15001-23-33-000-2020-00003-00 · Administrative Court of Boyacá

UNIDAD DE MATERIA / Alcance. Sobre la noción de unidad de materia, la jurisprudencia ha sostenido que tal principio permite que en una misma regulación estén comprendidos varios asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática. Ello quiere significar que las disposiciones plasmadas en un texto normativo deben guardar relación directa con el tema y la materia dominante señalada en dicho texto.

UNIDAD DE MATERIA / Juicio de constitucionalidad / Etapas. El juicio constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada” procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos.

Este juicio, ha insistido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no puede ser extremadamente rígido pues se afectaría gravemente el principio democrático. PRINCIPIO DE IGUALDAD / Características. De la norma [artículo 13 superior] en mención se extraen algunas características esenciales de la igualdad, a saber: (i) es connatural a la persona desde su nacimiento, (ii) el Estado debe propender por su protección y goce efectivo, (iii) permea todos los ámbitos de la vida en sociedad y, (iv) su aplicación conlleva la distinción material entre personas cuyas circunstancias físicas o socio-culturales así lo requieran.

CLÁUSULA DE IGUALDAD / Propósito. La sentencia T-291 de 2009 resaltó que “un propósito central de la cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos (mandato de intervención)”.

PRINCIPIO DE IGUALDAD / Cargo por inconstitucionalidad / Carga argumentativa. Para realizar el examen de validez de un trato diferenciado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estimado que la correcta estructuración del cargo por vulneración del principio de igualdad requiere del demandante una importante carga argumentativa, la cual debe caracterizarse por tener un alto grado de precisión en beneficio de la suficiencia del cargo, ya que, dicha “exigencia lo que busca proteger en últimas es la libertad de configuración legislativa que sólo se vería inicialmente menguada cuando se esté en presencia de “criterios sospechosos de discriminación”.

TEST INTEGRADO DE IGUALDAD / Etapas. El juicio integrado de igualdad se desarrolla a través de tres etapas: (i) establecer el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza, (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en otras palabras, verificar si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente a la luz de la Constitución. FONDOS EDUCATIVOS / Facultad de los entes territoriales para su creación. Las entidades territoriales cuentan con autorización legal para crear fondos educativos que permita el apoyo o ayuda a los estudiantes de bajos ingresos económicos para acceder a la educación superior.

UNIDAD DE MATERIA / Necesidad de que el contenido de la norma guarde relación de conexidad con la materia dominante de la norma. La Sala observa que el contenido del artículo 1º del citado acuerdo guarda relación de conexidad con la materia dominante del aludido acuerdo, razón por la cual no encuentra prosperidad el cargo relativo a la falta de unidad de materia, pues no se advierte, como lo afirma el departamento de Boyacá, una falta de conexidad entre la titulación y la facultad otorgada al alcalde municipal.

En todo caso, considerar que por el hecho de que el título no guarda relación con el artículo 1º del acuerdo, constituye violación a la unidad de materia, sería caer en un rigor extremo que, como lo ha precisado la Corte Constitucional, riñe con otros principios constitucionales y desconoce que el tema tratado en la norma que se analiza tiene relación causal y teleológica con el acuerdo, mucho más cuando ningún argumento fáctico o jurídico distinto fue expuesto por el Departamento de Boyacá, siendo, también en voces de la Corte Constitucional, una carga que corresponde asumir al demandante.

TEST DE IGUALDAD / Necesidad de asumir la carga argumentativa. La lectura de la demanda en lo que tiene que ver con este cargo carece de esa carga argumentativa, ya que tan solo se alega que el acuerdo bajo revisión autoriza la condonación de intereses de créditos educativo, dando un trato desigual a los beneficiarios de aquellos que sí han pagado oportunamente sus obligaciones (…) El departamento de Boyacá debía definir fáctica y jurídicamente la existencia de un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y ahondar en que el citado tratamiento distinto está constitucionalmente injustificado.

No obstante, se echa de menos esa argumentación. FONDOS EDUCATIVOS / Facultad de los entes territoriales para otorgar beneficios educativos / Normas que la habilitan. Contrario a lo expuesto por el departamento de Boyacá se concluye que la norma que permite otorgar beneficios para el pago de los créditos educativos, como la condonación de intereses, es el parágrafo 1º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 junto con el inciso final del artículo 13 de la Constitución Política y el artículo 111 de la Ley 30 de 1992 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tunja, 29 de septiembre de 2021 Procede la Sala de Decisión No. 2 de la Corporación a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el Departamento de Boyacá cuestionando la validez del Acuerdo 021 de 29 de octubre de 2019, “Por medio del cual se autoriza al Fondo de Fomento Educativo para la Educación Superior del municipio de Nobsa a desarrollar un plan de alivio y apoyo a los estudiantes Nobsanos respecto de las deudas contraídas con ocasión de la ejecución del convenio de fondos en administración nº 021-2005 suscrito entre el ICETEX y el municipio de Nobsa, para lo cual se otorga la facultad para desarrollar un plan de pagos y para condonar total o parcialmente los intereses generados que servirá además para sanear las obligaciones constituidas en mora y para expedir, adoptar y actualizar el respectivo “Manual del Crédito y Cobro de Cartera ICETEX”.

ANTECEDENTES Pretende el actor que por esta Corporación se declare la invalidez del mencionado acuerdo, expedido por el Concejo Municipal de Nobsa - Boyacá. II.

HECHOS El Concejo Municipal de Nobsa expidió el Acuerdo Municipal 021 de 2019, el cual fue radicado en la Unidad Administrativa Especial de Asesoría y Defensa Jurídica del Departamento para su revisión. Al realizar la revisión jurídica ordenada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador de Boyacá encontró que el acto objeto de esta demanda es contrario a la Constitución Política y a la Ley.

Estima como normas violadas: los artículos 13, 158 y 169 de la Constitución Política; el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, los artículos 7 y 25 de la Ley 819 de 2003; lo artículos 111 y 114 parágrafos 2 y 4 de la Ley 1012 de 2006 y el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986. Para explicar el concepto de violación, tomando como referente la normatividad invocada, manifiesta que el acuerdo objeto de revisión proferido por el Concejo Municipal de Nobsa desconoce las normas antes descritas, por las siguientes razones: El primer cargo que formula es la falta de unidad de materia respecto a la titulación del acuerdo y su contenido, resaltando del encabezado del Acuerdo 021 de 2019 el aparte de que dice que se condonará total o parcialmente los intereses generados, y, por otro lado, indica que el acto administrativo concede autorización al alcalde municipal y lo faculta en el artículo primero para conceder una condición especial de pago, condonación o exención de intereses frente al convenio número 021 de 2005.

En consecuencia, estima que la lectura del acuerdo, en particular de su encabezado y su resolución, evidencia que no guardan relación formal ni material, entendiendo que acertadamente la titulación del acto administrativo autoriza al fondo de fomento como organismo crediticio municipal para que tome algunas decisiones frente a la condonación de intereses producto de su actividad crediticia. Luego, insiste en que el texto objetado no guarda relación entre su objeto (encabezado) y el acuerdo producto de su trámite.

Por ello, considera que el acuerdo no observa la unidad de materia como lo ordena la Constitución y la ley. El segundo cargo que plantea es que se vulneró el principio de igualdad al condonar intereses en ejercicios financieros y de crédito. Explica que el municipio de Nobsa creó el fondo de fomento educativo para la educación superior, con el fin de otorgar créditos educativos, como consta en el documento constitutivo, el Acuerdo número 19 de 2017.

Por tal motivo advierte, a la luz del artículo 6 ibidem, que los intereses generados por los créditos educativos se constituyen en recursos públicos. Expresa que la condonación como mecanismo de alivio hace una clara alusión a la remisión que en materia crediticia no implica directamente el animus donandi, es decir, “el fondo público renuncia por su propia voluntad al derecho que como acreedor tiene sobre su deudor, lo que finalmente conduce a un menor recaudo de las obligaciones”.

Estima que el Estado no puede dar un trato diferencial condonando los intereses a quienes se hayan visto beneficiados por créditos, pues pondría en desigualdad a los beneficiarios de los mismos que han pagado oportunamente sus obligaciones, situación que ha sido expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C- 1115 de 2001. En consecuencia, afirma que el municipio de Nobsa debe atender a la realidad de los beneficiarios del fondo de fomento, sin soslayar los principios legales que le son aplicables al crédito, evitando no solo un detrimento patrimonial, sino también la vulneración de los derechos de los demás beneficiarios.

Por otra parte, aduce que el municipio enuncia en el acuerdo varios tipos de beneficios, sin embargo, estos no responden a una norma existente que permita adecuar la condonación de los intereses aplicables a los créditos contraídos con el fondo de fomento, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley 1012 de 2006 que modificó el artículo 114 de la Ley 30 de 1992.

En consecuencia, expresa que al no ser explícito el beneficio, ni indicarse sus características y no responder a un ordenamiento preestablecido, es necesario que se declare la invalidez del acuerdo. Por otro lado, manifiesta en gracia de discusión, que si bien el Decreto Ley 1333 de 1996 establece la condonación de impuestos ello no es equiparable a los créditos educativos, pues estos últimos son producto de operaciones de financiamiento, las cuales apalancaran nuevos créditos, beneficiando a futuros estudiantes que cumplan con los requisitos y apliquen en las mismas condiciones, y así obtener las mismas oportunidades educativas.

III. TRÁMITE PROCESAL 1. La demanda se presentó ante la Oficina Judicial de Tunja (f. 4 vto) siendo admitida por el despacho mediante providencia del 17 de febrero de 2020 (fl. 63), sometiéndola a las ritualidades propias del proceso previstas en el artículo 151 del C.P.A.C.A. y en el Decreto 1333 de 1986. 2. Dentro del término de fijación en lista (fl. 67), se pronunció el Concejo Municipal de Nobsa defendiendo la legalidad del acto acusado.

El Concejo Municipal de Nobsa se pronunció solicitando que se desestimen las pretensiones de la demanda y en su lugar, se declare la validez de acuerdo demandado. En relación con el cargo de falta de unidad de materia frente a la titulación del acuerdo y su contenido considera que se aleja de la realidad, comoquiera que el acuerdo demandado guarda relación formal y material, ya que se está facultando al alcalde del municipio, en su calidad de representante legal del fondo educativo municipal, para conceder una condición especial para el pago, condonación o exención de intereses frente al convenio de fondos de administración nº 021 de 2005 suscrito entre el ICETEX y el municipio.

También cita apartes de la sentencia C- 147 de 2015 para defender sus argumentos. Estima que en la demanda no se logró probar que existe falta de unidad de materia, pues no se acreditó la falta de conexidad temática, teleológica o causal, entre el propósito contenido en la titulación del acuerdo y la designación del alcalde, en calidad de representante legal del fondo de fomento educativo.

También advierte que en la demanda se citan normas que no tienen relación jurídica con el objeto del Acuerdo, como el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Sostiene que no se puede confundir la facultad para desarrollar un plan de pagos y para condonar total o parcialmente los intereses generados que servirá, además, para sanear las obligaciones constituidas en mora, con el otorgamiento de beneficios de índole tributario, pues éste no se trata de impuestos contribuciones y tasas.

Respecto al segundo cargo aduce que el ICETEX es una entidad financiera pública que puede efectuar condonaciones de intereses corrientes, sin vulnerar el principio de igualdad. Además, cita la sentencia C-1115 de 2001 que trata de una amnistía o saneamiento tributario, advirtiendo que la condonación de intereses no se puede considerar como un tipo de tributo, por lo que concluyen que la interpretación de dicha sentencia no es aplicable al caso concreto. 3.

Mediante providencia del 10 de julio de 2020 (f. 74) se abrió el proceso a pruebas, tomándose con todo su valor probatorio los documentos aportados con el escrito de demanda. No se abrió término probatorio en tanto las pruebas se encuentran aportadas al proceso y las mismas satisfacen el objeto de la acción. IV- CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si procede declarar la invalidez del Acuerdo No. 021 del 29 de octubre de 2019 expedido por el Concejo Municipal de Nobsa, “Por medio del cual se autoriza al Fondo de Fomento Educativo para la Educación Superior del municipio de Nobsa a desarrollar un plan de alivio y apoyo a los estudiantes Nobsanos respecto de las deudas contraídas con ocasión de la ejecución del convenio de fondos en administración nº 021-2005 suscrito entre el ICETEX y el municipio de Nobsa, para lo cual se otorga la facultad para desarrollar un plan de pagos y para condonar total o parcialmente los intereses generados que servirá además para sanear las obligaciones constituidas en mora y para expedir, adoptar y actualizar el respectivo “Manual del Crédito y Cobro de Cartera ICETEX”, por presuntamente vulnerar el principio de unidad de materia, comoquiera que el departamento advierte una falta de conexidad entre la titulación y la facultad otorgada al alcalde municipal en el artículo 1º del acto demandado.

También se analizará si el acuerdo demandado vulnera el principio de igualdad al condonar los intereses generados por los créditos educativos, que son recursos públicos, ya que en el sentir del departamento de Boyacá se pondría en desigualdad a los beneficiarios de los mismos que han pagado oportunamente sus obligaciones, citando como sustento de sus argumentos la sentencia C- 1115 de 2001.

Finalmente, se debe establecer si efectivamente los tipos de beneficiosno responden a una norma existente que permita adecuar la condonación de los intereses aplicables a los créditos contraídos con el fondo de fomento, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley 1012 de 2006 que modificó el artículo 114 de la Ley 30 de 1992. 2. El principio de unidad de materia y sus implicaciones El principio de unidad de materia representa una exigencia básica para el trámite y aprobación de normas por parte de las corporaciones de elección popular.

Tratándose de las leyes, el artículo 158 de la Carta establece que todo proyecto debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. En el ámbito territorial, el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 (Código de Régimen Municipal) consagra el principio de unidad de materia en similares términos: “UNIDAD DE MATERIA.

Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” (Negrillas fuera del texto) Sobre la noción de unidad de materia, la jurisprudencia ha sostenido que tal principio permite que en una misma regulación estén comprendidos varios asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática.

Ello quiere significar que las disposiciones plasmadas en un texto normativo deben guardar relación directa con el tema y la materia dominante señalada en dicho texto. Sobre el sentido y alcance de esta exigencia la Corte Constitucional ha señalado: “(…) el principio de unidad de materia no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice en forma transparente, al tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.

Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. (…) Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, ‘Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.

En consecuencia, el término ‘materia’ debe interpretarse desde una perspectiva ‘amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.” (Negrilla y subrayado por fuera del texto) La misma Corporación en sentencia C- 460 de 2004, MP.

Alfredo Beltrán Sierra, precisó que cuando la acusación contra una disposición se apoya en el cargo de falta de unidad de materia, dicha imputación debe reunir los siguientes requisitos mínimos: “a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior”.

En ese sentido “el vínculo o relación puede darse en función de (…) (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-;

(v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”. Conforme a tal perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas.

En la primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada” procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este juicio, ha insistido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no puede ser extremadamente rígido pues se afectaría gravemente el principio democrático.

De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las normas “resulten ajenas a la materia regulada”. 3. La igualdad en el ordenamiento constitucional. Reiteración de jurisprudencia La cláusula de igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado Colombiano. En efecto, nuestra Constitución la reconoce como un “concepto multidimensional”, esto es, un principio rector, una garantía para la protección de la sociedad y un derecho fundamental.

Desde su ámbito de derecho fundamental, el artículo 13 superior establece: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

De la norma en mención se extraen algunas características esenciales de la igualdad, a saber: (i) es connatural a la persona desde su nacimiento, (ii) el Estado debe propender por su protección y goce efectivo, (iii) permea todos los ámbitos de la vida en sociedad y, (iv) su aplicación conlleva la distinción material entre personas cuyas circunstancias físicas o socio-culturales así lo requieran.

Diversos instrumentos internacionales ratificados por Colombia han exaltado la importancia de este valor, principio y derecho constitucional. Al respecto valga citar el artículo 1º la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 24 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 2.2.

Además de los preceptos señalados, existen otras herramientas que vale la pena destacar, como la Carta de las Naciones Unidas, artículo 55, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 2.1 y 2.2, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la Declaración de los Derechos del Niño, principio 1º y la Convención sobre los Derechos del Niño en sus artículos 2º y 28-1.

Entonces, es posible constatar que la igualdad es un concepto jurídico de trascendencia trasnacional que implica el compromiso para los Estados de “remover los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas desigualdades de hecho”. La Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el alcance de este concepto, verbigracia, en la T-432 de 1992, se determinó: “El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos” (Negrilla fuera de texto).

Más adelante, en la sentencia C-667 de 2006, al estudiar la constitucionalidad del inciso 5º del artículo 3° de la Ley 136 de 1994, dicha Corporación precisó que el derecho a la igualdad se predica de situaciones objetivas y no meramente formales; de ahí que deba valorarse a la luz de la identidad entre los iguales y de diferencia entre los desiguales; así también, indicó que “una norma jurídica no puede efectuar regulaciones diferentes ante supuestos iguales, aunque puede hacerlo si los supuestos son distintos”.

En relación con lo expuesto, la sentencia T-291 de 2009 resaltó que “un propósito central de la cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos (mandato de intervención)”.

Bajo la misma línea, en la sentencia T-030 de 2017 dicho Tribunal reiteró que la igualdad puede entenderse desde tres puntos de vista; el formal, que implica que la ley debe ser aplicada en condiciones de igualdad a todos los sujetos contra quienes se dirige; el material, “en el sentido garantizar la paridad de oportunidades entre los individuos”; y la prohibición de discriminación que comporta que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato diferente a partir de criterios sospechosos construidos con fundamento en razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión y opinión política.

En suma, la jurisprudencia constitucional ha determinado de manera uniforme que esta prerrogativa conlleva: “i) [U]na regla de igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; ii) una prohibición de discriminación que implica que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato discriminatorio a partir de criterios sospechosos construidos a partir de -entre otras- razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión u opinión política; y iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, entendido como el deber público de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a grupos discriminados o marginados de manera sistemática o histórica, a través de prestaciones concretas o cambios en el diseño institucional (acciones afirmativas).

En otras palabras, hablar de igualdad o desigualdad, siguiendo alguna variante de la fórmula clásica (como la contenida en el artículo 13 CP) tiene sentido sólo en la medida en que se respondan las siguientes tres preguntas: a) ¿Igualdad entre quiénes?; b) ¿Igualdad en qué?; y c) ¿Igualdad con base en qué criterio?”. Ahora bien, para realizar el examen de validez de un trato diferenciado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estimado que la correcta estructuración del cargo por vulneración del principio de igualdad requiere del demandante una importante carga argumentativa, la cual debe caracterizarse por tener un alto grado de precisión en beneficio de la suficiencia del cargo, ya que, dicha “exigencia lo que busca proteger en últimas es la libertad de configuración legislativa que sólo se vería inicialmente menguada cuando se esté en presencia de “criterios sospechosos de discriminación”.

En desarrollo de tal carga argumentativa, la Corte Constitucional ha señalado que el demandante debe aplicar las siguientes etapas para formular el cargo: “(i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;

(ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las situaciones objeto de comparación desde la Constitución, ameritan un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual”.

De la misma forma, la Corte desde la sentencia C-093 de 2001, ha desarrollado el test integrado de igualdad, mediante el cual se busca determinar si el criterio de distinción fue aplicado con observancia de este principio. Dicho análisis se efectúa por niveles de intensidad: “El test de igualdad es débil: cuando el examen de constitucionalidad tiene como finalidad establecer si el trato diferente que se enjuicia, creó una medida potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento.

Como resultado de lo anterior, la intensidad leve del test requiere: i) que la medida persiga un objetivo legítimo; ii) el trato debe ser potencialmente adecuado; y iii) no debe estar prohibido por la Constitución. Se requiere la aplicación de un test intermedio de igualdad cuando: i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o ii) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia. En estos eventos, el análisis del acto jurídico es más exigente que el estudio realizado en el nivel leve, puesto que requiere acreditar que: i) el fin no solo sea legítimo, sino que también sea constitucionalmente importante.

Además: ii) debe demostrarse que el medio no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente para alcanzar el fin buscado con la norma u actuación objeto de control constitucional. Por último, el test estricto de igualdad: surge cuando las clasificaciones efectuadas se fundan en criterios “potencialmente discriminatorios”, como son la raza o el origen familiar, entre otros (artículo 13 C.P.), desconocen mandatos específicos de igualdad consagrados por la Carta (artículos 19, 42, 43 y 53 C.P.), restringen derechos a ciertos grupos de la población o afectan de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta (artículos 7º y 13 C.P.)”.

En este último evento, se deberá indagar si “i) la medida utilizada debe perseguir ya no solo un objetivo no prohibido, sino que debe buscar la realización de un fin constitucionalmente imperioso; y ii) el medio utilizado debe ser necesario, es decir no basta con que sea potencialmente adecuado, sino que debe ser idóneo”. Entonces, el juicio integrado de igualdad se desarrolla a través de tres etapas: (i) establecer el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza, (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en otras palabras, verificar si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente a la luz de la Constitución. Conforme a lo expuesto, se tiene que la igualdad es un concepto multidimensional, es decir, es un valor supremo, un principio fundante y un derecho fundamental.

En consecuencia, el Estado deberá promover la igualdad material, por lo cual es necesario que las diferentes medidas que se adopten respeten la cláusula de no discriminación. De alegarse la afectación de este mandato, el juez constitucional podrá realizar un test integrado de igualdad (leve, moderado o estricto), con el fin de establecer si el acto jurídico censurado efectivamente constituye una medida discriminatoria. 4.

Los fondos educativos El artículo 67 de la Constitución Política consagra que “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.

En desarrollo de esos mandatos constitucionales el legislador profirió la Ley 1012 de 2006 “Por medio de la cual se reforman los artículos 111 y 114 de la Ley 30 de 1992, sobre Créditos Departamentales y Municipales para la Educación Superior”, autorizando a las entidades territoriales la posibilidad de crear los fondos de crédito educativo a nivel departamental y municipal para la educación superior, fundamentado en los postulados de la descentralización a que alude la Constitución Política de tal manera que las comunidades se auto gobiernen y resuelvan sus propios asuntos.

En el artículo 1º se consagra lo siguiente: “Artículo 1°. El artículo 111 de la Ley 30 de 1992 quedará así: Artículo 111. Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes.

Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior”.

El artículo 114 de la Ley 30 de 1992, artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 1450 de 2011, consagra que “Los recursos de la Nación destinados a becas o a créditos educativos universitarios en Colombia, serán girados al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) y a él corresponde su administración. Los recursos de la Nación destinados a becas o a créditos educativos universitarios para la financiación de maestrías, doctorados o posdoctorados podrán ser girados al Fondo Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, Fondo Francisco José de Caldas.

En este evento la ejecución de los recursos podrá ser apoyada con la participación de terceros y el Gobierno Nacional reglamentará los criterios de asignación (subrayado fuera de texto). La normatividad antes expuesta, permite concluir que las entidades territoriales cuentan con autorización legal para crear fondos educativos que permita el apoyo o ayuda a los estudiantes de bajos ingresos económicos para acceder a la educación superior. 5.

Solución del caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: -Que se celebró el convenio interadministrativo para la constitución y administración del Fondo de Fomento Educativo del municipio de Nobsa, destinado a la financiación de estudios en educación para pregrado a estudiantes de ese ente territorial, entre el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el exterior “Mariano Ospina Pérez ICETEX y dicho municipio el 17 de marzo de 2005.

De acuerdo a las siguientes consideraciones (f. 16): “… 2.Que de conformidad con el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 3 de abril de 1997 “…el ICETEX celebra con entidades públicas y privadas y con la finalidad de administrar partidas destinadas a impulsar y apoyar programas educativos y culturales, contratos denominados “Fondos en Administración”, mediante los cuales se organiza el crédito educativo destinado a universitarios y profesionales, la capacitación no formal, o estudios en el exterior y, en su caso, la concesión de becas o de subsidios”. … 4.

Que el CONSTITUYENTE tiene como objetivo financiar estudios en educación formal para pregrado… 5. Que, en consecuencia, el CONSTITUYENTE en cumplimiento de los mandatos de Ley que se dejan señalados, debe proceder a dar traslado al ICETEX de los recursos financieros para atender la capacitación de los estudiantes oriundos del Municipio y mediante un convenio suscrito con el ICETEX, determinar la administración de tales recursos, con el propósito de aplicarlos a los fines que se destinen en armonía con los criterios legales, estatutarios y reglamentarios del ICETEX.

En consecuencia, acuerdan: CLÁUSULA PRIMERA- OBJETO: El objeto del presente convenio es la constitución de un Fondo en Administración, denominado FONDO DE FOMENTO EDUCATIVO DEL MUNICIPIO DE NOBSA – ICETEX, con los recursos entregados por el CONSTITUYENTE… … CLÁUSULA TERCERA. VALOR DEL FONDO: Inicialmente el Fondo tendrá un valor de… $77.257.054.00 MONEDA CORRIENTE, según Certificado de Disponibilidad Presupuestal nº 2005010015 de enero 3 de 2005, expedido por el Tesoro Municipal, dicha suma será consignada por el CONSTITUYENTE a favor del ICETEX en la cuenta que este le indique, en un término no mayor a los tres (3) meses prorrogables una sola vez por igual término. CLÁUSULA CUARTA.

FUENTES DE RECURSOS: Son fuentes de recursos del Fondo además: A) La totalidad de los recursos presupuestados por el Concejo Municipal con destino al Fondo en cada vigencia; B) Las donaciones, herencias, legados aportes de cualquier clase que se reciban de otras personas o entidades con destino al Fondo; c) Los demás aportes que para cumplir los fines de este Fondo, destine al Concejo Municipal y otras Corporaciones Públicas;

D) Los dineros resultantes de la recuperación de cartera del Fondo y que sean de propiedad del MUNICIPIO, de acuerdo con el extracto que elabore el ICETEX.

PARÁGRAFO: Sin perjuicio de lo anterior, el monto del Fondo podrá ser incrementado por el CONSTITUYENTE en la cuantía que se considere pertinente en razón de los compromisos que adquiera. CLÁUSULA QUINTA. SOSTENIBILIDAD DEL FONDO: La adjudicación de los recursos se realizará hasta que se agote el presupuesto disponible. El CONSTITUYENTE se compromete a realizar las adiciones necesarias en cada vigencia, para la adjudicación de cupos nuevos y garantizar la sostenibilidad de las cohortes.

PARÁGRAFO: En todo caso la responsabilidad con los beneficiarios, por los compromisos del Fondo corresponderán exclusivamente al CONSTITUYENTE, ya que el ICETEX solo responde hasta por la liquidez real del mismo. CLÁUSULA SEXTA. ADMINISTRACIÓN DEL FONDO: El administrador de los recursos del FONDO será directamente el ICETEX a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora que se establece en la cláusula sexta.

PARÁGRAFO PRIMERO: GASTOS DE ADMINISTRACIÓN. El ICETEX tomará e los dineros del FONDO por concepto de gastos de administración, una suma correspondiente al… 10% … CLÁUSULA OCTAVA. JUNTA ADMINISTRADORA: Para los efectos del presente convenio se constituirá una Junta Administradora, encargada de fijar las políticas del FONDO, velar por el óptimo aprovechamiento de los recursos del mismo y por la correcta ejecución de las operaciones objeto del FONDO.

La Junta Administradora estará integrada por las siguientes personas: a) El Alcalde del municipio o su delegado, b) El Secretario de Gobierno de Educación, c) El secretario de Desarrollo, Turismo y Cultura del municipio y d) El Director Territorial Centro del ICETEX o su delegado CLÁUSULA NOVENA. FUNCIONES DE LA JUNTA ADMINISTRADORA: Serán funciones de la Junta Administradora, además de las señaladas en la cláusula anterior, las siguiente:… d) Aprobar y ordenar las condonaciones a que haya lugar, e) Aprobar los certificados de incobrabilidad que presente el ICETEX a efectos de ordenar los castigos de cartera correspondientes… CLÁSULA DÉCIMA.

OBLIGACIONES DEL ICETEX: El ICETEX se obliga a… e) Gestionar la recuperación de cartera cuando hubiere lugar a ello… g) Informar semestralmente a la Junta Administradora, sobre la gestión del Fondo, especialmente en lo relativo al desarrollo del programa y al estado financiero. … CLÁUSULA DÉCIMA TERCERA. RECAUDO DE CARTERA: De la porción reembolsable de los créditos, el capital recuperado ingresará a las arcas del FONDO, aumentando la disponibilidad del mismo.

PARÁGRAFO. Por capital recuperado se entiende el capital girado más los intereses generados durante el período de estudios. Los intereses pagados durante el periodo de amortización ingresarán al ICETEX en contraprestación por la administración y cobranza de la cartera de crédito. CLÁUSULA DÉCIMA CUARTA. DURACIÓN DEL CONVENIO: El presente convenio tendrá una duración de cinco (5) años, o hasta el agotamiento de la partida, término contado a partir de la fecha de perfeccionamiento del presente documento.

El convenio se prorrogará automáticamente por el término anteriormente señalado, salvo manifestación expresa en contrario de alguna de las partes… CLÁUSULA DÉCIMA SÉPTIMA- CANCELACIÓN Y LIQUIDACIÓN DEL FONDO: La terminación del convenio por cualquiera de los casos previstos en la cláusula anterior implicará la cancelación del fondo, que se determinará en un término no mayor a 60 días hábiles contados a partir de la declaratoria de terminación por mutuo acuerdo o la declaratoria de determinación mediante resolución motivada por el Director General del ICETEX o del representante legal del Constituyente.

Surtido lo anterior, el ICETEX emitirá la respectiva resolución declarando el inicio del proceso liquidatorio con cada uno de sus trámites subsiguientes. La liquidación del fondo costará en ACTA dentro de la cual se especificarán las sumas de dinero que haya recibido el ICETEX, su utilización, los saldos disponibles, la relación de la cartera de crédito vigente y vencida que se entregarán al Constituyente y la ejecución de los servicios.

El ICETEX determinará en un plazo no mayor de 30 días hábiles contados a partir de la fecha en que fue notificada la resolución de liquidación o de la firma de la liquidación por mutuo acuerdo, la fecha de cierre contable para la entrega de los estados financieros, los cuales harán parte integral del acta de liquidación y contendrán entre otros los siguientes valores: … d) Recuperación de cartera, e) deudas pendientes de condonación;… Parágrafo: Declarada la terminación de convenio, los pagarés y convenios firmados por los beneficiarios de los créditos que se hayan ejecutado tanto vigentes como vencidos, se endosarán sin responsabilidad del Constituyente. -Mediante el Acuerdo nº 019 de 31 de agosto de 2017, se creó “…el fondo de fomento educativo para educación superior en el municipio de Nobsa”, cuyo objeto es apoyar el ingreso y la permanencia en la educación superior de los habitantes del municipio de Nobsa a través de créditos parcialmente condonables, para la financiación parcial o total de los estudios de pregrado en los niveles de educación técnica profesional, tecnológica y universitaria.

En el artículo 5 se indica que el fondo financia de acuerdo con la modalidad del crédito escogida, el valor semestral de la matrícula o del sostenimiento, siempre que exista disponibilidad presupuestal. También se consagra que el fondo educativo se nutriría de los recursos que le asigne anualmente al presupuesto la Secretaría de Gestión Municipal, sumados a estos el producto de los rendimientos financieros del mismo, y los reintegros hechos por los beneficiarios del fondo; los recursos de que trata la Ley 1012 de 2006 “Por medio de la cual se reforman los artículos 111 y 114 de la Ley 30 de 1992, sobre Créditos Departamentales y Municipales para la Educación Superior”; las donaciones, los recursos de cooperación internacional y el reintegro de recursos por parte del ICETEX. -Finalmente, el convenio de fondos en administración nº 021-2005 se liquidó por mutuo acuerdo el 28 de septiembre de 2017 (f. 20).

En la liquidación se acordó entre otras cosas, la desactivación de la plataforma de acceso del Fondo en Administración, “por cuanto ya se desembolsaron la totalidad de los giros aprobados por el constituyente a los respectivos beneficiarios”. También se acordó que a partir de la terminación y no renovación del convenio, “los pagarés y cartas de compromiso de los créditos que se hayan ejecutado y que se encuentren con saldo en cartera, se endosarán y cederán al municipio de Nobsa (Boyacá), exonerándose al ICETEX de todas las obligaciones surgidas dentro del convenio”.

Por último, se aceptó en todas sus partes el estado de cuenta, ordenando el reintegro al municipio de Nobsa, “toda vez que existe saldo disponible en favor del convenio por valor de… $300.477.626.68” (f. 24). -Con posterioridad se profirió el Acuerdo 021 de 29 de octubre de 2019, en el que se consideró y acordó lo siguiente (fls.6): “… Por lo tanto, únicamente el Municipio de Nobsa como entidad territorial autónoma, dentro del marco de la ley, puede decidir qué hacer con sus propios tributos y si es del caso, conceder alguna exención o tratamiento preferencial o beneficio tributario.

Que el 29 de marzo de 2005, se suscribió el Convenio nº 021- 2005, entre el… ICETEX y el municipio de Nobsa (Boyacá), cuyo objeto establecido en la cláusula primera del mismo, fue el siguiente: “El objeto del presente convenio es la constitución de un Fondo en Administración denominado FONDO DE FOMENTO EDUCATIVO DEL MUNICIPIO DE NOBSA – ICETEX, con los recursos entregados por el CONSTITUYENTE y el cual se regirá por las cláusulas que a continuación se señala”.

Que de conformidad con lo establecido en la cláusula segunda del Convenio nº 021-2005 del 29 de marzo, se determinó la finalidad del fondo de la siguiente manera: “CLAUSULA SEGUNDA- FINALIDAD DEL FONDO: El fondo estará destinado a financiar, parcial o totalmente los estudios de pregrado a estudiantes oriundos del municipio, que hayan vivido o estén residenciados mínimo cinco (5) años en el municipio, demuestren un buen nivel académico y pertenezcan a un estrato socioeconómico 1, 2 y 3 preferiblemente y que cursen sus estudios en los niveles técnico profesional, tecnológico o profesional en el país, en Instituciones de Educación Superior que se encuentren debidamente aprobadas por el Gobierno Nacional a través de créditos reembolsables en dinero o parcialmente condonables por méritos académicos. … Que de conformidad con lo establecido en la cláusula sexta del convenio nº 021- 2005 suscrito el 29 de marzo de 2005, se estableció. ADMINISTRACIÓN DEL FONDO: El administrador de los recursos del FONDO será directamente el ICETEX a partir del direccionamiento de las políticas determinadas por la Junta Administradora que se establece en la cláusula sexta.

PARÁGRAFO PRIMERO: GASTOS DE ADMINISTRACIÓN- EL ICETEX tomará de los dineros del FONDO por concepto de gastos de administración, una suma correspondiente al… 10% de los recursos efectivamente entregados por el CONSTITUYENTE descontándolos del valor de los mismos. Que de conformidad con lo establecido en la cláusula décima del convenio nº 021- 2005 suscrito el 29 de marzo, se estableció: CLÁUSULA DÉCIMA- OBLIGACIONES DEL ICETEX: EL ICETEX se obliga… e) gestionar la recuperación de cartera cuando hubiere lugar a ello”. … Que para la liquidación del convenio nº 021- 2005, suscrito el 29 de marzo, entre el ICETEX y el municipio de Nobsa (Boyacá), se determinó como fecha de cierre contable el 31 de agosto de 201.

Que el total de consignaciones registradas en el Fondo en Administración con código contable nº 120417, con corte a 31 de agosto de 2017, asciende a la suma de DOS MIL SETESCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES CIENTO SETENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($2.795.177.989,00) MCTE. Que de conformidad con la mesa de trabajo efectuada el día 23 de julio de 2017 y en razón a solicitud hecha por el municipio de Nobsa, el Constituyente solicitó dar inicio al trámite de la liquidación del convenio identificado con el código contable 120417 y por ende se procede a liquidar de mutuo acuerdo el Convenio en referencia suscrito entre el ICETEX y el municipio de Nobsa (Boyacá) el día 28 de septiembre de 2017.

Que la ley 1551 de 2012, señala que corresponde al concejo municipal como atribución fundamental y legal descrita en el artículo 18 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 así: “Artículo 32 Atribuciones, además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes… 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la Ley”.

Que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 en el parágrafo 1º dispuso.

PARÁGRAFO 1 º Los concejos municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46, y 368 de la CP. … ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO. AUTORIZAR al señor Alcalde Municipal de Nobsa – Boyacá, con el lleno de los requisitos técnicos y legales, como representante legal del fondo educativo municipal para conceder una condición especial para el pago, condonación o exención de intereses frente al convenio de fondos de administración nº 021- 2005 suscrito el 29 de marzo de 2005, entre el… ICETEX y el municipio de Nobsa, código contable nº 120417.

ARTICULO SEGUNDO. FACULTAR al fondo de fomento educativo para educación superior del municipio de Nobsa para expedir, adoptar y actualizar el respectivo “manual de crédito y cobro de cartera ICETEX” (Subrayado y negrilla fuera de texto). En esta oportunidad le corresponde a la Sala determinar en primer lugar, si procede declarar la invalidez del Acuerdo No. 021 del 29 de octubre de 2019 expedido por el Concejo Municipal de Nobsa, “Por medio del cual se autoriza al Fondo de Fomento Educativo para la Educación Superior del municipio de Nobsa a desarrollar un plan de alivio y apoyo a los estudiantes Nobsanos respecto de las deudas contraídas con ocasión de la ejecución del convenio de fondos en administración nº 021-2005 suscrito entre el ICETEX y el municipio de Nobsa, para lo cual se otorga la facultad para desarrollar un plan de pagos y para condonar total o parcialmente los intereses generados que servirá además para sanear las obligaciones constituidas en mora y para expedir, adoptar y actualizar el respectivo “Manual del Crédito y Cobro de Cartera ICETEX”, por presuntamente vulnerar el principio de unidad de materia, comoquiera que el departamento advierte una falta de conexidad entre la titulación y la facultad otorgada al alcalde municipal en el artículo 1º del acto demandado.

Como se mencionó en la sentencia C- 460 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra, cuando la acusación contra una disposición se apoya en el cargo de falta de unidad de materia, dicha imputación debe reunir los siguientes requisitos mínimos: “a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior”.

De la lectura de la demanda no se aprecia el cumplimiento de los citados requisitos mínimos, en primer lugar, porque el Departamento de Boyacá no indica la materia que es objeto el Acuerdo nº. 021 de 29 de octubre de 2019 y en consecuencia, tampoco se cumplen las restantes condiciones, pues no se señalan las razones por las cuales estiman que el artículo 1º del acto demandado no guarda relación con el tema del citado acuerdo, que se reitera no se indica cuál es.

Efectivamente, la Sala observa que el Departamento de Boyacá no hizo un estudio riguroso en torno al vínculo causal y teleológico entre el tema dominante del acuerdo demandado, que en este caso es la autorización que el Concejo Municipal de Nobsa da al alcalde, integrante de la Junta del Fondo de Fomento Educativo para la educación superior de Nobsa, para que desarrolle a favor de los estudiantes beneficiarios, un plan de alivio respecto de los pagos de las deudas contraídas con ocasión de la ejecución del convenio en administración 021- 2005 consistente en condonar los intereses y adoptar y actualizar el manual de crédito y cobro de cartera ICETEX, y el artículo 1º mediante el cual se autoriza al alcalde, como representante legal del citado fondo educativo municipal, para conceder una “condición especial para el pago, condonación o exención de intereses frente al convenio de fondos de administración nº 021- 2005”.

Así pues, la Sala observa que el contenido del artículo 1º del citado acuerdo guarda relación de conexidad con la materia dominante del aludido acuerdo, razón por la cual no encuentra prosperidad el cargo relativo a la falta de unidad de materia, pues no se advierte, como lo afirma el departamento de Boyacá, una falta de conexidad entre la titulación y la facultad otorgada al alcalde municipal.

Por las razones expuestas, este cargo no tiene vocación de prosperidad. Por otro lado, se analizará si es procedente declarar la invalidez del Acuerdo nº. 021 del 29 de octubre de 2019, por supuestamente vulnerar el principio de igualdad al autorizar al Fondo de Fomento Educativo para la educación superior de Nobsa para condonar los intereses generados por las deudas (créditos educativos) contraídas con ocasión a la ejecución del convenio en administración nº 021- 2005, en tanto que se pondría en desigualdad a los beneficiarios de los mismos que han pagado oportunamente sus obligaciones, citando como sustento de sus argumentos la sentencia C- 1115 de 2001.

Para realizar el examen de validez de un trato diferenciado la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estimado que la correcta estructuración del cargo por vulneración del principio de igualdad requiere del demandante una importante carga argumentativa, la cual debe caracterizarse por tener un alto grado de precisión en beneficio de la suficiencia del cargo, ya que, dicha “exigencia lo que busca proteger en últimas es la libertad de configuración legislativa que sólo se vería inicialmente menguada cuando se esté en presencia de “criterios sospechosos de discriminación”.

En desarrollo de tal carga argumentativa, el demandante debe aplicar las siguientes etapas para formular el cargo: “(i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;

La lectura de la demanda en lo que tiene que ver con este cargo carece de esa carga argumentativa, ya que tan solo se alega que el acuerdo bajo revisión autoriza la condonación de intereses de créditos educativo, dando un trato desigual a los beneficiarios de aquellos que sí han pagado oportunamente sus obligaciones, situación que dice ha sido expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C- 1115 de 2001.

Es decir, que el demandante indirectamente parece identificar un criterio de comparación entre los beneficiarios de los citados créditos educativos que han cumplido oportunamente sus obligaciones, respecto de los morosos. Para determinar si se configura la presunta discriminación vale recordar que en sentencia C- 1115 de 2001 la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 100 de la Ley 633 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial”.

Con tal propósito en aquella ocasión el Alto Tribunal analizó si realmente la norma dispensaba un tratamiento discriminatorio entre deudores morosos y no morosos, o entre deudores morosos que convinieron el pago a plazos de sus deudas insolutas y aquellos otros, también morosos, que no lo hicieron, concluyendo lo siguiente: “Cuando el Estado decide exonerar del pago de intereses de mora a sus deudores incumplidos, acepta que es igual la situación de los deudores puntuales que la de los impuntuales, y que el retardo en el pago puede no acarrear consecuencias jurídicas.

Esta actitud desconoce que el no pago en tiempo produce para el deudor incumplido un beneficio, que consiste en haber tenido dentro de su patrimonio, durante el tiempo de la mora, el dinero que ha debido destinar para el pago oportuno del tributo, beneficio que en cambio no puede obtener para sí el deudor puntual. O, desde otro punto de vista, el esfuerzo económico que implica el satisfacer puntualmente las obligaciones tributarias, es considerado como una situación igual a la de no haber hecho dicho esfuerzo.

De esta manera, la amnistía de intereses de mora implica dar un tratamiento igual a situaciones que jurídicamente no lo son, en cuanto en una de ellas la carga económica es mayor que en la otra. Por esa razón la amnistía de intereses es de suyo discriminatoria en cuanto el principio de igualdad impone dar un trato igual a los iguales y desigual a los desiguales.

De esta manera las normas que deciden exonerar del pago de intereses de mora a los deudores incumplidos, aunque propiamente no irrogan ningún perjuicio a los contribuyentes que pagaron puntualmente, confieren un beneficio injustificado a los deudores morosos. Este mismo beneficio, u otro equivalente, no es reconocido a los contribuyentes cumplidos, por lo cual se rompe el principio de igualdad (Subrayado fuera de texto).

Por lo expuesto, se declaró inexequible el artículo 100 de la Ley 633 de 2000. La sentencia que trae a colación el departamento si bien alude a la exoneración del pago de intereses de mora, no hace referencia a créditos educativos sino a deudas de carácter tributario, por lo que no puede ser tenida en cuenta para resolver el caso bajo estudio.

Además, el departamento de Boyacá debía definir fáctica y jurídicamente la existencia de un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles y ahondar en que el citado tratamiento distinto está constitucionalmente injustificado. No obstante, se echa de menos esa argumentación. Por las razones expuestas, este cargo no tiene vocación de prosperidad.

Por otro lado, el departamento de Boyacá alega que en el acuerdo se indican varios tipos de beneficios pero que los mismos no responden a una norma existente que permita adecuar la condonación de los intereses aplicables a los créditos contraídos con el fondo de fomento, tal como lo exige el artículo 2 de la Ley 1012 de 2006 que modificó el artículo 114 de la Ley 30 de 1992.

Lo primero que advierte la Sala es que el artículo 114 de Ley 30 de 1992, si bien fue modificado años atrás por el artículo 2 de la Ley 1012 de 2006, en el 2011 fue modificado por el artículo 27 de la Ley 1450, disponiendo entre otras cosas, que “Los recursos de la Nación destinados a becas o a créditos educativos universitarios en Colombia, serán girados al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) y a él corresponde su administración”.

Ahora, con la finalidad de resolver el anterior cargo se debe tener en cuenta que el parágrafo 1º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, -mencionado en las consideraciones del acuerdo demandado-, consagra que los concejos municipales mediante acuerdo, a iniciativa del alcalde, establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios establecidos en el inciso final del artículo 13 de la Constitución Política, es decir, para “proteger especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta ”.

Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, las entidades territoriales, como el municipio de Nobsa, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes, cuya ejecución le corresponderá al ICETEX, y a los Fondos Educativos Municipales que para tales fines se creen, de conformidad con el artículo 111 de la Ley 30 de 1992.

Por ende, las entidades territoriales cuentan con autorización legal para crear fondos educativos que permitan el apoyo o ayuda a los estudiantes de bajos ingresos económicos para acceder a la educación superior. Con tal propósito, mediante el Acuerdo nº 019 de 31 de agosto de 2017, se creó “…el fondo de fomento educativo para educación superior en el municipio de Nobsa”, cuyo objeto es apoyar el ingreso y la permanencia en la educación superior de los habitantes del citado ente territorial, a través, de créditos parcialmente condonables, para la financiación parcial o total de los estudios de pregrado en los niveles de educación técnica profesional, tecnológica y universitaria.

En el artículo 5 se indica que el fondo financia de acuerdo con la modalidad del crédito escogida, el valor semestral de la matrícula o del sostenimiento, siempre que exista disponibilidad presupuestal. Por otro lado, el artículo 8º indica las funciones de la Junta Administradora del fondo, entre ellas la de “reglamentar los montos de los créditos, exoneraciones parciales de la deuda, las condiciones, plazos y los requisitos para acceder a estos beneficios…”, “Autorizar el castigo de cartera en los eventos que sea necesario y la condonación de las cuentas una vez cumplidos los requisitos exigidos en el reglamento operativo del fondo”.

Luego, contrario a lo expuesto por el departamento de Boyacá se concluye que la norma que permite otorgar beneficios para el pago de los créditos educativos, como la condonación de intereses, es el parágrafo 1º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 junto con el inciso final del artículo 13 de la Constitución Política y el artículo 111 de la Ley 30 de 1992 que dispone lo siguiente: “Con el fin de facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación, establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados estudiantes.

Por ende, es el Fondo Educativo de Nobsa, a través de su Junta Administradora conformada, entre otras personas por el alcalde, es el que determinará las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior, lo que incluye la reglamentación de exoneraciones parciales de deuda y la autorización de la condonación de intereses, aspecto que según se ha explicado se aviene con el ordenamiento legal que regula la materia.

Por las razones expuestas se despacharán negativamente las pretensiones de la demanda y se declarará la validez del Acuerdo 021 de 29 de octubre de 2019, “Por medio del cual se autoriza al Fondo de Fomento Educativo para la Educación Superior del municipio de Nobsa a desarrollar un plan de alivio y apoyo a los estudiantes Nobsanos respecto de las deudas contraídas con ocasión de la ejecución del convenio de fondos en administración nº 021-2005 suscrito entre el ICETEX y el municipio de Nobsa, para lo cual se otorga la facultad para desarrollar un plan de pagos y para condonar total o parcialmente los intereses generados que servirá además para sanear las obligaciones constituidas en mora y para expedir, adoptar y actualizar el respectivo “Manual del Crédito y Cobro de Cartera ICETEX”, proferido por el Concejo Municipal de Nobsa.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 2, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR LA VALIDEZ del del Acuerdo Nº. 021 de 29 de octubre de 2019, proferido por el Concejo Municipal de Nobsa, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. Comuníquese esta determinación al Departamento de Boyacá, al Presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero Municipal de Nobsa. En firme esta providencia procédase a su archivo dejando las anotaciones y constancias de rigor. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión ordinaria de la fecha.

LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Magistrado DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO       Magistrado