AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR / AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES DEL CONCEJO PRO TEMPORE / Efectos distintos. Tratándose de la diferencia entre la autorización para ejercer pro tempore precisas funciones del concejo y la autorización para contratar que este órgano debe conceder al alcalde para determinados casos, el Tribunal Administrativo de Boyacá ha señalado que las mismas no pueden confundirse puesto que tienen efectos disímiles.
AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR / Aplicación en aquellos contratos que necesitan previa autorización. Se colige que en materia de contratación, la Constitución establece que corresponde a los Concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio (…).
De otra parte, es evidente que, los Concejos municipales deberán autorizar a los alcaldes para contratar en aquellos contratos que necesiten previa autorización, pero sólo será necesaria aquella, únicamente para la celebración de los contratos que de manera taxativa haya determinado el legislador (…). AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES DEL CONCEJO PRO TEMPORE / Son improrrogables.
En el caso de las autorizaciones concedidas por los concejos para que el alcalde ejerza pro tempore las funciones que el ordenamiento jurídico puso en cabeza de los primeros, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación tiene dicho que las mismas son improrrogables y, en consecuencia, no se pueden conceder de manera sucesiva. AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES DEL CONCEJO PRO TEMPORE / Naturaleza transitoria.
Solamente estamos en presencia de una autorización para el ejercicio de facultades pro tempore cuando el concejo se desprende, transitoriamente, del ejercicio de una de las funciones que tiene asignada a su cargo, la cual es trasladada al alcalde municipal para que la ejerza en su nombre; siempre de manera precisa ―en su objeto― y delimitada ―en el tiempo―, pues no es viable ‘desnaturalizar’ la distribución de funciones que previeron tanto el constituyente, como el legislador.
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Tunja, veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 15001 23 33 000 2021 00262 00 Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Municipio de Tibaná Medio de control: Validez de acuerdo Tema: Sentencia de única instancia. Se declara invalidez del acuerdo porque, de forma ilegal, el concejo del municipio de Tibaná desconoció que las facultades pro tempore que él concede al alcalde no pueden ser prorrogadas sucesivamente.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación y cumplido en legal forma el trámite de única instancia previsto para esta clase de acciones, la Sala procede a proferir la decisión de fondo en el presente asunto. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El Departamento de Boyacá solicitó que se declarara la invalidez del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, expedido por el Concejo del municipio de Tibaná. Cargos formulados 2. El ente territorial demandante consideró que el acuerdo objeto de control vulneró lo previsto por los artículos 150 ―numeral 10°―, 313 ―numeral 3°― y 315 ―numeral 3°― de la Constitución Política, en concordancia con lo previsto por el artículo 2.1.2.2.1.3 del Decreto 149 de 2020.
Prórroga extemporánea de facultades concedidas al alcalde municipal 3. El departamento de Boyacá indicó que las autorizaciones que los concejos conceden al ejecutivo municipal deben ser delimitadas, razón por la cual era necesario precisar qué facultad le otorgaban y por cuánto tiempo lo hacían. 3.1. Señaló que, tratándose de la enajenación de bienes propiedad de los municipios, los concejos ostentaban facultades de ‘decisión y reglamentación’.
En virtud de lo anterior, los representantes legales de las entidades públicas del orden territorial debían estar ‘facultados’ ―previamente― para poder llevar a cabo la transferencia de bienes inmuebles. 3.2. Con respecto al caso concreto, expuso que inicialmente el Concejo del municipio de Tibaná había otorgado unas facultades a su Alcalde para realizar un proyecto de vivienda hasta el día 31 de diciembre de 2019 ―a través del acuerdo No. 037 de 2018―.
Dijo que, posteriormente, prorrogó las mismas hasta el 31 de diciembre de 2020 ―mediante la expedición del Acuerdo No. 22 de 2020―. 3.3. Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que en el acuerdo demandado ―el No. 001 de 19 de febrero de 2021― hubo una indebida delimitación temporal de la facultad otorgada porque “se pretend[ió] extender la facultad concedida hasta el 31 de diciembre pasado [entiéndase el año 2020]”, lo que conllevaba la reanudación de un acto administrativo ya expirado. 3.4.
Por lo anterior, consideró que dicho acto administrativo desconocía ‘los lineamientos establecidos’ para la concesión de facultades pro tempore. Posición del municipio de Tibaná 4. El apoderado del ente territorial solicitó denegar las pretensiones de la demanda. 4.1. Indicó que es deber de las entidades territoriales hacer efectivo el derecho fundamental a la vivienda digna, para lo cual podían promover planes de vivienda de interés social.
Asimismo, reseñó que era jurídicamente viable ofertar este tipo de programas, los cuales se podían ‘apalancar’ con la “disposición de lotes y obras de urbanismo”, señalando que, para el efecto, era posible ‘aliarse’ con constructores para materializar este tipo de proyectos, según el Decreto 2190 de 2009, en concordancia con las Leyes 3 de 1991 y 388 de 1997. 4.2.
Relató que a través del Acuerdo municipal No. 037 de 2018 ―vigente hasta el 31 de diciembre de 2019―, se concedieron facultades al alcalde para ‘constituir’ un proyecto de vivienda de interés social, para seleccionar un ‘inversionista, cooperante y constructor’, y para entregar “como subsidio el valor correspondiente a cada lote (…) a los beneficiarios”.
Además, anotó que, nuevamente, tales facultades se volvieron a conferir a través del Acuerdo No. 002 de 2020 ―hasta el 31 de diciembre de dicha anualidad―. 4.3. En tal contexto, precisó que el acuerdo municipal demandado, expedido el día 13 de febrero de 2021, tenía como única finalidad la culminación del proyecto de vivienda de interés social ―atrás referido―; y señaló que éste se había atrasado debido a la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional, lo que había imposibilitado su culminación en los términos inicialmente establecidos.
II. CONSIDERACIONES Presupuestos de la acción de invalidez de los acuerdos municipales 5. La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. 6.
Las potestades conferidas al gobernador suponen el envío por parte del alcalde municipal, de la copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986. 7. En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que éste decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. 8.
Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que, “el Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. 9. Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 151 del CPACA que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 10.
En el presente asunto, la remisión del acuerdo se efectuó en la oportunidad prevista por el legislador, tal y como quedó establecido en el auto admisorio de la demanda. Análisis y decisión de la Sala 11. La Sala declarará la invalidez del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, ya que el Concejo del municipio de Tibaná prorrogó ilegalmente, de manera sucesiva, una facultad que solo podía otorgar al alcalde por una única vez.
Asimismo, en razón de su conexidad inescindible respecto del aparte anulado del artículo 1, también se declarará la invalidez de las demás disposiciones del acto administrativo objeto de control judicial. 12. Cabe anotar que la competencia de este Tribunal en el marco de la validez de los acuerdos municipales se limita a examinar su conformidad con el ordenamiento jurídico solamente por los cargos que se formulan y en atención a las normas invocadas como infringidas, sin que sea dable abordar un estudio integral de legalidad, ni un análisis de conveniencia, los cuales escapan al debate judicial del presente medio de control. 13.
Sobre este aspecto, resultan aplicables las consideraciones de la Corte Constitucional expuestas en la Sentencia C-1036 de 2003 y C-256 de 1997. Hechos probados 14. Con respecto al único cargo de invalidez propuesto por el departamento de Boyacá, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 15. El 21 de diciembre de 2018, el Concejo municipal de Tibaná expidió el Acuerdo No. 037, a través del cual resolvió: “ARTICULO 1°: Facultar al Ejecutivo Municipal de Tibaná, para constituir urbanización para proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio altos del viento adquirido para tal fin por el Municipio, para seleccionar un Inversionista, cooperante, constructor para la conformación de una unión temporal que desarrolle el proyecto de vivienda de interés social urbano del Municipio de Tibaná y para que entregue como subsidio el valor correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
(…)
ARTICULO 3. Las facultades concedidas en el presente Acuerdo rigen a partir de la fecha de su sanción y publicación y hasta el (31) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)” (subrayas fuera de Sala). 16. Posteriormente, el 18 de febrero de 2020, el Concejo del ente territorial en cita expidió el Acuerdo No. 002, a través del cual resolvió facultar nuevamente “al ejecutivo municipal (…) para que continúe con la construcción” de la urbanización a la que se hizo referencia en el Acuerdo No. 037 de 2018, señalando que las facultades concedidas regirían “a partir de la fecha de su sanción y publicación y hasta el 31 de diciembre de dos mil veinte (2020)”.
Sobre el punto, se destaca que en el acta de debate que se llevó a cabo el 16 de febrero de 2020, se dejó constancia de lo siguiente: “(…) El honorable concejal CARLOS GALINDO hace sugerencia en cuanto al encabezado del proyecto se debe corregir la palabra ‘construya’ por ‘continúe con la construcción de la urbanización’, el honorable PRESIDENTE indica que está de acuerdo [con] su antecesor respecto al encabezado, y posteriormente cerró la discusión del proyecto y lo sometió a votación (…) el proyecto que[dó] aprobado por unanimidad (…)”. 17.
Luego, el 19 de febrero de 2021, el Concejo del municipio de Tibaná expidió el Acuerdo No. 001 ―el cual se demanda en presente proceso―, “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL EJECUTIVO MUNICIPAL PARA QUE CONTINÚE CON LA CONSTRUCCIÓN DE UNA URBANIZACIÓN Y ENTREGA SUBSIDIO EN EL PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANO DEL MUNICIPIO DE TIBANÁ”.
De dicho acto administrativo se destaca: 17.1. En las consideraciones generales se indicó: “(…) f) Que el municipio de Tibaná, cuenta con un lote "Altos del Viento", predio adquirido por el municipio de Tibaná en mayo de 2017, para la construcción de viviendas a disposición de la comunidad como vivienda VIS. g) Que el municipio de Tibaná aportará el lote de "Altos del Viento" avaluado en QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS DIECISÉIS MIL TRESCIENTOS PESOS M/CTE ($546.416.300), valor que será dividido por el número de viviendas objeto del proceso de selección que se adelantará lo que permite determinar un aporte del municipio por vivienda. h) Que el municipio de Tibaná requiere realizar un proceso de constitución de urbanización que le permite seleccionar un inversionista cooperante, constructor para la conformación de una unión temporal que desarrolle el proyecto de vivienda de interés social urbano del municipio de Tibaná y posterior entrega de los lotes con subsidio al proyecto de vivienda.
(…) k) Que el municipio de Tibaná mediante contrato de mínima cuantía IMC 091-2018, seleccionó un inversionista "CONSTRUYENDO TIBANÁ" (…). l) Que mediante acuerdo nº 037 de 2018, el honorable concejo del municipio de Tibaná, concedió facultades al alcalde municipal hasta el día 31/12/2019 [para] construir urbanización (sic) para proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio altos del viento adquirido para tal fin por el municipio (…). m) Que mediante acuerdo nº 002 de 2020, el honorable concejo del municipio de Tibaná, concedió facultades al acalde municipal hasta el día 31/12/2020, para continuar con la construcción de una urbanización para proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio altos del viento adquirido para tal fin por el municipio (…). n) Se requiere ampliar las facultades otorgadas al alcalde municipal de Tibaná (…)”. 17.2.
En la parte resolutiva del acto administrativo demandado, el Concejo municipal de Tibaná dispuso: “ARTICULO 1°: Facultar al ejecutivo municipal de Tibaná para que continúe con la construcción de una urbanización para proyecto de vivienda de interés social, sobre el predio denominado Altos del Viento adquirido para tal fin por el municipio, para seleccionar un inversionista, cooperante, constructor para la conformación de la unión temporal que desarrolla el proyecto de vivienda de interés social urbano del municipio de Tibaná y para que entregue como subsidio el valor correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
ARTICULO 2 º: Los beneficiarios de los lotes entregados por el municipio para el proyecto de vivienda de interés social deben estar inscritos en la base de datos del SISBEN del Municipio de Tibaná. ARTICULO 3º: Las facultades concebidas en el presente acuerdo rigen a partir de la fecha de su sanción y publicación y hasta el (31) de diciembre de dos mil veinte y uno (2021)”. 18.
El Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 fue objeto de dos debates los días 9 y 13 de febrero de 2021, siendo debidamente sancionado por el Alcalde y publicado en la cartelera del municipio el 22 de febrero del mismo mes y año. 19. Al igual que sucedió con el Acuerdo No. 002 de 18 de febrero de 2020, al momento de debatir el que a la postre sería el Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, la comisión primera del Concejo del municipio de Tibaná sugirió ―en la sesión del 9 de febrero de 2021― que se modificara el ‘encabezado’ del acuerdo con el fin de aclarar que el mismo debía ser “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES (…) PARA QUE CONTINÚE CON LA CONSTRUCCIÓN DE UNA URBANIZACIÓN Y ENTREGA DE SUBSIDIO (…); y no “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES PARA QUE CONSTITUYA UNA URBANIZACIÓN Y ENTREGA SUBSIDIO (…)”.
Sobre el punto, se anota que dicho cambio se propuso a la plenaria de la corporación edilicia el 13 de febrero de 2021, siendo aprobado por unanimidad. 20. Finalmente, revisada la exposición de motivos del que sería finalmente el Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, se destaca que el alcalde municipal ―quien tuvo la iniciativa del mismo― indicó que se requería “contar con la autorización del honorable concejo (…) para adelantar los trámites necesario[s]”, razón por la cual se requería el otorgamiento de “facultades amplias (…) para cumplir con lo establecido en el acuerdo 037 de 2018”.
El acuerdo demandado debe ser declarado inválido ya que las facultades que el concejo municipal confirió al alcalde solo podían ser otorgadas por única vez y no podían ser prorrogadas sucesivamente ―como se pretendió hacer― 21. El ente territorial demandante estimó que el Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 debía ser declarado inválido, pues se prorrogaron de forma extemporánea las facultades pro tempore que se habían concedido al Alcalde del municipio de Tibaná. 22.
Estudiado el acuerdo municipal objeto de control judicial, se observa que, en el mismo, el Concejo de Tibaná concedió dos tipos diferentes de autorizaciones al burgomaestre pues, de un lado, lo facultó para que ‘continuara’ con la construcción de un proyecto de vivienda de interés social que implicó la enajenación de un bien inmueble propiedad del municipio ―en los términos del numeral 3° del parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994―; pero, a su vez, también lo autorizó para que entregara los respectivos lotes urbanizados, a título de subsidio, lo que envolvía el ejercicio pro tempore de una facultad propia del concejo del ente territorial demandado ―según el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 76.2.2 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, el artículo 1 del Decreto 1168 de 1996, el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 94 del Decreto 1333 de 1986―. 23.
Tratándose de la diferencia entre la autorización para ejercer pro tempore precisas funciones del concejo y la autorización para contratar que este órgano debe conceder al alcalde para determinados casos, el Tribunal Administrativo de Boyacá ha señalado que las mismas no pueden confundirse puesto que tienen efectos disímiles: “(…) ha de señalarse que el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución posibilita al Concejo municipal para autorizar al Alcalde para el ejercicio de dos funciones perfectamente diferenciables; al respecto indica la norma que corresponde a los Concejos: “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”.
En tal virtud, una es la autorización que expide el Concejo para que el Alcalde celebre contratos en los casos en que el legislador así lo dispuso, y otra es la autorización al Alcalde para que ejerza pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo, (…) las cuales resultan ser diferentes. (…) precisa la Sala que se está en presencia del ejercicio de facultades pro tempore, cuando el Concejo municipal autoriza al alcalde para el ejercicio de precisas funciones que constitucional y legalmente le corresponden al Concejo, escenario en el cual, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, una vez fenecido el término concedido para ejercer dichas facultades, no es posible prorrogar las mismas.
(…) Un escenario diferente se presenta cuando el Alcalde requiere de autorización previa para la celebración de algunos contratos, toda vez que en este supuesto no se trata de ejercicio de funciones que correspondan al Concejo municipal, en tanto (…) la función de celebración de contratos radica en cabeza del ejecutivo en cabeza del Alcalde municipal.
(…) el artículo 18 de la Ley 1551 de 20128 que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 señala como atribuciones de los Concejos, entre otras, las siguientes: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) Parágrafo 4º.
De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: (…) 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles” De las normas citadas se colige que en materia de contratación, la Constitución establece que corresponde a los Concejos autorizar al alcalde para celebrar contratos, mientras que a éste le asigna funciones de ejecución relacionadas de manera expresa con la responsabilidad de la prestación de los servicios a cargo del municipio (…).
De otra parte, es evidente que, los Concejos municipales deberán autorizar a los alcaldes para contratar en aquellos contratos que necesiten previa autorización, pero sólo será necesaria aquella, únicamente para la celebración de los contratos que de manera taxativa haya determinado el legislador (…). (…) Se advierte que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto No 2215 de 2014, sostuvo que la referida función de autorización del Concejo Municipal obedece exclusivamente a aquellos contratos que, excepcionalmente, lo requieran por su naturaleza, importancia, cuantía o impacto local que pueden afectar de manera importante la vida municipal.
En consecuencia, habrá de indicarse que es la condición misma de esa clase de contratos, que hace que el concejo municipal deba autorizar al alcalde para su contratación, por cuanto su celebración conlleva un impacto para el municipio, es así que el legislador dispuso, a manera de excepción, su consagración expresa en la norma, pese a que de conformidad con el Estatuto de Contratación y las normas orgánicas de presupuesto, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos, representar legalmente al municipio y dirigir la actividad contractual de los mismos sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal” (negrillas y subrayas de la Sala). 24.
La anterior postura, ya había sido planteada por esta Corporación judicial en sentencia de 26 de febrero de 2020. 25. Ahora bien, en el caso de las autorizaciones concedidas por los concejos para que el alcalde ejerza pro tempore las funciones que el ordenamiento jurídico puso en cabeza de los primeros, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación tiene dicho que las mismas son improrrogables y, en consecuencia, no se pueden conceder de manera sucesiva.
Recientemente, en sentencia de 11 de febrero de 2021, este Tribunal manifestó: “Al respecto ha de indicarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la autorización al Alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones, reveló lo siguiente: “(…) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional(…)”.
En esa medida las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde Municipal, deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa de las funciones que le corresponden al Concejo Municipal; además en cuanto a definición y tiempo en que se concede, necesariamente implicará la observancia del principio de planeación, a fin determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada.
Desconocer lo anterior implicaría, tal como lo advierte el Consejo de Estado, correr el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta, como principio fundamental, el ordenamiento constitucional.
(…) En suma, como quiera que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las facultades pro tempore que el Concejo Municipal confiere a los Alcaldes solo pueden ser otorgadas por única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, en tanto se desnaturalizaría la distribución de competencias fijada desde la misma Constitución, y que una vez vencido el término por el cual fueron concedidas, tales funciones regresan necesariamente al Concejo, fuerza concluir que el presente acuerdo mediante el cual se prorrogó hasta el 02 de noviembre de 2020 la facultad pro tempore concedida al Alcalde del Municipio de Berbeo, resulta ser inválido y así ha de declararse” (negrillas y subrayas de la Sala). 26.
El anterior criterio ha sido el sostenido pacíficamente por esta Corporación judicial en otros pronunciamientos que se han expedido sobre la materia, debiéndose anotar que los mismos se inscribieron en la línea que trazó el Consejo de Estado en sentencia de 12 de abril de 2012 donde se señaló: “(…) la Sala considera que el a quo decidió con fundamento en una interpretación errada del citado contrato, según la cual las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes puede ser ampliada o prorrogada, desconociendo que las mismas solo pueden ser otorgadas por una única vez.
En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extiende a 150 días el término inicial de 90 días de duración que el artículo 77 del Acuerdo 004 de febrero 12 de 1999 había otorgado para la realización de las actividades allí previstas y que se cumplió sin que el alcalde las hubiera ejercido. Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
(…) De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
Por esas razones, no podía el Concejo Municipal de Montería desconocer, mediante el acto acusado, el término de 90 días otorgado inicialmente al Alcalde Municipal para ejercer las facultades previstas en el artículo 77 del Acuerdo 04 de 1999” (negrillas y subrayas de la Sala). 27. Por su parte, tratándose de las facultades concedidas para contratar en los casos previstos por el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, este Tribunal ha señalado que, en este tipo de eventos, no resultan aplicables los pronunciamientos relativos a la concesión de facultades pro tempore por parte de los concejos a los alcaldes.
No obstante, sí se ha precisado que, cuando los concejos municipales confieren autorización al burgomaestre para celebrar contratos a los que alude la norma en cita, estos órganos no pueden determinar un marco temporal en que tal actividad debe llevarse a cabo. En sentencia de 25 de mayo de 2021, este Tribunal resaltó lo siguiente: “En este orden de ideas, el alcalde está facultado constitucional y legalmente para contratar y comprometer el presupuesto del municipio, como ordenador del gasto y, de esta forma, dirigir la gestión contractual del ente que representa, en los términos del art. 315 núm. 3.º y 9.º de la Constitución; art. 91 lit. d) núm. 5.º de la Ley 136 de 1994; art. 11-3 de la Ley 80 de 1993 y el art. 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Sobre el punto, este Tribunal ha señalado: “(…) si bien en los concejos municipales radican las atribuciones de autorizar al alcalde para contratar y de reglamentar el procedimiento interno que indique cómo será solicitada y concedida tal autorización, ello no implica la posibilidad de reglamentar o condicionar temporalmente la función contractual del alcalde, ni la intervención de la corporación en la actividad contractual propiamente dicha, lo cual constituye una intromisión en las funciones del ejecutivo municipal, pues al burgomaestre le compete la dirección de la actividad contractual en calidad de jefe de la administración municipal, al tenor del numeral 3° del artículo 315 Superior.
En efecto, cuando los concejos municipales confieren autorización al burgomaestre para celebrar contratos como representante legal del municipio (art. 314 C.P.), no pueden determinar un marco temporal, dado que el mandato constitucional no lo define de esta manera, lo que sí debe suceder cuando este cuerpo administrativo municipal se despoja de precisas atribuciones [entiéndase: facultades pro tempore] y las coloca en cabeza del alcalde, pues en tal evento sí debe establecer el tiempo en que la primera autoridad local puede ejercer esas funciones.
Lo anterior es más que lógico, toda vez que el concejo municipal jamás puede conocer qué tiempo empleará el alcalde para perfeccionar y suscribir un contrato por parte de la administración pública. En conclusión, una cosa es la autorización para contratar y otra la efectiva realización del contrato, lo cual obedece a criterios de conveniencia y de oportunidad, aspectos cuya valoración son del exclusivo resorte del ejecutivo municipal.
(…)” (Subraya y negrilla fuera del texto original) La Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado ha insistido en que la “facultad de las corporaciones locales de someter a su revisión previa determinados contratos no es absoluta, tiene carácter excepcional y debe ejercerse racionalmente”. Además, “no puede utilizarse para interferir en la contratación del municipio o establecer trámites o requisitos no previstos en el Estatuto General de Contratación Pública y no puede en ningún caso desconocer las competencias constitucionales y legales propias del alcalde en materia contractual” (negrillas y subrayas de la Sala). 28.
En el caso concreto, existió una clara falta de técnica por parte de los miembros del Concejo del municipio de Tibaná, ya que en un solo artículo de un mismo acuerdo ―el artículo 1 del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021― se dispuso la concesión de dos autorizaciones diferentes que se regulan por normas disímiles e implican consecuencias diversas. 29.
Sin perjuicio de lo anterior, dado que el marco de competencia del Tribunal en este tipo de procesos se encuentra limitado ―exclusivamente― al análisis de los cargos propuestos por el departamento (estándole vedado a la Corporación judicial efectuar un juicio integral de legalidad del acto acusado), la Sala únicamente se pronunciará sobre la presunta ‘prórroga extemporánea de las facultades pro tempore’ que se otorgaron al Alcalde de Tibaná. 30.
Según se analizó, solamente estamos en presencia de una autorización para el ejercicio de facultades pro tempore cuando el concejo se desprende, transitoriamente, del ejercicio de una de las funciones que tiene asignada a su cargo, la cual es trasladada al alcalde municipal para que la ejerza en su nombre; siempre de manera precisa ―en su objeto― y delimitada ―en el tiempo―, pues no es viable ‘desnaturalizar’ la distribución de funciones que previeron tanto el constituyente, como el legislador. 31.
Ahora bien, revisado el artículo 1 del acuerdo demandado, la Sala observa que la única facultad pro tempore que fue autorizada por parte del Concejo de Tibaná fue aquella relativa a la entrega de los subsidios de vivienda de interés social, que en este caso corresponde al valor de los lotes donde se tiene previsto construir las casas. La Sala considera que tal facultad es propia de los concejos municipales pues así lo previeron el Decreto 1168 de 1996 ―artículo 1― y la Ley 715 de 2001 ―numeral 76.2.2 del artículo 76―, en concordancia con lo normado por el artículo 94 del Decreto 1333 de 1986 y el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994. 32.
Teniendo en cuenta lo anterior, (i) si consideramos que las facultades otorgadas en el Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 ya habían sido asignadas pro tempore al Alcalde del municipio de Tibaná a través de los Acuerdos No. 037 de 21 de diciembre de 2018 y No. 002 de 18 de febrero de 2020; (ii) y ponemos de presente que, de acuerdo con la jurisprudencia, las facultades pro tempore que los concejos confieren a los alcaldes solo pueden ser otorgadas por única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente;
(iii) la Sala concluye que resulta inválida la expresión “y para que entregue como subsidio el valor correspondiente a cada lote urbanizado a los beneficiarios que cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”, contenida en el artículo 1 del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021. 33. Aunado a lo anterior, aún si fuera viable conceder de manera sucesiva y continuada facultades pro tempore a los alcaldes para que éstos ejerzan funciones propias de los concejos, en todo caso, mal podría prorrogarse un acto administrativo que ya perdió su vigencia ―según lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 91 del CPACA―.
Lo anterior, en la medida que los efectos del Acuerdo No. 002 de 18 de febrero de 2020 ―acto que se presume legal― fenecieron el 31 de diciembre de ese año; mientras que los efectos del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, apenas comenzaron desde el 22 de febrero del mismo mes y año, siendo obvia la solución de continuidad. Sobre el punto, en sentencia de 15 de agosto de 2019, este Tribunal manifestó: “(…) resulta evidente que para la fecha en que fue aprobado el Acuerdo No. 004 (15 de marzo de 2019), ya se encontraba fenecida la facultad concedida mediante el Acuerdo No. 020 de 2018, al Alcalde de Buenavista "para contratar una operación de crédito público interno y para pignorar las rentas provenientes del Sistema General de Participaciones Propósito General Libre Inversión" que lo fue hasta el 31 de diciembre de 2018, lo que significa que al haberse vencido el plazo de autorización concedido en éste último acuerdo, el mismo ya había perdido ejecutoriedad, conforme lo establece el numeral 4° del artículo 91 del CPACA, y por consiguiente, el Acuerdo 004 de 2019 no podía modificar un acuerdo que ya había perdido vigencia, por lo que resulta evidente que este Acuerdo es inválido”. 34.
Ahora bien, la Sala considera que, en virtud de su conexidad inescindible con el aparte anulado del artículo 1, también debe ser declarada la invalidez del resto de la norma en cita y de los artículos 2 y 3 del Acuerdo municipal objeto de control judicial. 35. Sobre el principio de unidad normativa, en la sentencia C-871 de 2003, la Corte Constitucional explicó en qué casos estamos en presencia de la misma, indicándose que ésta se presenta: 35.1.
En primer lugar, cuando el texto legal que debe examinarse no tiene un sentido regulador claro y unívoco, sin relacionarlo con otro u otros que no son objeto del proceso de constitucionalidad. 35.2. En segundo lugar, la unidad normativa se presenta cuando la disposición examinada está reproducida en otra que no está siendo estudiada en ese momento.
En tal evento, “la decisión de constitucionalidad o de inconstitucionalidad debe cobijarlas a ambas”. 35.3. En tercer lugar, la unidad normativa se presenta también cuando la disposición que se estudia tiene un sentido regulador propio o autónomo, pero “se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”. 36.
Además, sobre la ‘separabilidad’ o no de una disposición normativa, la Corte Constitucional ha dicho que tal fenómeno “consiste en la posibilidad de excluirla del texto dentro del cual está insertada, sin alterar substancialmente este último”. Para tal efecto, “debe entenderse como alteración substancial aquella que hace que la propuesta legislativa globalmente considerada, no sea la misma sin la norma excluida, sino otra radicalmente diferente”. 37.
En otras palabras, la ‘inseparabilidad’ o ‘inescindibilidad’ se traduce en la imposibilidad de retirar de una norma una disposición aislada, sin alterar el contenido sustancial de otras relacionadas con aquella; por lo cual, pronunciada la ‘inexequibilidad’ ―en este caso, la invalidez― particular de una norma en concreto, la decisión debe necesariamente extenderse respecto de las demás disposiciones que la complementan y desarrollan. 38.
En el presente caso, la Sala encuentra que las demás disposiciones del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021 también deben ser declaradas inválidas, puesto que las mismas, aisladamente consideradas, carecen de contenido propio, ya que su verdadero significado dependía de lo regulado en el aparte anulado del artículo 1 del acuerdo objeto de estudio. 39.
En consecuencia, no tiene sentido preservar en el ordenamiento jurídico tales disposiciones contenidas en la porción restante del artículo 1 y los artículos 2 y 3 del acuerdo demandado, puesto que las mismas constituían una regulación accesoria de la norma declarada inválida, es decir, eran disposiciones ‘inescindibles’ de aquella, razón por la cual concluye la Sala que perdieron su razón de ser y vienen a carecer de sentido sin la misma.
III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Virtual de Decisión No. 4, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Declarar la invalidez del Acuerdo No. 001 de 19 de febrero de 2021, expedido por el Concejo del municipio de Tibaná, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, comunicar esta providencia al representante legal del departamento de Boyacá, al presidente del Concejo, al Alcalde y al Personero del municipio de Tibaná. Archivar el expediente, una vez en firme esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha. Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado Firmado electrónicamente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (E)