REPÚBLICA DE COLOMBIA - RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, treinta de abril de dos mil veintiuno Referencia Radicación: 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Medio de control: Reparación Directa (actio in rem verso) Demandante: Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas-IDM Demandado: Municipio de Dosquebradas Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en relación con la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual fueron negadas las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES. De conformidad con el libelo introductorio (folio 3 con vto. del cd. 1), se solicita lo siguiente: 1.1. Que el municipio de Dosquebradas reconozca y pague en favor del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, la suma de $331.320.230, correspondiente al valor comercial del área de 3.991 metros cuadrados del inmueble transferido al municipio.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 2 1.2. La cantidad dineraria pretendida deberá pagarse debidamente actualizada en su poder adquisitivo, con base en el índice de precios al consumidor, más intereses moratorios, desde la fecha de origen del perjuicio y hasta la ejecutoria de la sentencia. 1.3.
Que la entidad demandada dé cumplimiento a lo ordenado en los términos del artículo 192 del CAPACA. 2.
HECHOS. A folios 3 vto. y 4 del cd. 1, se pueden resumir los siguientes: 2.1. El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas es el propietario del inmueble distinguido con la matrícula inmobiliaria No. 294-57466 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Dosquebradas y según escritura pública No. 1214 de marzo 23 de 2007 de la Notaria Única del Círculo de Dosquebradas, desenglobado mediante escritura pública No. 0857 del 02 de abril de 2013. 2.2 El Alcalde del Municipio de Dosquebradas el día 24 de mayo de 2013, celebró con la directora del IDM el convenio interinstitucional No. 439 para hacer efectiva la transferencia, en favor del municipio de Dosquebradas, de un área de 3991.82 metros cuadrados del inmueble relacionado, acto que fue protocolizado a través de escritura pública No. 2405 del 03 de septiembre de 2013 de la Notaria Única de Dosquebradas. 2.3 El inmueble fue avaluado en la suma de $331.320.230 y, como se desprende de la escritura pública No. 2405 del 03 de septiembre de 2013, este valor sería atendido por el municipio de Dosquebradas a través de obras de infraestructura dentro del proyecto constructivo denominado La Giralda, en el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 294-41001, en el que adelantaría el IDM, obras que debían ser ejecutadas por la Secretaría de Obras Públicas con cargo a su presupuesto.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 3 2.4. La entidad demandante está ejecutando el proyecto de viviendas multifamiliares La Giralda en el marco del programa nacional de vivienda para ahorradores VIPA, para cuya ejecución el IDM celebró una unión temporal con el constructor, dentro de la cual éste, con cargo a los recursos del IDM, ejecutaría las obras de construcción. En la medida que avanzaba la ejecución del proyecto multifamiliares La Giralda, era necesaria la participación del municipio de Dosquebradas en la inversión de las obras de infraestructura por valor de $331.320.230, para dar cumplimiento al convenio celebrado entre las partes de este litigio, sin embargo, el IDM continuó adelantando el proyecto sin tener la contribución del ente territorial en las obras de infraestructura que se comprometió a ejecutar. 2.5.
En reunión llevada a cabo el 09 de diciembre de 2015 del Consejo Directivo del IDM del cual era presidente el alcalde municipal, con participación de la entonces directora de la entidad, le expuso la necesidad de cambiar el contenido del convenio en el sentido de solicitar el giro de los dineros por valor del lote en favor del IDM, para destinarlos a otras inversiones en lugar de realizar las obras de infraestructura que no pudieron ser construidas por la Secretaría de Obras de Dosquebradas. 2.6.
El alcalde del municipio de Dosquebradas autorizó la transferencia al Instituto, por la suma de $331.320.230 y requirió al Secretario de Hacienda para que procediera a realizar dicho giro, valor que a la fecha no ha sido cancelado, con lo cual se genera un enriquecimiento injusto en favor de la parte demandada y en detrimento de la demandante que le transfirió el área de 3991 metros cuadrados del inmueble de su propiedad, conforme había quedado establecido en el consejo directivo del 09 de diciembre de 2015.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 4 III. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y LA LLAMADA EN GARANTÍA El municipio de Dosquebradas de manera oportuna 1 presentó escrito de contestación (fs. 21 y s.s. del cd. 1), en el cual se opone a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Refiere que las obras de infraestructura que estaban estipuladas en el convenio interinstitucional No. 439 de 2013 no se pudieron ejecutar como consecuencia del actuar del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, que decidió unilateralmente ejecutar las obras convenidas en su totalidad, siendo el propio IDM el que generó el desplazamiento patrimonial a favor del municipio, debido a que ejecutó las obras en su totalidad y decidió seguir realizando las mismas sin dar lugar a que el municipio ejecutara su parte.
Propuso con la denominación de excepciones la “inexistencia de una causa eficiente – ausencia de causa, como consecuencia que el enriquecimiento tiene justificación”, cobro de lo no debido y las previas de caducidad del medio de control y habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. Llamó en garantía a la Compañía de Seguros Liberty Seguros S.A. (fls. 46 y s.s. del cd. 1), el cual fue negado mediante auto del 28 de noviembre de 2017 (fls. 50 y s.s. del cd. 1), providencia que fue objeto de recurso de apelación por parte de la entidad demandada, desatado por este Tribunal mediante proveído del 08 de mayo de 2018 (fl. 70 y s.s. ídem), mediante el cual fue revocada dicha providencia y se le ordenó al juzgado proveer sobre su admisión; lo que fue acatado por el juez de instancia, en providencia de fecha 06 de junio de 2018 (fl. 79 y s.s.), con admisión del llamamiento formulado. 1 De acuerdo a la constancia secretarial obrante a folio 49 del cd. 1.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 5 Liberty Seguros S.A., pese a haber sido debidamente notificada (fl. 136 ídem), de conformidad con la constancia secretarial legible a folio 138 del cuaderno 1, no compareció al proceso dentro del término legal conferido. Sin embargo, posteriormente acudió a través de escrito de intervención de litisconsorte cuasinecesario (fl. 143 y s.s.), la cual fue declarada extemporánea por este Tribunal (fl. 131 y s.s. cuaderno de copias recurso de apelación).
IV. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia desestimatoria de las súplicas de la demanda (fls. 271 a 461 del cd. 1-1), al no encontrar acreditadas las hipótesis establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, para la procedencia de la actio in rem verso, en cuanto a su juicio no existen en el plenario medios probatorios que demuestren que el municipio de Dosquebradas constriñó al Instituto de Desarrollo Municipal a ejecutar las obras de infraestructura que estaban a cargo del primero y que el caso tampoco encuadra en ninguna de las otras dos hipótesis restantes, en razón a que no estaba en discusión la prestación de un servicio de salud o una urgencia manifiesta.
V. EL RECURSO DE APELACIÓN El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM formula de manera oportuna impugnación (fs. 280 a 294 del cd. 1-1), con miras a obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acojan las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que se resume a continuación. Expone que la primera hipótesis de la sentencia de unificación en que se basó el juez de instancia, no resulta predicable, por cuanto el Instituto es un ente descentralizado el cual no está llamado conforme la tesis a ser el particular al que se le hubiere constreñido para la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, dado que lo que aquí se está buscando es Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 6 que el ente territorial pague el valor de lo que se comprometió a cancelar con ocasión del convenio, conforme el acta No. 002 del 09 de diciembre de 2015. Considera que los criterios utilizados por el Juez a quo no pueden ser aplicados al presente caso por cuanto se está ante una causa eficiente y justa del desequilibrio patrimonial existente respecto del empobrecimiento causado por el municipio al Instituto, lo que configura el enriquecimiento sin causa, con los elementos esenciales que configuran el mismo y que hacen referencia a: i) un aumento patrimonial en favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.
En relación con el primer elemento sostiene que el municipio tuvo un aumento patrimonial cuando se hizo efectiva por parte del Instituto la entrega real y material del bien inmueble sin reserva ni limitación alguna, sin recibir la contraprestación pactada como era la ejecución de obras en el proyecto VIP y VIS de La Giralda, por valor de $331.320.230., obras que fueron ejecutadas por parte del Instituto; el constructor, al ver el desinterés y la inercia del municipio, en un proyecto que se adelantó a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con subsidios del orden nacional, y que debía cumplirse en los plazos estipulados para no someter al instituto y al municipio a posibles sanciones en caso de no cumplirse con la entrega del proyecto a tiempo, debió realizar las obras a que se había comprometido el municipio, lo cual genera una disminución patrimonial para el Instituto, proporcional al incremento patrimonial del municipio.
En cuanto al tercer elemento, sostiene que el ente territorial ha sometido al instituto de Desarrollo Municipal a un empobrecimiento correlativo de su patrimonio, al no cumplir con los compromisos establecidos en la escritura pública No. 2405 del 3 de septiembre de 2013 de la Notaría Única de Dosquebradas y del Convenio Interinstitucional No. 439 de 24 de mayo de 2013, y, pese a que no existe una causa jurídica para que salga privilegiado el Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 7 patrimonio del ente territorial y mantener disminuido el del IDM, le crea con dicha situación una serie de desventajas que, de no reclamarse a tiempo, generarán en los compromisos del Instituto serios inconvenientes que pueden repercutir en futuras reclamaciones de tipo judicial y administrativo con las cuales se vea afectado el presupuesto del ente descentralizado.
Igualmente solicita la práctica de prueba testimonial de los señores Jorge Diego Ramos Castaño, Paula Andrea Vidal Polanía y Óscar Herrera Orrego, para que depongan respecto de los hechos que determinaron el presente medio de control y para dar mayor claridad respecto de las decisiones que se impartieron por parte del señor alcalde de la época frente a la directora del Instituto de aquel entonces.
V. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA A la convocatoria que se dio mediante auto del 05 de febrero de 2019 (fl. 303 del cd. 1-1), las partes acudieron en termino oportuno2 así: El Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM, acudió con escrito que ocupa los folios 305 a 307 del cd. 1-1, en el cual reitera lo expuesto en el recurso de apelación y solicita nuevamente no se tenga en cuenta el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado en que fundó su decisión el juez de primera instancia, argumentando que en su ratio decidendi no se encuentra una regla aplicable al presente caso, por cuanto los hechos descritos en la demanda no son equiparables a los resueltos en la sentencia de unificación. El municipio de Dosquebradas compareció a través de escrito visible a folio 308 a 309 ídem, en el cual solicita se confirme la sentencia de primera instancia. 2 De acuerdo a la constancia secretarial visible a folio 322 del cd. 1-1.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 8 La Llamada en garantía Liberty Seguros S.A. presentó escrito a folio 310 a 321, en el cual depreca igualmente sea confirmada la sentencia de primer grado. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 Ibidem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, se aplica esta corporación judicial a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad pública demandante.
CUESTIÓN PREVIA PROBATORIA. En lo que atañe a la solicitud de práctica de prueba testimonial, formulada por la parte demandante en el escrito de apelación (fl. 286 del cd. 1-1), la Sala no accede a tal pedimento, por no haberse formulado dentro de las oportunidades probatorias establecidas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011 y, además, por cuanto no se reúnen los presupuestos allí determinados para el decreto de pruebas en segunda instancia. De otro lado, no se valorará probatoriamente dentro del presente asunto la documentación aportada con el oficio de fecha 06 de diciembre de 2018 (fl. 290 a 294 del cd. 1-1), por parte del Director General del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM, ni la proveniente de la señora Paula Andrea Vidal Polanía, visible a folios 331 a 334 del cd. 1, por no haber sido decretada Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 9 dicha prueba documental a instancia de las partes, dentro de las oportunidades legales señaladas en el párrafo que antecede.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Procede la Sala a analizar en esta instancia, conforme a la impugnación formulada por el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas- IDM, si se configuró un enriquecimiento sin causa, por parte del municipio de Dosquebradas, y una correlativa disminución del patrimonio de la entidad demandante, derivado de la omisión en que incurrió el municipio al abstenerse de entregar al IDM la suma de $331.320.230, en reemplazo de la contraprestación pactada mediante el acuerdo interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013 y la escritura pública No. 2405 del 3 de septiembre de 2013 de la Notaría Única de Dosquebradas, referente a la ejecución de obras de infraestructura en el proyecto de vivienda “La Giralda”, que en últimas fueron realizadas por el IDM, sin contrato, conforme a lo consignado en acta No. 002- 2015 del 09 de diciembre de 2015 del Consejo Directivo del IDM, donde el alcalde del municipio de Dosquebradas autoriza la modificación del convenio y la transferencia de la suma de dinero referida para compensar las obras no realizadas, sin que a la fecha el ente territorial haya cancelado dicho valor en favor del IDM. 3.
ACERVO PROBATORIO. Del material probatorio obrante en el plenario, se resalta como relevante lo que a continuación se indica: Copia auténtica del acuerdo interinstitucional de intención suscrito entre el municipio de Dosquebradas y el Instituto de Desarrollo municipal de Dosquebradas No. 439 del 24 de mayo de 2013, en el cual las partes pactaron lo siguiente: Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 10 “…ACUERDO UNICO DE INTENCIÓN:
PRIMERO: OBLIGACIONES DE LAS PARTES: EL INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL A) En su calidad de propietario del inmueble distinguido con la matrícula inmobiliaria 294- 57466 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Dosquebradas, de propiedad del INSTITUTO …transferirá mediante escritura pública celebrada en la Notaría única de Dosquebradas y a favor del municipio de Dosquebradas un área de dicho predio correspondiente a 3.991,82 M2, cuyo valor de conformidad con el avalúo realizado por el señor Carlos Ríos Ortiz, afiliado a la Corporación Sociedad Colombiana de Valuadores Seccional Eje Cafetero corresponde a $331.320.230,oo…DEL MUNICIPIO.
Para compensar el valor del predio y atendiendo que el Instituto de Desarrollo Municipal va a adelantar un proyecto constructivo en el inmueble de su propiedad denominado la Giralda sector Frayles lote 1 e identificado con la matrícula inmobiliaria No. 294-41001, se compromete a ejecutar en dicho inmueble por valor de $331.320.230,oo…obras de infraestructura, para el proyecto de vivienda a desarrollarse en este predio, de conformidad con los diseños, planos y presupuestos aprobados que le sean entregados por el Instituto, dichas obras serán ejecutadas por la Secretaría de Obras Públicas con cargo a su presupuesto vigencia 2013.
Estas obras serán supervisadas y recibidas por la Subdirección Técnica del Instituto de Desarrollo Municipal” (fls. 24 a 27 cd. 2 pruebas) resaltó el Tribunal. A folio 28 y s.s. ídem, obra copia del avalúo comercial del lote No. 2 San Marcos por valor de $331.320.230, elaborado por el Ingeniero Civil Carlos Ríos Ortiz (fls. 26 a 73 ídem).
Visible a folio 13 y s.s. del cd. 2, se encuentra copia de la escritura pública de compraventa No. 2405 del 03 de septiembre de 2013 de la Notaría Única del Dosquebradas, mediante la cual el Instituto de Desarrollo Municipal transfiere a título de compraventa al municipio de Dosquebradas, el derecho de dominio y la posesión material que el Instituto tiene y ejerce sobre la totalidad del inmueble denominado lote de terreno finca San Marcos No. 2 con un área de 3.991,81 MTS2; se pactó que el precio de la compraventa es la suma de $331.320.230, monto que sería atendido por parte del municipio con la ejecución de un proyecto de vivienda VIP Y VIS en el inmueble de propiedad del Instituto denominado La Giralda, por igual valor.
Igualmente, obra copia del Acta No. 002-15 del 09 de diciembre de 2015 (fls. 4 a 12 del cd. 2), en la que consta que en reunión llevada a cabo por el Consejo Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 11 Directivo del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, que fuera presidida por el alcalde de Dosquebradas Jorge Diego Ramos Castaño y a la que asistieron, entre otros, también la Directora General del IDM, Paula Andrea Vidal Polanía, aconteció lo siguiente: “La Dra Paula Andrea Vidal Tomo (sic) la palabra, explicando que el Instituto asumió con su presupuesto estas obligaciones judiciales, que corresponden a unas contingencias no presupuestadas, sin embargo es pertinente señalar que el instituto tiene celebrado un convenio con el Municipio por la cesión de un área del terreno de San Marcos en el Sector de Villa Carola, en el cual el ente territorial se comprometía a cancelar el valor de $331 millones en obras de infraestructura a través de obras públicas, en el proyecto Multifamiliares la giralda; pero dado que estas obras de infraestructura están contempladas en la UT suscrita entre el constructor y el Instituto, considero pertinente que ante las contingencias judiciales que se han presentado y ordenado, la ejecución de obras y estudios, solicito al Sr. Alcalde que este convenio sea modificado en el sentido que dichas sumas de dinero sean giradas al IDM, para inversión; evitando así un déficit presupuestal en el cierre financiero.
Hace uso de la palabra el Sr. Alcalde Diego Ramos, señalando que como esta es una competencia directa de la administración, considera viable y autoriza la modificación del convenio y transferencia de las sumas o sea, $331 millones al IDM. Y poder cubrir las eventualidades jurídicas de la acción popular y de tutela. Además agrego que siendo conocedor de toda la inversión desarrollada por el Instituto en esta vigencia, para darle cumplimiento al Plan de Desarrollo, solicito a la Secretaría de hacienda que realice los giros de las platas adeudadas al IDM, por Mayor recaudo vigencias anteriores, y los de esta vigencia respecto a los ICLD como lo estipula el acuerdo del presupuesto 2015, y realice todos los trámites pertinentes para ello…” (Negrillas de la Sala) Oficio No. IDM-1252-18 de fecha octubre 31 de 2018 suscrito el Director General del IDM (fl. 254 a 256 del cd. 1-1).
Y oficio No. 53539 del 01 de noviembre de 2018, suscrito por el profesional universitario de la Secretaría Jurídica del Municipio de Dosquebradas (fl. 257 a 258), mediante el cual allega al juzgado de instancia, el oficio No. IDM-1256-18 del 31 de 2018 suscrito el Director General del IDM, en el que se indica “…que verificados los archivos físicos del Instituto, no reposa acta o documento por medio del cual se haya modificado el acuerdo interinstitucional mencionado”.
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4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. La parte actora imputa un enriquecimiento sin causa por parte del municipio de Dosquebradas, con la correspondiente disminución del patrimonio del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas -IDM, sin que exista causa eficiente y justa para ello, con motivo de la falta de pago del valor de la venta o transferencia que hizo el IDM al municipio, a título de compraventa de un área de terreno de 3.991 metros cuadrados, por valor de $331.320.230, que el municipio se comprometió a cancelar en especie a través de la ejecución de obras de infraestructura en el proyecto de vivienda La Giralda, obras que en últimas no fueron ejecutadas por el municipio, sino por el IDM, con el propósito de no afectar el proyecto, razón por la cual la parte actora considera que dicha suma debe ser compensada en dinero por el municipio, dada la inexistencia de modificación del convenio y del contrato.
A lo anterior se opone la entidad territorial demandada al argumentar que no pudo realizar las obras porque el IDM decidió unilateralmente ejecutarlas, siendo entonces la propia entidad la que generó el desplazamiento patrimonial a favor del municipio, sin dar lugar a que éste ejecutara su parte. Mediante la sentencia de primera instancia fueron negadas las pretensiones de la demanda, al considerar el a quo que no se dan los presupuestos establecidos en la sentencia de unificación del H. Consejo de Estado, de fecha 19 de noviembre de 2012, para la procedencia de la actio in rem verso, conclusión frente a lo cual la parte demandante se opone al considerar que no es aplicable dicha pauta jurisprudencial al caso concreto, por no ser un particular, y que sí están configurados los tres elementos del enriquecimiento sin causa como es i) un aumento patrimonial a favor de una persona, ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, y iii) las ausencia de una casusa que justifique las dos primeras situaciones.
Para resolver el problema jurídico que ha quedado planteado, analizará la Sala i) el desarrollo de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado sobre la teoría del Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 13 enriquecimiento sin causa, ii) la subsidiariedad de la actio in rem verso frente al medio de control de controversias contractuales por incumplimiento del convenio celebrado entre las partes; iii) el caso concreto, con miras a verificar la configuración o no del enriquecimiento sin causa invocado por la parte actora y la procedencia de la actio in rem verso, iv) en caso de encontrarse configurado el enriquecimiento sin causa, determinar si la entidad demandante tiene o no derecho a la compensación reclamada, y v) resolver la relación jurídico procesal entre la entidad demandada y la llamada en garantía. 4.1.
Desarrollo jurisprudencial de la teoría del enriquecimiento sin causa- procedencia de la actio in rem verso. La teoría del enriquecimiento sin causa y su reclamación a través de la actio in rem verso se concreta en que el enriquecimiento sin causa es un principio general de derecho que prohíbe incrementar el patrimonio sin razón justificada; para lo cual, la actio in rem verso es la figura procesal a través de la cual se maneja la pretensión de reclamación de los efectos de la vulneración de dicho principio general.
La prohibición del enriquecimiento injustificado tiene soporte en el artículo 8º de la Ley 153 de 18873, en virtud del cual: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, y las reglas generales del derecho”4 La norma no contempla de manera expresa la institución, pero han sido otras fuentes del derecho (doctrina y jurisprudencia), las que han formulado la regla, 3 Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887. 4 Esta norma fue demanda ante la Corte Constitucional, y fue declarada exequible mediante el fallo No. D-665, del 1o. de marzo de 1995, con Ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 14 tal como se conoce hoy en día. Sin embargo, con el paso del tiempo, el derecho comercial positivizó la figura en el artículo 831, al señalar que “nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro". La justicia contencioso administrativa y la civil se han servido de este principio general del derecho para resolver supuestos en los cuales una persona se enriquece a costa de otra, sin causa justificada para ello.
Esta situación, sin embargo, no ha tenido desarrollos uniformes en una y otra jurisdicción, desde el punto de vista de los elementos y requisitos de la figura. El principal asunto en torno al cual la Sección Tercera del H. Consejo de Estado ha discurrido sobre el enriquecimiento sin causa es el relacionado con la ejecución de actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato entre ésta y el ejecutor, por lo general cuando éste último es un particular.
La jurisprudencia del H. Consejo de Estado venía señalando, con base en tesis adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, los elementos de la teoría del enriquecimiento sin causa, así5: “La Sección Tercera del Consejo de Estado no ha resuelto en forma coherente las cuestiones jurídicas que se derivan de situaciones como las que ahora analiza la Sala6, como tampoco las que se suscitan cuando entre el particular y el Estado no existe un vínculo contractual.
En ocasiones ha encontrado procedente la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa y en otras ha considerado que la misma no es aplicable por la falta de concurrencia todos los requisitos exigidos por el ordenamiento. “En aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, ha considerado que el Estado no puede enriquecerse con los bienes, obras o servicios provenientes del particular y, por ende, debe reparar todos los 5 Antecedentes que se traen de la Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012.
CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada. Demandado: Municipio de Melgar 6 Cita textual del fallo: La Sala ha verificado la aplicación del principio del no enriquecimiento sin causa, respecto de pretensiones que, según el contratista forman parte del objeto contratado y según la entidad no, entre otras, en el auto del 18 de julio de 2002, expediente 22178 y en las sentencias 25561 del 15 de abril de 2004 y 12849 del 31 de agosto de 1999.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 15 daños causados a éste por no recibir, en forma oportuna, el pago correspondiente a la prestación ejecutada. “Para negar su procedencia, la Sala afirmó que la aplicación de dicha fuente supone la inexistencia de otras acciones y que, como el enriquecimiento del Estado y el correspondiente empobrecimiento del particular debe producirse sin una causa jurídica, en los casos propuestos, si la hay.
“7. 1 Los elementos de la teoría El no enriquecimiento sin causa es un principio general del derecho cuya aplicación en nuestro ordenamiento se ha realizado por vía jurisprudencial, a partir de la interpretación del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. 78 “Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa” parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado del patrimonio de un sujeto al de otro, sin que exista una causa eficiente y jurídica que lo sustente.
“Aunque el artículo 831 del Código de Comercio lo regula al señalar que “nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro” y de lo previsto en el numeral 1, del artículo 95 de la Constitución, se ha aplicado en consideración a que se trata de un principio, mas que de una disposición legal que rige las relaciones entre las personas9, en el entendido de que su vigencia no está condicionada a una consagración normativa puesto que ello restringiría su aplicación. “Es así como la construcción de dicha teoría, se ha producido mediante la definición de sus elementos, realizada especialmente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en numerosas sentencias10.
Estos son: “1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento. 7 Cita textual del fallo: Dispone el artículo: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho.” 8 Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-655 del 1º de marzo de 1995. 9 Al efecto cabe consultar sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de mayo de 1995, expediente 8118. 10 Ver, entre otras, sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 16 Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio.
El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3º) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos.
Por lo tanto, carece igualmente de la acción el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5º) La acción no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo.
Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado ”.11 (Se subraya). “El referido concepto de enriquecimiento, debe entenderse no sólo cuando ingresen bienes al patrimonio de un sujeto, sino también cuando se evita una erogación. Y especialmente porque el enriquecimiento no se deduce a partir de un mero análisis material, es necesaria su prueba jurídica. 11 Gaceta Judicial XLIV, 474.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 17 “En efecto, conforme lo ha señalado la doctrina, “la prestación ineficaz o infructífera no sirve de causa para pedir” 12, como sucede por ejemplo cuando se construye en terreno ajeno, pues el hecho material no produce per se el enriquecimiento del propietario del inmueble, es necesario un juicio de valor respecto de su situación particular, porque dicha circunstancia bien puede representarle una pérdida, cuando su perspectiva económica exigiera un terreno libre de edificaciones.
“En cuanto al elemento alusivo a la ausencia de causa jurídica, cabe precisar que supone “que no haya otra fuente de la obligación como un contrato o un hecho ilícito y que no exista otra acción por la que se pueda restablecer el equilibrio perdido ”.13 “Resulta igualmente necesario advertir que no se aplica la teoría cuando el empobrecimiento tiene por causa el hecho exclusivo del sujeto que lo padece, pues en estos casos debe soportar las consecuencias de sus acciones u omisiones, como lo impone la máxima según la cual a nadie le es dable alegar su culpa en beneficio propio.
“La Sala resalta finalmente, que la teoría del enriquecimiento no puede utilizarse para regular situaciones derivadas de la violación del ordenamiento jurídico o para solucionar eventos determinados por la ineficiente gestión administrativa. De allí que su aplicación no conduzca a la indemnización del daño, sino a la correspondiente compensación, que se define en consideración al empobrecimiento sufrido por el demandante hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado”.
La jurisprudencia del H. Consejo de Estado venía sosteniendo entonces que cuando se acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la actio in rem verso, le corresponde al juez verificar: que exista un enriquecimiento del obligado y un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; que este desequilibrio patrimonial no tenga causa jurídica; que el afectado carece de una acción para reclamar su derecho; que la situación no desconoce normas legales.
Advirtió así que es necesario el cumplimiento de todos los elementos para reconocer el enriquecimiento y ordenar la compensación, en cuanto el traslado sin causa del patrimonio, por sí solo, no es suficiente para aplicar la teoría. 12 Fábrega Ponce, El Enriquecimiento sin causa, tomo 1, Ed. Plaza y Janes, Bogotá, 1996, pág. 238. 13 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, del 28 de agosto de 2001.
Expediente: 6673. M.P. Jorge Santos Ballesteros. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 18 Independientemente al hecho de que la acción de reembolso se rija por los postulados normativos del Código Civil, esto no impide que el juez de lo contencioso administrativo pueda conocer de la misma, para definir, en cada caso concreto, de acuerdo a las particularidades presentadas, si las pretensiones de desequilibrio patrimonial injustificado, en las cuales interviene una entidad estatal o dos entidades públicas, como en este caso, tienen o no vocación de prosperar.
Finalmente en Sentencia de Unificación14 del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, al advertir sobre la pluralidad de posiciones frente a la configuración del enriquecimiento sin causa que finalmente se traducían en una situación de ambigüedad e inseguridad jurídica, consideró necesario unificar la jurisprudencia aplicable a este tipo de asuntos en cuanto a las causales de procedencia, la naturaleza y la vía procesal de la actio in rem verso para alegar el enriquecimiento sin causa, y señaló al respecto lo siguiente: “12.
La anterior reseña de la evolución jurisprudencial pone en evidencia que hay una pluralidad de posiciones sobre estos temas que finalmente se traducen en una situación de ambigüedad e inseguridad, razón por la cual se hace necesario que la Sección Tercera proceda a unificar la jurisprudencia aplicable a éste tipo de asuntos y por ello ha asumido el conocimiento del presente caso. 12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia15 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83116 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. 14 Sentencia del 19 de noviembre de 2012.
CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación número: 73001-23-31- 000-2000-03075-01(24897). Actor: Manuel Ricardo Pérez Posada. Demandado: Municipio de Melgar. 15 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322. 16 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 19 Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.
En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva.
Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.
Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte17, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin 17 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.
Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 20 olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,18 cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.” Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.”19 Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador. 12.2.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. 19 Inciso final del artículo 768 del Código Civil.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 21 a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”. (Negrillas de la Sala subrayas del texto original) En este orden, estableció el Consejo de Estado a través de sentencia de unificación como regla general que el enriquecimiento sin causa no puede aplicarse a situaciones que desconocen la normatividad sobre contratación administrativa, en cuanto es deber de las partes contratantes acatar el ordenamiento jurídico y las exigencias que de él se deriven, sin que sea admisible alegar la ignorancia como excusa de la inobservancia. Explicó el alto Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 22 tribunal que la teoría que invoca la buena fe de la persona afectada para justificar la procedencia de la actio in rem verso y ordenar la compensación del patrimonio cuando se han ejecutado obras, prestado servicios o suministrado bienes, sin existir contrato, no es la apropiada, en cuanto la buena fe que debe orientar todo el proceso contractual, debe ser la objetiva y no la subjetiva.
En consecuencia, estableció que el enriquecimiento sin causa puede invocarse de manera excepcional y por razones de interés público o general, cuando sin contrato se ejecutan prestaciones o el suministro de bienes o servicios, entre otros, en los siguientes eventos: i) cuando se presenta constreñimiento o imposición por parte de una entidad pública a un contratista particular; ii) cuando es urgente y necesario para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible del derecho a la salud; iii) cuando debiéndose declarar la urgencia manifiesta, ésta no se declara; sucesos estos que se aceptan en procura del interés general, y en los que tan sólo se puede buscar una compensación sin procurar el pago de utilidades o frutos civiles, lo cual escapa a la esencia de la mencionada acción. Bajo este contexto estima la Sala pertinente precisar que, si bien en la referida sentencia de unificación se establecieron tres eventos excepcionales de procedencia de la acción de reembolso ante el enriquecimiento sin causa, por ausencia de contrato, estos fueron señalados en forma enunciativa y no taxativa y menos excluyente de otras posibilidades semejantes que se llegaren a presentar, tanto es así que al exponer la casuística se señaló que “entre otros”, la teoría procedía en los tres casos allí determinados.
La misma Corporación 20 ha manifestado que los casos allí expuestos, no excluyen otras posibilidades semejantes a las enunciadas por la sentencia de unificación, y en las que, si se prestó el servicio, entregó el bien o la obra, es 20 Sentencia del 07 de diciembre de 2016. Subsección A. CP Marta Nubia Velásquez Rico Radicación número: 47001- 23-31-000-2000-10277-01(37492) Actor: Alberto Zúñiga Caballero y otro.
Demandado: Instituto de los Seguros Sociales Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 23 conducente reconocer la compensación del patrimonio, porque aunque en dichos eventos se autoriza el pago a quien ha infringido la ley, ello se hace por razones de recibo por el derecho, es decir, las compensaciones se justifican por las siguientes razones: en el caso de constreñimiento al contratista particular, por la situación de indefensión en la que éste se encuentra frente al Estado; en la afectación a la salud, por el deber de proteger la salud y la vida; y en eventos de urgencia manifiesta, por la necesidad de evitar un daño mayor.
En esta última providencia indicó que la tarea del juez administrativo, en cada caso que juzga, puede consistir en subsumir el litigio específico en las tesis formuladas por la Sala Plena de la Sección. Y tratándose de la primera causal o hipótesis, hay que verificar si el caso se enmarca en un supuesto de constreñimiento, imposición o supremacía de la entidad estatal, de manera que lo haya incitado o conducido a prestar el servicio o ejecutar la obra sin contrato escrito.
Sobre la aplicación del test de subsunción, dicha Corporación21 al resolver una demanda referida a la prestación, por parte de un particular, del servicio de vigilancia y seguridad en las instalaciones y sobre los bienes de una entidad estatal, después de que venció el contrato inicialmente celebrado, consideró que los hechos descritos se ajustaban a la primera causal de las excepciones previstas por la Sala Plena en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, porque la entidad instó a la empresa de vigilancia a prestar el servicio después del vencimiento del contrato, porque presionó a la empresa indicándole que no podía dejar sin seguridad los bienes públicos y porque, de abandonar su actividad, se afectaba la asegurabilidad de los bienes que estaban cubiertos con las pólizas de las compañías de seguros.
Al respecto señaló: 21 Sentencia del 30 de enero de 2013. Sección Tercera Subsección C. CP Enrique Gil Botero. Radicación número: 07001- 23-31-000-1999-00161-01(19045). Actor: Seguridad Ciudadana LTDA. Demandado: Municipio de Arauca Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 24 “En estos términos, la Sala entiende que concurren los supuestos de la circunstancia primera que se describe en la sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera, del 19 de noviembre de 2.012, que exige para la configuración del enriquecimiento sin causa que ‘… se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo’; lo que en el caso concreto se presentó, de lo cual no hay duda –las pruebas se analizaron antes- fue el municipio quien condujo al contratista a mantener la prestación del servicio de vigilancia y seguridad, que es una actividad absolutamente sensible para ella: la protección de sus bienes, su infraestructura y sus funcionarios.
“Lo ‘fehaciente’ o ‘evidente’ del hecho está demostrado, porque las pruebas indican, con claridad, que el contratista pidió insistentemente al municipio, antes y durante la prestación del servicio, que se legalizara la situación para mantenerse en los puestos de trabajo, pero la entidad no lo hizo, haciendo que todos los días tuviera que atender los puestos de trabajo, con el riesgo de retirarse y asumir las consecuencias negativas que se derivaran del abandono del lugar.
(…) “En estos términos, no se advierte la culpa del contratista, pero sí la presión material que ejerció la entidad sobre aquél, pues su intención declarada fue ayudar en el grave problema que tenía la administración: una alcaldesa recién posesionada, sin contrato de vigilancia para los bienes y el personal de la entidad. La culpa y responsabilidad del municipio, en cambio, es evidente.
“De esta manera, la alcaldesa impuso al contratista, de facto o por la fuerza de los hechos, mantenerse en los puestos de trabajo, para proteger los bienes de la institución, porque es evidente que si se retiraba el personal de vigilancia, las consecuencias negativas sobre el patrimonio y la integridad de los mismos era evidente. Una empresa de seguridad responsable, en estas condiciones, y más tratándose de una entidad estatal, perfectamente siente que su deber es atender las obligaciones que hasta cierto momento contaban con el respaldo de un contrato.
Y es que no se trata de cualquier objeto contractual, que se puede abandonar a su suerte, sin generar peligro para las cosas o las personas; se trata de uno que demanda la presencia constante de sus ejecutores, y de eso se aprovechó la entidad, más que el contratista, para impedir que se abandonaran los puestos de trabajo. “En este orden de pensamiento, se considera que la entidad sí le impuso al contratista la ejecución del trabajo, con posterioridad a la terminación del negocio jurídico que habían celebrado, presión que, sin duda, se ejerció en virtud de lo sensible y delicados que eran los bienes que quedarían abandonados, ya que la entidad no podía permitir que se dañaran o deterioraran con su desamparo.
Claro está que esto riñe con la legalidad de las formas de actuación de la administración, porque se debió adelantar un Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 25 proceso de selección del nuevo contratista, tema que, en todo caso, no es necesario analizar aquí, porque carece de importancia para establecer si el municipio se enriqueció o no sin justa causa” En otro pronunciamiento22 consideró que la Cámara de Representantes debía reconocer al demandante particular el perjuicio causado como consecuencia de la falta de pago del servicio de fotocopiado que prestó sin contrato, en razón a que el contrato que existía se terminó, no obstante los funcionarios de la Cámara, incluidos los congresistas, continuaron ordenando sus servicios; concluyó entonces que la posición en la cual se puso al particular, se enmarcaba en la sentencia de unificación, específicamente en la causal primera, porque se demostró que la entidad provocó e impuso esa conducta al particular, además de que le permitió continuar con su actividad económica en las instalaciones de la institución. Al respecto expuso: “La Sala encuentra que en el presente caso concreto se configuró la primera de las causales que permitirían la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de la obligación de reparar por parte del Estado.
“En efecto, de las pruebas obrantes en el expediente la Sala encuentra, tal como lo hizo el Tribunal a quo, que el carácter asimétrico de la relación existente entre el señor Helmy Cuecha Leal y la Cámara de Representantes tuvo la entidad suficiente para que se considere que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad y de su imperium la que impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo, cuestión que se evidencia a partir de la existencia de las 1422 órdenes de fotocopiado allegadas al expediente, emitidas por diversos Representantes a la Cámara y por los mismos servicios administrativos de la demandada, las cuales tenían como destino el centro de copiado del señor Helmy Cuecha para que fueran satisfechas por éste; agréguese a lo anterior que durante el período aludido –esto es entre el 14 de julio y el 17 de septiembre de 1998– se le permitió al señor Cuecha Leal continuar ejerciendo su actividad económica en el recinto de la Honorable Cámara de Representantes.
“En este sentido es de recalcar que no le asiste razón a la parte demandada en cuanto afirmó que no existe en el expediente disposición alguna de ‘funcionario que pudiere comprometer la responsabilidad de la Corporación 22 Sentencia del 13 de febrero de 2013. Sección Tercera. Subsección A. CP Mauricio Fajardo Gómez. Radicación número: 25000-23-26-000-2000-02011-01(24969).
Actor: Helmy Cuecha Leal. Demandado: Cámara de Representantes. Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 26 [mediante la cual] le ordenó que siguiera prestando el servicio’ (fl. 103 c ppal), puesto que las 1422 órdenes de servicio de copiado que la parte actora aportó al expediente dan cuenta justamente de todo lo contrario, esto es que los Honorables Representantes a la Cámara continuaron solicitando el servicio que le prestaba el señor Cuecha Leal a dicha entidad pública en el período referido y a cuya atención o satisfacción en realidad no le era posible sustraerse” La aludida sentencia de unificación del H. Consejo de Estado resulta de obligatoria aplicación, no solo en los casos enunciados -no excluyentes- en la misma decisión, sino también en otros que encuadren en circunstancias que ameriten el reconocimiento en favor de quien se empobrece- sea particular o entidad pública- en beneficio de otro sujeto que se enriquece con las prestaciones que aquel ejecuta para éste, dado que por razones de justicia o equidad, a pesar de no existir contrato, no merece soportar la disminución de su patrimonio, porque resulta irrazonable que lo padezca, de tal manera que en definitiva, al momento de estudiarse el enriquecimiento sin causa, le corresponde al juez en cada caso concreto, analizar desde el principio constitucional de la buena fe (que debe guiar las relaciones entre la administración y los particulares, y entre la misma administración, dado que no se puede ignorar que el primer obligado a respetar las normas y a obrar de buena fe es al mismo Estado y que el ente estatal también puede ser víctima del enriquecimiento sin causa), la situación fáctica y jurídica en la que se halla la persona o entidad afectada frente a la administración, con el fin de establecer si aquel merece la compensación por la labor ejecutada, el servicio prestado o el bien entregado sin la existencia del contrato.
Estima esta colegiatura judicial que, en tratándose de un enriquecimiento sin causa en el que están inmiscuidas dos entidades públicas, bajo las tesis de la sentencia de unificación, no resulta admisible que el análisis de sus presupuestos se efectúe con la exigencia estricta y rigurosa de los elementos subjetivos de su conducta y propósito que se predican de la conducta del particular, y sin consideración del interés general y el del patrimonio público que es propio de las actuaciones de los entes estatales.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 27 4.2. Subsidiariedad de la actio in rem verso- medio de control de controversias contractuales. Para la Sala es claro que la procedencia de la acción de reembolso está supeditado a que el demandante carezca de cualquiera otra acción originada en una fuente como un contrato, un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito.
Y para el caso, debe indicarse que aunque la controversia en este asunto, en principio, pareciera que tiene génesis en un incumplimiento contractual de parte del municipio de Dosquebradas frente a lo convenido inicialmente en el acuerdo interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013, y posteriormente en la escritura pública de compraventa No. 2405 de fecha 13 de septiembre de 2013, en los cuales el municipio se comprometió a pagar al IDM, por el área de terreno que ésta le transfirió, mediante la ejecución de obras de infraestructura en el proyecto de vivienda La Giralda en un monto de $331’320.230, lo cual no cumplió el municipio de Dosquebradas, y por ende se pudiera deducir que esta acción es improcedente ante la eventual existencia de otro mecanismo como el medio de control de controversias contractuales a través del cual la entidad demandante pudo acudir para dirimir esta contienda, para este Tribunal ello no resulta de recibo, toda vez que no se discute la obligación de pago en la forma concebida en esa relación primigenia de las partes, esto es, el pago en especie o a través de la ejecución de obras en el proyecto La Giralda, sino las obligaciones surgidas con posterioridad, a cargo del ente accionado, consistentes en compensar en dinero el valor de dichas obras que no fueron ejecutadas.
Si bien es indiscutible que dichas obras le correspondía ejecutarlas al municipio y que las realizó por su cuenta el IDM para evitar las consecuencias que se preciarán, lo cierto es que esta ejecución y monto carecen de respaldo en un contrato en tal sentido, lo que en últimas le permite a la Sala concluir sobre la procedencia de la actio in rem verso ejercida por la parte actora, en virtud de la subsidiariedad de esta acción, ante la carencia de otro medio de control para recuperar el valor de las obras ejecutadas sin contrato por parte de la entidad demandante.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 28 4.3. Procedencia de la actio in rem verso en el caso concreto. Bajo el referido marco jurisprudencial, se aplica el Tribunal a analizar el sub examine- en el que intervienen dos entidades públicas- a fin de establecer la configuración o no de un enriquecimiento sin causa por parte del municipio de Dosquebradas y un correlativo empobrecimiento del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM, que le permita a éste incoar la acción de reembolso, por encuadrar en una de las hipótesis establecidas por la mencionada sentencia de unificación, ya sea en forma directa o por subsunción, en los que resultaría procedente la actio in rem verso para pretender y por ende declarar, en caso de encontrarse probada, la existencia del enriquecimiento sin causa en los términos alegados por la entidad pública demandante.
Para el efecto, conforme al acervo probatorio ha de tenerse en cuenta que las entidades demandante (Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM) y demandada (municipio de Dosquebradas), suscribieron el acuerdo interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013, en el cual las partes pactaron que el IDM en calidad de propietario del inmueble distinguido con la matrícula inmobiliaria 294-57466, transferiría mediante escritura pública a favor del municipio de Dosquebradas, un área de dicho predio correspondiente a 3.991,82 M2, cuyo valor de acuerdo a avalúo correspondía a la suma de $331.320.230,oo; y que el municipio para compensar el valor del predio y atendiendo que el Instituto de Desarrollo Municipal iba a adelantar un proyecto constructivo en el inmueble de su propiedad denominado La Giralda, se comprometía a ejecutar en el mismo inmueble y por dicho monto, obras de infraestructura para el proyecto de vivienda reseñado, las cuales serían ejecutadas por la Secretaría de Obras Públicas de Dosquebradas, con cargo a su presupuesto vigencia 2013.
Que lo así convenido por las partes a través de dicho acuerdo interinstitucional quedó plasmado en la misma forma a través de la escritura pública de compraventa No. 2405 de fecha 13 de septiembre de 2013 de la Notaría Única de Dosquebradas, en la que igualmente quedó acordado que el Instituto de Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 29 Desarrollo Municipal de Dosquebradas transfería a título de compraventa al municipio de Dosquebradas, el derecho de dominio y la posesión material de un área de 3.991,81 MTS2, pactándose igualmente que el precio de la compraventa era la suma de $331.320.230, los cuales serían atendidos por parte del municipio con la ejecución de un proyecto de vivienda VIP Y VIS en el inmueble de propiedad del Instituto denominado La Giralda, por igual valor a través de obras de infraestructura.
También quedó acreditado con la copia del Acta No. 002-15 del 09 de diciembre de 2015, que en reunión de la misma fecha del Consejo Directivo del IDM en el cual fungía como presidente el alcalde Municipal de Dosquebradas (Jorge Diego Ramos Castaño), y estaba presente la entonces directora del IDM (Paula Andrea Vidal Polanía), dejó advertido y así lo reconoció el mismo alcalde de Dosquebradas, que el municipio no había realizado las obras de infraestructura a las que se había comprometido respecto del proyecto de vivienda VIP Y VIS “La Giralda” por valor de $331.320.230, con ocasión del acuerdo interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013 y la escritura pública de compraventa No. 2405 de fecha 13 de septiembre de 2013, razón por la que la directora del IDM solicitó en esa oportunidad al alcalde de Dosquebradas que se modificara el convenio, en el sentido que dicha suma de dinero fuera girada al IDM para inversión; para evitar así un déficit presupuestal en el cierre financiero, a lo cual el alcalde consideró: “…que como esta es una competencia directa de la administración, considera viable y autoriza la modificación del convenio y transferencia de las sumas o sea, $331 millones al IDM”, y además agrego que “…siendo conocedor de toda la inversión desarrollada por el Instituto en esta vigencia, para darle cumplimiento al Plan de Desarrollo, solicito a la Secretaría de hacienda que realice los giros de las platas adeudadas al IDM, por Mayor recaudo vigencias anteriores, y los de esta vigencia respecto a los ICLD como lo estipula el acuerdo del presupuesto 2015, y realice todos los trámites pertinentes para ello…” Tanto la parte demandante como la demandada sustentan sus argumentos de defensa en que dicho acuerdo no fue modificado, lo que en efecto se corrobora Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 30 con el oficio No. 53539 del 01 de noviembre de 2018, suscrito por el profesional universitario de la Secretaría Jurídica del municipio de Dosquebradas y con el contenido del oficio No. 1252-18 del 31 de octubre de 2018, firmado por el Director General del IDM, en donde advierte que el convenio interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013 no fue objeto de modificación, y además señala que las obras de infraestructura nunca se realizaron por parte del municipio de Dosquebradas, sino que fueron realizadas por la Unión Temporal Multifamiliares La Giralda conformada por el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas, CG Constructora SAS y Coninsa Ramón H. S.A, para no incurrir en posibles sanciones, no solo para la entidad, sino también para su constructor, interventor, auditor y/o supervisor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 1537 de 2012, consistente en la imposibilidad de participar durante diez años en proyectos de vivienda de interés social.
Bajo este contexto fáctico y dadas las particularidades del caso sub examine (donde intervienen dos entidades públicas), encuentra la Sala que este asunto, contrario a lo manifestado por la parte demandante, puede subsumirse en la primera hipótesis prevista en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2012.
De todas formas, no comparte la Sala la conclusión a la cual llegó el a quo para negar las súplicas de la demanda, con fundamento en que no obra prueba alguna que dé cuenta que el ente territorial hubiere “requerido” ni “constreñido” al Instituto para que ejecutar las obras de infraestructura que estaban a su cargo. Ello por cuanto, de un lado, pudiera decirse que la entidad demandante se vio precisada a asumir la ejecución de las obras que correspondían al ente accionado, ante el riesgo de incurrir en la imposibilidad de participar durante diez años en proyectos de vivienda de interés social, en caso de incurrir en incumplimiento del proyecto constructivo denominado La Giralda para Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP) destinados a las familias de menores recursos, al cual se había comprometido el Instituto de Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 31 Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con subsidios del orden nacional, y que debía cumplirse en los plazos estipulados para no someter al instituto a posibles sanciones en caso de incumplimiento de la entrega dentro de dichos plazos.
Y, de otro lado, como ya se ha advertido, este asunto se funda en un enriquecimiento sin causa donde están involucradas dos entidades públicas, por lo que la aplicación de dicha hipótesis no puede hacerse bajo un análisis restringido y riguroso de sus presupuestos, en razón a que puede estar en discusión el interés general y el patrimonio público, por lo que a criterio de la Sala de Decisión, el elemento fundante de esta hipótesis en estos casos no puede ser el constreñimiento, sino que bien puede ser atendible la verificación de elementos como los de la provocación, la conducción o imposición, dado que la falta de formalización o la inexistencia de contrato o de modificación de un convenio como en este caso, no puede conllevar el desconocimiento de la buena fe y la equivalencia de las prestaciones mutuas entre dos entidades estatales, ni promover un detrimento patrimonial para alguna de las dos entidades estatales, cuya conducta pudo estar movida a colaborar de buena fe con el cumplimiento de los fines del Estado.
De este modo no resulta admisible que una entidad pública se beneficie de una situación irregular que pudo surgir incluso de su propia conducta, para que sea otra entidad pública quien deba asumir un desequilibrio patrimonial, por lo que cuando un ente estatal autoriza, insta, conduce, provoca a otra entidad pública a prestar un servicio o efectuar unas obras sin que exista contrato, en principio, tiene la obligación de compensar el traslado injustificado del patrimonio.
En efecto, los medios probatorios antes relacionados permiten a la Sala advertir que, si bien la disputa dineraria entre las partes tuvo inicio en un incumplimiento contractual de parte del municipio de Dosquebradas frente a lo convenido en el acuerdo interinstitucional No. 439 del 24 de mayo de 2013 y en la escritura pública de compraventa No. 2405 de fecha 13 de septiembre de 2013, en los que se comprometió a pagar el área de terreno que le era transferida a título de Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 32 compraventa por el IDM, mediante la ejecución de obras de infraestructura en el proyecto La Giralda para Vivienda de Interés Social (VIS) y Vivienda de Interés Prioritario (VIP) destinados a las familias de menores recursos, también lo es que ante la inejecución de dichas obras por el municipio de Dosquebradas, lo cual acepta la entidad demandada, al IDM le correspondió asumirlas y ejecutarlas, no por una decisión unilateral de ésta como lo esgrime la entidad territorial accionada, sino con el fin de no incurrir en posibles sanciones en los términos de la Ley 1537 de 201223, lo cual le imprimió una presión adicional que en últimas resultó benéfico para el interés general, al garantizarse la construcción del proyecto con criterios de oportunidad y con la finalidad de satisfacer una necesidad de la comunidad.
Es evidente entonces que la obligación en discusión (pago de $331’320.230), representada en las obras de infraestructura que ejecutó el IDM, se realizó sin el debido soporte contractual, en cuanto el proceder de la demandante estuvo por fuera de lo inicialmente acordado, de lo cual emerge que la entidad demandante carece entonces de otra acción para su reclamación, lo que encuadra además en la exigencia de residualidad de la actio in rem verso, como quedó decantado precedentemente.
La entidad pública demandada generó unilateralmente la situación de irregularidad que dio lugar a la reclamación de la parte actora, de lo cual da 23 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”, la cual señala en su artículo 22: “ARTÍCULO 22.
SANCIONES. Los directores o representantes legales de las entidades otorgantes de subsidios familiares de vivienda tendrán la facultad de investigar y sancionar a los constructores, interventores, auditores y/o supervisores de proyectos de Vivienda de Interés Social, personas jurídicas y/o naturales, que incurran en incumplimiento de la ejecución de proyectos de vivienda, de conformidad con el procedimiento establecido por el Gobierno Nacional.
La sanción de que trata este artículo será la imposibilidad de participación durante diez (10) años en proyectos de Vivienda de Interés Social que vinculen los recursos asignados por las entidades otorgantes de subsidios familiares de vivienda. Las entidades otorgantes incluirán en el sistema de información del Subsidio Familiar de Vivienda la información de las personas naturales y/o jurídicas sancionadas, para evitar su vinculación en nuevos proyectos de Vivienda de Interés Social.
Igualmente, remitirán dicha información a las Cámaras de Comercio para su inclusión en el Registro Único de Proponentes.
PARÁGRAFO. Aquellos constructores, interventores, auditores y/o supervisores, personas naturales y/o jurídicas, que hayan sido objeto de medidas administrativas de incumplimiento por parte de las entidades otorgantes de subsidios, que se encuentren en firme, no podrán participar durante un periodo de diez (10) años a partir de la expedición de la presente ley en proyectos de Vivienda de Interés Social que vinculen los recursos asignados por las entidades otorgantes de subsidios familiares de vivienda”..
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 33 cuenta el Acta No. 002-15 del 09 de diciembre de 2015 del Consejo Directivo del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM, en la que se hizo constar que ante solicitud de corrección de la situación por parte de la directora del IDM, el propio alcalde como representante legal del municipio de Dosquebradas, asintió en que el municipio no había realizado las obras y por ello consideró viable y autorizó la modificación del convenio y la transferencia de las sumas de dinero adeudadas al IDM, a través de la Secretaría de Hacienda, lo cual no fue cumplido.
De los medios probatorios allegados al expediente se puede concluir que a la parte demandada no le asiste razón en punto a la no configuración del enriquecimiento sin justa causa alegado por la parte actora, en tanto ha quedado acreditado que sin existir contrato, fue la conducta, no de un particular, sino de la entidad pública demandada, la que provocó, instó y condujo a la ejecución de unas obras a la entidad pública demandante, quien además asintió en su ejecución de parte de la demandante al punto que prometió zanjar la situación pagándole en dinero el monto de las obras, pero en contravía de ello y en claro quebranto de la buena fe y de la confianza legítima con la que deben obrar con mayor rigor las autoridades públicas, no lo hizo, en desmedro del patrimonio de la entidad demandante, actuación que este Tribunal no puede prohijar para aceptar los argumentos de defensa de la entidad demandada, en el sentido que la demandante no le permitió ejecutar las obras, cuando las pruebas reflejan lo contrario, ni para respaldar el correlativo enriquecimiento injustificado del ente accionado.
En tal virtud, al subsumirse el presente asunto en la primera de las hipótesis señaladas por el H. Consejo de Estado en la sentencia de Unificación de 2012, que permite la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de la obligación de reparar por parte del Estado, y al encontrarse acreditados los presupuestos para su procedencia, la Sala, procederá a analizar la procedencia de la compensación pretendida.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 34 4.4. De la compensación reclamada. La parte demandante depreca que se condene al municipio de Dosquebradas a pagar en favor del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM la suma de $331’320.230, debidamente actualizada en su poder adquisitivo con base en el índice de precios al consumidor, más intereses moratorios desde la fecha de origen del perjuicio y hasta la ejecutoria de la sentencia. El Tribunal, en acogimiento de la misma sentencia de unificación antes reseñada, solo accederá a la correspondiente compensación de la suma pedida, con la actualización respectiva, toda vez que el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y, por consiguiente, al demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo le asiste el derecho al monto del enriquecimiento, razón por la cual la Sala no accederá al reconocimiento de los intereses moratorios también solicitados.
El monto del enriquecimiento del municipio de Dosquebradas, y por tanto del empobrecimiento de la entidad pública demandante (IDM), está representado en el valor de las obras que a ésta le correspondió ejecutar, esto es, en una suma de $331’320.230, el que por cierto no discutió ni objetó la entidad demandada. El valor del enriquecimiento se deberá actualizar teniendo como punto de partida, por desconocerse la fecha exacta en que el Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM terminó de ejecutar las obras, la fecha de concreción del perjuicio o del enriquecimiento, el que la Sala estima se concretó el 09 de diciembre de 2015, en la cual el alcalde del municipio de Dosquebradas se comprometió en la reunión del Consejo Directivo del IDM (Acta No. 002-15), a cancelar dicha suma a la entidad demandante (índice inicial) y no lo hizo, y como índice final el vigente a la fecha de emisión de esta sentencia, para lo cual se utilizará la siguiente formula: Va = Vh x (Índice final - vigente para abril de 2021) Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 35 (Índice inicial – diciembre de 2015) Va = $331.320.230 x (107.12) (88.05) Va = $403.078.058,oo 4.5. Obligación de la llamada en garantía. El municipio de Dosquebradas, mediante escrito visible a folio 46 a 48 del cd. 1, llamó en garantía a la aseguradora Liberty Seguros S.A., en razón a haber suscrito con dicha compañía póliza de responsabilidad de servidores públicos y demás, las cuales aportó posteriormente a través de escrito obrante de folios 81 a 135 ídem.
Tal como quedó advertido en los antecedentes, la Compañía de Seguros Liberty Seguros S.A., pese a haber sido debidamente notificada24, no compareció al proceso dentro del término legal conferido 25. Sin embargo, posteriormente acudió a través de escrito de intervención de litisconsorte cuasinecesario26, la cual fue declarada extemporánea por este Tribunal27.
Igualmente, es necesario precisar que la Sala ha determinado que el momento en que se configuró el enriquecimiento sin causa acaeció aquel 09 de diciembre de 2015, cuando el alcalde del municipio de Dosquebradas se comprometió a modificar el acuerdo interinstitucional y a pagar en dinero al Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas IDM el valor de las obras ejecutadas, tal 24 Folio 136 del cd. 1 25 De conformidad con la constancia secretarial legible a folio 138 del cuaderno 1, 26 Folio 143 y s.s. 27 Folio 131 y s.s. cuaderno de copias recurso de apelación. Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 36 y como quedó anotado en la reunión del Consejo Directivo del IDM (Acta No. 002-15). Bajo este entendido, se verifican las siguientes pólizas expedidas por Liberty S.A.: la No. 415665 de responsabilidad civil para servidores públicos con vigencia del 31-05-2012 hasta el 31-03.2013 donde aparece como tomador dicho ente territorial y como asegurado el mismo municipio (fl. 107 a 112 y 126 a 129), prorrogada desde el 14-06-2013 hasta el 14-06-2014 (fl. 114 a 115);
No. 851 póliza global protection, con vigencia del 14-06-213 hasta el 14-06-2014 donde aparece como tomador dicho municipio y como asegurado la relación de predios del mismo municipio, equipos electrónicos y responsabilidad civil extracontractual del asegurado (fl. 116 a 119); No. 1413 póliza global protection con vigencia del 02-07-2014 hasta el 14-06-2015 donde aparece como tomador dicho municipio y como asegurado la relación de predios del mismo municipio y responsabilidad civil extracontractual (fl. 125), renovada desde el 17-07-2015 hasta el 15-06-2016 (fl. 120 a 124);
No. 500065 de responsabilidad civil para servidores públicos con vigencia del 02-07-2014 hasta el 17-07-2015 en la que figura como tomador el municipio de Dosquebradas y como asegurado el mismo municipio y como amparo detrimentos patrimoniales, con un coaseguro a la Previsora S.A. equivalente al 30.00 % (fl. 130 a 132); y No. 547671 de responsabilidad civil para servidores públicos con vigencia del 17-07-2015 hasta el 15-06-2016 en la que figura como tomador la demandada y como asegurado la misma, como amparo detrimentos patrimoniales (fl. 133 a 135).
Siendo estas las pólizas que sirven de fundamento al llamamiento en garantía formulado en contra de Liberty Seguros S.A., este colegiado despachará de manera desfavorable la solicitud de condena a cargo de la entidad llamada en garantía, respecto de la obligación declarada en esta sentencia en la que impondrá condena al demandado llamante (municipio de Dosquebradas), por cuanto las pólizas No. 851 y 1413, si bien cubren amparos por daños materiales y también por responsabilidad civil extracontractual del asegurado, las mismas no estaban vigentes para el día 09 de diciembre de 2015; y las pólizas No. Exp.
Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 37 415665, 500065 y 547671, solo amparan detrimentos patrimoniales en virtud de juicios de responsabilidad fiscal, aspecto distinto al objeto del sub lite. De conformidad con todo lo discurrido, esta magistratura revocará la sentencia de primer grado, en cuanto desestimatoria de las pretensiones formuladas en la demanda y, en su lugar, accederá a la declaratoria de enriquecimiento sin causa y a la compensación conforme los parámetros antedichos. 5.
COSTAS. Toda vez que en esta providencia se revocará la sentencia proferida por el a quo y se accederá a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en los numerales 1º y 4º del artículo 365 del C.G.P. 28, la Sala condenará en costas (gastos que aparezcan probados y agencias en derecho) de ambas instancias a la parte demandada vencida.
De esta forma, acorde con el artículo 366 del Código General del Proceso29, el juzgado de origen deberá liquidar la condena en costas de manera concentrada en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso30, con observancia, en lo pertinente, de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. 28 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. (…) “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”. 29“Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas…”. 30 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas…”.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 38 De otro lado, teniendo en cuenta que se ha allegado escrito de renuncia de poder (fl. 323 y 324 del cd. 1) y nuevo poder por parte de la entidad demandante IDM (fl 325 a 329 idem), se proveerá lo pertinente. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA 1. REVÓCASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, y en su lugar, se dispone declarar que existió enriquecimiento sin causa por parte del municipio de Dosquebradas y en contra del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas-IDM, atendiendo lo considerado en este fallo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, SE CONDENA al municipio de Dosquebradas a restituir a la entidad demandante Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas-IDM, la suma de $403.078.058,oo, de conformidad con lo argumentado en el presente proveído. 3. Niéganse las demás pretensiones de la demanda, por lo considerado. 4.
NIÉGANSE las pretensiones del llamamiento en garantía formulado por el municipio de Dosquebradas frente a la aseguradora Liberty Seguros S.A., de conformidad con la parte motiva del presente fallo. 5. Se condena en costas de ambas instancias a la parte demandada vencida en favor de la parte demandante, las cuales se liquidarán de manera concentrada por el juzgado de origen, de conformidad con lo aquí dispuesto.
Exp. Rad. 66001-33-33-005-2017-00174-03 (D-0009-2019) Reparación Directa 39 6. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA. 7. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Se acepta la renuncia que al poder hace el abogado Juan Pablo Álvarez Candamil, como apoderado de la entidad demandante.
De otro lado, en los términos del artículo 75 del Código General del Proceso, se le reconoce personería al abogado Leonardo Fabio Granada Ramírez, como apoderado de la entidad demandante para actuar en el presente asunto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO