TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cuatro de noviembre de dos mil veintiuno Referencia: Radicado: 66001-33-33-004-2018-00197-01 (F-0319-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Aldemar Arias Orozco. Demandado: Municipio de Pereira. Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito, mediante la cual de accedió parcialmente las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Aldemar Arias Orozco, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el municipio de Pereira, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES Se resumen de la siguiente manera (fl. 3.AE.01): 1.1.- Se declare la nulidad del acto administrativoNo.3821 del 06 de febrero de 2018, expedido por la Secretaría de Gobierno, director operativo de espacio público del municipio de Pereira, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago del reajuste y de prestaciones sociales y económicas por haber laborando en dicha entidad. 1.2.
Se Declare la existencia de una relación de carácter laboral entre el señor Aldemar Arias Orozco y el municipio de Pereira-Secretaría de Gobierno. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho 2 se solicita: 1.Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA-SECRETARIA DE GOBIERNO a liquidar, reconocer y pagar las diferencias salariales y las prestaciones sociales y económicas de Ley tales como prima de navidad, prima de vacaciones, de servicios, cesantías intereses a las cesantías, bonificación por recreación, recargos nocturnos, dominicales y festivos, horas extras diurnas y nocturnas, auxilio de transporte auxilio de alimentación, dotación entre otras durante el periodo que el señor ALDEMAR ARIAS OROZCO prestó sus servicios. 2.Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA-SECRETARIA DE GOBIERNO a realizar el pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, salud y riesgos profesionales que debió trasladar a los fondos correspondientes durante el periodo que el señor ALDEMAR ARIAS OROZCO prestó sus servicios bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 3.Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA-SECRETARIA DE GOBIERNO a realizar el pago de la dotación de vestido y calzado durante el periodo, que el señor ALDEMAR ARIAS OROZCO prestó sus servicios bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios. 4.Declarar que el tiempo laborado por mi mandante, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios(O.P.S) se debe computar para efectos pensionales. 5.Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA-SECRETARIA DE GOBIERNO al pago de las cotizaciones correspondientes a las cajas de compensación durante el periodo acreditado en los contratos. 6.Ordenar al MUNICIPIO DE PEREIRA-SECRETARIA DE GOBIERNO a reconocer y pagar un día de salario por pago tardío hasta que se haga efectivo el pago de las obligaciones prestacionales. 7.Que la liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante las sumas liquidadas que se ajustaran tomando como base el I.P.C. II.
HECHOS Pueden abreviarse así: (fl.2.id) 1. El señor Aldemar Arias Orozco, laboró en el municipio de Pereira en la Secretaría de Gobierno en gestión del fortalecimiento de los procesos que en materia de seguridad adelantan las inspecciones de policía, corregidurías y unidades permanentes de protección a la vida y los centros de atención inmediatas programadas inherentes a los planes estratégicos de la Secretaría de Gobierno municipal; desde el mes de mayo de 2012 hasta diciembre de 2015, durante el periodo laborado no le fueron reconocidos las prestaciones sociales como prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías subsidio de alimentación, subsidio de transporte, horas extras bonificación por recreación, recargos nocturnos y todo aquello que constituye factor salarial. 2.
En las funciones realizadas debía cumplir con las órdenes impartidas por el jefe inmediato, en un horario determinado y no podía delegar las funciones asignadas, debía cumplirlas de manera personal. 3 3. El valor promedio de los contratos era el siguiente: En el año 2012 una asignación mensual de $982.000 En el año 2013 una asignación mensual de $1.011.460 En el año 2014 una asignación mensual de $1.041.804 En el año 2015una asignación mensual de $1.073.058 4.
Se radicó derecho de petición en el municipio de Pereira bajo el No.58753- 2017 del 19 de diciembre de 2017, en el cual se solicitaba el reconocimiento de la relación laboral entre el señor Aldemar Arias Orozco y el municipio de Pereira, igual que el reconocimiento y reajuste salarial de las prestaciones sociales y económicas por haber laborado en dicha entidad con la respectiva indexación y a que dicho término debe computarse para efectos pensionales y se reconozcan los derechos derivados de la relación laboral. 5.
Mediante acto administrativo No. 3221 del 06 de febrero de 2018, expedido por el municipio de Pereira-Secretaría de Gobierno por el director operativo de espacio público, negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial y de prestaciones sociales por haber laborado en dicha entidad. Lo anterior, constituye violación de los derechos como trabajador, al principio de realidad sobre las formalidades toda vez que los contratos realizados por el señor Aldemar Arias Orozco con la Secretaría de Gobierno del municipio de Pereira, constituye un contrato de trabajo por considerar que se ejercía una labor contratada y tenía un jefe inmediato, cumplía un horario y recibía un pago como contraprestación del servicio prestado.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante considera como violadas las siguientes normas: - Artículos 2, 4,6,13, 25, 28,53, 90,209, 229, 300, numeral 7 de la Constitución Política. - Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. - Artículos 1,5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968. - Decreto 1848 de 1969. - Ley 100 de 1993. - Decreto 1295 de 1994. - Ley 21 de 1982. - Ley 1437 de 2011 artículos 10, 102. - Decreto 0019 de 2012.
Como concepto de la violación aduce que la administración confunde las figuras de contrato de carácter laboral y de prestación de servicios, pese a que la Corte Constitucional en Sentencia C-154 de 1997, estableció las diferencias entre las cuales destaca que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo instituido en el artículo 53 de la Constitución Política.
Analiza el artículo 23 del C.S.T, respecto de los elementos esenciales 4 constitutivos de un contrato de trabajo, tales como actividad personal, subordinación o dependencia y salario, de los cuales señala que de la demanda y las pruebas arrimadas al proceso se advierte la existencia de dos de los elementos con la sola existencia de los contratos firmados por la entidad demandada y la parte actora.
Frente a la subordinación, señala que ésta se establece cuando se cumple un horario, se debe pedir permiso para salir o faltar al trabajo, pues de lo contrario el trabajador podría disponer del tiempo según su conveniencia, siempre y cuando cumpla con el objeto del contrato. Cita el principio de la primacía de la realidad sobre las formas previstas en el artículo 53 de la Constitución, y también en lo referido al contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral según lo contempla la constitución política de 1991, en el capítulo ll art. 122 y 125; señala que en el caso de los contratos de prestación de servicios se desdibujan sus elementos esenciales y le corresponderá decidir ya sea a la justicia ordinaria cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o a la jurisdicción Contenciosa Administrativa cunado el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de un empelado público.
Señala que se desconocen derechos Constitucionales ya que se induce a la administración pública a contratar por prestación de servicios a personas que desarrollan las mismas funciones y actividades de los trabajadores oficiales y empleados públicos que cumplen iguales obligaciones y deberes, dando origen a una relación que en la práctica tiene carácter laboral por la subordinación y dependencia con que se realiza la actividad personal, en la que por demás se obliga verbalmente al contratista a cumplir con un horario de trabajo y con pleno conocimiento de su no pago o reconocimiento.
Expone que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad por su carácter de prescriptible y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (art 164 numeral 1 letra c CPACA), por ende pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, ya que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, acorde con la relación laboral. 5 IV.
INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA -La entidad demandada allegó escrito de contestación de demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda y señalando como razones de defensa, que el municipio de Pereira en ningún momento sostuvo una relación laboral con la demandante, por lo que no se puede afirmar que tiene derecho al reconocimiento de prestaciones sociales puesto que fue una relación eminentemente de apoyo administrativo, es decir, que la ciudadana por los conocimientos específicos que tiene, se los aporta a la administración bajo las condiciones establecidas por la Ley 80.
Señala que el demandante tenía completa conciencia de lo que estaba celebrando con el municipio de Pereira, es decir que no existía al firmar el contrato de prestación de servicios relación laboral alguna y que por lo mismo tenía amplias libertades atendiendo las características propias de dicho contrato para darle cumplimiento al mismo, tenía por ende completa conciencia de que en ningún momento debía cumplir con horario, por el contrario tenía la capacidad de coordinar sus horarios con la administración y los demás contratistas, así contaba entonces con el conocimiento de lo que estaba firmando, de sus derechos como contratista de servicios y de sus obligaciones, objetos y alcances del mismo contrato.
Igualmente explica que la coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. También señala que los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante eran para desempeñar objetos contractuales diferentes, así que no puede hablar de una continuidad en el tiempo y menos que la misma fue de manera interrumpida cuando de las fechas de inicio y terminación de cada contrato se demuestra como estuvo por fuera de las administraciones desde un (1) mes hasta los tres (3) meses con lo cual se interrumpe la alegada continuidad.
Para finalizar manifiesta que la entidad que representa no ha quebrantado ninguno de los preceptos en materia laboral, porque la modalidad de 6 contratación que se utilizó entre el municipio de Pereira y el señor Aldemar Arias Orozco, para que ejecutara un objeto contractual y sus respectivos alcances, a través de órdenes de prestación de servicios, no genera para la demandada la obligación de pagar las sumas reclamadas con ocasión del pago de prestaciones sociales.
V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, en la sentencia recurrida dispuso: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE la excepción de prescripción, formulada por el municipio de Pereira, en relación con las pretensiones de reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de los contratos de prestación de servicios celebrados con anterioridad al 08 de septiembre de 2014, excepto lo correspondiente al aporte a pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del oficio 3821 del 06 de febrero de 2018, suscrito por la Secretario de Gobierno Municipal de Pereira y el director operativo de espacio público, de conformidad con lo considerado TERCERO: A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se condena al municipio de Pereira a: 3.1. LIQUIDAR Y PAGAR al señor Aldemar Arias Orozco durante el período comprendido entre el 04 de mayo de 2012 y el 30 de septiembre de 2014, deberá tomar el ingreso base de cotización de acuerdo a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Arias Orozco como contratista y los que se debieron cotizar al respectivo fondo de pensiones, debiéndose consignar al fondo de pensiones la diferencia solo por concepto de aportes para pensión y únicamente en el porcentaje que le correspondía como empleador, para lo cual el señor Aldemar Arias Orozco, deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en pensiones durante los periodos que tuvo el vínculo contractual, en caso de no haber realizado cotizaciones, o de existir una diferencia en su contra, la demandante deberá cancelar o completar el porcentaje que le corresponda como trabajador, por lo considerado. 3.2.
LIQUIDAR Y PAGAR al señor Aldemar Arias Orozco todos los emolumentos salariales y prestaciones sociales dejadas de percibir por los lapsos que a continuación se indican y hasta que persista la situación que motivó la demanda, concretada en la vinculación de la demandante al servicio personal y remunerado del municipio de Pereira en calidad de auxiliar para el apoyo a la gestión para el fortalecimiento de los procesos que en materia de seguridad adelantan las inspecciones y corredurías de la entidad territorial, o personal de apoyo operativo, mediante contrato de prestación de servicios y órdenes de prestación de servicios, desconociendo el vínculo laboral que de esa relación subyace, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.3.
PAGAR sobre la liquidación de las sumas resultantes de la condena impuesta y por los lapsos indicados, los aportes o sus diferencias a la seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales a que haya lugar, así como los pagos respectivos a la caja de compensación familiar.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Las sumas que resulten de la condena impuesta, serán actualizadas conforme a la fórmula y los parámetros indicados en la parte motiva de esta providencia. (…)” 7 Como fundamento de la decisión señaló el juez de instancia, que en el presente asunto se desfiguran claramente los elementos de un contrato estatal de prestación de servicios y, por el contrario, se encuentra marcada la subordinación y dependencia, características predicables de una relación laboral, que en este caso es de derecho público.
Así entonces, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades invocado por el actor en su libelo introductorio, se itera que existió una verdadera relación laboral que impone la especial protección del Estado en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, razón por la cual el acto acusado resulta anulable.
Seguidamente, señaló que las funciones que cumplía la parte actora no existía autonomía ni independencia, ya que prestó una actividad permanente que se encontraba sujeta a un horario laboral prefijado por la Alcaldía donde prestaba sus servicios, además de la subordinación demostraba durante todo el tiempo en que se desempeñó. Abordo el fenómeno de la prescripción, advirtiendo que se configura de manera parcial, en la medida en que la parte demandante elevó petición el 19 de diciembre de 2017 ante el municipio de Pereira a fin de que se reconociera la existencia de una relación laboral y en consecuencia se ordena el pago de las acreencias laborales adeudadas, razón por la cual hay lugar a declarar prescritas las prestaciones causadas con anterioridad al 08 de septiembre de 2014, fecha de terminación del contrato número 1102 de 2014 en tanto la reclamación no se presentó dentro de los tres años siguientes a la finalización de dicho vínculo.
Con relación a la compensación por concepto de vestido y calzado que el demandante aduce tener derecho, adujo que dentro del proceso no se logra comprobar esa situación, teniendo en cuenta que no existen elementos de prueba que permitan inferir la veracidad de lo narrado por el demandante en ese asunto específico. VI. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia proferida (AE.04), aduciendo que el hecho de que la administración tuviera injerencia en la labor desarrollada no implica subordinación sino coordinación, razón por la cual, no puede inferirse ni mucho menos pregonarse subordinación por el 8 hecho de que se desplieguen las labores propias del contrato celebrado, pues ello deviene de éste, amén de que resulta lógico, que la entidad contratante regule el cumplimiento del contrato mediante un interventor que en el presente proceso era el inspector de policía, sin que por ello resulte subordinado el contratista.
Señala que, si bien se determina que la labor se desarrollará bajo la orientación del Coordinador o Interventor, ello por sí solo, no configura la existencia de una relación laboral, pues, aunque se trate de servicio prestado por el contratista, es apenas lógico que este personal debe actuar y desarrollar su labor dentro de los marcos y objetivos que tenga trazados la entidad contratante.
Aduce que, acudió a la figura contractual de contrato de prestación de servicios, que rige la relación sostenida con la parte actora, al no contar con empleado de planta, insistiendo en la diferencia respecto de los efectos de un contrato de prestación de servicios y un situación legal y reglamentaria. Señala que, al contratar al demandante para prestar el servicio, el Municipio obró conforme a Derecho y queda claramente establecido que no le asiste responsabilidad alguna a la Administración en el caso presente, debido a que la contratación de prestación de servicio llevada a cabo con el señor ALDEMAR ARIAS OROZCO, no es violatoria del ordenamiento legal, sino de una relación contractual amparada en la Ley 80 de 1993.
Finalmente, aduce que el artículo 53 de la Constitución Política no cobija a los contratistas mediante la modalidad de prestación de servicios y, por lo mismo, mal pueden devengar prestaciones sociales, dado su carácter temporal y ocasional que no permite asimilarlos a la categoría, ni al régimen de los empleados públicos ni de los trabajadores oficiales, en tanto que sólo cumplen las labores que ordinariamente no pueden ser desarrolladas por aquellos, es decir, su vinculación se justifica entre otros, para solucionar contingencias administrativas, pero siempre bajo un carácter independiente y autónomo, distinto en un todo a la dependencia que le es propia de los servidores públicos, razón esta última que elimina la subordinación como factor esencial en la relación laboral, además, en los contratos de prestación de servicios tampoco hay identidad de funciones, dado a que las realizadas por los contratistas, a pesar de su nexo innegable con las de la función administrativa, son temporales, al paso que las ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales son de carácter permanente. 9 De otro lado, la parte demandante (AE.05) esgrime inconformismo en lo concerniente a la configuración del fenómeno de prescripción parcial, aduciendo que si bien es cierto que durante el lapso comprendido entre el mes de septiembre de 2014 y el mes de diciembre de 2014, hay un periodo de tiempo dentro del cual no existe contrato, y se refleja una interrupción, lo cierto es que la relación sostenida con el municipio de Pereira, se vio terminada en su integridad en el mes de diciembre del año 2015, de igual manera se debe precisar que se logró determinar que inclusive se prestaba el servicio sin que existiera un contrato de por medio, lo cierto es que si se presenta una continua prestación del servicio por parte del demandante, a pesar de las interrupciones que se consideran no representativas, pues la mismas no obedecen a la libertad del funcionario, sino a tramitología gubernamental para el otorgamiento de los contratos de prestación de servicios, tiempo durante el cual se prestaba el servicio sin contrato, lo cual se debe de poner de presente para sopesar la regla prescriptiva.
Frente a la negativa de reconocimiento de la dotación indica que el decreto 1978 de 1989, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 70 de 1988”, establece quienes tienen derecho a la dotación y cuando se cancela la misma, siendo enfáticos en que tiene derecho a dicho reconocimiento los trabajadores o empleados que ganen hasta dos salarios mínimos, además de haber laborado tres meses de forma ininterrumpida antes del suministro de la dotación, luego no se debe dejar la suerte de dicho derecho el haber demostrado su cancelación a otro funcionario, pues lo que se persigue mediante la presente demanda judicial, es el reconocimiento de los derechos mínimos de acuerdo a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia y la forma contratada.
Luego el haber demostrado los salarios devengados por el demandante y el tiempo de servicio prestado, se puede inferir que existe el derecho reclamado. VII. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 19 de mayo de 2021 (AE.005), de conformidad con la constancia secretarial que antecede (AE.007) el término de ejecutoria transcurrió en silencio. 10 VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 ibídem. 2.
CUESTIÓN PREVIA. Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos.
Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.»1 Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto. 1 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 11
3. OBJETO DE CONTROVERSIA Procede el Tribunal a analizar en esta instancia el fallo recurrido, circunscribiendo el estudio a los aspectos que son materia de apelación formulada por ambas partes, para establecer si entre el Municipio de Pereira y el señor Aldemar Arias Orozco existió una relación laboral, que lo hace acreedor al pago de prestaciones sociales y emolumentos que constituyen factor salarial conforme la normatividad aplicable para el caso sub lite; o si por el contrario, como lo sostiene el Ente Territorial recurrente las pruebas no resultan suficientes para establecer la existencia de un contrato realidad.
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscribiendo su estudio a lo que fue materia de apelación, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. Para abordar el estudio de lo que es objeto de controversia, es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia2.
En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 4.1. Del Contrato Realidad. La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir diversas clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas.
No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una tercera modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, 2 Ver entre otras, sentencias del 16 de mayo de 2019, radicación 2016-00797-00, demandante Diego Antonio Ocampo García y del 4 de junio de 2021, radicación 2014-00372-01 (J-1277-2016), demandante: Juan de Jesús Flórez Salazar, con ponencia del M.P Juan Carlos Hincapié Mejía. 12 con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.
Es así como en el caso de los contratos de prestación de servicios, de ser desdibujados sus elementos esenciales, corresponderá decidir sobre la existencia de una relación laboral, bien a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial, o bien a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
La Corte Constitucional en sentencia C-154-973, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad respecto de apartes de la Ley 80 de 1993 "por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa", determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: “(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
“En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución, el legislador definió el contrato laboral como “aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración”. Esto significa que la relación laboral con el Estado, que surge de la relación legal y reglamentaria o del contrato de trabajo, no importa el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato, tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario.
Por su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el legislador como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados//En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
“ El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: 3 Corte Constitucional.
Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 13 “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
“El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
“Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
“c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
“Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.” (Negrilla por fuera del original).
Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo4 sobre el tema en estudio ha advertido: “…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un 4 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda. CP: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10) 14 instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.” Precisa además el H. Consejo de Estado: “Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.” Señaló también las consecuencias de develar una relación laboral en la apariencia de contrato de prestación de servicios, indicando en su momento que la tesis apuntaba a reconocer al contratista que demostrara los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el título de reparación de un daño, tal como lo precisó en sentencia del 4 de febrero de 20165, se precisó lo siguiente: “(…) Ello implica que los derechos económicos laborales deben reconocerse, no a título de restablecimiento del derecho, sino a título de reparación del daño, porque quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público.
Bajo tal entendimiento, no podría ordenarse que la situación del contratista 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B CP Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 4 de 2016. Expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 Referencia: 0316- 2014 Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Autoridades Departamentales. 15 volviera al estado de cosas propio de un empleado público porque jamás ha ostentado dicha condición, en cambio, la Sala ha reconocido que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios18, siendo la sentencia constitutiva de dicho derecho.” El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de la Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se haya celebrado contratos de prestación de servicios que entrañan una relación laboral; de tal manera que, configurada tal relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hubieren querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado." De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
Conforme lo dicho, el contrato de prestación de servicios es procedente para la administración, cuando mediante la planta de personal no puede obtener el desarrollo de actividades por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.
En el primer evento, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional6 y el Consejo de Estado7, es posible desvirtuar el contrato de 6 Sentencia C-154 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara. 7 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, CP Carlos A. Orjuela G. 16 prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P).
Al respecto, la OIT en la recomendación del año 2006, numeral II, indicó: “…13 Los Miembros deberían considerar la posibilidad de definir en su legislación, o por otros medios, indicios específicos que permitan determinar la existencia de una relación de trabajo. Entre esos indicios podrían figurar los siguientes: a) El hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única y principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo, y b) el hecho de que se paga una remuneración periódica al trabajador; de que dicha remuneración constituye la única o la principal fuente de ingresos del trabajador; de que incluye pagos en especie tales como alimentación, vivienda, transporte, y otros; de que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; de que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para ejecutar su trabajo; el hecho de que no existen riesgos financieros para el trabajador.” Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse durante todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,8 para 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, 17 desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. • Configuración de los elementos de la relación laboral: De las pruebas arrimadas al proceso para determinar la existencia de una relación laboral entre la parte demandante y el municipio de Pereira, obran copias de las órdenes de prestación de servicios celebradas entre la Alcaldía de Pereira - Secretaría de Gobierno y el señor Aldemar Arias Orozco, para realizar actividades de apoyo a la gestión para el fortalecimiento de los procesos que en materia de seguridad adelantan las inspecciones y corredurías, en los siguientes periodos: En cada uno de los contratos se pactó el valor de la remuneración por los servicios prestados.
Se ocupará la Sala en el análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, o sea, como ya se indicó, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Sobre el primero y segundo elementos, (prestación personal del servicio y remuneración), esta Corporación dirá que en efecto se presentaron, pues, de los contratos de prestación de servicios se concluye que el servicio fue prestado y pagado exclusivamente a la parte actora. demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 18 Con los medios de prueba arrimados al plenario, se encuentra debidamente acreditado que la demandante prestó sus servicios como secretaria en la Secretaría de Gobierno del municipio de Pereira, desempeñando las siguientes funciones: 1) Brindar atención y orientación a la comunidad sobre aspectos relacionados en los trámites y actividades en materia de la seguridad que se adelantan en las inspecciones, corregidurías y unidad permanente de protección a la vida en la elaboración y proyección de documentos. 2) Brindar apoyo en la corregiduría de cerritos en la elaboración de la documentación y realizar los trámites administrativos que se requieran para el cumplimiento de su finalidad. 3) Apoyar en la corregiduría de cerritos en la elaboración de cronogramas para las diferentes actividades que desarrolla en el cumplimiento de los planes y programas de la subsecretaria de gobierno. 4) Acompañamiento en los diferentes planes y programas desarrollados por las corregidurías. 5) Convocar a los diferentes organismos de seguridad e instituciones para el acompañamiento en los planes y programas que se desarrollan en las corregidurías. 6) Realizar los informes de las actividades desarrolladas en los diferentes planes y programas llevados a cabo por la corregiduría de cerritos. 7) Apoyar al corregidor en las diferentes reuniones en temas de seguridad y convivencia ciudadana. 8) Suministrar la información adquirida de los resultados de los diferentes planes y programas desarrollados por la corregiduría de cerritos a todas las entidades que lo requiera. 9) Llevar los registros de la documentación a cargo y apoyar en la elaboración, sistematización, de los informes estadísticos y consolidación de informes requeridos en los programas y proyectos. 10) Brindar apoyo en el traslado y entrega de correspondencia. 11) Informar en forma oportuna las inconsistencias o anomalías relacionadas con los asuntos elementos o documentos encomendados.
Funciones que, tenían que ser desempeñadas por esta bajo directrices dadas por el Secretario de Despacho, quien a su vez tenían la calidad de autoridad encargada de impartir las órdenes y señalar funciones que la demandante debía cumplir en desarrollo de sus labores. De igual forma, de los testimonios de Marisol Peña, Miguel Serrano Roa y Carlos Alberto Marín González, recaudados en el decurso del proceso, se desprende que a la parte demandante se le ordenaba el cumplimiento de un horario (8 am- 12m; 2pm a 6 pm), y requería de la permanencia de la demandante en la entidad.
Aunado a lo anterior el Consejo de Estado ha establecido que: «cuando el objeto del 19 contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contrario se afectan los derechos del trabajador», en tal virtud, existe prueba contundente sobre la exigencia de horario laboral respecto de las labores que la demandante desempeñó en la Secretaría de Gobierno y de cara al objeto contractual de los contratos de prestación de servicio suscritos durante los periodos en que el mismo estuvo vinculado a dicha dependencia, denotaba que debían atenderse actividades propias al objeto de cada secretaría. En este orden de ideas, y en torno a la subordinación, es claro que a la parte actora no le asistía algún grado de autonomía en el desempeño de sus funciones, puesto que de la naturaleza propia de las mismas se desprende que estas debían ser realizadas de forma permanente, por cuanto se denota que debía permanecer al servicio de la entidad de manera continua realizado actividades de planeación, ejecución y desarrollo de acciones relacionadas con la recuperación de la seguridad ciudadana en la Secretaría de Gobierno, lo que suponía estar permanentemente a sus órdenes y en constante acompañamiento, actividades que distan mucho de la autonomía predicable de un contratista.
Así entonces, en virtud del principio de la primacía de la realidad, es evidente que se presentó una verdadera relación laboral velada bajo contratos de prestación de servicios. Sobre el particular, el Consejo de Estado se pronunció en Sentencia del 25 de marzo de 2010, expresando lo siguiente: “En el presente caso, entre el 13 de enero de 1997 y el 30 de noviembre de 2000 fueron suscritas Ordenes de Prestación de Servicios entre el Hospital de Tunjuelito y la demandante, con interrupciones en la prestación del servicio, sin embargo, demuestran7 indiscutiblemente el ánimo de emplear de modo permanente y continuo sus servicios como Cajera; por consiguiente, no se trató de una relación o vínculo de tipo ocasional o esporádico, desdibujándose así, la temporalidad y transitoriedad característica de los contratos de prestación de servicios.
Así, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que la Administración utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que, se configura en este caso el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política, en tanto la demandante prestó sus servicios en el Hospital de Tunjuelito de manera subordinada en las mismas condiciones que los demás empleados públicos.” (…) En conclusión desvirtuada la autonomía e independencia en la prestación del 20 servicio de la parte demandante, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, así como también la prestación personal y la retribución que percibió, evidencia la Sala que el municipio de Pereira desnaturalizó la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configuró en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, ante lo cual resulta forzoso confirmar la sentencia impugnada en este aspecto.
Bajo estos argumentos, le asiste razón al juez de primera instancia, en señalar que en el presente caso existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, en la que concurrían como elementos esenciales la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración como contraprestación del servicio brindado por la parte accionante.
Por tanto, precisa esta Corporación que, una vez desvirtuados los contratos de prestación de servicios y probada la existencia de una verdadera relación laboral entre la parte demandante y el municipio de Pereira, es apenas lógico que produzca plenos efectos, conforme fue considerado por el A quo. 4.2. Prescripción. El Juez de primera instancia abordó el fenómeno de la prescripción, advirtiendo que se configura de manera parcial, en la medida en que la parte demandante elevó petición el 19 de diciembre de 2017 ante el municipio de Pereira a fin de que se reconociera la existencia de una relación laboral y en consecuencia se ordena el pago de las acreencias laborales adeudadas, razón por la cual hay lugar a declarar prescritas las prestaciones causadas con anterioridad al 08 de septiembre de 2014, fecha de terminación del contrato número 1102 de 2014 en tanto la reclamación no se presentó dentro de los tres años siguientes a la finalización de dicho vínculo.
En el recurso de alzada, la parte demandante esgrime inconformismo en lo concerniente a la configuración del fenómeno de prescripción parcial, aduciendo que si bien es cierto que durante el lapso comprendido entre el mes de septiembre de 2014 y el mes de diciembre de 2014, hay un periodo de tiempo dentro del cual no existe contrato, y se refleja una interrupción, lo cierto es que la relación sostenida con el municipio de Pereira, se vio terminada en su integridad en el mes de diciembre del año 2015, de igual manera se debe precisar que se logró determinar 21 que inclusive se prestaba el servicio sin que existiera un contrato de por medio, lo cierto es que si se presenta una continua prestación del servicio por parte del demandante, a pesar de las interrupciones que se consideran no representativas, pues la mismas no obedecen a la libertad del funcionario, sino a tramitología gubernamental para el otorgamiento de los contratos de prestación de servicios, tiempo durante el cual se prestaba el servicio sin contrato, lo cual se debe de poner de presente para sopesar la regla prescriptiva.
Ahora bien, el límite temporal para la reclamación de los derechos referentes al régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, se encuentra regulado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que establece lo siguiente: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” Señala el Tribunal que la prescripción es un fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva atañe al deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo que está fijado en la ley, es decir, que la reclamación de los derechos que se pretenden adquiridos, está sujeta a un lapso en el que deben ser solicitados. Puntualizado lo anterior, debe indicarse que la regla de vinculación del precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma.
Sobre el particular, la línea jurisprudencial desarrollada por parte del H. Consejo de Estado como órgano de cierre de esta jurisdicción, ha señalado la procedencia del fenómeno prescriptivo en el lapso de 3 años, cuando la reclamación del derecho no ha tenido lugar en este lapso siguiente a la terminación de la relación laboral de la que se derivan los reconocimientos laborales pretendidos.
Al respecto, manifestó9: 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Sub Sección “A”. CP P: Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia del 9 de Abril de 2014. Radicación No. 20001 23 31 000 2011 00142 01 (0131-13). Apelación Sentencia. Autoridades Departamentales. Actor: Rosalba Jiménez Pérez y otros. 22 “En esta oportunidad, la Sala debe precisar que si bien la anterior es la tesis que se aplica en la actualidad y, en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.
Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan”.
(Negrillas de la Sala) Lo anterior significa que, si bien es cierto solo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de declaratoria de dicha relación laboral debe formularse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena que prescriba el derecho a que se haga tal declaración. En igual sentido, en sentencia del 21 de abril de 2016, se pronunció el H. Consejo de Estado10, así: “(…) Sin embargo, con el paso del tiempo se determinó, que aunque es cierto, que es desde la sentencia, que se hacen exigibles las prestaciones derivadas del contrato realidad, también lo es, que el particular debe reclamar el reconocimiento de su relación laboral dentro de un término prudencial, que no exceda la prescripción de los derechos que pretende; lo que significa que debe solicitar la declaratoria de la existencia de esa relación en un término no mayor a 3 años”.
(…) Y en lo concerniente a la prescripción está determinado, que el plazo razonable con el que cuenta el accionante para solicitar la declaratoria de la existencia del vínculo laboral y el pago de los derechos laborales subyacentes, es de 3 años siguientes a la terminación del último contrato.” (Subrayado y negrillas de la Sala). La anterior postura fue reiterada en providencia calendada el 16 de junio de 201611, referente al término de prescripción de derechos prestacionales derivados del contrato realidad, que en aparte reza: “Lo anterior quiere decir que si bien es cierto, conforme al criterio fijado por la Sala de la Sección Segunda, sólo se puede predicar la prescripción de los 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda – subsección “A”, CP Gabriel Valbuena Hernández Rad.:05001 23 31 000 2005 00902 01 (3147–2014).
Actor: Fredy Alberto Vanegas Lotero. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. 11 Radicación Nº 08001233100020030224901.Autoridades Distritales. No. Interno: 1317-15. Actora: Angélica de Jesús Villalba Suárez. 23 derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de la declaración de la existencia de la relación laboral debe hacerse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de que prescriba el derecho a que se haga tal declaración.” (Resaltado de la Sala) Posteriormente, la Sección Cuarta del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en fallo de tutela del 3 de agosto de 201612, en relación con dicho aspecto, expuso: “..En el asunto bajo examen, como bien lo señalaron los operadores judiciales demandados, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Germán Arias Pamplona tendía a que se declarara la nulidad de las resoluciones que negaron el reconocimiento de la relación laboral y el pago de sus prestaciones; sin embargo, se tiene que el mismo terminó su relación laboral el 29 de febrero de 2008 e instauró la demanda el 25 de abril de 2013, esto es, superando el término de 3 años que la Sección Segunda de esta Corporación ha establecido como un “plazo prudencial” para reclamar la existencia de la relación laboral.” (Negrillas fuera del texto original) Posteriormente, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado13 unificó la jurisprudencia en materia de contrato realidad, mediante sentencia del 25 de agosto de 2016, y fijó para la solución de este tipo de controversias las siguientes sub reglas, dentro de las cuales destacan aquellas que se refieren a la prescripción de los derechos: “i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener inicidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la 12 Radicado bajo el No. 11001-03-15-000-2016-01680-00. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 24 caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho laboral de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral ente el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados (…)”.
(Negrillas y subrayas de la Sala) De acuerdo con lo anterior, itera la Sala que la prescripción de los derechos prestacionales en materia del denominado contrato realidad solo tiene lugar con posterioridad a la declaración de existencia de la relación laboral, de igual manera es claro que la solicitud de existencia de dicha relación laboral debe formularse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de la prescripción de los emolumentos salariales y prestacionales que sean reconocidos con ocasión tal declaración, a tono con lo dispuesto por el Consejo de Estado en los pronunciamientos aludidos, postura que acoge esta Colegiatura y que ha venido aplicando de manera reiterada, en cuanto una vez finiquitada la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan en aplicación de la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas, desarrollada por la Sección Segunda de la Alta Corporación, ello sin olvidar que no aplica ese fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la 25 condición periódica del derecho pensional y a la aplicación de los principios de orden constitucional.
Finalmente, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado profirió una nueva Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de fecha 9 de septiembre de 202114 en materia de “contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud”, que sobre el tema específico de la interrupción de la relación laboral o solución de continuidad del vínculo y su incidencia en el cómputo del fenómeno prescriptivo, estableció lo siguiente: “3.2.
El término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios: la solución de continuidad. 136. El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137.
Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción.15 Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose. 138.
Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte16.
Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día» 17, «15 días hábiles»18 y, unas menos, hasta más de un mes inclusive19. De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039- 00(41719);
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo. 17 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.
Radicado 68001 23-33-000-2013-00689- 01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez 18 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23-31-000-2010-00799- 01. C.P. César Palomino Cortés 19 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015. Radicado 680012331000200900636 01.
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 26 en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139.
Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.
Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.
En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.20 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes21. 142.
En ese sentido, respecto de los interregnos «amplios o relevantes» que deben presentarse «entre la celebración de uno y otro contrato»,22 para declarar la solución de continuidad, la Corte Suprema de Justicia, en su respectiva jurisdicción ordinaria laboral, ha considerado, como plazo de interrupción entre contratos, uno semejante al que aquí se formula.
Así, en los siguientes términos: En torno al desarrollo lineal y la unidad del contrato de trabajo, resulta pertinente recordar que cuando entre la celebración de uno y otro contrato median interrupciones breves, como podrían ser aquellas inferiores a un mes, estas deben ser consideradas como aparentes o meramente formales, sobre todo cuando en el expediente se advierte la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral, como aquí acontece23 (resaltado fuera del texto).
Refiere esta sentencia de unificación que, “144. Como se observa, en la jurisdicción 20 CPACA, «ARTICULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.» 21 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.
Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 23 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral; sentencia número SL981-2019, de 20 de febrero de 2019. 27 laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso- administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente”.
Con base en ello adopta la “3.2.2. Unificación del término de interrupción o solución de continuidad”, así: “150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.(resaltó el Tribunal) En concordancia con lo considerado sobre este punto, en la parte resolutiva del fallo se dispuso: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: “… (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente” (negrilla fuera del texto).
Partiendo del criterio anterior, esta nueva unificación ratificó el “3.2.1. Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia”. Al respecto, luego de referir las normas aplicables sobre la prescripción trienal que ya han quedado referidas y que fueron analizadas, el Alto Tribual de lo contencioso administrativo reitera lo señalado en la sentencia de unificación anterior, en el sentido que “149.
En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que ésta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” (destaca la Sala). 28 De los apartes transcritos en punto a la interrupción del vínculo laboral y su incidencia sobre el cómputo del término de prescripción extintiva de los derechos que surgen de la relación laboral develada de otro tipo de contrato estatal –contrato realidad-, pueden sintetizarse los siguientes aspectos de la nueva Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021: (i) En primer lugar, mantiene la interpretación de las normas –Decreto 3135 de 1968, artículo 41 y Decreto 1848 de 1969, artículo 102- sobre prescripción extintiva de derechos laborales, que fuera unificada en la sentencia del 25 de agosto de 2016, en el sentido que los 3 años previstos en dichas normas se cuentan desde la finalización del vínculo laboral encubierto.
(ii) Para efectos de establecer si el vínculo laboral se termina por interrupción entre un contrato y otro, la nueva unificación propone un término de 30 días hábiles para que opere la solución de continuidad de la relación laboral. (iii) El mencionado término de 30 días no es vinculante para el juzgador, en cuanto señala que a éste le es dado evaluar en cada caso los elementos de juicio que obren en el proceso, para determinar si se presentó o no la rotura del vínculo laboral, mismo criterio que se encuentra inmerso en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, cuando señala que corresponde al juzgador establecer si las interrupciones de los vínculos contractuales tienen o no el carácter de significativas dentro del contexto de la relación laboral y de acuerdo con las circunstancias que dieron lugar al lapso entre un contrato y otro y si, por lo mismo, tales interrupciones tienen la entidad para poner finiquito al vínculo laboral, como punto de partida del cómputo de la prescripción extintiva de derechos derivados de la relación laboral.
Conforme la evolución jurisprudencial que ha quedado analizada sobre el tema de la prescripción en materia del denominado contrato realidad, estima la Sala que el criterio que ha venido aplicando esta colegiatura judicial con fundamento en la citada sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, encuentra el mismo respaldo jurisprudencial en la nueva sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, por lo que este Tribunal mantendrá su criterio en el sentido que el término legal de 3 años de prescripción extintiva de los derechos laborales derivados de la relación laboral encubierta en otro tipo de contratos estatales, tiene como punto de partida la terminación del vínculo laboral, y que, en caso de interrupción entre un contrato y el siguiente, únicamente se considera que hay lugar a la terminación de la relación laboral cuando es significativa dentro del contexto de la misma, de acuerdo con el análisis de los elementos probatorios del caso concreto, con miras a establecer si dicha interrupción tiene la entidad suficiente para generar una solución de continuidad y la consiguiente terminación del vínculo laboral, que imponga al trabajador la carga de efectuar la reclamación de derechos en el término legal en comento, so pena de la prescripción extintiva de los derechos causados.
En el sub lite, el juez de primera instancia reconoció el pago de prestaciones sociales en razón de la labor que desempeñaba en el municipio de Pereira del 11 29 de diciembre de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014; no obstante, conforme quedó demostrado en precedencia, se observa que la relación laboral entre el demandante y la entidad accionada tuvo lugar en los siguientes lapsos: DESDE HASTA INTERRUPCION 05 de mayo de 2012 03 de septiembre de 2012 27 días 01 de octubre de 2012 31 de diciembre de 2012 2 meses y 6 días 07 de marzo de 2013 03 de julio de 2013 -- 4 de julio de 2013 18 de octubre de 2013 3 meses y 6 días 25 de enero de 2014 24 de junio de 2014 -- 25 de junio de 2014 08 de septiembre de 2014 3 meses y 2 días 11 de diciembre de 2014 30 de diciembre de 2014 3 meses y 2 días 03 de marzo de 2015 02 de octubre de 2015 2 meses 02 de diciembre de 2015 31 de diciembre de 2015 FINALIZÓ Se evidencia entonces, varias interrupciones significativas que desvirtúan la continuidad de la labor, no siendo acreditada relación laboral alguna en dichos interregnos, de tal manera que frente a tales lapsos corre en distintos momentos el término de prescripción. Así, al culminar cada extremo de los relacionados, y teniendo en cuenta la interrupción antes relacionada, la parte actora contaba con el término de 3 años para elevar la petición de reconocimiento laboral ante la administración, respecto de cada período, es decir, en el mismo orden, así: - Primer período: Que transcurre entre el 5 de mayo de 2012 al 31 de diciembre de 2012, el término iría hasta el 1° de enero 2016. - Segundo período: Que transcurre del 7 de marzo de 2013 al 18 de octubre de 2013, el término iría hasta el 19 de octubre de 2016. - Tercer período: Que transcurre del 25 de enero de 2014 al 8 de septiembre de 2014, el término iría hasta el 9 de septiembre de 2017. - Cuarto período: Que transcurre del 11 de diciembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014, el término iría hasta el 1° de enero de 2018. - Quinto período: Que transcurre del 03 de marzo de 2015 al 31 de diciembre de 2015, el término iría hasta el 1° de enero de 2019.
En el presente asunto, la solicitud de reconocimiento y pago de los ajustes salariales y derechos laborales a los que considera tiene derecho la demandante fue formulada el día 17 de diciembre de 2017 (f. 2), y presentó la demanda el 9 de julio de 2018 (f. 101); en ese sentido, encuentra la Sala que operó en forma parcial el fenómeno prescriptivo, frente a las relaciones laborales referidas en el primer, segundo y tercer período, dado que la demandante no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes a la culminación de dichos períodos, tal como se explicó, por lo que ocurrió el fenómeno prescriptivo del derecho frente a estas relaciones laborales y los derechos prestacionales y salariales derivados de ellas, tal y como lo señaló la a quo. 30 Y en lo que respecta a los contratos celebrados en el cuarto y quinto período del 11 de diciembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014, del 3 de marzo de 2015 al 2 de octubre de 2015 y del 2 de diciembre de al 31 de diciembre de 2015, se evidencia que no hubo ocurrencia del fenómeno prescriptivo ni siquiera parcialmente, como quiera que la parte actora radicó la reclamación administrativa en aras de obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir en dicho lapso, dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, tal como lo disponen los preceptos normativos y la jurisprudencia citados en los párrafos precedentes, el día 17 de diciembre de 2017 (f. 2), y presentó la demanda el 9 de julio de 2018 (f. 101); es decir, dentro del término de prescripción. En este punto resulta igualmente pertinente referir que, en cuanto a la interrupción de los períodos de la relación laboral, tanto para efectos del reconocimiento de derechos prestacionales, como para el análisis del fenómeno de la prescripción en cuanto al punto de partida del término para reclamar el derecho, las sentencias de unificación reseñadas, permiten concluir a esta Sala, sin hesitación alguna, que el término de 3 años ha de contabilizarse desde el momento de finalización de la relación laboral encubierta a través de los sucesivos contratos de prestación de servicios, como se ha dejado establecido, en cuanto precisamente la reiteración de la vinculación contractual de la demandante por parte de la entidad pública demandada lleva a considerar sin equívoco alguno la vocación de permanencia en el servicio por parte del actor como fundamento de la existencia del contrato realidad, no obstante las interrupciones acreditadas durante los varios y sucesivos años en que la administración mantuvo la relación laboral velada por medio de contratos de prestación de servicios, interrupciones que, si bien han de tenerse en cuenta para excluirlas del reconocimiento, no así para contabilizar desde cada una de ellas el término prescriptivo, para con ello salvaguardar de manera real y eficaz los derechos de los trabajadores.
La contabilización ha de hacerse desde el último de los contratos de prestación de servicios, según se desprende de los proveídos unificadores multicitados del 25 de agosto de 2016 y 9 de septiembre de 2021 y no cada vez que termine cada contrato y haya interrupciones así sea de un día, o de quince días o de treinta días hábiles como término de solución de continuidad, comoquiera que debe ser analizado en cada caso concreto si las interrupciones son de entidad suficiente, razonable, significativa dentro del contexto de la relación laboral, en cuanto de manera inequívoca afecte la permanencia en el servicio. 31 En ambas sentencias de unificación en materia de contrato realidad, fue consolidado el criterio jurisprudencial que ya venía aplicando el alto tribunal, en el sentido que corresponde al juzgador analizar si las interrupciones que se presenten entre los sucesivos contratos de prestación de servicios en los cuales subyace la relación laboral, entrañan o no la terminación de la relación laboral y, por lo mismo, el contrato que antecede a tal interrupción se constituya en “el último de los contratos”, como se señaló en la sentencia de unificación en comento, pese a “algunas interrupciones” a las cuales el Consejo de Estado no les otorgó en el fallo unificador inicial un término específico en cifras con el consiguiente efecto de terminación de la relación laboral como punto de partida para el conteo del término de prescripción. Y, si bien en la segunda sentencia unificadora el órgano de cierre de esta jurisdicción propuso un término de 30 días hábiles para que opere la solución de continuidad y terminación del vínculo laboral, es lo cierto que dicho término no constituye una regla irrestricta en cifras, como que la misma providencia expresa que no es “camisa de fuerza” para definir la terminación de la relación laboral y el consecuencial efecto sobre el término de prescripción, sino que al juzgador corresponde determinar en el caso concreto tal aspecto de la interrupción y terminación del vínculo laboral e inicio del término de prescripción, de acuerdo con las circunstancias del asunto debatido y a la luz de los elementos de prueba allegados al plenario, de tal manera que, en términos de la nueva unificación, tal análisis “podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente”.
Es así como la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido pacífica, y se mantiene en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, en el reconocimiento de la continuidad de la relación laboral inmersa en contratos de prestación de servicios, aun cuando se presenten lapsos de interrupción entre los sucesivos contratos, en cuanto ha razonado la Alta Corporación que tales interrupciones obedecen de ordinario a razones administrativas y presupuestales, para lo cual ha ponderado en los casos concretos la duración de la interrupción frente a la duración de la relación laboral, para considerar que tales interrupciones no producen solución de continuidad “siempre y cuando sean razonables e indiquen que durante la terminación de una orden de servicio y el inicio de la siguiente trascurrió el tiempo necesario para proveer la asignación presupuestal; o bien las vacaciones o el receso escolar, tal como lo evidencia el sub examine… Siendo las interrupciones mínimas comparadas con el tiempo de vinculación”, como lo ha 32 reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado24 Tal criterio, a juicio de esta Sala, es acorde con lo considerado en las sentencias de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016 y del 9 de septiembre de 2021, referente a la prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados del contrato realidad, en cuanto señalan que, en aquellos casos en los cuales existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, siendo claras las sentencias de unificación en indicar que “por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual”, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios”.
De este modo, aun en presencia de la nueva sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 y de su indicación de un término no vinculante de 30 días hábiles, la labor del juzgador en el tema de la interrupción de los períodos de contratación en los cuales subyace una relación laboral, va más allá de la mera confrontación de fechas, para efectuar el análisis en cada caso concreto, a efectos de que el reconocimiento recaiga únicamente sobre los períodos efectivamente laborados, en cuanto el tiempo de interrupción debe ser excluido de reconocimiento prestacional, lo que se traduce en el examen ponderado de tales interrupciones dentro del contexto de la duración de la relación laboral y teniendo en consideración las circunstancias que en realidad imponen los mismos.
En este contexto, la primacía de la realidad aplicable en forma concordante en el análisis de la prescripción, conforme los mismos principios constitucionales que permitieron revelar la existencia de la relación laboral, indica la continuidad en la contratación, pese a los aspectos de forma que requiere el trámite contractual y que no depende de la voluntad del servidor, sino de aspectos administrativos ajenos a la disposición del trabajador para continuar prestando sus servicios y recibir la contraprestación. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 13 de mayo de 2015, Expediente No. 680012331000200900636 01 Número interno: 1230-2014.
Demandante: Antonio José Gómez Serrano. Demandado: E.S.E. Francisco de Paula Santander en Liquidación. Entre otras. 33 Estima el Tribunal que no se deriva del precedente jurisprudencial que se analiza, que ante la consideración de la interrupción de la relación laboral por lapsos no significativos entre los contratos de prestación de servicios, o por determinado período, ni aun cuando sobrepase el término de 30 días hábiles que propuso de manera flexible la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, con la plena claridad que es al juzgador a quien corresponde definir el alcance de las interrupciones conforme las circunstancias del caso concreto, surja la obligación para el trabajador, de realizar la reclamación en sede administrativa y judicial respecto de cada uno de tales períodos de contratación. No se debe perder de vista que, si bien las reglas consagran unos supuestos para la suscripción de los contratos de prestación de servicios, en la realidad sucede que este tipo de contratos se utiliza como vinculación laboral por períodos de meses que en la práctica se extienden por años, dado que la voluntad de la administración es mantener la continuidad y permanencia de la labor bajo esta modalidad de contratación, cuyos requisitos de legalización o presupuestales o por expiración de vigencias fiscales, dan lugar a lapsos entre uno y otro contratos, sin que deba trasladarse al administrado la consecuencia jurídica de dicha situación, a título de prescripción de sus derechos.
En consecuencia, queda claro para esta Sala que la parte accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas del vínculo que sostuvo con el municipio de Pereira desde el 11 de diciembre de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014, del 3 de marzo de 2015 al 2 de octubre de 2015, y del 2 de diciembre de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, períodos en los cuales deberán cancelarse los emolumentos salariales y prestacionales generados con ocasión a la prestación del servicio frente a los cuales no operó dicho fenómeno, razón por la cual, no se accederá a la modificación de la sentencia en ese sentido. 4.3.
Compensación por concepto de Dotación. El Juez de primera instancia, negó la compensación por concepto de dotación al considerar que la parte demandante no comprobó dicha situación; no obstante, vía apelación la parte demandante insiste en el reconocimiento de la compensación por concepto de dotación, aduciendo que el decreto 1978 de 1989, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 70 de 1988”, establece quienes tienen derecho a la dotación y cuando se cancela la misma, siendo enfáticos en que tiene derecho a 34 dicho reconocimiento los trabajadores o empleados que ganen hasta dos salarios mínimos, además de haber laborado tres meses de forma ininterrumpida antes del suministro de la dotación, luego no se debe dejar la suerte de dicho derecho el haber demostrado su cancelación a otro funcionario, pues lo que se persigue mediante la presente demanda judicial, es el reconocimiento de los derechos mínimos de acuerdo a lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia y la forma contratada.
Luego el haber demostrado los salarios devengados por el demandante y el tiempo de servicio prestado, se puede inferir que existe el derecho reclamado. En cuanto a la pretensión de reconocimiento y pago de dotación, señala la Sala que, conforme a la Ley 70 de 1988 y a los parámetros establecidos por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a los empleados del sector oficial que laboran al servicio de los entes públicos, les asiste el derecho a que se les suministre cada cuatro meses, en forma gratuita, un par de zapatos y un vestido de labor, siempre y cuando la remuneración sea inferior a dos veces el salario mínimo legal vigente, prerrogativa que es desarrollada por el Decreto Reglamentario No. 1978 de 1989, que precisa sus alcances, señala que sus entregas se efectúan al 30 de abril, 30 de agosto y 30 de diciembre y que para tener derecho a ella era indispensable haber laborado para la entidad por lo menos durante 3 meses antes de la fecha de cada suministro.
Es de precisar que la compensación en dinero de las dotaciones no suministradas en el tiempo laborado, encuentra respaldo en el criterio de la misma Corte Constitucional, corporación que específicamente indicó: «Esta prestación, creada en beneficio de cierta clase de trabajadores, aquellos que devenguen hasta dos salarios mínimos, tiene por fin permitirles el uso de vestidos de labor y calzado, disminuyendo los gastos en los que éstos incurren para adquirir la indumentaria propia para laborar.
Se entiende que en el cumplimiento de esta obligación, el empleador debe respetar la dignidad del trabajador, suministrando elementos que no sólo le permitan desarrollar en forma idónea su labor, sino que no pongan en ridículo su imagen. Por tanto, el calzado y vestido de labor que se entregan, han de ser adecuados a la naturaleza del trabajo ejecutado, al medio ambiente en que éste se desarrolla.
Así, por la naturaleza de esta prestación, es obvio que ella no puede ser compensada en dinero. Cosa distinta es que el trabajador decida no utilizar la dotación entregada, caso en el cual, el empleador se exime, en el período siguiente, de entregar el vestido y calzado, tal como lo preceptúa el artículo 233, sin que por ello se entienda que está incumpliendo con esta obligación. 35 Finalmente es necesario aclarar que la prohibición que consagra la norma acusada rige sólo durante la vigencia de la relación laboral, puesto que finalizada esta, el trabajador podrá solicitar al juez correspondiente, el pago de la misma, si demuestra que durante la vigencia de su contrato, el empleador no cumplió con ella.
En este caso, la prestación incumplida, se pagará en dinero, pues es un derecho que el trabajador tiene, y que no puede renunciar. Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en sentencia del cuatro (4) de marzo de 1994. Además sería ilógico que una vez finalizada la relación laboral se condenara al trabajador a recibir un vestido de labor que no requiere» Ahora bien, resulta pertinente indicar que la Sección Segunda - Subsección B del H. Consejo de Estado, en providencia calendada el 11 de mayo de 201725, confirmó parcialmente la sentencia de fecha 9 de junio de 2014 proferida por este Tribunal, revocando el reconocimiento y pago de la dotación de calzado y vestido de labor que se efectuó en favor de la persona que había prestado sus servicios de vigilante en el CECAM del municipio de La Virginia, señalando que ésta era una prestación laboral y no una prestación social a la cual no tienen derecho los contratistas.
No obstante, esta Sala de Decisión se aparta de la anterior tesis teniendo en cuenta que el artículo 1º del Decreto Reglamentario No. 1978 de 1989 dispuso de manera expresa que la dotación de calzado y vestido de labor es aplicable a “Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo” (Negrillas y subrayas fuera de texto) Lo anterior significa que el reconocimiento de dicha dotación aplica también para aquellas personas que prestan sus servicios a las entidades estatales allí relacionadas, a través de un verdadero contrato de trabajo, es decir, con calidad de contratistas que si bien es cierto cuando se realiza el análisis del reconocimiento o no de la existencia del contrato realidad, no se puede hacer alusión al reconocimiento de una relación legal y reglamentaria, si se reconoce la existencia del contrato de trabajo con sus prestaciones sociales correspondientes y en esa medida en los términos del decreto reglamentario invocado tendrían derecho. 25 Radicado No. 66001-23-33-000-2013-00214-01(3963-14), Actor: Raúl Antonio Cataño Trejos, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 36 De otro lado en el examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional26 al artículo 1 de la Ley 70 de 1988 “Por la cual se dispone el suministro de calzado y vestido de labor para los empleados del sector público” dicha Corporación dejó claro que el calzado y vestido de labor corresponden a una prestación social y lo señaló en los siguientes términos: “2.
El suministro de calzado y vestido de labor como prestación social en el sector público. Naturaleza jurídica. 1. La dotación de calzado y vestido de labor como obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, tiene la naturaleza jurídica de prestación social en cuanto consiste en un pago en especie hecho con el fin de cubrir la necesidad de indumentaria que se origina en la misma relación laboral.
No tiene entonces un carácter directamente remuneratorio del servicio prestado. En cuanto tal, es decir en cuanto prestación social, la competencia para su reconocimiento en el sector público, está sometida a ciertas normas que emanan de la propia Constitución”. (Negrillas y Subrayas fuera de texto) Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica que le asigna la máxima Corporación Constitucional a la dotación de calzado y vestido de labor como prestación social, no podría ésta Sala desconocer dicha clasificación para considerar que es una prestación laboral y con fundamento en ello negar su reconocimiento.
En el sub lite se encuentra acreditado que la actora laboró en los períodos comprendidos desde 11 de diciembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014, del 3 de marzo de 2015 al 31 de diciembre de 2015; devengando todo el tiempo una asignación mensual inferior a dos salarios mínimos, como consta en la constancia de cumplimiento de contratos, quedando así acreditado el presupuesto exigido por la normatividad citada en precedencia para acceder a la pretensión de reconocimiento de la dotación reclamada.
DESDE HASTA DOTACION 11 de diciembre de 2014 30 de diciembre de 2014 -- 3 de marzo de 2015 31 de diciembre de 2015 2 dotaciones Así pues, se observa que fueron causadas las dotaciones de vestido y calzado de labor del período comprendido del 11 de diciembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 3 de marzo de 2015 al 31 de diciembre de 2015: 2 dotaciones; razón por la cual, se revocará la negativa de la a quo y se dispondrá su reconocimiento. 26 Sentencia C-995 del 2000 37
5. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. No se condenará en costas a la parte demandada vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013- 0002201(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: “…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365”, ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 38 IX. FALLA 1.
ADICIÓNASE el numeral 3°de la parte resolutiva de la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expuestas en la motiva de este proveído. El cual quedará así: “3.4. SE CONDENA a la entidad demandada al pago compensatorio en dinero, en favor de la parte demandante, de las dotaciones de vestido y calzado de labor causadas en el período comprendido del 11 de diciembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014; del 3 de marzo de 2015 al 31 de diciembre de 2015: 2 dotaciones, por las razones expresadas en la parte considerativa de esta providencia.” 2.
CONFÍRMASE en lo demás la sentencia la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Cuarto del Circuito de Pereira, de conformidad con las razones expuestas en la motiva de este proveído. 3. Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. 4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO (Ausente con permiso) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co