de quien funge como actor popular, pues, en últimas, es claro que su actuar en curso de esta clase de procesos se motiva estrictamente a la protección de los derechos de la comunidad y no por fines particulares. 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. sentencia del 3 de septiembre de 2013, AP.-2009-1566.
Expediente No. 680013333008-2017-0009-01 15 Acorde con las consideraciones expuestas, concluye la Sala que no se dan para este caso los presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad administrativa de la Nación- Rama Judicial, por cuanto no existe falla en el servicio de parte de esta entidad que constituya un defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, siendo del caso confirmar la sentencia de primera instancia. Condena en costas en segunda instancia: Acorde con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 365 del CGP, se CONDENARÁ a la parte demandante en costas de segunda instancia, las cuales serán liquidadas por el Juzgado de Primera instancia, conforme a lo previsto en el artículo 366 ibídem.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el día 19 de diciembre de 2019, acorde con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. CONDENAR a la parte demandante en costas de segunda instancia. Para la liquidación de las costas se seguirá lo dispuesto en el artículo 366 ibídem.
Tercero. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el Sistema Justicia XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. 044 de 2021. (Aprobado y adoptado por medios digitales en plataforma Microsoft Teams) IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente (Aprobado y adoptado por medios digitales en plataforma Microsoft Teams) CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada (Ausente con permiso Resolución 85 de 2021) FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada