TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, once de junio de dos mil veintiuno Providencia Sentencia de segunda instancia Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Claudia Patricia Bonilla Mosquera Demandado: Departamento de Risaralda Asuntos: ➢ Incentivo zonas de difícil acceso ➢ Ley 715 de 2011 y Decreto 521 de 2010 Decisión primera instancia: Accede Decisión segunda instancia: Confirma Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia frente al recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
Fueron planteados como fundamentos de la causa, las siguientes: 1. PRETENSIONES Se indicaron de la siguiente manera en la demanda: 1.1. Declarar la nulidad total del acto administrativo Núm. 5100 del 24 de marzo de 2015, notificado personalmente el 15 de abril del mismo año, por medio del cual la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda resolvió un derecho de petición. 1.2.
Declara la nulidad parcial de la Resolución Núm. 0157 del 22 de junio de 2015 a través de la cual se resuelve un recurso de apelación. 1.3. Declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por laborar en zona de difícil acceso desde el año 2011 y hasta la fecha. 1.4. Se ordene al departamento de Risaralda el reconocimiento y pago de la bonificación del 15 % del salario básico mensual que devenga la accionante, desde el año 2011 y hasta el 31 de marzo de 2015 y en adelante mientras permanezcan las condiciones laborales. 1.5.
Se ordene al departamento de Risaralda efectuar la reliquidación de los factores salariales y prestacionales de la demandante incluyendo la bonificación del 15 % de su salario básico entre los años 2011 a 2015 y en adelante mientras sus condiciones laborales no varíen. Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.6.
Condenar al departamento de Risaralda, por efecto de las declaraciones y condenas anteriores, a ajustar e indexar mes a mes, desde la fecha en que debió operar su reconocimiento; es decir, desde el año 2011 y hasta la fecha de su respectivo pago por esa entidad, conforme a lo establecido en el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 1.7.
Se ordene al departamento de Risaralda dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso, en el término de 30 días contados desde la comunicación de éste, tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 1.8. Condenar en costas al departamento de Risaralda teniendo en cuenta la omisión en el acatamiento a sus obligaciones legales. 2.
HECHOS Fueron señalados en los siguientes términos: 2.1. La demandante fue nombrada como docente provisional en el Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural, mediante Decreto Núm. 2913 del 3 de marzo de 2004 proferido por el gobernador del departamento de Risaralda; tomando posesión del cargo el día 4 de abril de aquel año, mediante Acta de Posesión núm. 648. 2.2.
Al momento de su vinculación, la demandante percibía como asignación básica mensual, según el certificado salarial emitido por la Secretaría de Educación del ente demandado, las siguientes sumas: AÑO ASIGNACIÓN BÁSICA MENSUAL 2004 $500.493 2011 $1.262.811 2012 $1.352.952 2013 $1.371.565 2014 $1.411.890 2015 $1.492.462 2.3.
Desde la fecha de su vinculación hasta la presentación de la demanda, la señora Bonilla Mosquera desempeña sus funciones como docente en el nivel de básica secundaria en el Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural del municipio de Pueblo Rico – Risaralda, en las veredas El Cortijo Cunagito; teniendo que desplazarse de manera habitual a las sedes, en los días y horarios que a continuación se relacionan: AÑO MUNICIPIO VEREDA SEDE DÍAS DE TRABAJO HORARIO DE TRABAJO 2011 Pueblo Rico El Cortijo Bakero El Cortijo Lunes y martes Lunes 9:00 a.m. – 3:00 p.m. Martes 8:00 p.m. 2012 Pueblo Rico El Cortijo Bakero El Lunes y Lunes 9:00 Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 Cortijo martes a.m. – 3:00 p.m. Martes 8:00 p.m. 2012 Pueblo Rico Cunagitó Cuna Gitó Chuambara Miércoles y jueves 8:00 a.m. – 2:00 p.m. 2.4.
Las mencionadas veredas están catalogadas como zonas rurales de difícil acceso por el Decreto 0319 del 23 de marzo de 2012, corroborando así que las dificultades para el acceso a dichos lugares se encentran vigentes, tal como se advierte igualmente del Decreto 0383 del 17 de marzo de 2015. 2.5. La demandante desde el 4 de marzo de 2004 (fecha de vinculación) hasta el 31 de marzo de 2015, ha laborado en las sedes de difícil acceso sin haber recibido la respectiva bonificación a la que tenía derecho por laborar en dichas sedes; bonificación que está recibiendo desde abril de 2015, por laborar en zona de difícil acceso, reconocida por el departamento a través del Decreto 0383 del 17 de marzo de 2015. 2.6.
El 01 de octubre de 2014, la parte demandante solicitó al departamento de Risaralda le fuera reconocida la bonificación del 15 % del salario mensual y el pago del retroactivo al cual tiene derecho, teniendo en cuenta que cumple con los requisitos para ser acreedora de ésta; petición que fue negada por la Secretaría de Educación Departamental a través del acto administrativo Núm. 5100 del 24 de marzo de 2015. 2.7.
Decisión frente a la cual fue interpuesto recurso de apelación, resuelto el día 22 de junio de 2015 a través de la Resolución Núm. 0157 notificada el 26 de junio, confirmando la decisión contenida en el acto administrativo objeto de recurso.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La apoderada de la parte demandante basa su argumentación a folios 85 y s.s. del expediente, señalando: Indica que los actos acusados están viciados por cuando el Departamento de Risaralda no observó el incentivo o la bonificación salarial por laborar como docente en zonas de difícil acceso, derecho reconocido por la Ley 715 de 2011, la Ley 1897 de 2009 y el Decreto 521 de 2010.
De acuerdo con este último, el Departamento de Risaralda reconoció las diferentes zonas de difícil acceso a través de varios decretos, dentro de las cuales se encuentra el lugar donde laboró la demandante como docente, cumpliendo con todos los requisitos establecidos en las citadas normas, de lo que puede deducirse que le asiste derecho a devengar tal bonificación. Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4
4. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Departamento de Risaralda, allegó escrito de contestación visible a folio 128 y s.s. de la actuación, refiriéndose a los hechos y manifestando oposición a las pretensiones, haciendo un recuento normativo de la bonificación discutida e indicó que, al no acreditarse que su labor sea permanente y que los traslados de la docente a tal zona sean habituales, no resultaría equitativo ni acorde a la normatividad conferirle tal beneficio.
Propuso como excepciones las que denominó carencia del derecho y demanda temeraria.
5. LA SENTENCIA APELADA La Juez Primera Administrativa de Pereira accedió a las súplicas de la demanda, señalando en la parte resolutiva: “PRIMERO: DECLARAR LA PRESCRIPCIÓN PARCIAL de las bonificaciones causadas con anterioridad al 1º de octubre de 2011, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio Núm. 000401-5100 del 24 de marzo de 2015 y de la Resolución nro. 0157 del 22 de junio de 2015; a través de los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de la bonificación especial por laborar en zonas de difícil acceso a partir del año 2011, por lo considerado.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al departamento de Risaralda a RECONOCER Y PAGAR a la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera la bonificación especial por laborar en zonas de difícil acceso establecida en el Artículo 5º del Decreto 521 de 2010, correspondiente al 15 % del salario básico mensual, desde el año 2011 y hasta el 31 de marzo de 2015; exceptuando el periodo comprendido entre el 10 de septiembre de 2012 y el 20 de abril de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 1º de octubre de 2011, por las razones expuestas en esta providencia.
CUARTO: Las sumas que resulten a favor de la demandante, deberán actualizarse en los términos del artículo 187 inciso final del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicando la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: CONDENAR EN COSTAS al departamento de Risaralda, a favor de la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, las cuales se liquidarán conforme el Código General del Proceso por parte de la secretaría del Despacho.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo considerado.
SÉPTIMO: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia y pagará intereses a partir de la ejecutoria de esta, en cuanto se cumplan los supuestos de hecho previstos para ello en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, remítase copia de esta providencia a la entidad demandada.
Idéntica reproducción remítase a la Procuraduría Regional de Risaralda, para los efectos contemplados en el Decreto 262 de 2000, artículo 75, numeral 12.
OCTAVO: EXPÍDANSE a costa de la parte interesada las copias auténticas que Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 sean solicitadas, con las constancias secretariales requeridas, con observancia de los parámetros legales. (Artículo 114 del Código General del Proceso)
NOVENO: EJECUTORIADA esta providencia, liquídense los gastos del proceso, devuélvanse los remanentes si a ello hubiere lugar, hágase la liquidación de costas y archívense las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI.”
6. EL RECURSO DE APELACIÓN Mediante escrito visible en el expediente digital, denominado “003RecursoApelacionDtoRisaralda.pdf”, el apoderado judicial de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el juzgado de primera instancia, con fundamento en lo que a continuación se resume: Reitera el argumento expuesto con la contestación de la demanda, en tanto las veredas el Cortijo y Cuna Guitó, en donde se encuentran ubicadas las sedes Bakero el Cortijo y Chuambará, solo fueron determinadas como zonas de difícil acceso en el año 2012 mediante el Decreto No 0319 del 23 de marzo y solo para ese año, determinación que se retoma para el año 2015 y esto en razón a que no todos los años se determinan como de difícil acceso las mismas zonas, ello depende de la información que entreguen al Departamento, Secretaria de Educación, las autoridades municipales correspondientes.
Sostiene además que, “la prestación del servicio educativo en el Bachillerato en Bienestar Rural, es tutorial, que hace que el desarrollo del programa educativo no requiera de manera habitual y permanente de la presencia del docente tutor, situación que no probó la parte actora, es decir que la docente CLAUDIA PATRICIA en el desarrollo del plenario no probó que tuvo presencia permanente en las sedes en las cuales se desarrolla el Programa de Bachillerato en Bienestar rural y por tal motivo no tiene derecho al beneficio que reclama”.
“Por otra parte es preciso tener en cuenta que el Bachillerato en Bienestar Rural es un programa cuyo desarrollo es flexible y semi presencial que se desarrolla en tres etapas, a través del apoyo de docentes tutores, las dos primeras corresponden con el desarrollo de los Nivel de Educación Básica Secundaria y la tercera con el Nivel de Educación Media.” “Se debe precisar que aunque la Accionante labora en algunas sedes ubicadas en áreas de difícil acceso, su labor tutorial no la desarrolla allí de forma habitual, sino que está distribuida en varias sedes, unas ubicadas en zonas de difícil acceso, otras no, y de conformidad con la normativa, la bonificación es de reconocimiento mensual, bajo el entendido de haber desempeñado su labor ininterrumpidamente, toda vez que tal como se desprende del mencionado artículo, esta bonificación se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado temporalmente a otra sede que no reúna los requisitos para el reconocimiento de este beneficio y si bien no es que los docentes sean trasladados de una sede a otra, sino que el servicio de docente tutorial en el Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 Bachillerato en Bienestar Rural lo prestan de forma intermitente, es decir no de forma permanente, entre las diferentes sedes en las cuales laboran.” Expresa además que no necesariamente todos los años las sedes ubicadas en zonas determinadas como de difícil acceso son las mismas y esto se debe a que la expedición de los decretos por medio de los cuales se determinan las zonas de difícil acceso y los establecimientos educativos ubicados en la jurisdicción de aquellas, se expiden con base en la información que envían las autoridades municipales, quienes son las que conocen las condiciones de las vías y la periodicidad de la prestación del servicio de transporte para cada vereda o zona, las cuales pueden y muchas veces han variado, por eso se deben expedir cada año el respectivo acto administrativo.
Luego de hacer un recuento normativo, manifiesta el recurrente que el auxilio de movilización determinado en los decretos de salariales de las vigencias 2008, 2009, 2010 y 2011, establecen claramente que dicho pago se realizará a los docentes y directivos docentes que trabajen en establecimientos educativos de los departamentos creados en el artículo 309 de la Constitución Política, o en establecimientos educativos que tenían la condición de estar ubicados en áreas rurales de difícil acceso, definidas como tales antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001; circunstancias que no presenta el Departamento de Risaralda, ya que este ente territorial está constituido legalmente desde el 1 de febrero de 1967; así mismo, antes del 2001 no se encontraban determinadas las zonas de difícil acceso de esta entidad.
Deviene de lo anterior, que al no cumplirse con los preceptos establecidos en los decretos 1171 de 2004, 521 de 2010, en lo concerniente a zonas de difícil acceso y los decretos 626 de 2008, 700 de 2009, 1369 de 2010 y 1055 de 2011, no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda. De la normativa referenciada, se debe resaltar que no por el hecho que en el año 2012 las sedes en que labora la actora se encontraran ubicadas en zonas determinadas como de difícil acceso, lo fueran en los años 2013 y 2014, toda vez que como ya ha quedado claro la condición de una sede de estar ubicada en una zona determinada como de difícil acceso puede perderse o inclusive una sede educativa que no se encuentra en dicha condición puede llegar a estarlo, para el año siguiente, porque la vía se perdió o porque el transporte cambio su periodicidad.
7. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado el 20 de enero de 2021, mismo en el que se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para sus alegaciones finales. La entidad territorial demandada, allegó escrito de alegaciones, reiterando los Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandante guardó silencio y el Ministerio Público no emitió concepto.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8.1. COMPETENCIA Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda el Tribunal la decisión sobre el asunto litigado, circunscrita a lo que es materia del recurso de apelación, y siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia 1. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 8.1.1 CUESTIÓN PREVIA. Alteración de orden para proferir sentencia Antes de abordar el análisis del asunto de la referencia, resulta necesario aclarar que la presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos.
Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.
Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.»2 1 Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión;
MP Juan Carlos Hincapié Mejía; sentencia del 15 de noviembre de 2019, Rad. 66001-33-33-002-2015-00350-01 (J-0504-2019); demandante: Elisabet Perea Ramírez; demandado: Departamento de Risaralda. 2 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, con ponencia del Magistrado Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 Entonces, en virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandi la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.
8.2. PROBLEMA JURÍDICO 8.2.1. Problema Jurídico Principal: ¿Qué requisitos se requiere para ordenarse el reconocimiento y pago de la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso, consagrada en el artículo 5º del Decreto 521 de 2010, equivalente al 15% del salario básico? 8.2.2. Problema Jurídico Asociado: En caso positivo, ¿procede el reconocimiento de manera total o proporcional a los días laborados? 8.2.3.
Asunto a resolver: Con base en lo anterior, procede el Tribunal a analizar en esta instancia el derecho pretendido, para determinar si en favor de la persona demandante, en su calidad de docente del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural del Municipio de Pueblo Rico y Belén de Umbría, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por zona de difícil acceso, o, si por el contrario, como lo predica la entidad demandada, no es procedente reconocerle el incentivo toda vez que no se encuentra probado que de manera habitual y permanente, la demandante preste su labor como docente tutorial en una sede específica o que todas las sedes en las que labora se encuentren ubicadas en zonas determinadas como de difícil acceso. 8.2.3.
Tesis de la parte demandante: Sostiene que la docente es beneficiaria del incentivo o la bonificación salarial por laborar en zonas de difícil acceso, en los términos de la Ley 715 de 2011, Ley 1897 de 2009 y Decreto 521 de 2010, no obstante que la entidad territorial reconoció las zonas de difícil acceso, entre las que se encuentra el lugar donde laboró la docente demandante. 8.2.4.
Tesis de la entidad demandada: Considera que al no probarse que labor desempeñada por la docente se ejercía de manera permanente, y que los traslados a las zonas de difícil acceso eran habituales, no resulta procedente el reconocimiento deprecado.
8.3. ACERVO PROBATORIO Mediante la prueba documental legal y oportunamente allegada al proceso, se permite reiterar la Sala, los elementos probatorios considerados por la a quo, en los siguientes términos: “9.2.1. A través del Decreto 0213 del 3 de marzo de 2004, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda nombró en provisionalidad a varios docentes dentro del programa de bachillerato en bienestar rural, dentro de ellos, a la señora Claudia Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269- 01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 Patricia Bonilla Mosquera, quien se posesionó en el cargo mediante Acta de Posesión nro. 648 del 4 de marzo del mismo año. (Fls. 29 a 32 cd. 1). 9.2.2. De folios 33 a 35 del cuaderno 1, reposan certificados del departamento de Risaralda, en los que se advierte que la señora Bonilla Mosquera presta sus servicios en el cargo de docente de aula Grado 2A en la Institución Educativa Bachillerato en Bienestar Rural de Pueblo Rico desde el 2 de junio de 2009 y formato único para la expedición de certificado de salarios de la demandante, donde se lee que a la fecha de expedición de este documento (26 de octubre de 2015) la señora Bonilla Mosquera ostentaba el grado de escalafón 2A, nombrada en provisionalidad en el S.P. Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural de Marsella, devengado los siguientes factores salariales: • Entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2013: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones y subsidio de alimentación. • Del 1º de enero de 2014 al 30 de junio de 2015, además de los anteriores, devengó bonificación mensual DC. 1566 1 junio/14-31 diciembre/15 y prima de servicios. 2.2.3.
A folios 36 y 37 del cuaderno 1, reposa certificación emitida por la rectora del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural, calendada el día 27 de agosto de 2013; documento en el cual se advierte que la demandante para aquella data, tenía la siguiente carga académica y jornada laboral en la institución: RESOLUCIÓN Núm. LUGAR DÍAS HORARIO 076 del 24 de enero de 2011 Vereda El Cortijo - Municipio de Pueblo Rico, Risaralda Lunes y martes 09:00 am a 03:00 pm 08:00 am a 2:00 pm Vereda Minas Calamar – Municipio de Pueblo Rico Miércoles y jueves 08:00 am a 02:00 pm 021 del 20 de enero de 2012 Vereda El Cortijo Lunes y martes 09:00 am a 03:00 pm 08:00 am a 2:00 pm Vereda Cuna Gitó – Municipio de Pueblo Rico Miércoles y jueves 08:00 am a 02:00 pm 101 del 11 de abril de 2013 Vereda Selva Alta - Municipio de Belén de Umbría Miércoles, jueves, viernes y sábado 08:00 am a 02:00 pm 9.2.4.
A través del Decreto 00044 del 14 de enero de 2011, el departamento de Risaralda determinó las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales ubicados en la jurisdicción de las mismas, en los municipios no certificados en educación del departamento de Risaralda”, en relación con los municipios de Pueblo Rico y Belén de Umbría, se determinaron en la norma referida como zonas de difícil acceso: Del municipio de Pueblo Rico “Alto Humacas, Alto Mumburutó, Bachichi, Bajo Embordó, Barakirura, Bichubara, Caja de Oro, Campo Alegre, Citrú, Cortijo, Costa Rica, Cuanza, Cuna Gitó – Chuambará, Curambará, Dokabú, El Danubio, El Rocío, Geté Pital, Inamurcito, Jitochaque, Kundumí, La Pradera, La Cristalina, La Cumbre, La Iberia, La María, La Selva, La Sonora, La Trinidad, Marruecs, Mentuará.” Y del municipio de Belén de Umbría: “Alturas, Caucaya, Guarce, El Abejero, El Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 Diamante, El Dinde, El Porvenir, Frisolera Alta y Baja, La Llorona Alta, La Llorona Baja, Serna, La Selva Alta, La Tribuna, Los Ángeles, Maira Alta, Maira Baja, Marmolejo.” 9.2.5.
Igualmente el gobernador del departamento de Risaralda dictó el Decreto 0319 del 23 de marzo de 20123 “Por medio del cual se determinan las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales ubicados en la jurisdicción de las mimas, en los municipios no certificados en educación del departamento de Risaralda”, en virtud del estímulo para docentes y directivos docentes discutido en el sub lite; en lo que respecta a los municipios de Pueblo Rico y Belén de Umbría, se determinaron en la norma en cita como zonas de difícil acceso: Del municipio de Pueblo Rico “Sinaí Arenales Minitas Marruecos Bichubara, Kundumi La Pradera, Bajo Embordó, El Encanto, Botuma, Geté, Pital, Alto Humacas, Alto Mumburutó, El cortijo, Aguita Dokabu, Sikuedó, Mentuará, Paparidó, Bajo Jito Chake, Bajo Gito Yoraudó, Kanchido, Oskordó, Bachichí, El silencio.”.
Y del municipio de Belén de Umbría: “Alturas, Bajo Guarne, El Abejero, El Dinde, Caucaya, El Diamante, Guardia, El Porvenir, Maira Alta, Maira Bajo, La Magdalena, Los Ángeles, La Selva Alta, Frisolera Alta, Frisolera Baja, El Tigre, La Tribuna, La Llorona Alta, La Llorona Baja, Marmático, Peñas Blancas”. El artículo 2º de ese acto administrativo determina, entre otras, las siguientes sedes de los establecimientos educativos estatales ubicados en las zonas de difícil acceso de los aludidos municipios: MUNICIPIO INSTITUCIÓN O CENTRO EDUCATIVO CENTRAL ZONAS DE DIFÍCIL ACCESO SEDE EDUCATIVA UBICADA EN ZONA DE DIFÍCIL ACCESO Pueblo Rico Intercultural Dokabú Alto Mumburutó El Cortijo Aguita Dakabu Sikuedó Mentuará Paparidó Bajo Jito Chake Bajo Gito Yoraudó Kanchido Alto Mumburutó Bakera el Cortijo Intercultural Dakabú Sikuedó Santa Teresa Mentuará Paparidó Jito Chake Cuna Gitó Chuambará Yoraudó Kanchido Belén de Umbría Santa Emilia La Selva Alta Frisolera Alta Frisolera Baja El Tigre La Tribuna La Selva Alta Frisolera Alta Frisolera Baja El Tigre La Tribuna Andica La Llorona Alta La Llorona Baja Marmático Peñas Blancas La Llorona Alta La Llorona Baja Marmático Peñas Blancas A su turno, el artículo 4º del decreto en cita establece: “Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso según la descripción antes realizada, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15 %) del salario básico mensual que devenguen.” 3 Fls. 38 a 51 cdno. 1.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 9.2.6. Seguidamente el departamento de Risaralda expidió los decretos 0250 del 8 de marzo de 2013, 0129 del 4 de febrero de 2014, 370 del 22 de abril de 2014, 0667 del 29 de julio de 2014, a través de los cuales determinó y modificó las zonas de difícil acceso y sedes de los establecimientos educativos ubicados en dicha jurisdicción, sin realizar cambios en lo que respecta a los centros educativos Intercultural Dokabú del municipio de Pueblo Rico, Santa Emilia y Andica del municipio de Belén de Umbría. (Fls. 260-284 cd. 1-1) 9.2.7.
Luego, el departamento de Risaralda expidió el Decreto Núm. 0383 del 17 de marzo de 20154, determinando como zonas rurales de difícil acceso y sedes de los establecimientos educativos ubicados dentro de la jurisdicción de aquellas, en lo que respecta a los municipios de Pueblo Rico y Belén de Umbría (artículo 1º) iguales zonas y sedes educativas de difícil acceso a aquellas determinadas por el Decreto 0319 del 23 de marzo de 2012, excluyendo del municipio de Belén de Umbría al centro educativo “Santa Emilia”.
Se estableció además en el parágrafo primero del artículo 1º del citado decreto que “De conformidad con el artículo 5 del decreto 520 de 2010, a los docentes del Bachillero en Bienestar Rural, que laborarán en las zonas de difícil acceso que se encuentran establecidas dentro de este estudio le será reconocida dicha bonificación proporcional al tiempo laborado, durante el año académico 2015, el cual deberá ser certificado por el Rector del respectivo Centro Educativo (B.B.R.)”. 9.2.8.
A través de oficio calendado el 3 de diciembre de 20185, el rector del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural remitió al Despacho, prueba documental que da cuenta de la carga académica y laboral de la demandante dentro de la aludida institución educativa desde el año 2011 hasta 2015, dentro de la cual se destacan para la presente contienda, los siguientes: • Que la docente tiene una asignación académica de 30 horas semanales distribuidas así: de atención directa a estudiantes de lunes a jueves, de las cuales se distribuyen en 2 días (11 horas por cada uno) para casos en que los docentes laboren en 2 veredas; 2 horas de receso de los estudiantes bajo supervisión del docente (30 minutos por día); 2 horas complementarias, 1 semanal para cada vereda; 4 horas de microcentro los días viernes donde se reúnen todos los docentes del centro de 08:00 a.m. a 12:00 p.m. en la oficina central del centro educativo. • Con la Resolución Núm. 076 del 14 de enero de 20116 fue asignada la carga laboral y académica de la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, estableciéndose como zonas para prestar el servicio, las Veredas El Cortijo y Minas Calamar del municipio de Pueblo Rico.
(fls. 201-203 cd. 1-1) • A través de la Resolución Núm. 021 del 20 de enero de 20127, fue asignada nuevamente la carga académica y laboral de la demandante, estableciéndose como zonas para prestar el servicio docente, las veredas de El Cortijo y Cuna Gitó del municipio de Pueblo Rico. (Fls. 205 a 29 cd. 1-1). 4 Fls. 52 a 64 cdno. 1. 5 Fls. 197-199 cd. 1. 6 A través de la cual se establece la carga académica para los docentes del centro educativo, notificada a la demandante el día 24 de enero de 2011, conforme acta que reposa a folio 200 del cuaderno 1-1. 7 Notificada a la demandante el día 20 de enero de 2012, conforme acta que reposa a folio 204 del cd. 1.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 • El 7 de septiembre de 2012 (fl. 146 cd. 1), la señora Bonilla Mosquera, radicó ante la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, comunicación de amenaza, con ocasión de los hechos ocurridos el 2 de septiembre del mismo año donde resultó muerto su esposo. • El 10 de septiembre de 2012, la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, solicitó ante el Comité de Amenazados del departamento de Risaralda, ser reubicada ya que consideraba en riesgo su seguridad y la de su hija.
(fl. 147) • A través de Acta de Compromiso de fecha 10 de septiembre de 2012, la demandante se compromete a realizar las labores que le sean asignadas y presentarse ante la rectora del Bachillerato en Bienestar Rural del municipio de Pereira, ubicado en la carrera 10 17-15 cumpliendo el horario allí establecido, desde la fecha y hasta que la secretaría le imparta nuevas instrucciones (fls. 148 y 149 cd. 1) • Según Resolución 107 del 28 de enero de 2013 (fls. 151-153 cd. 1), la secretaría de Educación Departamental de Risaralda, confirió comisión de servicios por el término de 3 meses a la señora Claudia Patricia Mosquera, en su calidad de docente del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural, a igual cargo en la Institución Educativa Instituto Alfonso López Pumarejo del municipio de La Virginia, acto administrativa notificado a la demandante el 22 de febrero de 2013 (fl. 154) • Por Oficio 004-1193 del 25 de enero de 2013, la Dirección Administrativa de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, le informa a la demandante que a partir del 28 de enero de 2013, debe presentarse a laborar en la Institución Educativa Alfonso López Pumarejo del municipio de La Virginia, hasta tanto se defina su situación administrativa (fl. 150 cd. 1). • Mediante Resolución 127 del 3 de abril de 2013 (fls. 155-157 cd. 1), el departamento de Risaralda, reconoció la condición de amenazada a la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera y ordenó al directivo docente rector del Bachillerato en Bienestar Rural, expedir el acto administrativo de reasignación académica en una sede donde se le garanticen los derechos de docente amenazada, decisión notificada a la interesada el 4 del mismo mes y año (fl. 158 cd. 1). • A folios 159 y siguientes del cuaderno 1 obra copia de la Resolución 101 del 11 de abril de 2013, por la cual se determina la asignación académica y distribución de carga laboral a la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, estableciéndose como sede para prestar sus servicios docentes, la vereda Selva Baja del municipio de Belén de Umbría, Risaralda, cuya notificación se realizó el mismo día (fl. 165 cd. 1). • Según documento de fecha 7 de mayo de 2013, suscrito por la rectora del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural, la señora Bonilla Mosquera inició labores en el municipio de Belén de Umbría el 20 de abril de 2013 (fls. 214-216 cd. 1-1) • A través de la Resolución 009 del 13 de enero de 2014, se determina la asignación académica y distribución de carga laboral a la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, estableciéndose como sede para prestar sus Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 servicios docentes, la vereda Andica del municipio de Belén de Umbría, Risaralda.
(Fls. 230-232 cd. 1-1). • A folio 233 del cuaderno 1-1 se encuentra visible copia de Resolución 231 del 30 de abril de 2014, a través de la cual se establece la jornada laboral de los docentes del centro educativo Bachillerato en Bienestar Rural, en 30 horas efectivas de trabajo semanales, distribuidas de lunes a sábado en las cuales están incluidas 4 horas de micro centro. • Por Resolución 001 del 25 de marzo de 2015, el rector del Centro Educativo “Bachillerato en Bienestar Rural”, resolvió trasladar entre otros docentes a la señora Bonilla Mosquera del municipio de Belén de Umbría para el municipio de Marsella, con el fin de atender el grupo de las veredas La Nubia y el Rayo en reemplazo del docente Adalberto Obando Pareja (fls. 163 y 164 cd. 1). 9.2.9.
La señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera a través de su apoderada judicial, radicó petición a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda el día 1º de octubre de 2014 bajo el número 22511-R, tendiente al reconocimiento y pago de la bonificación por laborar en zonas de difícil acceso. (Fls. 10 a 15 cd. 1). 9.2.10. A través de los oficios números 25596 del 17 de diciembre de 2014 y. 000401- 5100 del 24 de marzo de 2015, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda negó el reconocimiento solicitado por la demandante; señalando entre otros aspectos, lo siguiente (Fls. 139-142, 7 y 8, 170 y 171 cd. 1): “… las norma (sic) anteriormente descrita (sic), son muy clara (sic) cuando dice (sic) que esta bonificación se pagará durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, ha de tenerse en cuenta que aunque los docentes de Bachillerato en Bienestar Rural, laborar (sic) interinamente en alguna (sic) sedes ubicadas en áreas de difícil acceso, su labor habitual no la desarrollan allí; sino que la desarrollan en varias sedes, es decir no están ubicados en una sola sede de planta, por lo cual, una vez hechas las consultas pertinentes, tanto al grupo de profesionales de la supervisión educativa como las jurídicas, y el mismo ente del gobierno nacional, se determinó que en efecto, en el caso particular no se reúnen las condiciones para acceder de manera favorable al reconocimiento de los emolumentos solicitados.
“Dilucidado lo anterior es muy clara la normatividad en establecer que los docentes que tiene (sic) derecho a la bonificación del 15 % son quienes se encuentran nombrados y laborando habitualmente en las Sedes ubicadas en Zona de Difícil Acceso, circunstancia esta que no cumplen los docentes de Bachillerato en Bienestar Rural, por ende este despacho habrá de despachar desfavorablemente su solicitud, por los motivos expuestos”. 9.2.11.
El anterior acto administrativo fue notificado el día 15 de abril de 2015 (Fl. 9 y cd. 1) y contra este la parte demandante promovió recurso de apelación mediante escrito radicado en la entidad el 27 de abril de 2015 (Fls. 10 a 15 cd. 1). 9.2.12. Por medio de la Resolución Núm. 0157 del 22 de julio de 2015, el gobernador del departamento de Risaralda confirmó el acto administrativo objeto del recurso, señalando:8 “… el Bachillerato en Bienestar Rural es un Programa, el cual no se desarrolla en las mismas condiciones que lo hace la educación formal y que por lo tanto 8 Fls. 16 a 27 y 175-180 cd. 1.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 el desempeño de los docentes es igualmente disímil a aquella, son docentes con funciones tutoriales, que no de forma permanente requieren de la presencia del docente. “Se debe precisar que aunque los petentes laboran en algunas sedes ubicadas en áreas de difícil acceso, su labor tutorial no la desarrollan allí de forma habitual, sino que está distribuida en varias sedes, unas ubicadas en zonas de difícil acceso, otras no, y de conformidad con la normativa y el concepto inmediatamente preinsertos, la bonificación es de reconocimiento mensual, bajo el entendido de haber desempeñado su labor ininterrumpidamente, toda vez que como se desprende del mencionado artículo, esta bonificación se dejará de causar si el docentes reubicado o trasladado temporalmente a otra sede que no reúna los requisitos de una sede a otra, sino que el servicio de docente tutorial en bachillerato en Bienestar Rural lo prestan de forma intermitente, es decir no de forma permanente, entre las diferentes sedes en las cuales laboran.
“Ahora bien, no se encuentra probado que de manera habitual y permanente los recurrentes presten su labor como docentes tutoriales en una sede específica o que todas las sedes en las cuales laboran se encuentren ubicadas en zonas determinadas como de difícil acceso”. 9.2.13. El anterior acto administrativo fue notificado a la parte demandante a través de correo electrónico enviado el día 26 de junio de 2015.
(Fl. 28 cd. 1).”
8.4. ANÁLISIS JURÍDICO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 8.4.1. De la bonificación por laborar en zona de difícil acceso. Con la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 se derogaron tácitamente las disposiciones que regían hasta entonces el incentivo a docentes «bonificación por zona de difícil acceso». No obstante ello y en su reemplazo, el último inciso del artículo 24 de la ley 715, previó un incentivo solo para los docentes que laboren en zonas rurales de difícil acceso, dejando a criterio del gobierno su posterior reglamentación, el texto de la ley es el siguiente: «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para la prestación de los servicios de educación y salud entre otros – Sistema General de participaciones (…) Artículo 24.
Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1° de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones: (…….) Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.» En el año 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1171 por el cual se reglamentó el inciso 6º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso, en el cual se establecieron las condiciones y requisitos para reconocer y pagar este incentivo, así: «DECRETO NÚMERO 1171 19 DE ABRIL DE 2004 ARTÍCULO 1.
Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a los docentes y directivos docentes que se financian con cargo al Sistema General de Participaciones y que laboran en establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso.
ARTICULO 2. Áreas rurales de difícil acceso. Área rural de difícil acceso es aquella que cumple con los criterios establecidos en el presente decreto para ser considerada como tal. Para los efectos previstos en el artículo 24 de la ley 715 de 2001 y en este decreto, el gobernador o alcalde de la entidad territorial certificada determinará anualmente cuáles son las áreas rurales de difícil acceso de su jurisdicción. Para este fin tendrá en cuenta la definición sobre áreas rurales adoptada, en virtud del artículo 8 numeral 1 de la Ley 388 de 1997, por el concejo distrital o municipal, y al menos dos de los siguientes criterios: a. Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano. b. Que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo. c. Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia (ida o vuelta) diaria.
ARTICULO 3. Determinación de los establecimientos educativos Ubicados en áreas rurales de difícil acceso. Determinadas las áreas rurales de difícil acceso, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada definirá anualmente, mediante acto administrativo, las sedes de los establecimientos educativos estatales de la respectiva entidad territorial ubicadas en áreas rurales de difícil acceso.
ARTICULO 4. Estímulos. Los docentes y directivos docentes que laboran en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso podrán acceder a los estímulos establecidos en el presente decreto ARTICULO 5. Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario que devenguen.
Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal. Esta bonificación se pagará proporcionalmente al tiempo laborado durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso.
Se dejará de causar si el docente es reubicado temporal o definitivamente en otra sede que no reúna las condiciones para el reconocimiento de este beneficio o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda el carácter señalado en este decreto. No tendrá derecho a esta bonificación el docente que se encuentre Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.» Por las dificultades que se presentaron en la aplicación práctica de esta norma, el 17 de febrero de 2010, el gobierno nacional derogó el Decreto 1171 de 2004 y expidió el Decreto 521 de 2010 que nuevamente se ocupó de los estímulos para los docentes que laboran en zonas de difícil acceso.
Dicho acto determina: «DECRETO No. 521 17 FEB 2010 Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 6 del artículo 24 de la ley 715 de 2001 y el artículo 2 de la ley 1297 de 2009, en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en las zonas de difícil acceso.
ARTÍCULO 1. Ámbito de aplicación. El presente decreto aplica a los docentes y directivos docentes que se rigen por los decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002, que laboran en establecimientos educativos estatales ubicados en zonas de difícil acceso.
ARTÍCULO 2. Zonas de difícil acceso. Una zona de difícil acceso es aquella zona rural que cumple con los criterios establecidos en el presente decreto para ser considerada como tal. Para los efectos de este decreto, el gobernador o alcalde de cada entidad territorial certificada en educación deberá determinar cada año, mediante acto administrativo, y simultáneamente con el que fija el calendario académico, antes del primero (1º) de noviembre de cada año para el calendario “A” y antes del primero (1º) de julio para el calendario ”B”, las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, de conformidad con la ley y considerando una de las siguientes situaciones: 1.
Que sea necesaria la utilización habitual de dos o más medios de transporte para un desplazamiento hasta el perímetro urbano. 2. Que no existan vías de comunicación que permitan el tránsito motorizado durante la mayor parte del año lectivo. 3. Que la prestación del servicio público de transporte terrestre, fluvial o marítimo, tenga una sola frecuencia, ida o vuelta, diaria.
Cuando las condiciones que determinaron la expedición del acto administrativo a que se refiere este artículo no varíen, se entenderá que las zonas rurales de difícil acceso ya establecidas conservan tal carácter. Parágrafo 1. El acto administrativo de que trata el presente artículo deberá ser ampliamente divulgado entre los docentes, los rectores y los directores rurales de los establecimientos educativos que se encuentren ubicados en las zonas rurales de difícil acceso e informado al Ministerio de Educación Nacional.
ARTÍCULO 5. Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario básico mensual que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto, se pagará mensualmente, y se causará únicamente durante el tiempo laborado en el año académico.
Se dejará de causar si el docente es reubicado o trasladado, temporal o definitivamente, a otra sede que no reúna la condición para el reconocimiento de este beneficio, o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda la condición de estar ubicada en zona rural de difícil acceso. Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 No tendrá derecho a esta bonificación quien se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.» Ahora bien, para los efectos previstos en el artículo 2 inciso 2º del Decreto 521 del 2010, el gobernador del Departamento de Risaralda profirió el Decreto 044 del 14 de enero de 2011, 319 del 23 de marzo de 2012, 250 del 8 de marzo de 2013, 129 del 4 de febrero de 214, 370 del 22 de abril de 2014 y 667 del 29 de julio de 2014 «Por medio del cual se determinan las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos estatales ubicados en la jurisdicción de las mismas, en los municipios no certificados en educación del Departamento de Risaralda», estableciendo y modificando las zonas rurales de difícil acceso y las sedes de los establecimientos educativos del Departamento de Risaralda ubicados en esa jurisdicción, incluyendo en los aludidos decretos dentro de la Institución o Centro Educativo “Andica” y “Santa Emilia” de este último como zonas de difícil acceso la Vereda “La Selva Alta” del municipio de Belén de Umbría y de la Institución o Centro Educativo “Intercultural Dokabú” como zonas de difícil acceso las veredas de “El Cortijo” y “Bajo Gitó” – sede educativa “Cuna Gitó Chuambará” del municipio de Pueblo Rico.
Tal como lo precisó la a quo, con la expedición del Decreto Núm. 0383 del 17 de marzo de 2015, se excluyó al centro educativo “Santa Emilia”, como zona de difícil acceso, la Vereda “La Selva Alta” del municipio de Belén de Umbría, reiterándose en todos los decretos que los docentes que laboren en sedes ubicadas en zonas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación. 8.5.
Caso concreto. Se encuentra suficientemente acreditado que, en efecto la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, desde el año 2011 en un principio le fue asignada la carga laboral a ser desarrollada en las veredas El Cortijo y Minas Calamar del Municipio de Pueblo Rico (Resolución Núm. 076 del 24 de enero de 2011). Para el año 2012 se modificó la carga laboral y la designación de las veredas, estableciéndose como zonas para prestar el servicio docente, las veredas El Cortijo y Cuna Gitó del municipio de Pueblo Rico (Resolución 021 del 20 de enero de 2012), donde prestó sus servicios hasta el 10 de septiembre de 2012.
Fecha en la cual se presentó ante la rectora del Bachillerato en Bienestar Rural del Municipio de Pereira, ubicado en la carrera 10 17-15 y posteriormente se le comisionó para prestar sus servicios en la Institución Educativa Instituto Alfonso López Pumarejo del municipio de La Virginia, a partir del 28 de enero de 2013, donde prestó sus servicios hasta el 19 de abril de 2013.
Luego, por Resolución Núm. 0102 del 11 de abril de 2013, fue reasignada la carga académica y laboral de la demandante, estableciéndose como zona para prestar el servicio docente, la vereda Selva Baja del Municipio de Belén de Umbría, donde inició labores el 20 de abril de 2013. Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 Finalmente, a través de la Resolución 009 del 13 de enero de 2014, se modifica la asignación académica y distribución de carga laboral a la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera, estableciéndose como sede para prestar sus servicios docentes, en la vereda Andica del Municipio de Belén de Umbría, Risaralda.
En lo que respecta a la vereda “Minas Calamar” del Municipio de Pueblo Rico, a tono con lo previsto en el Decreto 0044 del 14 de enero de 2011, esta no está catalogada como zona rural de difícil acceso 9, sin embargo, durante el periodo en que la demandante tuvo asignada esta vereda, también le fue asignada la vereda “El Cortijo” del mismo municipio que sí está catalogada como zona de difícil acceso.
Aduce la entidad territorial demandada que dicho cargo no se desempeñaba de manera habitual y que dadas las características del programa de bachillerato en bienestar rural, el personal docente se encontraba exceptuado del incentivo deprecado. Citó el contenido de la Resolución Núm. 0157 del 22 de junio de 2015, expedida por el gobernador del Departamento de Risaralda, reiterando el contenido del artículo 5º del Decreto 521 de 2010, e indicó que el Bachillerato en Bienestar Rural es un programa flexible y semi presencial desarrollado por etapas, con todo se cumplen los ciclos equivalentes a educación básica y media.
Pues bien, esta circunstancia también fue considerada por la a quo para acceder al pedido de reconocer en favor de la actora la bonificación deprecada. Argumentó la juez de instancia que no se advierte sentido lógico establecer una zona rural como de difícil acceso en un acto administrativo de carácter general y ampliamente difundido, para luego negar la solicitud de docentes que deben desplazarse hasta dichos lugares para prestar el servicio público de la educación encomendado al Estado por el Constituyente primario, cuando el legislador estableció un incentivo económico (bonificación) del 15% del salario, pagadero mensualmente y durante el tiempo laborado en el año académico (art. 5º Decreto 521 de 2010).
Ahora, si bien las pretensiones de la demanda se formulan a partir del año 2011, y por lo tanto le resultarían aplicables los Decretos 1771 de 2004 y 521 de 2010 - marco normativo que rige la bonificación a docentes por laborar en zona de difícil acceso-, lo cierto es que dicho incentivo se remonta con antelación a esa calenda. Es así como la Ley 115 de 1994, - Ley General de Educación -, en lo referente a estímulos para docentes, estableció lo siguiente: «Los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional.» (art. 134) Por su parte, el Decreto 707 de 1996, reglamentario del artículo 134 de la ley 115 9 Ver folio 251 del cuaderno 1-1 Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, reguló el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en las de situación crítica de inseguridad o en las mineras.
Señaló que los docentes y directivos docentes que presten sus servicios en los establecimientos estatales de educación preescolar, básica o media, en las zonas antes indicadas, «gozarán de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón nacional docente y de una bonificación remunerativa especial, mientras se desempeñen de manera permanente en dichas zonas», de acuerdo con lo dispuesto en el reglamento (art. 1°).
Y si bien estas normas fueron derogadas tácitamente por la Ley 715 de 2001, lo cierto es que el estímulo o incentivo económico es una bonificación remunerativa especial, desde sus inicios - El artículo 1º del Decreto 707 del 17 de abril de 1996- se creó para quienes presten sus servicios en establecimientos estatales, ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad, mientras se desempeñen de manera permanente en dichas zonas.
Así pues, se colige que mediante el citado Decreto se reglamentaba el otorgamiento de estímulos para los docentes que laboraran en zonas de difícil acceso o de situación crítica de inseguridad o minera. En efecto, la norma si estuviera vigente, contempla el derecho a una bonificación remunerativa especial, para docentes y directivos docentes, pero bajo el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) Que presten sus servicios en los establecimientos estatales de educación preescolar, básica o media. b) Que tales establecimientos estén ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad o en territorios de explotación minera. c) Que se tenga en cuenta para ello, lo dispuesto en el reglamento que el mismo Decreto contemplaba. d) Que se desempeñen de manera permanente en dichas zonas.
Es decir, para accederse al derecho allí reconocido, debían reunirse ciertos requisitos expresos y bien definidos, entre los cuales estaba el de prestar el servicio en forma permanente en la zona de difícil acceso. Los antecedentes legales del incentivo bajo un análisis histórico –finalista- permite concluir que es la diferencia de las condiciones o circunstancias en que permanentemente deben prestar el servicio los docentes, que hacen razonable la diferencia en cuanto al estímulo económico solo a favor de algunos, dentro de los cuales se encuentra la demandante, pues se afirma que habitualmente se traslada a esas zonas, siendo ello acreditado dentro del plenario, entre 4 ó 5 días a la semana (de lunes a jueves hasta el año 2013 y de lunes a sábado excepto el viernes, a partir del 11 de abril de 2013, según Resolución 101 visible a folio 160) en las veredas catalogadas como zonas de difícil acceso y el día restante (viernes) laboraba al servicio del microcentro de la institución en la oficina central del centro educativo.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 Así como también se encuentra probado que se presentó una interrupción, por motivo de traslado, con ocasión del reconocimiento de la condición de amenazada de la demandante, comprendido entre el 10 de septiembre de 2012 y hasta el 19 de abril de 2013 inclusive, lo que de contera imposibilita el reconocimiento del respectivo incentivo para el periodo descrito, habida cuenta que el municipio de La Virginia - institución educativa Instituto Alfonso López Pumarejo, no está catalogado como zona de difícil acceso, a la cual fue comisionada la demandante mediante Resolución 107 del 28 de enero de 2013.
Así pues, que para el caso particular de la docente Bonilla Mosquera, durante el año 2011 y hasta el 10 de septiembre de 2012, se acredita la periodicidad en que la actora se trasladaba por su cargo a estas sedes de difícil acceso. Prueba que permite a esta Corporación adquirir certeza y convencimiento sobre la procedencia de reconocer a su favor el incentivo por encontrarse en igualdad de condiciones con quienes laboran en las sedes de la Institución, a quienes se les reconoce el estímulo económico por prestar sus servicios en esas zonas de difícil acceso, quienes diariamente se ven ante las circunstancias apremiantes para su desplazamiento.
En lo que respecta la prestación del servicio a partir del 20 de abril de 2013, se encuentran igualmente acreditados los presupuestos de hecho que exige el reconocimiento, en la medida que a la demandante le fueron asignadas sedes ubicadas igualmente en zonas de difícil acceso y aunque la sede Santa Emilia del Municipio de Belén de Umbría fue excluida por el Decreto 383 del 17 de marzo de 2015, tal modificación no tiene incidencia en la bonificación, puesto que la demandante prestó el servicio en esa zona hasta el 12 de enero de 2014 cuando le fue asignada la Institución Educativa Andica, que si continuó catalogada como zona de difícil acceso.
La Corte Constitucional ha encontrado ajustados a la Carta Política los estímulos señalados en la ley para los docentes oficiales, en especial los que se reconocen a quienes prestan sus servicios en las zonas o áreas señaladas por el legislador. En la sentencia C-1218 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se declaró la exequibilidad del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, que contemplaba la bonificación especial en beneficio de los docentes estatales que prestaran sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras.
Para la Corte, esta norma hace parte de la potestad legislativa para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (CP, art. 150-19, lit e. y f.). En la misma sentencia hizo referencia a la naturaleza jurídica y a la razonabilidad y proporcionalidad de la bonificación especial, al respecto expresó lo siguiente: «En ese contexto se observa que la bonificación establecida en la norma acusada constituye una retribución pecuniaria que se otorga en forma habitual y periódica, y por estas razones se subsume dentro de la definición de salario antes otorgada.
Así las cosas, debe entenderse que forma parte del salario que devengan los maestros estatales, como contraprestación a la labor de docencia que otorgan a la comunidad, por virtud de su vinculación con el Estado y la prestación del servicio Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 en las zonas del país anotadas.
( )De manera que, el riesgo que aceptan para sí mismos los docentes destinatarios de la bonificación especial que establece la norma acusada, por las posibles afectaciones y perjuicios que se puedan producir en su integridad física y moral, salud, vida, patrimonio, etc. debe ser de alguna manera recompensado por el Estado, máxime cuando con ello demuestran un compromiso mayor que el que pudieren asumir otros servidores públicos al servicio del Estado y de la comunidad.
En consecuencia, la bonificación especial que asigna la norma enjuiciada se configura en una forma de retribuir en dinero ese mayor esfuerzo, por encima de la satisfacción y la protección de los derechos e intereses personales y económicos. ( )»10 Reflexión que lleva a la Sala a concluir que si la señora Claudia Patricia Bonilla Mosquera prestó sus servicios en zonas reconocidas mediante actos administrativos como de difícil acceso (las Veredas El Cortijo y Bajo Gitó – sede educativa Cuna Gitó del Municipio de Pueblo Rico y Santa Emilia y Andica 11 del Municipio de Belén de Umbría), acreditando sus traslados habituales, resulta equitativo, racional y acorde con el espíritu de la norma, el conferir tal beneficio económico a quien labora y periódicamente se debe desplazar a estas sedes de difícil acceso, cuando el fin de la norma es precisamente compensar y motivar a los docentes que deben cumplir sus labores con ese déficit de desplazamiento.
Los antecedentes legales de la bonificación en estudio, lleva a colegir que, conforme a lo indicado por la juez de instancia, el derecho a la bonificación pretendida por la demandante debe ser reconocido. Así las cosas, encuentra esta Sala de decisión, que la actora logró probar los cargos de nulidad que les imputa a los actos acusados, por lo que la sentencia objeto de apelación ha de confirmarse. 9.
COSTAS No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias sin condena en costas, al considerar que no 10 Sentencia citada en la C 103 de 2003 que analizo la constitucionalidad del art. 24 de la ley 715 de 2003. 11 Decreto 0250 de 2013 – Ver folio 261 vto.
Radicado: 66001-33-33-001-2015-00359-01 (L-0895-2020) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 se encuentra demostrada su causación. En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en el sub lite. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado de instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin condena en costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»