SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Boyacá

IMPUESTOS MUNICIPALES / Aplicación de normas contenidas en el Estatuto Tributario. Los municipios tienen la obligación de aplicar las normas del Estatuto Tributario, para efectos de las declaraciones y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro de los impuestos municipales. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO / Naturaleza / Grava propiedad raíz con independencia de la naturaleza de su titular.

Según el precedente jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el impuesto predial unificado es un gravamen de tipo real que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. A partir de una interpretación histórica de las normas que regulan el impuesto predial unificado, se precisa que el tributo “no se creó para gravar la propiedad privada únicamente, sino que su finalidad ha sido, siempre, gravar la propiedad raíz, los bienes inmuebles, independientemente de la persona que ostente la calidad de propietario, poseedor, usufructuario o tenedor”.

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO / Sujeto pasivo y hecho generador. El impuesto predial es un gravamen que recae sobre el predio, siendo sujetos pasivos del mismo los propietarios y también los poseedores como se advierte de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, toda vez que, como quedó anotado, de la normatividad en cita se desprende que el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación de declarar y pagar el impuesto.

CATASTRO / Naturaleza y funciones. Según el Decreto 3496 de 1983, el catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares que tiene por objeto su correcta identificación física, jurídica y económica. La clasificación y actualización de los inmuebles en la que se concreta la función catastral comprende cuatro aspectos, a saber, i) el físico, ii) el jurídico, iii) el fiscal y iv) el económico.

El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos y las edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotográficos y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno. El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio.

El aspecto fiscal comprende la preparación y entrega a los municipios y a la autoridad tributaria nacional de los avalúos sobre los que ha de calcularse el impuesto predial y los demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral. Por último, el aspecto económico corresponde a la determinación del avalúo catastral, que consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y análisis estadístico del mercado inmobiliario.

El avalúo catastral de cada predio se determina por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO / Estatuto Tributario de Duitama. Tal como se precisó en la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, por medio de la cual se realiza la liquidación oficial de unas vigencias fiscales del impuesto predial unificado del inmueble identificado con código catastral 000000110315001, con fundamento en lo establecido en el Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, se tiene que el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles, es decir el contribuyente del impuesto predial unificado será el propietario, usufructuario o poseedor del inmueble ubicados dentro de la jurisdicción del municipio de Duitama, incluidos la nación, los departamentos, los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta de cualquier orden.

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO / Mejoras de propiedad del municipio. (…) la intención del municipio de Duitama, no era precisamente que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, una vez ejecutara las mejoras que consideró necesarias, pasara a ser propietario de las mismas, pues dicha entidad territorial claramente dejó consignado que el IDEAM no podría reclamar las mejoras vencido el término del convenio, ni habría lugar a reconocimiento alguno por este concepto.

En ese sentido, considera la Sala que el municipio no debió efectuar la liquidación del impuesto predial unificado para la vigencia 2011 sobre el inmueble identificado catastralmente 000000110315001, con fundamento en el reporte que le había hecho el IGAC, a sabiendas de que el IDEAM no era el propietario de esa construcción (mejora) sino la misma entidad territorial, pues las circunstancias reales que rodearon la negociación del predio respecto del cual se expidió la liquidación oficial dejan ver claramente que el propietario y poseedor del mismo no era en efecto el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, sino el municipio de Duitama.

Así las cosas, aun cuando el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales estaba autorizado para ejecutar a su costa las mejoras en el inmueble que el municipio de Duitama le facilitó, este hecho no le otorgaba de por si la condición de propietario de las mismas, pues como ya se mencionó la entidad territorial se reservó ese derecho, de ahí que el IDEAM no puede con fundamento en el artículo 52 del Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008 ser considerado contribuyente del impuesto predial unificado del inmueble identificado con número catastral 000000110315001, en tanto que la edificación del mismo recayó sobre inmueble ajeno frente a la cual no tenía ni la propiedad ni mucho menos la posesión. NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido.

Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI. Tunja, 29 de septiembre de 2021 Tema: Impuesto Predial Unificado respecto de una construcción (mejora) sobre terreno de propiedad del municipio de Duitama, para la vigencia 2011, frente a la cual la parte demandante no ostentaba ni la calidad de propietario ni de poseedor.

Confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda Magistrado ponente: Luís Ernesto Arciniegas Triana Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 6 de junio de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES DE LA DEMANDA. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, mediante apoderada judicial instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Duitama, para que se acojan las siguientes pretensiones: PRETENSIONES. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016 por medio de la cual se realiza la liquidación oficial de unas vigencias fiscales del Impuesto Predial Unificado del inmueble identificado con Código Catastral 000000110315001.

Asimismo, que se declare la nulidad de la Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto el 15 de junio de 2016, contra la Resolución No. 201601060, y de la Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016, mediante la cual se resuelve un recurso de reposición presentado contra la Resolución No. 2938-2016.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pidió se declare que el IDEAM se encuentra a paz y salvo de todo concepto por impuesto predial con el municipio de Duitama. II.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS Narra la demanda que mediante Escritura Pública No. 3309, la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo, obrando en nombre y representación del municipio de Duitama, en calidad de alcaldesa, dividió un terreno de aproximadamente 12.646.08 mts2, identificado con código catastral No. 00-00-0011-0315-000, en cuatro lotes de terreno con áreas y linderos particulares, siendo el Lote No. 1 donado al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM con área de 4.583 M2 ubicado en el Sector del Recuerdo vereda San Lorenzo de Abajo de la ciudad de Duitama, identificado con el código catastral 00000011031500 de mayor extensión. Cuenta que con certificado No. 1300005997 del 17 de septiembre de 2013, el tesorero del municipio de Duitama, expidió paz y salvo por concepto de impuesto predial del lote identificado con código catastral No. 000000110315000, ubicado en el Recuerdo, vereda San Lorenzo, con un área de 6 Ha y 9380 m2, sin construcción. Mediante Resolución No. 2016010060 del 30 de marzo de 2016, el municipio de Duitama realizó la liquidación y cobro oficial de la vigencia fiscal del impuesto unificado del inmueble identificado con el código catastral 000000110315001 correspondiente al año 2011 en contra del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, por la suma de $5´720.091.

Que con Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016, la Secretaría de Hacienda del municipio de Duitama negó los argumentos esbozados en el recurso de reconsideración interpuesto por el IDEAM contra la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, acto administrativo contra el cual presentó recurso de reposición, el cual fue negado a través de la Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016.

Indica asimismo que el día 1º de junio de 2015, el Tesorero del municipio de Duitama expidió el certificado de paz y salvo No. 910009131 del predio de propiedad del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, identificado con código catastral No. 000000111611000, ubicado en la vereda San Lorenzo, Lote 1 con un área de 4.583 M2 y construida de 812 M2.

Concepto de Violación Precisa la demanda que los actos administrativos demandados no consultaron las normas concernientes al Estatuto Tributario del municipio de Duitama, al pretender que el IDEAM pagara el Impuesto Predial Unificado del año 2011 sobre las mejoras identificadas catastralmente con el No. 00-00-0011-0315-001 sin estar obligada a ello, al no ser sujeto pasivo de dicho impuesto conforme al Acuerdo No. 041 de 2008; que los supuestos de hecho que sirvieron de base a los actos demandados no corresponden a la realidad.

Alega la falsa motivación de los actos demandados. Precisa al respecto que el artículo 52 del Acuerdo 041 del 29 de diciembre de 2008 es claro en señalar que los establecimientos públicos, como es el caso del IDEAM, son sujetos pasivos del impuesto predial respecto de aquellos predios que son de su propiedad; que la edificación en donde funciona el IDEAM para la fecha del cobro del impuesto predial a través de los actos administrativos demandados, esto es el año 2011, era de propiedad del municipio de Duitama, solamente hasta el año 2013 pasaron a ser parte de los activos del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.

Alude que el municipio de Duitama incurrió en falsa motivación al expedir los actos administrativos atacados a pesar de que estaba probado que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM presentó la declaración del impuesto predial del inmueble identificado con ficha catastral No. 00-00-0011-1611-000 que englobo los predios identificados 00-00-0011-0315-000 y 00-00-0011-0315-001 correspondiente a los años 2015, 2016 y 2017 tal como lo evidencia la información reportada en el paz y salvo expedido por el ente territorial, con lo cual según lo estipula el artículo 82 del Acuerdo 41 de 2008, significa que el predio esta al día con el impuesto predial hasta la fecha de expedición del paz y salvo.

III. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue presentada el 22 de mayo de 2017 y mediante auto del 5 de octubre siguiente proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama fue admitida. Se ordenó notificar por estado electrónico al demandante conforme lo prevén los artículos 171 y 201 del CPACA y de manera personal al municipio de Duitama, según lo señalan los artículos 171 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP; al Agente del Ministerio Público de conformidad con lo previsto en los artículos 197, 198 y 199 del CPACA modificado por el artículo 612 del C.G.P. (fs. 165 y 166).

El municipio de Duitama contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones al considerar que los actos administrativos demandados se encuentran acorde con la Constitución y la Ley, es decir no existen fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios, que rompan con la presunción de legalidad que reviste a todo acto administrativo.

Para sustentar la excepción que llamó “INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR POR FALTA DE FUNDAMENTOS FÁCTICOS, JURÍDICOS Y PROBATORIOS” dijo la parte demandada que no existe prueba que desvirtúe las actuaciones de la administración municipal mediante la cual se procedió a realizar la liquidación del impuesto predial en titularidad del IDEAM para la vigencia fiscal 2011, así como el acto administrativo que resolvió los recursos contra dicha resolución que negaron en sede administrativa las pretensiones de la demanda, pues de los hechos, las pruebas existentes y los fundamentos normativos en el caso en concreto, únicamente se puede determinar la legitimidad de los actos administrativos expedidos, en tanto que dicho procedimiento fue adelantado en virtud de la información debidamente reportada en la base de datos del IGAC, en donde se encuentran las labores de formación, conservación y actualización de los catastros, tendientes como se dijo, a la correcta identificación de los inmuebles y del deber legal que le asiste a la administración municipal a través de sus dependencias.

Frente a la que denominó “CARENCIA DEL DERECHO LESIONADO – IMPROCEDENCIA DEL RESTABLECIMIENTO” sostuvo el municipio de Duitama que atendiendo a que se trata de un error de interpretación o confusión por parte del IDEAM, en cuanto a que el motivo de la liquidación del impuesto predial, es sobre lo construido por parte del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales que se encontraba en un predio del municipio, la entidad territorial a través de la Secretaría de Hacienda, no le ha generado ningún perjuicio al demandante, al haber sido una actuación con observancia de ley y normas propias del procedimiento; que los actos administrativos gozan de legalidad, sin que con el mismo se hayan transgredido normas en las que debería fundarse.

IV. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama mediante fallo del 6 de junio de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Determinó que el predio identificado con el número catastral 000000110315000 para el año 2011 era de propiedad del municipio de Duitama, lote sobre el cual el IDEAM efectuó una construcción (mejoras) que se identificó con el número catastral 000000110315001 y que aparece en el IGAC como de propiedad del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.

Sostuvo que el inmueble identificado con el número catastral 000000110315000 se dividió en cuatro lotes, uno de los cuales, el número 1 se lo donó el municipio de Duitama al IDEAM, inmueble que luego del desenglobe y la donación quedó identificado con el número catastral 0000000000111611000000000. Mencionó que en los convenios que suscribió el municipio de Duitama con el IDEAM se acordó respecto de las mejoras que, el primero autorizaba al segundo para efectuar a su costa las que considerara necesarias y pertinentes en el inmueble objeto de los mismos, siempre y cuando no se causara menoscabo o perjuicio a la edificación y que, el IDEAM no podía reclamarlas al vencimiento del término de éstos.

Que la motivación de la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016 a través de la cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Duitama realizó la liquidación oficial del impuesto predial que constituye el objeto del presente proceso, puede resumirse así: que el predio identificado catastralmente con el No. 000000110315001 está incluido en la base de datos que le ha entregado el IGAC para cada vigencia fiscal con su correspondiente avalúo catastral, sobre el cual se aplica la tarifa aprobada para cada año gravable por el concejo municipal; que el predio adeuda el impuesto predial y sus sobretasas correspondientes del año 2011 y, que el IDEAM figura como propietario del referido inmueble en la base de datos del IGAC.

Indicó el a quo que dicho acto administrativo no cuenta con la motivación suficiente que requería, más tratándose de aquellos que liquida un impuesto, pues no se señala en calidad de que, con que fundamento (fáctico y jurídico) ni porque razón se impone el gravamen al instituto demandante, lo que permite concluir que dicho acto es nulo por haberse expedido de manera irregular, en tanto que impide que el particular afectado con el mismo pueda ejercer en legal forma su derecho de defensa.

Concluyó que en el trámite del proceso no se acreditó que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM fuera sujeto pasivo del impuesto predial de la construcción que se identifica con el número catastral 000000110315001, de ahí que los actos administrativos demandados fueron expedidos de manera irregular y falsamente motivados, por lo que, en consecuencia, debe accederse a las pretensiones de la demanda, declarar la nulidad de los mismos, y como restablecimiento del derecho, disponer que el IDEAM se encuentra a paz y salvo por concepto de impuesto predial del inmueble en mención. Con fundamento en lo anterior, el Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan, proferidos por el MUNICIPIO DE DUITAMA: Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, “Por medio de la cual se realiza la liquidación oficial d unas vigencias fiscales del Impuesto Predial Unificado del inmueble identificado con Código Catastral 000000110315001”.

Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración interpuesto por OMAR FRANCO TORRES con cédula de ciudadanía No. 6.776.546, actuando en calidad de Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM contra la Resolución No. 201601060” Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 1903-2016”

SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el IDEAM se encuentra a paz y salvo con el MUNICIPIO DE DUITAMA, por concepto de Impuesto Predial sus complementarios, intereses, tasas y contribuciones de la construcción que se identifica con el número catastral 000000110315001, correspondiente al año 2011.

TERCERO. - Condenar a la Entidad Territorial accionada en costas. Por Secretaría tásense, siguiendo lo señalado por el Código General del Proceso y al pago de las agencias en derecho, que serán fijadas por el Despacho una vez este proveído cobre ejecutoria. CUARTO.- Si no se presentan recursos y ejecutoriada la providencia que resuelva sobre la liquidación de costas, archívense las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor en el Sistema de Información Judicial.

Si existe excedentes de gastos procesales, devuélvanse al interesado” (fs. 375 a 382) V. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, el municipio de Duitama presentó recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente: Alude la recurrente que dentro de los convenios no existen cláusulas que exonere de los pagos del impuesto predial sobre las mejoras realizadas, ya que mal haría el municipio en crear nuevas exenciones tributarias o exclusiones diferentes a las establecidas en el Estatuto Tributario Municipal -Acuerdo 041 de 2008-; que si la entidad territorial lo llegara a realizar de esta manera estaría incurriendo en un detrimento fiscal.

Precisa que entre los años 2009 a 2014 el IDEAM efectivamente realizó las mejoras consistentes en dos niveles más, lo cual conlleva a concluir que se encontraba en la obligación legal de responder tributariamente por sus obligaciones, y que el convenio si bien le permitía realizar mejoras, no lo exoneraba del pago sobre las mismas, por lo menos en el periodo antes de ser sometido a donación; que las mejoras han sido debidamente registradas ante el IGAC y reporta que corresponden al IDEAM.

Sostiene que el municipio de Duitama no se encuentra legalmente facultado para realizar modificaciones en bases de datos de entidades externas como lo es catastro, y mucho menos omitir realizar el respectivo cobro del valor de los impuestos, ya que esto es el resultado de la información suministrada por el IGAC; que la entidad territorial en su labor de fiscalización determinó de conformidad con la información recibida del IGAC, que la edificación tomada por esa entidad como mejoras, tiene un código catastral independiente (000000110315001) al del predio en donde está construido (000000110315000) que pertenece para la vigencia 2011 al municipio de Duitama, y la edificación en propiedad del IDEAM quien es titular del mismo.

Aclara que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi reportó para la vigencia fiscal 2011 dos bienes inmuebles diferentes con código predial 000000110315000 y 000000110315001, el primero de propiedad del municipio de Duitama sin lote construido, y el otro del IDEAM que se refiere a una construcción, la cual se encontraba con el predio del municipio, pero catastralmente fue reportado por el IGAC como propiedad del IDEAM.

Menciona asimismo que los elementos constitutivos del Impuesto Predial Unificado establecidos en los artículos 47 y subsiguientes del Acuerdo 041 de 2008 se encuentran dados para el presente caso, es decir la liquidación por concepto de impuesto predial para la vigencia 2011 es el resultado de la aplicación de la norma tributaria que rige al municipio de Duitama, decisión que fue tomada dentro del principio de legalidad que debe regir toda actuación administrativa.

Manifiesta la recurrente a manera de conclusión que una falsa motivación según expresa el Consejo de Estado tiene ocurrencia cuando: -se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; -los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; -porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y; - porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. Dice frente al primer supuesto la recurrente que no se configura para los actos administrativos demandados, toda vez que en estos se encuentra la sustentación fáctico jurídica con base en las pruebas obtenidas de parte del IGAC, lo que conllevó a determinar que existe la obligación tributaria en cuanto a la construcción o mejoras en cabeza del IDEAM, y que corresponde al código catastral 000000110315001.

Para desestimar el segundo supuesto señala la recurrente que quien ha dado una errónea interpretación a la historia catastral de los predios y construcciones ha sido el aquí accionante, atendiendo a que ha confundido las realidades catastrales de los dos predios en cuestión, dado que el predio identificado catastralmente con el código 00000110315000 es un lote sin construcción de propiedad del municipio de Duitama, y por otra parte el predio distinguido catastralmente con el código 00000010315001 corresponde a una construcción con lote de propiedad del IDEAM.

Sostiene asimismo frente al tercer presupuesto que el mismo no se ha configurado para el presente caso, dado que respecto del predio con código catastral 000000110315001, al ser designado de propiedad del IDEAM por el IGAC, al disfrutar de su usufructo y al estar registrado en su propiedad, se ha cumplido con todos los elementos jurídicos para designar al IDEAM como el sujeto pasivo del impuesto predial.

Frente al cuarto supuesto dijo que no aplica para el caso que nos ocupa, dado que los diferentes actos han sido debidamente fundamentados, basados en los hechos o motivos que dan lugar a la configuración del impuesto predial, así como en la aplicación y observancia de las normas pre establecidas, entre ellas el Estatuto Tributario para el municipio de Duitama, que fue lo que conllevo a la determinación de liquidar el impuesto con código catastral 000000110315001, cuya titularidad es del IDEAM.

Solicita por último se revoque la sentencia de primera instancia, y se nieguen las pretensiones de la demanda. VI. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 22 de julio de 2019 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama se concedió para ante este Tribunal el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (fs. 396 y 396 vto.) A través de providencia del 26 de septiembre de 2019 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (fs. 402 y 402 vto.) Por medio de auto del 28 de octubre de 2019 se abstuvo el despacho de fijar fecha para la realización de audiencia de alegaciones y juzgamiento, por cuanto la consideró innecesaria, ya que las partes no solicitaron pruebas, y se ordenó en su lugar la presentación de los alegatos por escrito, tal y como lo autoriza el numeral 4º del artículo 247 del CPACA (fs. 407 y 407 vto.) La parte demandante reiteró que entre el municipio de Duitama y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, se suscribió el convenio interadministrativo No. 053 del 6 de junio de 2003, cuyo objeto consistía en que el municipio se obligaba para con el IDEAM a facilitar un inmueble de su propiedad para el funcionamiento del instituto.

Mencionó que el predio propiedad del municipio corresponde al inmueble que se identificaba con el código catastral No. 00-00-0011-0315-000 y matricula inmobiliaria No. 074-47560, y la mejora que se levantó sobre el predio figura registrada en el IGAC a nombre del IDEAM, e identificada con el código catastral No. 00-00-0011-0315-001, siendo esta mejora el objeto de la liquidación del impuesto predial para el 2011 y sobre la que se levanta el contenido de los actos administrativos demandados.

Aludió que como obligaciones recíprocas se pactaron en dicho acuerdo que el municipio se obligaba a entregar el inmueble permitiendo su uso y goce, y como contraprestación el IDEAM entregaría sin costo alguno la información hidrometeorológica con que contara, y que fuera requerida por la región, además este último tenía la obligación de cancelar los servicios públicos de agua, luz y teléfono del inmueble.

Estableció que en dicho convenio se estableció que el municipio de Duitama autorizaba al IDEAM a efectuar las mejoras que considerara necesarias y pertinentes en el inmueble objeto del convenio, siempre y cuando no se causara menoscabo a la edificación, quedando claro en el acuerdo que el IDEAM no podía reclamar dichas mejoras la vencimiento del plazo, razón por la que no puede considerarse a esta entidad como poseedor ni como usufructuario de las mismas, ya que a través del convenio del IDEAM reconoció la propiedad tanto del lote como de la mejora en cabeza del municipio de Duitama.

Señaló entonces que para el periodo gravable comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 2011, el IDEAM no ostentaba la calidad de poseedor ni de usufructuario del mismo, motivo por el cual es viable declarar la nulidad de los actos administrativos Resaltó que la edificación en donde funcionaba el IDEAM para la fecha de cobro del impuesto predial a través de los actos administrativos demandados (periodo gravable año fiscal 2011) era de propiedad del municipio de Duitama, y solamente hasta el año 2013 dicha construcción paso a ser de los activos del IDEAM, a través de la donación efectuada mediante Escritura Pública No. 3309 otorgada en la Notaria Segunda del Círculo de Duitama, de fecha 11 de octubre de 2013.

Indicó que, a partir de dicho acto, el municipio de Duitama dividió el inmueble ubicado en el sector del Recuerdo vereda San Lorenzo, identificado con código catastral No. 00-00-0011-0315-000 y matricula inmobiliaria No. 074-47560, el cual era de su propiedad, en cuatro lotes de terreno con áreas y linderos particulares, siendo uno de ellos, Lote 1, transferido a título de donación gratuita al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, y al que después del desenglobe se le asignó el código catastral 00000000001116110000000000.

Dijo que de conformidad con lo señalado en el Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, para el año 2011 el IDEAM no podía ser sujeto pasivo del impuesto predial respecto del inmueble identificado con el código catastral No. 00-00-0011-0315-001, ya que el mismo no era en ese entonces de su propiedad. Sostuvo que con la expedición del paz y salvo No. 910009131 del 1º de junio de 2015, correspondiente al predio identificado con el número catastral 00-00-0011-0315-000 (dentro del cual hoy en día, y para el momento de su expedición, se encontraba englobado el predio No. 00-00-0011-0315-001) la administración municipal creo en el IDEAM la convicción plena de encontrarse al día con el impuesto predial unificado del área construida identificada con el número catastral No. 00-00-0011-0315-001; que con dicho documento se generó la certeza sobre el estado de la obligación, más aún cuando se halla amparado por el principio de respeto del acto propio.

Concluyó diciendo que el municipio de Duitama incurrió en falsa motivación al expedir los actos administrativos atacados, ya que procedió al cobro de la vigencia 2011 respecto del impuesto predial sobre el predio identificado con el código 00-00-0011-0315-001, pese a que este se trataba de una mejora que no era de propiedad del IDEAM, y de la cual este tampoco era poseedor ni usufructuario, de conformidad con lo pactado en los convenios interadministrativos.

La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Pidió se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que el municipio de Duitama a través de la Secretaría de Hacienda, no le ha generado ningún perjuicio al demandante, al haber sido una actuación con observancia de la ley y normas propias del procedimiento administrativo y tributario; que los actos administrativos gozan de legalidad, teniendo en cuenta que no está probada la falsa motivación que aduce la parte demandante.

Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama. Competencia De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones y sentencias dictadas por los jueces administrativos.

Problema jurídico El problema jurídico que se plantea en la presente controversia es el de determinar, si como lo aduce la parte demandante, los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación, al pretender con estos cobrar para el periodo gravable 2011, el impuesto predial unificado sobre la construcción identificada con el código catastral 00-00-0011-0315-001 al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, a pesar de que se trataba de una construcción (mejora) sobre terreno ajeno, frente a la cual no ostentaba ni la calidad de propietario ni de poseedor, o si por el contrario como lo señala la entidad demandada fueron expedidos con observancia de la ley y conforme a las normas propias del procedimiento administrativo y tributario, en tanto que la liquidación del impuesto predial fue motivada con base en el reporte dado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, además porque se encuentran los elementos constitutivos del mismo conforme al Acuerdo 041 de 2008.

Para el efecto, la Sala hará una breve referencia a la causación del impuesto predial y a la relevancia de los datos de la oficina de Catastro para liquidar el impuesto, para luego analizar los hechos del caso concreto. Del procedimiento administrativo de cobro en las entidades del orden municipal del Impuesto Predial Unificado En materia tributaria, para el caso de los municipios además de la facultad otorgada por la Constitución se tiene que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 “Por medio de la cual se expidieron normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando” dispuso: “ARTICULO 66.

ADMINISTRACION Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.

Resaltado fuera de texto La Corte Constitucional en la sentencia C-232 de mayo 20 de 1998 al declarar la exequibilidad de la norma en comento sostuvo lo siguiente: “La aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y por los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 300 y 313 de la Carta.

Ello al contrario de lo afirmado por los demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local.

Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que, en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley.” Resaltado fuera de texto A su vez, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 estipula: “Procedimiento tributario territorial.

Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos” Resaltado y subrayado fuera de texto De la lectura de los artículos precitados se tiene que los municipios tienen la obligación de aplicar las normas del Estatuto Tributario, para efectos de las declaraciones y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro de los impuestos municipales.

Ahora, según el precedente jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el impuesto predial unificado es un gravamen de tipo real que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. A partir de una interpretación histórica de las normas que regulan el impuesto predial unificado, se precisa que el tributo “no se creó para gravar la propiedad privada únicamente, sino que su finalidad ha sido, siempre, gravar la propiedad raíz, los bienes inmuebles, independientemente de la persona que ostente la calidad de propietario, poseedor, usufructuario o tenedor”.

Para llegar a esa conclusión, se pone de presente que de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, se desprende que el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto al tenor de lo dispuesto por el artículo 13 de la mencionada ley.

Se trata de un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmueble o los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio correspondiente. Así, el derecho de las autoridades locales para el cobro del tributo no proviene de su inscripción sino de la existencia del inmueble. Además, la obligación del contribuyente frente al impuesto nace por la propiedad nuda o plena, el usufructo y la posesión de un bien inmueble dentro del perímetro del respectivo municipio.

La Corte Constitucional en sentencia C-876 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis precisó: “(…) Ahora bien, cabe recordar que el impuesto predial es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal. En efecto, el impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido gravable porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para su propietario.

En un caso es directamente el bien el que se encuentra al origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los elementos con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del contribuyente. (…) El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc, quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal”.

Resaltado fuera de texto En el mismo sentido, esa Corporación en Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo, precisó: “(…) es necesario señalar con relación al impuesto predial, que éste no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio, como la misma demanda lo refiere, al indicar que “lo único relevante es la existencia del predio y no las calidades del sujeto que lo posee o que ejerce el dominio”.

Así, es frecuente encontrar en la legislación referencias al poseedor como sujeto pasivo del tributo, como lo reconoce la propia demandante y, por lo mismo, el marco dentro del cual se pueden agregar nuevos hechos generadores solo requiere de la existencia del bien inmueble, independientemente de la relación entre el sujeto pasivo y el bien.

Por esta razón, no le está vedada al legislador la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la mera tenencia del inmueble. Como se anotó anteriormente, no es la naturaleza de la relación que se establezca con el bien la que activa la facultad tributaria, sino la existencia del predio en relación con un sujeto vinculado económicamente al mismo.

Esto permite el establecimiento de sujetos pasivos y hechos generadores del impuesto predial que no dependan de la situación jurídica de propietario. La doctrina tributaria y algunas jurisdicciones territoriales8 han acogido esta interpretación, determinando que, por ejemplo, el usufructuario sería un sujeto pasivo del impuesto.” Resaltado fuera de texto En razón de lo expuesto se tiene que, el impuesto predial es un gravamen que recae sobre el predio, siendo sujetos pasivos del mismo los propietarios y también los poseedores como se advierte de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990, toda vez que, como quedó anotado, de la normatividad en cita se desprende que el hecho generador del impuesto predial unificado está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación de declarar y pagar el impuesto (artículo 13 ibídem).

Ahora bien, en el municipio de Duitama, el impuesto predial unificado está regulado por el Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, “Por medio del cual se establece el Estatuto Tributario del Municipio de Duitama”. Según lo establecido en el artículo 46 del Acuerdo No. 041 de 2008, el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles y su valor anual esta determinado por la aplicación de las tarifas que en ese mismo Estatuto se establecen, sobre el valor del avalúo practicado o aceptado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, dentro de los términos y condiciones previstos por las normas vigentes.

La base gravable del impuesto, de acuerdo con el artículo 49 ibídem, “será el avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en la variación porcentual del índice Nacional de Precios al Consumidor, certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el avalúo catastral provenga de formación o actualización catastral, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor.” Además, allí se establece que el impuesto predial unificado se liquidará con base en el último avalúo catastral elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para los predios ubicados en las zonas urbana y rural del municipio.

Causado el impuesto en los términos del Acuerdo No. 041 de 2008, debe ser declarado y pagado en los plazos establecidos de manera previa por el municipio de Duitama. De lo anterior se desprende que el catastro tiene una incidencia fundamental para la determinación del impuesto predial en tanto que permite contar con una información actualizada de los inmuebles, a partir de que los distritos y municipios pueden obtener los datos que permiten fijar el tributo.

Del catastro, sus funciones y su relevancia para efectos del impuesto predial unificado La ley 14 de 1983, el Decreto 3496 de 1983 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones” y el Decreto Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, constituyen la regulación más significativa en materia catastral.

Según el Decreto 3496 de 1983, el catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares que tiene por objeto su correcta identificación física, jurídica y económica. La clasificación y actualización de los inmuebles en la que se concreta la función catastral comprende cuatro aspectos, a saber, i) el físico, ii) el jurídico, iii) el fiscal y iv) el económico.

El aspecto físico consiste en la identificación de los linderos y las edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotográficos y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno. El aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio.

El aspecto fiscal comprende la preparación y entrega a los municipios y a la autoridad tributaria nacional de los avalúos sobre los que ha de calcularse el impuesto predial y los demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral. Por último, el aspecto económico corresponde a la determinación del avalúo catastral, que consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigaciones y análisis estadístico del mercado inmobiliario.

El avalúo catastral de cada predio se determina por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos El Decreto 3496 de 1983 también dispone que la función catastral está a cargo de las autoridades a las que se designen las labores de la formación, conservación y actualización de los catastros, tendientes, como se dijo, a la correcta identificación de los inmuebles.

La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio. A su turno, la conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico.

En la etapa de conservación catastral hay lugar a revisar y rectificar los errores cometidos en la formación o actualización, o bien, pueden presentarse las llamadas mutaciones catastrales, que son los cambios sobrevinientes respecto de los elementos físicos, jurídicos o económicos del predio, que deben ser informados por los propietarios o poseedores a las oficinas de catastro.

Como se advirtió, el impuesto predial se causa el 1° de enero de cada año, lo que implica que se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios a ese momento, para así identificar los elementos del tributo. De esa manera, para determinar las circunstancias particulares de los predios sujetos al tributo es imperativo acudir al catastro.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha señalado que cuando se presenten mutaciones catastrales, estas pueden ser acreditadas ante el fisco dentro del proceso de determinación del impuesto predial, pero que, en estos eventos, la carga probatoria le corresponde a quien esté interesado en demostrar que la información catastral no está actualizada o es incorrecta.

En todo caso, el Consejo de Estado ha precisado que si bien es cierto que el catastro da cuenta de las circunstancias que permiten determinar los elementos del tributo y que, por esa razón, constituye la principal fuente de información a la que se acude para cuantificar el impuesto, ante una divergencia entre lo que reporta el catastro y las circunstancias reales que reviste el inmueble al momento de su causación, deben primar las particularidades y características del predio, observables al 1º de enero, sobre la información catastral que puede resultar desajustada a la realidad.

Análisis y solución del caso concreto De los hechos probados Para resolver el sub examine se hace necesario hacer alusión a los siguientes hechos, que se encuentran debidamente probados: El día 6 de junio de 2003 se celebró convenio interadministrativo entre el municipio de Duitama y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, cuyo objeto tenía “EL MUNICIPIO se obliga para con EL IDEAM a facilitar un inmueble de su propiedad para el funcionamiento de la parte administrativa y técnica del IDEAM en esta sección del país. El inmueble que se facilita está ubicado en la Unidad Recreacional FRANCISCO DE PAULA SANTANDER de la ciudad de Duitama ubicado en la vía al Pantano de Vargas en un área de 214 54 metros cuadrados aproximadamente conforme al plano anexo y a la delimitación realizada por la Oficina de Planeación Municipal de Duitama, los cuales se anexan y forman parte integral del presente Convenio.

El inmueble está compuesto por una (1) planta con cuatro (4) oficinas dos (2) baterías de baños un (1) salón que se adecuara para cafetería tres (3) garajes servicios de agua y luz con vía de acceso en recebo en un área de 16 94 metros.”, y dentro de las obligaciones del IDEAM se encuentra la de “entregarle sin costo alguno la información hidrometeorológica que requiera sobre la región de Boyacá y Casanare siempre y cuando el instituto tenga en su base de datos la información requerida por el Municipio, la cual será utilizada para el desarrollo de sus planes y programas.” (fs. 100 vto. a 101 vto.) Luego se celebraron entre el municipio de Duitama y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, el Convenio No. CIN-20060014 sin fecha, por un término de tres años; el Convenio CIN-20060014 de 7 de junio de 2006, por un término de tres años y; el Convenio CIN-20090048 del 3 de noviembre de 2009, por un término de cinco años, cuyo objeto era igual al que celebraron el día 6 de junio de 2003.

(fs. 106 vto. 107; 302 a 305 y; 334 a 336) En el año 2005, por medio de la Resolución 15-000-5191-2005 el IGAC incorpora a nombre del IDEAM, una mejora la cual se identifica bajo el número catastral 000000110315001, construcción que correspondía al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, pero se encontraba ubicada sobre el predio 000000110315000 perteneciente al municipio de Duitama.

(f. 350) El día 11 de octubre de 2013 a través de Escritura Pública No. 3309 de la Notaria Segunda de Duitama el municipio de Duitama dividió el predio ubicado en dicha jurisdicción, en el Sector del Recuerdo Vereda San Lorenzo de Abajo, identificado con el número catastral 00-00-0011-0315-000, en cuatro lotes de terreno; asimismo la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo, obrando en nombre y representación del municipio de Duitama en calidad de alcaldesa, a través del mismo instrumento transfirió a título de donación gratuita en favor del IDEAM, el LOTE No. 1, de los cuatro que ya habían sido denominados, identificado con el número catastral 000000110315000 en mayor extensión con área de 4.583 m2., con el fin de que se construyera única y exclusivamente el “CENTRO REGIONAL DE PRONÓSTICO DE ALERTAS TEMPRANAS CON MONITOREO HIDROMETEOROLÓGICO DEL ORIENTE COLOMBIANO”.

(fs. 12 a 15 vto.) Con posterioridad, el 4 de diciembre de 2014 a través de la Resolución No. 15-238-0747-2014, el IGAC inscribió en el catastro del municipio de Duitama el desenglobe del predio con número catastral 000000110315000 quedando un nuevo predio identificado con número 0000000000111611000000000. (f. 253) Luego, el 5 de diciembre de 2014 a través de la Resolución No. 15-238-0752-2014, el IGAC inscribió en el catastro del municipio de Duitama el englobe de los predios con número catastral 000000111611000 y 000000110315001 de propiedad del IDEAM.

(f. 255) Mediante Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, el municipio de Duitama a través de su Secretaría de Hacienda, realizó la liquidación por concepto de impuesto predial, sus complementarios, intereses, tasas y demás, correspondiente al año 2011 y al inmueble identificado catastralmente con el No. 000000110315001 de propiedad del IDEAM, por un valor de cinco millones setecientos veinte mil noventa y un pesos ($5.720.091).

(fs. 19 y 19 vto.) A través de la Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016 proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Duitama, se resolvió el recurso de reconsideración que interpuso el IDEAM contra dicho acto administrativo, confirmando la decisión, y mediante la Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016, suscrita por la misma funcionaria se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra el de reconsideración, confirmando en todas y cada una de sus partes las Resoluciones No. 201601060 del 30 de marzo de 2016 y No. 1903 del 25 de agosto de 2016.

(fs. 20 vto. a 21 vto.; 22 a 26) De las pruebas obrantes en el expediente se puede evidenciar que el predio identificado con el número 000000110315000 era de propiedad del municipio de Duitama, luego en atención al convenio interadministrativo celebrado entre esta entidad y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM el día 6 de junio de 2003, el municipio se obligó para con el IDEAM a facilitarle un inmueble de su propiedad para el funcionamiento de su parte administrativa y técnica.

El inmueble que se le facilitó está ubicado en la Unidad Recreacional FRANCISCO DE PAULA SANTANDER de la ciudad de Duitama, en la vía al Pantano de Vargas en un área de 214 54 metros cuadrados aproximadamente. El inmueble estaba compuesto por una planta con cuatro oficinas, dos baterías de baños, un salón que se adecuara para cafetería, tres garajes, y servicios de agua y luz con vía de acceso en recebo en un área de 16.94 metros.

Luego se celebraron entre el municipio de Duitama y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, el Convenio No. CIN-20060014 sin fecha, por un término de tres años; el Convenio CIN-20060014 de 7 de junio de 2006, también por un término de tres años y; el Convenio CIN-20090048 del 3 de noviembre de 2009, por un término de cinco años, cuyo objeto era igual al que celebraron el día 6 de junio de 2003.

En el año 2005, por medio de la Resolución 15-000-5191-2005 el IGAC incorpora a nombre del IDEAM, una mejora la cual se identifica bajo el número catastral 000000110315001, construcción que se encontraba ubicada sobre el predio 000000110315000 perteneciente al municipio de Duitama. Con posterioridad, mediante Escritura Pública No. 3309 del 11 de octubre de 2013, el municipio de Duitama entrega en donación al IDEAM el predio donde se encuentra construida la mejora, razón por la cual esta pasa al predio naciente del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, identificado con el número 000000111611000.

Conforme a lo dicho anteriormente es claro para la Sala que la construcción de propiedad del IDEAM para el año 2011, identificada catastralmente con el No. 000000110315001 consistió en una mejora en el predio identificado con el número catastral 000000315000 de propiedad del municipio de Duitama. 5.2 De la falsa motivación de los actos demandados El juez de primera instancia declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al considerar que en el trámite del proceso no se acreditó que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM fuera sujeto pasivo del impuesto predial de la construcción que se identifica con el número catastral 000000110315001 para el año 2011, en tanto que dicha mejora era de propiedad del municipio de Duitama, y en consecuencia el IDEAM no podía ejercer ni posesión ni usufructo sobre las mismas.

Que no podía ser poseedor, pues como lo ha venido mencionando el Consejo de Estado, para que exista dicha calidad es necesario que concurran dos elementos “por un lado, el corpus, que se traduce en el ejercicio material del derecho, y de otro lado, el animus, que se refiere a la voluntad de considerarse titular del derecho”, y el IDEAM nunca se consideró titular del derecho, pues al suscribir los convenios con el municipio de Duitama, reconoció la propiedad tanto del lote como de las mejoras en cabeza de este, y por ello renunció a reclamarlas.

Por su parte, la entidad demandada en el recurso de alzada señaló que entre los años 2009 a 2014 el IDEAM efectivamente realizó las mejoras consistentes en dos niveles más, lo cual conllevó a concluir que se encontraba en la obligación legal de responder tributariamente por sus obligaciones, y que el convenio si bien le permitía realizar mejoras, no lo exoneraba del pago sobre las mismas, por lo menos en el periodo antes de ser sometido a donación. Aclaró que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi reportó para la vigencia fiscal 2011 dos bienes inmuebles diferentes con código predial 000000110315000 y 000000110315001, el primero de propiedad del municipio de Duitama sin lote construido, y el otro del IDEAM con una construcción, el cual se encontraba con el predio del municipio, pero catastralmente fue reportado por el IGAC como propiedad del IDEAM.

Que la entidad territorial en su labor de fiscalización determinó de conformidad con la información recibida del IGAC, que la edificación tomada por esa entidad como mejoras, tiene un código catastral independiente (000000110315001) al del predio en donde está construido (000000110315000) que pertenece para la vigencia 2011 al municipio de Duitama, y la edificación en propiedad del IDEAM quien es titular del mismo.

Sostiene que los elementos constitutivos del Impuesto Predial Unificado establecidos en los artículos 47 y subsiguientes del Acuerdo 041 de 2008 se encuentran dados para el presente caso, es decir la liquidación por concepto de impuesto predial para la vigencia 2011 es el resultado de la aplicación de la norma tributaria que rige al municipio de Duitama, decisión que fue tomada dentro del principio de legalidad que debe regir toda actuación administrativa.

Sobre la falsa y falta de motivación, debe indicar la Sala que esta causal autónoma e independiente se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación, el Consejo de Estado ha indicado que: “es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente”.

Por su parte, en cuanto a la falta o ausencia de motivación, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: "La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos.

Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos.

En cuanto a la falta de motivación, la Sala recuerda que este cargo se denomina técnicamente expedición en forma irregular del acto. En efecto, cuando la Constitución o la ley mandan que ciertos actos se dicten de forma motivada y que esa motivación conste, al menos en forma sumaria, en el texto del acto administrativo, se está condicionando la forme del acto administrativo, el modo de expedirse.

Si la Administración desatiende esos mandatos normativos, incurre en vicio de expedición irregular y, por ende, so configura la nulidad del acto administrativo. En efecto, la expresión de los motivos por los cuales se profiere un acto administrativo de carácter particular y concreto es indispensable, pues es a partir de los mismos que el administrado puede controvertir aquellos aspectos de hecho y de derecho que considera no pueden ser el soporte de la decisión, pero cuando se prescinde de la motivación se impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción" Resaltado y subrayado fuera de texto En el caso objeto de análisis, la Sala observa que mediante la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, el municipio de Duitama a través de su Secretaría de Hacienda, realizó la liquidación por concepto de impuesto predial, sus complementarios, intereses, tasas y demás, correspondiente al año 2011 y al inmueble identificado catastralmente con el No. 000000110315001 de propiedad del IDEAM, por un valor de cinco millones setecientos veinte mil noventa y un pesos ($5.720.091), al considerar lo siguiente: “1.

Que el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles y su valor anual está determinado por la aplicación de las tarifas que establece el Estatuto Tributario Municipal sobre el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi de conformidad con el artículo 46 y subsiguientes del acuerdo municipal 041 de 2008. 2.Que el sujeto pasivo del impuesto predial unificado será el propietario, usufructuario o poseedor del inmueble ubicado dentro de la jurisdicción del municipio de Duitama, incluidos la Nación, los Departamentos, los Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades de Economía Mixta. 3.Que el impuesto predial unificado se causa el primero de enero del respectivo año gravable y su periodo gravable es anual, el cual está comprendido entre el primero de enero (1) y el treinta y uno (31) de diciembre del respectivo año fiscal. 4.Que la Secretaría de Hacienda en desarrollo del Acuerdo Municipal No. 041 de 2008, tiene la competencia para realizar la determinación del impuesto predial unificado a través de su sistema de liquidación. 5.

Que el predio identificado catastralmente con el No. 000000110315001 está incluido en la base de datos que ha venido entregando el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para cada vigencia fiscal con su correspondiente avalúo catastral, sobre el cual se le aplica la tarifa aprobada para cada año gravable por el concejo municipal. 6. Que el inmueble distinguido catastralmente con el No. 000000110315001 adeuda el impuesto predial y sus sobretasas correspondientes de los años 2011. 7.

Que en la base entregada por IGAC están registrados como propietarios IDEAM identificados con cédula 0, quien(es) ostenta(n) la calidad de sujeto pasivo del Impuesto Predial Unificado. En mérito de lo anterior este despacho:

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Que de conformidad con la parte motiva del presente acto, se procede a efectuar la liquidación por concepto de impuesto predial, sus complementario, intereses, tasas y demás correspondiente a los años 2011, al inmueble identificado catastralmente con el No. 000000110315001 que figura en la base de datos del IGAC de propiedad del IDEAM identificado con documento No. 0, suma que asciende a CINCO MILLONES SETECIENTOS VEINTE MIL NOVENTA Y UN PESOS M/CTE ($5.720.091) más los intereses de mora que se causen hasta el momento de su pago de acuerdo al siguiente detalle:

ARTICULO SEGUNDO: La anterior liquidación oficial, una vez en firme se constituye en título ejecutivo de acuerdo al artículo 828 del Estatuto Tributario Nacional de la cual se deriva una obligación clara, líquida y expresa a favor del tesoro municipal.

ARTICULO TERCERO: Fíjese como término de pago el día hábil siguiente a la fecha de su notificación o a la constancia de ejecutoria de la presente resolución.

ARTÍCULO CUARTO: Los intereses causados o que se llegaren a causar por los montos establecidos en el artículo primero de la presente resolución se liquidarán en el momento del pago, concordante con el artículo 455 del Acuerdo 041 de 2008 y el 635 del Estatuto Tributario Nacional. Por lo tanto, el contribuyente deberá acercarse a la oficina de impuestos del municipio para su respectiva liquidación.

ARTÍCULO QUINTO: Notifíquese la presente resolución en los términos del artículo 565 y subsiguientes del Estatuto Tributario Nacional, a los propietarios, tenedores, herederos o usufructuarios, haciéndoles saber a los interesados que contra la presente procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la presente.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE (…)” (fs. 19 y 19 vto.) A través de la Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016 proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Duitama, se resolvió el recurso de reconsideración que interpuso el IDEAM contra dicho acto administrativo, confirmando la decisión, y mediante la Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016, suscrita por la misma funcionaria se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra el de reconsideración, confirmando en todas y cada una de sus partes las Resoluciones No. 201601060 del 30 de marzo de 2016 y No. 1903 del 25 de agosto de 2016.

(fs. 20 vto. a 21 vto.; 22 a 26) El Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, por medio del cual se establece el Estatuto Tributario del municipio de Duitama, prevé dentro del Título II, Capítulo I, lo concerniente al Impuesto Predial Unificado, respecto del cual se precisa: “ARTÍCULO 46.- IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. - El impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles y su valor anual está determinado por la aplicación de las tarifas que en este mismo Estatuto se establecen, sobre el valor del avalúo practicado o aceptado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, dentro de los términos y condiciones previstos por las normas vigentes.

El impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", comprende los siguientes gravámenes: a) El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986. b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el decreto 1333 de 1986; c) El impuesto de estratificación socio-económica creado por la Ley 9 de 1989; d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 del 1989.

ARTÍCULO 47. - HECHO GENERADOR. - El hecho generador del impuesto predial unificado lo constituye el derecho de propiedad, el derecho de usufructo o la posesión de un predio, por parte del contribuyente, dentro de la jurisdicción del Municipio de Duitama.

ARTÍCULO 48. - CAUSACIÓN Y PERIODO GRAVABLE. - El Impuesto Predial Unificado se causa el 1º de enero del respectivo año gravable, y su período gravable es anual, el cual está comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del respectivo año fiscal. La Secretaría de Hacienda Municipal realizará la determinación del impuesto, a través del sistema de liquidación. Las fechas de pago serán fijadas por la Secretaría de Hacienda.

ARTÍCULO 49. - BASE GRAVABLE. - La base gravable para liquidar el impuesto predial unificado, será el avalúo catastral del año inmediatamente anterior, incrementado en la variación porcentual del Índice Nacional de Precios al consumidor, certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Cuando el avalúo catastral provenga de formación o actualización catastral, realizada en el año inmediatamente anterior, se tendrá en cuenta este valor.

El Impuesto predial unificado se liquidará con base en el último avalúo catastral elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para los predios ubicados en las zonas urbana y rural del Municipio.

ARTÍCULO 50. - AJUSTE ANUAL DE LA BASE. - El valor de los avalúos catastrales se ajustará anualmente a partir del 1°de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). El porcentaje de incremento no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el incremento.

En el caso de los predios no formados el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser hasta el 130% de la mencionada meta.

PARAGRAFO. Esté reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo catastral haya sido formado o reajustado durante ese año.

ARTÍCULO 51. - SUJETO ACTIVO. - El Municipio de Duitama es el sujeto activo de todos los impuestos que se causen en su jurisdicción, y en él radican las potestades tributarias de administración, gestión, determinación, control, fiscalización, investigación, liquidación, discusión, recaudo, devolución, compensación, cobro e imposición de sanciones de los mismos y en general de administración de las rentas que por disposición legal le pertenecen.

ARTÍCULO 52. - SUJETOS PASIVOS. - El contribuyente del impuesto predial unificado será el propietario, usufructuario o poseedor del inmueble ubicados dentro de la jurisdicción del Municipio de Duitama; incluidos la Nación, los departamentos, los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta de cualquier orden.

Los particulares serán sujetos pasivos del impuesto predial sobre las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en sus manos. Son solidariamente responsables por el pago del impuesto, el propietario y/o el poseedor del predio. Si los predios están sometidos al régimen de comunidad, serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios cada uno en su cuota, acción o derecho del bien indiviso.

PARÁGRAFO PRIMERO. - Los Establecimientos Públicos y Sociedades de Economía Mixta del orden Nacional, Departamental y Municipal son sujetos pasivos del impuesto predial unificado, que recaigan sobre los predios de su propiedad; de igual manera, son sujetos pasivos del impuesto predial unificado, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional, Departamental y Municipal.

PARÁGRAFO SEGUNDO. - También serán contribuyentes las sucesiones ilíquidas, las sociedades de hecho y los patrimonios autónomos. (…)

ARTÍCULO 75. - MEJORAS NO INCORPORADAS. - Los propietarios o poseedores de mejoras deberán informar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi en Duitama, con su identificación ciudadana o tributaria, el valor, área construida y ubicación del terreno donde se encuentran las mejoras, la escritura registrada o documento de protocolización de las mejoras, así como la fecha de terminación de las mismas, con el fin de que catastro incorpore estos inmuebles.

PARÁGRAFO. - Para un mejor control sobre incorporación de nuevas mejoras o edificaciones, la Oficina Asesora de Planeación Municipal y/o las curadurías urbanas o quien haga sus veces debe informar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sobre las licencias de construcción y planos aprobados.

ARTÍCULO 76. - VERIFICACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN CATASTRAL. - Todo propietario o poseedor de predios está obligado a cerciorarse ante la oficina de catastro, que estén incorporados en la vigencia, y la no incorporación no valdrá como excusa para la demora en el pago del impuesto predial unificado.” (fs. 28 a 78 vto.) Resaltado y subrayado fuera de texto Tal como se precisó en la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, por medio de la cual se realiza la liquidación oficial de unas vigencias fiscales del impuesto predial unificado del inmueble identificado con código catastral 000000110315001, con fundamento en lo establecido en el Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, se tiene que el impuesto predial unificado es un gravamen que recae sobre la propiedad, posesión o usufructo de toda clase de bienes inmuebles, es decir el contribuyente del impuesto predial unificado será el propietario, usufructuario o poseedor del inmueble ubicados dentro de la jurisdicción del municipio de Duitama, incluidos la nación, los departamentos, los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta de cualquier orden.

Como se acaba de señalar, el impuesto predial recae sobre el predio pero quien debe pagarlo es su propietario, o su poseedor, cuando quien ocupa el predio es una persona que lo ocupa en calidad de posesión. Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia número 19420 del 25 de julio de 2013, con ponencia de la magistrada Martha Teresa Briceño precisó frente al tema lo siguiente: “Así pues, el impuesto predial es un gravamen que recae sobre el predio.

Por lo mismo, los propietarios de los predios no son los únicos sujetos pasivos del impuesto en mención, como erróneamente lo sostiene el apelante, puesto que también los poseedores son sujetos pasivos del tributo, como se advierte de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990. A su vez, la solidaridad entre el propietario y el poseedor para el pago del impuesto se deriva del artículo 13 de la Ley 44 de 1990, del cual se desprende que son sujetos pasivos del tributo los propietarios y poseedores, quienes, por tanto, tienen la obligación de declarar y pagar el tributo como obligados principales.” Resaltado fuera de texto Respecto del inmueble identificado con número catastral 000000110315001 frente al cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Duitama realizó la liquidación del impuesto predial unificado correspondiente al año 2011, se tiene que el mismo se trataba de una construcción (mejoras) que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM realizó sobre un predio de propiedad del municipio de Duitama identificado con el número catastral 000000110315000.

Precisamente según el reporte de información del IGAC, para la vigencia 2011, se encontró lo siguiente: -Respecto de la Construcción: -Respecto del Lote: Con base en ese reporte dado por el IGAC, en donde aparecía como propietario de la construcción el IDEAM, fue que el municipio de Duitama liquidó el impuesto predial unificado para el año 2011.

Sin embargo, al examinar el Convenio Interadministrativo celebrado entre el municipio de Duitama y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, se observa lo siguiente: “EL MUNICIPIO se obliga para con EL IDEAM a facilitar un inmueble de su propiedad para el funcionamiento de la parte administrativa y técnica del IDEAM en esta sección del país. El inmueble que se facilita está ubicado en la Unidad Recreacional FRANCISCO DE PAULA SANTANDER de la ciudad de Duitama ubicado en la vía al Pantano de Vargas en un área de 214 54 metros cuadrados aproximadamente conforme al plano anexo y a la delimitación realizada por la Oficina de Planeación Municipal de Duitama, los cuales se anexan y forman parte integral del presente Convenio.

El inmueble está compuesto por una (1) planta con cuatro (4) oficinas dos (2) baterías de baños un (1) salón que se adecuara para cafetería tres (3) garajes servicios de agua y luz con vía de acceso en recebo en un área de 16 94 metros”. Además, en el Convenio No. CIN-20060014 sin fecha, celebrado por un término de tres años; el Convenio CIN-20060014 del 7 de junio de 2006, celebrado por un término de tres años y; el Convenio CIN-20090048 del 3 de noviembre de 2009, celebrado por un término de cinco años, cuyo objeto era igual al que suscribieron el día 6 de junio de 2003, se pactó claramente los siguiente: “(…) el IDEAM queda autorizado para ejecutar a su costa las mejoras que considere necesarias y pertinentes en el inmueble objeto del presente convenio siempre y cuando no se cause menoscabo o perjuicio alguno a la edificación, el IDEAM no podrá reclamar las mejoras vencido el término del convenio, ni habrá lugar a reconocimiento alguno” Entonces al establecerse dichas cláusulas, la intención del municipio de Duitama, no era precisamente que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, una vez ejecutara las mejoras que consideró necesarias, pasara a ser propietario de las mismas, pues dicha entidad territorial claramente dejó consignado que el IDEAM no podría reclamar las mejoras vencido el término del convenio, ni habría lugar a reconocimiento alguno por este concepto.

En ese sentido, considera la Sala que el municipio no debió efectuar la liquidación del impuesto predial unificado para la vigencia 2011 sobre el inmueble identificado catastralmente 000000110315001, con fundamento en el reporte que le había hecho el IGAC, a sabiendas de que el IDEAM no era el propietario de esa construcción (mejora) sino la misma entidad territorial, pues las circunstancias reales que rodearon la negociación del predio respecto del cual se expidió la liquidación oficial dejan ver claramente que el propietario y poseedor del mismo no era en efecto el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, sino el municipio de Duitama.

Recuérdese que el Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008, por medio del cual se establece el Estatuto Tributario del municipio de Duitama, en su artículo 52 previó quienes tenían la calidad de sujetos pasivos del impuesto predial unificado, y se trata precisamente quien ostente la calidad de “propietario, usufructuario o poseedor del inmueble ubicado dentro de la jurisdicción del municipio de Duitama”.

Así las cosas, aun cuando el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales estaba autorizado para ejecutar a su costa las mejoras en el inmueble que el municipio de Duitama le facilitó, este hecho no le otorgaba de por si la condición de propietario de las mismas, pues como ya se mencionó la entidad territorial se reservó ese derecho, de ahí que el IDEAM no puede con fundamento en el artículo 52 del Acuerdo No. 041 del 29 de diciembre de 2008 ser considerado contribuyente del impuesto predial unificado del inmueble identificado con número catastral 000000110315001, en tanto que la edificación del mismo recayó sobre inmueble ajeno frente a la cual no tenía ni la propiedad ni mucho menos la posesión. Ahora, el hecho de que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales hubiera efectuado esa construcción (mejora) de ninguna manera conlleva a concluir, según lo indica la recurrente, que se encontraba en la obligación de responder tributariamente, porque simple y llanamente, como quedó establecido, el IDEAM no ostentaba la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial unificado, pues ni era propietario ni poseedor del inmueble por el cual el municipio de Duitama expidió la liquidación oficial.

Dicho lo anterior, no hay duda que aunque el Instituto Geográfico Agustín Codazzi reportó para la vigencia fiscal 2011 dos bienes inmuebles diferentes con código predial 000000110315000 y 000000110315001, el primero de propiedad del municipio de Duitama sin lote construido, y el otro del IDEAM una construcción, la cual se encontraba con el predio del municipio, lo cierto es que para esa época esos dos inmuebles eran de propiedad de la entidad demandada, pues así quedó claramente establecido en los convenios interadministrativos que suscribió, en los que se repite dispusieron que ninguna mejora podía ser reclamada por el IDEAM, ni habría lugar a reconocerle algo por este concepto.

De otra parte, no es cierto como lo quiere hacer ver la recurrente que los elementos constitutivos del Impuesto Predial Unificado establecidos en el Acuerdo 041 de 2008 se encuentran dados para el presente caso, toda vez que el sujeto pasivo no ostenta esa calidad, por cuanto para le época el IDEAM no era propietario, usufructuario o poseedor del inmueble sometido a gravamen, calidades estas que sin lugar a duda exige el Estatuto Tributario del municipio de Duitama para que alguien pueda ser considerado contribuyente del impuesto predial.

Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir, en avenencia con lo dicho por el a quo, que los actos administrativos demandados están falsamente motivados, pues la administración omitió el hecho de que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM no era ni propietario ni poseedor de la construcción (mejora) identificada con el número catastral 000000110315001, aun cuando tenía conocimiento de eso, lo cual si se hubiera considerado habría conducido sin lugar a dudas a una decisión sustancialmente diferente, y era la de que el demandante no era sujeto pasivo del impuesto predial unificado para la vigencia 2011 por dicho inmueble.

De ahí que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 201601060 del 30 de marzo de 2016, la Resolución No. 1903 del 25 de agosto de 2016 y la Resolución No. 2938-2016 del 4 de noviembre de 2016, y disponer además que el IDEAM se encuentra a paz y salvo con el municipio de Duitama por concepto del impuesto predial unificado de la construcción que se identifica con el número catastral 000000110315001, correspondiente al año 2011.

DE LAS COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso, prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho. Ha dicho la doctrina lo siguiente:    “LAS AGENCIAS EN DERECHO Y LA LIQUIDACIÓN DE COSTAS. Se ha destacado que dentro del concepto de costas está incluido el de agencias en derecho, que constituye la cantidad que debe el juez ordenar para el favorecido con la condena en costas con el fin de resarcirle de los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a esta actividad.

Esa fijación de agencias en derecho es privativa del juez, quien no goza, como pudiera pensarse, de una amplia libertad en materia de su señalamiento, debido a que debe él orientarse por los criterios contenidos en el numeral 3° del artículo 393 que le imponen el deber de guiarse por “las tarifas establecidas con aprobación del Ministerio de Justicia, por el Colegio de Abogados del respectivo distrito, o de otro si allí no existiere”  ”11 Resaltado fuera de texto.

A efectos de determinar si procede la condena en costas, la Sala advierte que, en sentencia del 22 de febrero de 2018, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente con Radicación 25000-23-42-000-2012-00561-02(0372-17), se recoge las posiciones anteriores adoptadas por las Subsecciones A y B de esa Corporación y señala que para determinar las costas se debe adoptar un criterio objetivo valorativo, pues el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) impone al juez la facultad de disponer sobre la condena respecto de éstas, “(…) lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso.”    Por su parte, en la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por la Subsección "A" con ponencia del Consejero Doctor William Hernández Gómez, dentro del expediente con Radicación número: 20001-23-33-000-2012 00222-01(1160-15), se lee lo siguiente:    "(…) Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia, el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público (…)" Resaltado fuera de texto    No obstante, en sentencia de la misma fecha, la Subsección "B" con ponencia de la Consejera Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en el expediente con Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00988-01(3301-17), se expuso:     "(…) Finalmente observa la Sala que el tribunal de primera instancia condenó en costas a la entidad demandada aplicando una tesis objetiva -pues no se refirió a la conducta desplegada por la demandada en el curso del proceso judicial-, por lo cual se precisa que esta no puede ser impuesta por el simple hecho de resultar vencida una parte dentro de un proceso judicial adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que para adoptar esa decisión, se debe establecer y estar comprobado en el proceso, que la parte vencida realizó conductas temerarias o de mala fe que conduzcan a dicha condena.

Además, las costas deben estar probadas en el proceso, lo que quiere decir, que no pueden ser impuestas de manera automática, esto es, sin que se realice un debido análisis que conduzca determinar su ocurrencia.”    Luego en sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por Subsección "B" de la Sección Segunda, C.P. Doctor Carmelo Perdomo Cueter, expediente con Radicación número:  05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15) Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, se precisó:     "(…) Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas (…)" Resaltado fuera de texto     Más recientemente, en sentencia proferida por la misma Sección Subsección "A", con ponencia del Consejero Doctor Gabriel Valbuena Hernández el 29 de agosto de 2019, en el proceso Radicado No. 15001-23-33-000-2014-191-01 (2002-2015), actora María Ofelia Leguízamo Carranza, se acudió al régimen objetivo sin atención al criterio de temeridad.

Nótese que las citadas providencias plantean criterios opuestos, de manera que, evidenciada tal circunstancia, debe atenderse la postura que resulta más favorable a la parte vencida, pues al no existir en esa Corporación un pronunciamiento consistente y unificado en materia de costas, no puede hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial, es decir tal circunstancia faculta al juzgador para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho.

En ese sentido no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de junio de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM contra el municipio de Duitama.

SEGUNDO. Sin costas en esta instancia.

TERCERO. Una vez en firme la presente providencia, por secretaría envíese el expediente al despacho de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión No 2 de la fecha. Notifíquese y cúmplase LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado Las anteriores firmas hacen parte del proceso radicado No. 152383333002-2017-00109-02