República de Colombia Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q), veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 005-2021-68 CONSIDERACIONES INICIALES Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia, la impugnación presentada por la apoderada de la accionante1 contra el fallo proferido el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, a través del cual se declaró improcedente la acción de tutela2.
ANTECEDENTES Hechos3 Refiere que su representada como propietaria del vehículo de placas WSJ609 tiene un contrato de administración vigente desde el 25 de noviembre de 2020 con la Cooperativa de Transportadores del Centenario de Armenia "Cootranscien”, y se encuentra pagando rodamiento, seguros obligatorios, además de una revisión técnico-mecánica, la cual se encuentra al día, así como los impuestos para poder prestar el servicio público.
Precisa que mediante oficio con radicado número 20213030825112 del 28/04/2021, fue solicitado ante el Ministerio de Transporte Regional Quindío, la renovación de la tarjeta de operación del vehículo de placas 1 Archivo digital 20.ImpugnaciónTutela20210624.pdf 2 Archivo digital 18.T202100118Sentencia20210624.pdf 3 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 2 WSJ609- Marca Daihatsu- línea V118DBJU- modelo 2000- color blanco- amarillo- verde rojo - servicio público- clase Microbús- Capacidad para 19 pasajeros, con número de motor 1643091, con N° de chasis V118-61308 de propiedad de María Nubia Londoño de Castillo, como consta en la tarjeta de propiedad.
Sustenta que el 31 de mayo de 2021 el Ministerio de Transporte Regional Quindío, emitió respuesta negando la expedición de la tarjeta de operación del vehículo en mención, dado que para el presente año se había cumplido la vida útil de los 20 años y por ende el vehículo debía ser retirado del servició público de transporte e iniciar el proceso de reposición, discriminando a la accionante como propietaria del vehículo sin tarjeta de operación frente a la vigencia de esta emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, violando el derecho al trabajo y a la igualdad.
Arguye que el Ministerio de Transporte Seccional Quindío en cabeza de su directora, ha venido dándole una interpretación errónea frente a los conceptos y aplicaciones de las diferentes normas que rigen al sector transporte, haciendo caso omiso a las emitidas por el Gobierno Nacional en cuanto al estado de emergencia, vulnerando el derecho al trabajo con la prohibición de la no expedición de la tarjeta de operación, negándole el derecho a la familia a la alimentación, vivienda, y salud, ya que este es uno de los medios de subsistencia de la parte actora y por ende del conductor del vehículo.
Señala que mediante el Decreto 575 de 2020 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública en consideración a los efectos negativos de la pandemia del Coronavirus COVID-19 respecto de las empresas del sector transporte, precisó la necesidad de adoptar una alternativa económica para éstas con el fin de contribuir a la prestación del servicio público de transporte, el funcionamiento de las empresas de transporte como unidad de explotación económica que brindan a la comunidad un servicio esencial, y la estabilidad económica de quienes obtienen su sustento de la industria del transporte.
Indica que la ley declaró y habilitó a las organizaciones de carácter cooperativo a devolver a los propietarios hasta el 85% de los recursos aportados a los programas periódicos de reposición, con el fin de garantizar un ingreso mínimo, sin perjuicio de realizar la reposición gradual, que fue lo que ocurrió con la actora, por lo tanto, a su juicio, el Ministerio de Transporte Seccional Quindío, no puede desconocer dicha norma y negar la tarjeta de operación y exigir la reposición por un vehículo nuevo, ya que la reposición se debe ejercer de manera gradual, siempre y cuando en el sector transporte se regule.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 3 Menciona que la Ministra de Transporte bajo la resolución número 20203040000285 del 14-04-2020, suspende los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo y de algunos trámites del Viceministro de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica y que aún subsiste bajo la Resolución No. 738 de 2021, hasta el día 31 de agosto de 2021.
Afirma que el Ministerio de Transporte Regional Quindío, está violando el derecho al trabajo de la señora María Nubia Londoño de Castillo como propietaria del vehículo de placas WSJ609, por no acatar las normas jerárquicas. Expresa que el 05 de abril de 2021, por intermedio de la Asociación de Transportadores del Quindío, se realizó solicitud a la Viceministra de Transporte (e), doctora María del Rosario Oviedo Rojas, con el fin que se considerara la extensión de los plazos para reponer todos los vehículos públicos de pasajeros por carretera hasta el último día hábil previsto en la Resolución 5412 de 2019 (31 de diciembre de 2023), según fecha de su registro inicial, sin embargo a la fecha dicho ente no se ha pronunciado.
Precisa que hay una clara violación del derecho a la igualdad, toda vez que se le ha dado mayor protección al servicio público especial, otorgándoles un tiempo de uso adicional de 4 años al establecido mediante el Decreto No. 478 de 2021 emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Pretensiones De conformidad con los hechos expuestos, solicita que se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de la señora María Nubia Londoño de Castillo y como consecuencia de ello ordene al Ministerio de Transporte extienda el plazo para la reposición de los vehículos del transporte público terrestre de pasajeros, conforme se hizo para los vehículos del servicio público de transporte terrestre automotor especial, mediante el Decreto 478 de 2021.
De igual manera, solicita sea tenido en cuenta lo establecido en la Resolución No. 5412 de 2019, mediante la cual se establece como fecha límite el 31 de diciembre de 2023, para que los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto, que al momento de la entrada en vigencia de la presente resolución, hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición, es decir, cuatro (04) años más para realizarla reposición de estos vehículos, lo que concuerda con el Decreto No. 478 de 2021, que le extendió un plazo de 04 más para realizar la reposición a los vehículos de servicio público de transporte terrestre Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 4 automotor especial.
Por último, solicita que se ordene al Ministerio de Transporte Regional Quindío, deje sin efectos el acto administrativo emitido el 31 de mayo de 2021, bajo MT N° 20213630539701 en virtud de la solicitud de renovación de la tarjeta de operación radicada el día 28 de abril de 2021. Fundamentos jurídicos Como fundamento de sus pretensiones la parte accionante cita las siguientes disposiciones: - Constitución Política de Colombia, artículos 13 y 25. - Decretos Reglamentarios 2591 de 1991 y 1382 de 2000. - Ley 105 de 1193, - Ley 276 de 1996, - Ley 688 de 2001, - Resolución 5412 de 2019 emitida por el Ministerio de Transporte. - Decreto 478 de 2021— Decreto 491 de 2020- Decreto 285 de 2020, Decreto 1079 de 2015. - Resolución 20203040000285 emitida por la Ministra de Transporte - Decreto 333 de 2021.
Contestación de la acción Cooperativa de Transportadores el centenario de Armenia Ltda.- Cootrascien Ltda.4. La entidad allegó respuesta a la acción de tutela indicando que la no renovación de la tarjeta de operación del vehículo en mención, afecta la economía del asociado y propietario, de los conductores y de las familias que dependen económicamente de esta modalidad de subsistencia, además de ellos la Cooperativa de Transportadores el Centenario de Armenia “Cootranscien” en virtud y la imposibilidad de que el propietario adquiera un vehículo nuevo, que para la fecha es de un valor aproximado de doscientos millones de pesos ($200.000.000), por lo que este no podrá seguir prestando sus servicios, lo que afecta directamente la operatividad de la Cooperativa, porque a medida que se reduce el parque automotor, reducen los ingresos por los aportes que estos hacen a la misma, pero el costo operativo sigue siendo el mismo.
Refiere que de conformidad con lo previsto en la Resolución No. 5412 de 2019, emitida por el Ministerio de Transporte, donde se exceptúa de la 4 Archivo digital05.ContestaciónCOOTRASCIEN20210617.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 5 reposición inmediata del parque automotor para los vehículos que a la entrada en vigencia de la mencionada resolución hayan cumplido su vida útil máxima consagrada en el Decreto 1079 de 2015, extendiendo dicho plazo hasta el 31 de diciembre de 2023, sin tener en cuenta los vehículos que después del 05 de noviembre de 2019 cumplan su vida útil máxima para prestar el servicio, dándose una inequidad al respecto.
Sostiene que el Decreto 478 de 2021, extiende la vida útil máxima en 4 años a los vehículos matriculados con anterioridad al 30 de mayo de 2020, para realizar la reposición del parque automotor de los vehículos que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor especial, por lo que allí de nuevo queda exceptuado de la norma los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto que después del 05 de noviembre de 2019 cumplan su vida útil máxima para prestar el servicio, situación que afecta la operatividad de la Cooperativa de Transportadores el Centenario de Armenia “Cootranscien”, entre tanto el Ministerio de Transporte debe analizar el alcance de las normas establecidas con el fin de mitigar el impacto económico de la pandemia provocada por el Covid-19.
Señala que no ha incurrido en vulneración a derecho fundamental alguno, y solicita la desvinculación de la Cooperativa de Transportadores el Centenario de Armenia “Cootranscien” de la presente acción de tutela. Ministerio de Transporte-Dirección Territorial Quindío5. Manifiesta que el ordenamiento jurídico del transporte está contenido en las Leyes, 105 de 1993, 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte".
Indica que el transporte público ha sido catalogado como un servicio público esencial, el cual se presta bajo la regulación del Estado e implica la prelación del interés general sobre el particular, en especial para garantizar la prestación eficiente del servicio y la protección de los usuarios y la Seguridad, según lo dispone el artículo 2 ibídem y el literal e) del artículo 2 de la Ley 105 de 1993, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte en general.
Arguye que como la seguridad es la prioridad en el sistema de transporte, la misma Ley 105 de 1993 estableció que la vida útil máxima de los vehículos de servicio público de pasajeros es de 20 años, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil, por lo que en el caso del transporte terrestre automotor de pasajeros 5 Archivo digital 06.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 6 por carretera, el parágrafo del artículo 6 de la misma ley señala que será el Ministerio de Transporte el que establecerá las condiciones para la reposición de los vehículos que hayan cumplido su término de vida útil.
Precisa que en cumplimiento de lo preceptuado en el parágrafo 3 de la norma citada, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución No. 5412 del 5 de noviembre de 2019, estableciendo los plazos y condiciones de los programas para reponer los vehículos de las empresas habilitadas para la prestación del servicio público del transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y de servicio público de transporte terrestre automotor mixto del radio de acción distinto al municipal, distrital o metropolitano. Afirma que es cierto que mediante oficio MT No. 20213630539701 del 31/05/2021 la Dirección Territorial Quindío del Ministerio de Transporte negó la solicitud para la expedición de las tarjetas de operación de varios vehículos (20213030825112 del 28/04/2021); entre ellos, el automotor de placa WSJ609 de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo, automotor vinculado a la Cooperativa de Transportadores del Centenario - Cootranscien, (Debidamente habilitada en la modalidad de pasajeros por carretera mediante la Resolución No.00117 del 01/10/2001), porque la vida útil de dicho parque automotor actualmente es de más de 20 años.
Refiere que la propietaria del vehículo, debe proceder a reponer el mismo, por lo que para ello cuenta con un fondo de reposición exigido por la ley y la empresa actualmente lo tiene vinculado como una alternativa de ahorro programado, precisamente para poder facilitar la reposición de su vehículo. Expresa que no se debe confundir la medida de que trata el artículo 1 del Decreto 575 del 15/04/2020 "Por el cual se adoptan medidas para mitigar los efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID - 19 en el sector transporte e infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica", que modificó el inciso 1 del artículo 7 "Programa de Reposición del Parque Automotor" de la Ley 105 de 1993, esto es: "El ofrecimiento a los propietarios de vehículos por parte de las empresas de carácter colectivo de pasajeros y/o mixto, y las organizaciones de carácter cooperativo y solidario de la industria del transporte, de programas periódicos de reposición del parque automotor y la devolución de sus aportes a dicho programa, con retiro hasta del 85% de dichos recursos aportados con el fin de garantizar un ingreso mínimo, sin perjuicio de la obligación de realizar la reposición gradual del parque automotor"; con el cumplimiento de la vida útil máxima de 20 años.
Menciona que el solo hecho de haber optado por el retiro de hasta el 85% de los recursos del fondo de reposición no implica la extensión de la vida Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 7 útil máxima de 20 años que legalmente se encuentra establecida para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera (Artículo 6 de la Ley 105 de 1993 modificado por el Artículo 2 de la Ley 276 de 1996); tanto las Empresas como los propietarios de los vehículos del parque automotor vinculado tenían claro que con dicha medida solo les quedaba 25% restante para atender la reposición de dichos automotores, y lo atinente a la gradualidad se debía calcular muy bien sobre todo para aquellos automotores cuyo cumplimiento de la vida útil era inminente.
Sustenta que como quiera que el servicio público de transporte es un servicio esencial cuya prioridad es la seguridad especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, y que el carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios no es viable otorgar tarjeta de operación a los vehículos de más de 20 años Aclara que mediante Resolución No. 20203040012685 del 18 de septiembre de 2021 se levantó la suspensión de términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, de las actuaciones administrativas adelantadas por el Viceministerio de Transporte y de los trámites que se realizan ante el Sistema del Registro Único Nacional de Tránsito -RUNT, ordenada mediante la Resolución No. 20203040000285 del 14/04/2020, adicionada por la Resolución No. 202030400001315 del 27/04/2020.
Explica que el Director de Transporte y Tránsito emite el comunicado MT No. 20204000566211 del 25/09/2020 a través del cual señala lo atinente a la “Aplicación de la Resolución 20203040012685 del 18/09/2020” dirigido a las empresas habilitadas para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, colectivo, de carga, mixto, especial, de transporte fluvial, de transporte por cable, propietarios de vehículos de servicio público, conductores, autoridades de transporte y tránsito y la Superintendencia de Transporte.
Sostiene que de los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en sede de tutela, se evidencia una clara contrariedad con el acto administrativo expedido por el Ministerio de Transporte, Resolución No. 5412 de 2019, por lo cual considera que para el presente caso se configura la existencia de un mecanismo judicial alternativo, por lo que trae a colación el artículo 6, numeral 1 del Decreto 2591 de 1991, en el cual se establecen las causales de improcedencia de la acción de tutela.
Agrega que la parte accionante no demuestra la causación de un perjuicio Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 8 irremediable, toda vez que no allega pruebas que demuestren la ocurrencia de la amenaza o de una agresión actual e inminente a los derechos fundamentales que se alegan como infringidos.
Reitera que la accionante cuenta con un mecanismo judicial alternativo, motivo por el cual no se configuran los presupuestos para que tenga lugar la presente acción constitucional. Providencia impugnada6. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, el 24 de junio de 2021 profirió fallo de primera instancia en el asunto de la referencia declarando improcedente la acción de tutela.
Como sustento de su decisión indicó que es improcedente la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales al trabajo y la igualdad que invoca la actora en contra de la Nación - Ministerio de Transporte-, como quiera que no se verificaron la totalidad de los requisitos establecidos preliminarmente para la procedencia de la acción de tutela, pues no se cumple el principio de la subsidiariedad, ante la existencia de otros medios de defensa diseñados por el legislador para los fines que pretendía en este asunto (en sede administrativa, y/o vía judicial) y así mismo, por cuanto no se acreditó amenaza evidente de ocurrencia de un perjuicio irremediable en detrimento de la actora que permitiera el ejercicio de esta acción constitucional como mecanismo transitorio, como tampoco se demostró en el plenario que la señora Londoño de Castillo forme parte del grupo de sujetos de especial protección constitucional.
Hizo referencia al artículo 86 de la Constitución Política de Colombia que establece que toda persona tiene la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de la autoridad, así mismo, recordó que la acción de tutela es una acción de carácter subsidiaria, es decir, que adquiere relevancia, por regla general, solo a falta de mecanismos judiciales para la defensa del derecho constitucional fundamental amenazado o violado.
Trajo a colación el tema de la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos para señalar que en concordancia con los mandatos constitucionales, el numeral 1 del mismo artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establece que para determinar la idoneidad y la eficacia del proceso ordinario, el juez constitucional debe realizar una valoración concreta de 6 Archivo digital 18.T202100118Sentencia20210624.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 9 las circunstancias particulares de la accionante con el fin de identificar si la tutela resulta ser el medio más eficaz para la protección de los derechos fundamentales, lo cual ocurre ante la necesidad de precaver un perjuicio irremediable.
Cita la sentencia T-187 de 2017 mediante la cual se establecieron dos modalidades y/o excepciones en las que se admite acudir a la acción de tutela, esto es, cuando se interpone como mecanismo principal o cuando se acude a su ejercicio como herramienta transitoria: i) se configura cuando no se cuenta con otro medio de defensa judicial, o que aun habiéndolo no resulta ser el mecanismo idóneo o adecuado para la defensa de los derechos amenazados o vulnerados, ii) solo será procedente salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual es menester que aparezca probado siquiera de forma sumaria.
Refirió que tratándose de la procedencia de la acción de tutela en contra de actos administrativos de contenido particular y concreto, el alto Tribunal en diversas providencias, como son las sentencias T-161 de 2017, T-181 de 2017 y T-236 de 2019, ha enfatizado que por regla general la misma no es procedente para controvertir los mismos, pues dicha discusión debe ser dirimida a través de la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, ha aceptado su procedencia excepcional siempre que su contenido implique una vulneración evidente de los derechos fundamentales, así como la amenaza de la ocurrencia de un perjuicio irremediable que implique una protección urgente.
Afirma que para que la acción de tutela de la referencia sea procedente de forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable, es necesario analizar las condiciones y las circunstancias especiales de quien invoca el amparo constitucional, tales como edad, situación económica, entre otras. Hace referencia al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, al igual que en numerosos instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre derechos humanos, es considerado según la Corte Interamericana de Derechos humanos como un principio perteneciente al ius cogens (derecho vinculante) internacional.
Precisa que el derecho a la igualdad se constituye como uno de los principios rectores dentro del Estado Social de Derecho, y una de las garantías de protección de los grupos tradicionalmente discriminados y marginados en la sociedad. En virtud de este principio, a las autoridades estatales se les impone el deber de abstenerse de incentivar o de realizar tratos discriminatorios, por una parte; y por otra, el deber de intervenir, sobre el cual el Estado debe tomar las medidas necesarias tendientes a Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 10 superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan los grupos poblacionales discriminados Arguye que el principio de igualdad y no discriminación no implica que en toda circunstancia deba darse el mismo trato a todas las personas; hay casos en los que puede aplicarse un trato diferencial, pero éste debe estar sustentado en justificaciones objetivas y razonables.
Imponer medidas que no tengan la debida justificación sobre la distinción o la diferencia de trato, implicaría un trato discriminatorio. En efecto, cuando se pretenda implementar alguna regulación que cause la diferenciación de personas o de un grupo de personas, el trato diferente debe ser razonable, lo que significa que debe i) tener un fundamento, es decir, estar justificado, y ii) debe obedecer al principio de proporcionalidad, de tal manera que no termine por afectar otros derechos fundamentales.
Trajo a colación el derecho al trabajo para señalar que se encuentra consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política y ocupa un lugar destacado en el ordenamiento constitucional colombiano, múltiples artículos de la Constitución, así como el Preámbulo, hacen referencia al trabajo, enfatizando el derecho de las personas de elegir a un trabajo (artículos 26 y 40 numeral 7 de la Constitución), a tener un trabajo en condiciones dignas y justas (artículo 25 de la Constitución), el de ejercer ciertas libertades dentro del trabajo que se elige (artículos 39, 55, 56, 60, 77 y 122 a 125) o el de disfrutar de determinadas garantías en el cargo (artículo 48 y 49 de la Constitución).
Igualmente, las normas constitucionales también hacen referencia a ciertas obligaciones específicas que tiene el Estado con relación a los trabajadores (artículos 53, 54, 64, 215, 334 y 336 de la Constitución). Expresa que los derechos fundamentales de contenido laboral tienen una relación directa con la garantía de otros derechos fundamentales.
Por ejemplo, una remuneración adecuada por la labor desempeñada ayuda a materializar el derecho al mínimo vital. Trajo a colación normas internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 numeral 2 de la Constitución reconocen el derecho al trabajo. Así, el artículo 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala que las personas tienen derecho al trabajo en “condiciones justas, equitativas y satisfactorias”, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce también el derecho al trabajo en su artículo 7.
Refiere que en atención al marco de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus Codiv-19, fue proferido por el Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 11 Ministerio de Justicia y del Derecho, el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, a través del cual y en su artículo 6, dispuso que hasta tanto permaneciera vigente dicha emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades previstas en el artículo 123, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrían suspender mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, suspensión que afectaría todos los términos legales, incluidos los establecidos en términos de meses o años.
Igualmente, previó que durante la suspensión de términos no correría la contabilización de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. Señala que en cumplimiento de dicha disposición normativa, fue expedido por el Ministerio de Transporte la Resolución No. 20203040000285 del 14 de abril de 2020, Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo, y de algunos trámites del Viceministerio de Transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus Covid- 19 y se dictan otras disposiciones, en virtud de la cual y en su artículo primero, suspendió por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia los términos que adelanta el Viceministro de Transporte hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, especificando en el ordinal 1.5.
Direcciones Territoriales, el servicio 1.5.2. Expedición o renovación de la tarjeta de operación de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, mixto o especial. Resalta que mediante Resolución No. 20203040012685 del 18 de septiembre de 2020, la Ministra de Transporte dispuso levantar los términos de las actuaciones administrativas que se encontraban suspendidas en virtud del anterior acto administrativo.
De igual manera, dispuso en su artículo 6, que el permiso, autorización, certificado o licencia otorgado y/o expedido por el Ministerio de Transporte que hubiere vencido durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pudiere ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entenderá prorrogado automáticamente hasta un (1) mes más contado a partir de la superación de la emergencia sanitaria y que una vez superada el titular del permiso, autorización, certificado o licencia deberá realizar el trámite ordinario para su renovación. Sustenta que en este caso el trámite de renovación iniciado por la cooperativa transportadora, pudo llevarse a cabo conforme la reanudación ordenada por el Ministerio de Transporte y conforme a las circulares que se dirigieron específicamente a las Direcciones Territoriales para atender Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 12 dichas actuaciones administrativas iniciadas por los usuarios con las garantías correspondientes a las circunstancias de pandemia, las cuales se aportaron con la contestación de la demanda.
Señala que se encuentra acreditado en el plenario con fundamento en los documentos anexos a la demanda, que mediante escrito fechado del 15 de abril de 2021, pero remitido vía correo electrónico el 28 de abril de 2021, el representante legal de la Cooperativa de Transportadores El Centenario “Cootranscien” desde el correo electrónico cootranscien82@yahoo.com, solicitó ante el Ministerio de Transporte, Territorial Quindío a la dirección servicioalciudadano@mintransporte.gov.co, la renovación de la tarjeta de operación para los vehículos que conforman el parque automotor de dicha Cooperativa por la vigencia al mes de junio de 2023.
En efecto, en dicha petición se relacionaron varias placas de diferentes vehículos automotores, entre ellas el de placas WSJ609 cuya propietaria es la señora María Nubia Londoño de Castillo. Explica que la anterior petición se radicó con posterioridad a la reanudación de los trámites, específicamente el de renovación de tarjetas de operación conforme lo ordenado en la Resolución No. 20203040012685 del 18 de septiembre de 2020.
Precisa que la Directora de la territorial Quindío del Ministerio de Transporte emitió el acto administrativo contenido en el Oficio MT No. 20213630539701 del 31 de mayo de 2021, por medio del cual niega la renovación de la tarjeta de operación de algunos vehículos, entre ellos el de la parte actora, argumentando que conforme al artículo 6 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993 y el parágrafo del artículo 8 de la Resolución 5412 del 05 de noviembre de 2019, dichos vehículos en atención a la fecha de matrícula de cada uno, habían cumplido su vida útil de veinte (20) años, debiendo ser retirados del servicio público de transporte e iniciar el proceso de reposición. Sostiene que una vez analizado el presupuesto de “subsidiariedad”, no se acreditó por parte de la apoderada judicial de la señora María Nubia Londoño de Castillo, la existencia o configuración de un perjuicio irremediable grave e inminente que haga absolutamente necesaria e impostergable la adopción de medidas urgentes vía acción de tutela y que deba conjurarse de manera inmediata, para superar un daño irreparable o evitar su consumación; así mismo, indicó que no obran en el legajo elementos de juicio que den cuenta sobre una condición de desamparo económico o afectación grave del mínimo vital de la demandante o su núcleo familiar, máxime que ni siquiera fue demostrado en la actuación que tuviera personas a cargo, o que su sostenimiento económico sólo provenía y de manera exclusiva por la renta que le dejara el ejercicio del transporte Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 13 del automotor afiliado a la empresa Cootranscien Ltda y por último, no se acreditó que la accionante forme parte de alguno de los grupos de especial protección constitucional o protección constitucional reforzada.
De igual manera refiere que no fue acreditado por la apoderada judicial de la parte accionante, que respecto del acto administrativo contenido en el Oficio MT No. 20213630539701 del 31 de mayo de 2021, se ejercitaran los recursos de Ley en contra de la decisión de la autoridad de transporte ni que hubiere interpuesto demanda en proceso ordinario en relación con dicho acto administrativo.
Señala que la actora cuenta con otros medios de defensa para controvertir la legalidad del acto citado, siendo en principio los recursos en sede administrativa ante la misma entidad accionada y en segundo lugar, los medios de control previstos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dispuestos por el legislador como mecanismos eficaces e idóneos para analizar la legalidad de un acto administrativo y debatir el alcance, aplicación e interpretación de normas jurídicas vigentes y en cuyo ejercicio, pueden ser solicitadas medidas cautelares desde la presentación de la demanda, de las previstas en los artículos 229 a 241, entre las cuales se encuentra la de suspensión provisional de la decisión censurada.
Sostiene que no desvirtuó la parte actora que los otros medios de defensa judicial existentes para desatar la situación jurídica particular y concreta que ahora ventila, no sean idóneos o eficaces para la solución de su controversia o que como se indicó líneas atrás, existe la inminencia de ocurrir un perjuicio irremediable que habilite al mecanismo constitucional como un medio de defensa transitorio para la protección de sus derechos fundamentales.
Resalta que no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad, como quiera que la parte accionante emplea la acción de tutela para agotar discusiones que debían ser ventiladas a través de instrumentos ordinarios en sede administrativa y procesos ordinarios judiciales, los cuales se constituyen en los mecanismos idóneos y eficaces para ello y por el contrario, pretermitió recurrir a estas garantías administrativas y judiciales y acudir de manera directa a la acción de tutela, la cual, se torna en subsidiaria cuando existen otros mecanismos de protección, especialmente los judiciales.
Concluye que se presenta una improcedencia de la tutela frente al reclamo de vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad por parte de la Nación (Ministerio de Transporte), por no verificarse la totalidad de los requisitos establecidos preliminarmente para la procedencia de la acción de tutela, no configurándose el correspondiente al de la Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 14 subsidiariedad, aunado a la existencia de otros medios de defensa diseñados por el legislador para los fines que pretendía la parte accionante en este asunto (en sede administrativa, y especialmente en vía judicial).
Impugnación7 La apoderada de la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia al señalar que si bien la acción de tutela tiene un carácter subsidiario debido a que su objeto no es el de reemplazar a los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los ciudadanos, dentro del particular, para el día 05 de abril de 2021, por intermedio de la Asociación de Transportadores del Quindío, Asociación a la cual la cooperativa Cootranscien es miembro de la Junta Directiva a la que se encuentra vinculado el mencionado vehículo, se presentó una solicitud de consideración a un acto administrativo (Resolución 5412 de 2019) agotando así los mecanismos alternativos.
Refiere que cualquier solicitud realizada por la Asociación se entiende vinculada a las cooperativas de Transporte Terrestre del Departamento de Quindío, ya que esta los representa ante los entes locales y nacionales y en este caso, el vehículo de placas WSJ609 se encuentra adscrito a “Cootranscien”, Por tal motivo, se puso de presente que de parte de la Asociación de Transportadores del Quindío Asotraquindio, se realizó solicitud al Ministerio de Transporte, con el fin que considerara extender el plazo para reponer todos los vehículos públicos de pasajeros por carretera hasta el último día hábil previsto en la Resolución 5412 de 2019 (31 de diciembre de 2023), según fecha de su registro inicial.
Indica que con la resolución antes descrita se vulnera el derecho a la igualdad por parte del Ministerio de Transporte en el entendido que dicha resolución extiende el plazo para la reposición de los vehículos que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada resolución (05- 11-2019) hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición, excluyendo los vehículos que después del 05/11/2019 cumplen los veinte años de vida útil desde su matrícula inicial, con menos tiempo de uso y los cuales prestan el mismo servicio, con las mismas características y vinculados en la misma modalidad.
Precisa que teniendo en cuenta que varios vehículos pertenecientes a las cooperativas de transporte terrestre del Departamento del Quindío, que hacen parte de la Asociación de Transportadores del Quindío, se encontraban próximos a cumplir su vida útil, se procedió a elevar la solicitud antes mencionada ante el Ministerio de Transporte desde el día cinco (05) de abril del año en curso, es decir, que después de dos meses y 7 Archivo 20.ImpugnaciónTutela20210630.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 15 ocho días, hasta el quince del mes de junio, día para el cual se interpuso la acción de tutela, el Ministerio de Transporte no se había pronunciado al respecto, motivo por el cual y al ver la inminente salida del vehículo de circulación y sin obtener respuesta alguna por parte del Ministerio de Transporte se optó por impetrar la acción de tutela.
Afirma que solo hasta después de 2 meses el Ministerio de transporte dio respuesta a lo peticionado con bajo radicado número 20211130603181 con fecha del 17 de junio de 2021, haciendo énfasis en la prelación del interés general sobre el particular de transporte, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios atendiendo al principio de seguridad del transporte y finalmente a la facultad reglamentaria del Ministerio de Transporte para determinar los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros.
Precisa que de acuerdo a los argumentos del Ministerio de Transporte, se adujo que la vida útil de los vehículos estaba definida desde el año 1993, pero arguye, que no se podía desconocer la situación jurídica que al momento de entrada en vigencia de la Resolución 5412 de 2019 se encontraban consolidadas. Es decir, si desde el año 1993 ya estaba establecido el plazo de vida útil de los vehículos, no se puede aplicar una extensión de dicho plazo para un determinado grupo de vehículos, excluyendo al restante con igualdad de condiciones en el entendido que con anterioridad se tenía conocimiento de lo estipulado en la Ley 105 de 1993 y de cuál era el plazo para reponer estos tipos de vehículos con iguales características, en cuanto al servicio prestado y la modalidad a la cual se encuentran vinculados, situación que no tuvo en cuenta el Ministerio de Transporte al momento de emitir la mencionada resolución. Sustenta que de acuerdo con las controversias señaladas, la acción de tutela cumple un papel residual.
Por lo tanto, corresponde al juez analizar la idoneidad y eficacia del mecanismo jurisdiccional ante el Ministerio de Transporte con especial atención de las circunstancias particulares que concurren en el caso concreto. Solicita que se deje sin efectos la sentencia de primera instancia proferida y en su lugar se profieran los ordenamientos necesarios para que se protejan los derechos de la accionante.
Finalmente solicita se tenga en cuenta como prueba sobreviniente i) Certificación emitida por la Asociación de Transportadores del Quindío Asotraquindio, con la cual se prueba que Cootranscien hace parte de dicha asociación a la cual pertenece el vehículo de placas WSJ609. ii) Respuesta por parte de Asotarquíndio, iii) Respuesta emitida por el Ministerio de Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 16 Transporte a la Asociación de Transportadores del Quindío “Asotranquidio” con radicado No. 20211130603181 de fecha 17 de junio de 2021.
Concepto del Procurador (13) Judicial (II) Administrativo8 Mediante escrito presentado el Agente del Ministerio Público se pronunció haciendo mención a la acción de tutela como un instrumento jurídico de trascendental importancia para disminuir el poder exorbitante de la autoridad. Precisa que siempre que estén inmiscuidos derechos fundamentales y se trate de evitar un perjuicio irremediable, se podrá solicitar la inaplicación de los efectos jurídicos de las decisiones particulares y concretas, habida cuenta que frente a las mismas operan los medios de impugnación en sede administrativa si son actos administrativos y los medios de control judiciales pertinentes como medio de defensa principal.
Señaló en relación con la acción de tutela tendiente a inaplicar decisiones de las autoridades con el objeto de evitar un perjuicio irremediable, que el Dr. José Gregorio Hernández Galindo, explicó que tal inaplicación no debe confundirse con la suspensión provisional en el caso de actos administrativos, toda vez que en estos casos no importa si el acto administrativo es ilegal o no y, por otro lado, la inaplicación de la decisión puede ser concomitante con la suspensión provisional en el contencioso, porque los dos procesos pueden surgir de manera paralela.
Afirma que el Juez de Tutela puede inaplicar una decisión de una autoridad y si se trata de un acto administrativo, el Juez Contencioso puede negar la suspensión provisional de tal decisión administrativa, habida cuenta que el Juez Contencioso debe circunscribirse a unas causales contempladas expresamente en el inciso primero del artículo 231 del CPACA al paso que en sede constitucional, basta con que los efectos de la decisión amenacen con vulnerar un derecho fundamental para que se ordene su inaplicación, sin importar si la decisión es legal o ilegal.
Arguye que también es viable mediante la acción de tutela, y de forma definitiva, se solicite la suspensión o inaplicación de los efectos jurídicos de actos administrativos u ordinarios incontrovertibles en vía jurisdiccional, siempre y cuando se observe la vulneración de un derecho fundamental mediante su ejecución. Aclara que la acción de tutela es improcedente para inaplicar actos de carácter general, toda vez que por sí solos no tienen la virtualidad de vulnerar derechos fundamentales, habida cuenta que son generales, impersonales y abstractos, 8 Archivo digital 002Concepto, Concepto.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 17 requiriendo necesariamente de actos particulares y concretos que los apliquen.
Estos últimos si pasibles de la acción en comento Hace referencia al derecho al trabajo como un derecho fundamental, porque procura el mínimo vital y móvil de la persona, su realización dentro del mundo productivo, su garantía de ser acreedor de prestaciones sociales como las vacaciones, las cesantías o la pensión y la desarrolla como un miembro digno de la raza humana.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas; al igual que el preámbulo de la Carta Magna lo convierte en un fin constitucional y el artículo 1 superior en un pilar superior en el que se funda el Estado. Precisa que dentro del particular no se observa vulneración alguna a este derecho fundamental, pues la tutelante no demuestra que la única fuente de trabajo de que dispone es el vehículo al cual se le negó la tarjeta de operación, ni se le ha obligado a trabajar en condiciones humillantes e inhumanas, tal como se colige del artículo 53 de la Constitución Política de cuyo contenido se infiere que el trabajo se debe realizar en un entorno sin características humillantes o degradantes o que desconozca los principios mínimos fundamentales establecidos por la Constitución, y además, que permita su desarrollo en condiciones equitativas para el trabajador.
Sostiene que no es suficiente el argumento de la vulneración al derecho a la igualdad, pues no trae colación un tertium comparationis que permita hacer un paralelo de su situación con la de un tercero, aunado a que la transgresión del ordenamiento jurídico superior sería objeto de discusión en la acción ordinaria a que hubiere lugar. Señala que a la tutelante no se le vulneró el debido proceso, pues se le resolvió su solicitud de renovación de la tarjeta de operación de vehículo.
Otra cosa es que la accionante no esté de acuerdo con los argumentos jurídicos que se exponen en el acto administrativo objeto de discusión, en tal caso tiene vía libre para acudir a sede judicial y debatirlos, incluso pidiendo la suspensión provisional de los mismos si fuere el caso. Resalta que no se encuentra acreditado el perjuicio irremediable que permitiría inaplicar un acto administrativo particular y concreto, pues la accionante con la tutela, no demuestra que las acciones ordinarias sean ineficaces, ya que se puede solicitar la inaplicación del acto administrativo y si es del caso solicitar una autorización provisional de operación, sin necesidad de ir hasta la sentencia, pues la Jurisdicción Contencioso Administrativa es cautelar.
Concluye que se debe declarar improcedente la acción de tutela como mecanismo subsidiario para evitar un perjuicio irremediable, respecto a la Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 18 inaplicación del acto administrativo objeto de discusión y se deben negar las pretensiones en cuanto a la vulneración del mínimo vital y derecho al trabajo.
CONSIDERACIONES FINALES Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse la decisión de primera instancia a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por la parte actora, o contrario a ello se debe revocar dicha providencia amparando los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo de la señora María Nubia Londoño de Castillo, ordenando al Ministerio de Transporte Regional Quindío, dejar sin efectos el acto administrativo emitido el 31-05-2021 bajo MT N° 20213630539701 en virtud de la solicitud de renovación de la tarjeta de operación radicada el día 28 de abril de 2021, extendiendo el plazo para la reposición de los vehículos del transporte público terrestre de pasajeros, conforme se hizo para los vehículos del servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial.
Teniendo en cuenta lo anterior y a efectos de resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes temas: i) De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela. ii) De la procedencia de la acción de tutela cuando se pretende controvertir actos administrativos. iii) Del caso concreto. De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela.
La acción de tutela es una acción pública de carácter subsidiaria, residual y autónoma, por medio de la cual es posible ejercer el control judicial de las acciones u omisiones de los órganos públicos o de los entes privados que puedan vulnerar derechos fundamentales, a través de un procedimiento preferente y sumario, salvo las excepciones establecidas en la ley para su procedencia. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales en los siguientes términos. “Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 19 La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión” Ahora bien, precisamente por ser la acción de tutela un mecanismo residual, únicamente procede cuando los medios ordinarios de defensa judicial no sean lo suficientemente efectivos para amparar el derecho fundamental vulnerado o para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, esa característica es la que la jurisprudencia ha denominado subsidiaridad.
Así pues, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 6 establece las causales de improcedencia de la tutela así: “Artículo 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 20 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Subrayado de la Sala).” Frente a la subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional9 ha establecido que: “(…) la acción de tutela es procedente aún ante la presencia de un mecanismo ordinario de defensa, cuando: (i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii) aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales; y (iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”10 (Subrayado fuera del texto original). 3.3 En el primero de estos eventos debe observarse a la hora de evaluarse los medios idóneos o eficaces que el requisito de subsidiariedad está encaminado a restringir el uso de la acción de tutela como mecanismo principal, en la medida que el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991 dispone la improcedencia cuando existan otros medios de defensa judiciales, salvo se advierta la falta de eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
De igual modo, el artículo 9º establece que el agotamiento de la vía gubernativa no impide la posibilidad de acudir de manera directa. En desarrollo de la norma citada, esta Corporación decantó en la sentencia SU-377 de 2014 que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia, sino que el juez debe evaluar la posible eficacia de protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso examinado11. 3.4 En segundo lugar, conviene precisar que la configuración de un perjuicio irremediable debe ser analizada dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto, de manera análoga a como ocurre cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa.
Se trata de una regla general que se explica 9 Sentencia T-252 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo 10 Sentencia T-282 de 2008 11 En la misma línea, la Sala Sexta de Revisión insistió en la sentencia T-417 de 2016, que “le corresponde al juez constitucional determinar si en el caso concreto la utilización del recurso de amparo, más allá de buscar la salvaguarda de derechos fundamentales vulnerados al interior de una actuación administrativa, pretende enmendar la falta de agotamiento de la vía gubernativa y con ello habilitar el estudio de la controversia en un escenario judicial.
Evento en el cual, la acción de tutela se torna improcedente.// En lo ateniente a los mecanismos judiciales ordinarios, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no se erigen como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado para el solicitante”..
En relación con el estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013 expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su situación, entre otras.” Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 21 en sí misma, por cuanto, como fue señalado, no todo daño se convierte autónomamente en irreparable.
Sin embargo, algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un “tratamiento diferencial positivo”12, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela.
Al respecto, esta Corporación en la Tutela T-1316 de 2001 señaló que: “(…) tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva. De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada.
Pero además, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de estos aspectos.” De cualquier manera, los criterios que definen si un perjuicio es irremediable o no deben guardar estrecha relación con los aspectos sustanciales por los cuales se les concede genéricamente esa especial protección. En otras palabras, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable por el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial. 3.5 En lo referido a que el accionante sea un sujeto de especial protección, la Corte ha estimado que en virtud de la necesidad de garantizar el amparo constitucional reforzado de que gozan dichos sujetos, y con el objeto de admitir la viabilidad y prosperidad de la acción, “el juez de tutela debe considerar con particular atención las circunstancias de debilidad manifiesta e indefensión en las que se encuentra el titular de los derechos invocados”13.
(Subrayado fuera de texto)”. En tal sentido, la acción de tutela que procede de forma subsidiaria no tiene como finalidad reemplazar los medios judiciales, por el contrario, si estos son idóneos y eficaces se deben agotar antes de instaurar este mecanismo constitucional. A pesar de esto la Corte ha señalado tres excepciones frente al principio de subsidiariedad, las cuales son: i) Que el mecanismo judicial no sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales amenazados o violados; ii) Que el mecanismo judicial sea idóneo y eficaz, pero que exista la inminencia de un perjuicio irremediable. iii) Que el accionante sea sujeto de especial protección Constitucional. 12 Sentencia T-177 de 2015 13 Sentencia T-282 de 2008.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 22 De la procedencia de la acción de tutela cuando se pretende controvertir actos administrativos.
En cuanto a la subsidiariedad del mecanismo de tutela cuando se pretenden controvertir actos administrativos la jurisprudencia constitucional se pronunció en sentencia T-264 de 201814 al indicar: “….(…) 35. La Constitución Política dispone que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
En desarrollo de esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció que “[l]a existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.” En ese sentido, no se trata de un análisis de existencia formal sino material en virtud del cual se debe determinar si, en las circunstancias del caso concreto, el mecanismo existente resulta idóneo, es decir, que es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y efectivo, esto es, que está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.
En consecuencia, en el presente caso se debe analizar la existencia, idoneidad y eficacia de otros mecanismos para la defensa judicial del accionante. 36. Al respecto se debe tener en cuenta que los actos administrativos de carácter particular y concreto pueden ser controvertidos con otros mecanismos, tanto administrativos como judiciales, para conseguir la protección de los derechos fundamentales, principalmente al debido proceso.
Tal es el caso también de los actos administrativos proferidos en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal, puesto que, como lo ha señalado esta Corte, “la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por un órgano de control, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.
Al respecto esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado.” 37. Así, la vía gubernativa o la vía judicial ordinaria constituyen medios idóneos para la defensa de los derechos fundamentales con ocasión de procedimientos administrativos, no así la acción de tutela.
En consecuencia, la Corte ha considerado que, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la acción de tutela resulta improcedente contra este tipo de actos. 38. Lo mismo ocurre con los actos administrativos de trámite. En efecto, comoquiera que ellos “se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la 14 M.P.Carlos Bernal Pulido Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 23 administración, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal”, tampoco son controvertibles por la vía de la acción de tutela. 39.
Con ello se pretende evitar “(i) que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en qué consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios).” 40.
De manera que esta Corporación ha señalado que, solo de manera excepcional, podrá ser procedente la acción de tutela contra los actos administrativos de trámite. Para ello, sin embargo, no basta que se alegue cualquier irregularidad dentro del proceso, “pues para que ello opere la misma debe ser de tal magnitud que comprometa de forma sustancial un derecho fundamental y transcienda negativamente en el enfoque de la decisión final”. 41.
Corresponderá entonces al juez de tutela “examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración.”…(…)” (Subrayado de la Sala) Conforme a lo anterior, se tiene que en principio tanto la vía gubernativa o la vía judicial ordinaria se constituyen en medios idóneos para la defensa de los derechos fundamentales con ocasión de procedimientos administrativos, siendo procedente la acción de tutela solo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues dicho mecanismo resulta improcedente contra este tipo de actos, a excepción de los actos administrativos de trámite, correspondiendo al juez en este caso examinar, según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, y por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, circunstancia en la cual la tutela resultaría procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 24 Seguidamente, en sentencia T- 405 de 201815, la Guardiana Constitucional indicó: “….(…)reitera la Sala que, en atención a la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, esta Corporación también ha establecido que la misma no está llamada a prosperar cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial.
Al respecto, la Corte ha señalado que: “no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales” 4.5.4.
Ahora bien, tratándose de actos administrativos particulares, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto, en principio, ellos pueden ser controlados por el juez contencioso. Al respecto, este Tribunal ha sido enfático en señalar que contra estos actos no procede la acción de tutela, por cuanto el ordenamiento jurídico establece distintos instrumentos que permiten controvertirlos, bien sea dentro de una actuación administrativa, como es el caso de las nulidades y los recursos dentro del proceso –cuando ellos son procedentes–, o por fuera de este ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Con todo, esta Corporación ha realizado una distinción entre los actos administrativos de carácter definitivo y los actos administrativos de trámite, cuyo examen tiene especial importancia en la definición del asunto bajo examen. 4.5.4.1. Así, en lo que respecta a los actos administrativos definitivos, que son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o que hacen imposible continuar con una actuación administrativa, la Corte ha dicho que se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, que únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, sin que ello suponga la ocurrencia de un perjuicio irremediable, hipótesis en la que la tutela será procedente como mecanismo transitorio. 4.5.4.2.
En cuanto a los actos administrativos de trámite o preparatorios, que como su nombre lo indica –y en contraposición a los actos definitivos– son aquellos en los que no hay una expresión concreta de voluntad de la administración, sino únicamente actuaciones que preceden a la formación de una decisión, esta Corporación ha determinado que, en la medida que no son susceptibles, por regla general, de recursos en la vía gubernativa 15 M.P. LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 25 ni de acciones judiciales autónomas, cabe, por excepción, el ejercicio de la acción de tutela, siempre que se acrediten los siguientes requisitos: - En primer lugar, el acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos funda-mentales de una persona.
En este sentido, se ha explicado que la finalidad de la acción de tutela en estos casos es impedir que la administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales de una persona, de forma tal que el amparo se convierte en “una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional (…)”. - En segundo lugar, se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal.
En efecto, aunque los actos prepara-torios no envuelven decisiones definitivas, si se ha advertido que dicha actuación debe tener incidencia en la construcción de la decisión final, pues de lo contrario se trataría de una simple deficiencia, que no tendría la capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer de un efecto sustancial. - En tercer lugar, además de los anteriores requisitos, también es necesario que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso.
En este punto, cabe insistir que, como se expuso ut supra, la finalidad del amparo contra un acto de trámite es impedir que se culmine una actuación administrativa, en desconocimiento del orden constitucional. 4.5.5. Precisamente, atendiendo a la excepcionalidad expuesta, la Corte en pocas ocasiones ha admitido la procedencia de la acción de tutela en contra de actos de trámite.
Un ejemplo se encuentra en la Sentencia T-688 de 2014, en la que una empresa cuestionó que en una actuación administrativa notarial dirigida a resolver la situación jurídica de un predio, la primera medida adoptada por el registrador de una oficina de instrumentos públicos fue la de bloquear, de manera preventiva, los folios de matrícula sobre los que ésta versaba.
Para este Tribunal, a pesar de que se trataba de un acto preparatorio, procedía el amparo, pues a través de la actuación cuestionada se definió una situación sustancial que resultó ser lesiva de los derechos fundamentales de la sociedad demandante….(…)” (Subrayado de la Sala). Con todo, es claro que en principio la acción de tutela no está llamada a proceder cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial, así, tratándose de actos administrativos particulares, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto, en principio, ellos pueden ser controlados por el juez contencioso, sin embargo la Corte Constitucional ha hecho una apreciación frente a los actos administrativos definitivos y de trámite frente a la procedencia del mecanismo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 26 constitucional, al indicar que los primeros se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, hipótesis en la que la tutela será procedente como mecanismo transitorio.
Y de otro lado, frente a los actos administrativos de trámite o preparatorios, procederá el mecanismo de tutela, siempre que se acrediten los siguientes requisitos: i) El acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria. ii) Se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal. iii) Que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso.
Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia T-236 de 2019 16 determinó unos presupuestos frente a la configuración de un perjuicio irremediable para la procedencia del mecanismo de tutela para controvertir actos administrativos al precisar: “…(…)De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela es la subsidiariedad, conforme al cual, la acción de tutela solo puede ser empleada cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, en aquellos casos en que los mecanismos disponibles no resulten idóneos o eficaces a la luz de las circunstancias del caso concreto o, en los supuestos en los cuales, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso se emplea la acción de tutela como mecanismo transitorio. 5.2.
Específicamente en relación con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por la presunción de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la Administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.
De ahí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquél se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la 16 M.P. DIANA FAJARDO RIVERA Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 27 protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una entidad, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.
Al respecto, esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado. 5.3. En este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el cual el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991). 5.4.
De conformidad con lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se estructura siempre que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño;
(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, atender las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.
(Subrayado y Negrilla de la Sala”). De acuerdo con lo anterior, quien acuda al mecanismo de tutela para controvertir un acto administrativo a fin de proteger sus derechos fundamentales, deberá demostrar que la medida es necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual a juicio de la Corte Constitucional se estructura cuando se está ante un perjuicio inminente, grave y que por lo tanto se requieren medidas urgentes para superar el daño, las que deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio e impostergables, evitando así la consumación del daño. Más reciente la guardiana Constitucional en sentencia T-253 de 202017 sentó como regla general la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos al indicar lo siguiente: 17 M.P GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 28 “22.
Esta Corporación ha establecido que el estudio de procedencia de la acción de tutela, cuando el actor pretende controvertir un acto administrativo, debe considerar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– consagró los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, para el efecto.
Particularmente, cuando se trata de la lesión a un derecho subjetivo con ocasión de la expedición de un acto administrativo, el afectado puede acudir ante la administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y, del mismo modo, que sea restablecido su derecho de conformidad al artículo 138 del citado código.
Por lo tanto, al existir otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones del actor, la tutela se torna improcedente. 23. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico;
(ii) la presunción de legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios. A continuación, la Sala (i) presentará una breve descripción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) se referirá a las medidas cautelares, entre las que se contempla la posibilidad de la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de censura.
En primer lugar, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– contempla el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del cual “(…) toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho”.
En este sentido, con base en la remisión a las causales de nulidad contenidas en el inciso segundo del artículo 137 de la misma ley, la nulidad procede cuando el acto administrativo: “haya sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. 24.
En la Sentencia SU-355 de 2015, este Tribunal se refirió a las medidas cautelares previstas en la codificación de lo contencioso administrativo, que regula su procedencia, tipología y trámite para su adopción por parte del juez administrativo. Una síntesis de las características básicas de estas medidas se expone a continuación: (i) El ámbito de aplicación de las medidas cautelares, conforme al artículo 229 del CPACA, se extiende a todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 29 tanto, el juez puede decretarlas a petición de parte, antes de la notificación del auto admisorio o en cualquier estado del trámite, cuando lo estime necesario para la protección y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la sentencia;
(ii) El artículo 230 de esa normativa estableció que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. En este sentido, el juez puede (a) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo y (b) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza; (iii) El artículo 231 fija las condiciones para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando se pretenda su nulidad; y, (iv) El artículo 232 establece que no se requerirá prestar caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos;
(v) Finalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. Las primeras podrán adoptarse antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, mientras que las segundas podrán dictarse desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la contraparte. 25.
De igual manera, la Sentencia SU-691 de 2017 concluyó que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección. Sin embargo, lo anterior no implica la improcedencia automática de la acción de tutela, puesto que los jueces constitucionales tienen la obligación de establecer la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios, en relación con las circunstancias particulares de cada caso concreto. 26.
En suma, el ordenamiento jurídico ha previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para verificar la legalidad de las actuaciones de la administración. Esta herramienta prevé, dentro de su estructura procesal, la posibilidad de decretar medidas cautelares que comprenden la suspensión provisional del acto administrativo objeto de reproche.
No obstante, el juez constitucional debe determinar, en cada caso particular, si el mecanismo judicial ordinario es idóneo y efectivo, para la protección de derechos fundamentales. (Subrayado de la Sala). En tal sentido, es claro que la acción de tutela se torna en un mecanismo improcedente para controvertir actos administrativos ante la existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios, la presunción de legalidad que los reviste y la posibilidad de que mediante la adopción de medidas cautelares se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos, lo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 30 cual no implica la improcedencia automática de la tutela, toda vez que corresponde al juez constitucional en cada caso determinar si el mecanismo judicial ordinario es idóneo y efectivo para la protección de derechos fundamentales.
Así las cosas, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Del caso concreto En el caso objeto de estudio, la señora María Nubia Londoño de Castillo a través de apoderada presentó acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo, con el fin de obtener la extensión del plazo para la reposición del vehículo de placas WSJ609, el cual figura adscrito a la Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia, lo anterior, de conformidad como se hizo para los vehículos del servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, mediante el Decreto 478 de 2021, ordenándose al Ministerio de Transporte Regional Quindío dejar sin efectos el acto administrativo emitido el 31 de mayo de 2021 bajo radicado MT N° 20213630539701 en virtud de la solicitud de renovación de la tarjeta de operación radicada el día 28 de abril de 202118 La a quo mediante sentencia de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales al trabajo y la igualdad que invoca la accionante en contra de la Nación (Ministerio de Transporte), como quiera que no se verificaron la totalidad de los requisitos establecidos preliminarmente para la procedencia de la acción de tutela, a saber el principio de la subsidiariedad, ante la existencia de otros medios de defensa diseñados por el legislador para los fines que pretendía en este asunto (en sede administrativa, y/o vía judicial) y así mismo, por cuanto no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable19.
La actora presentó impugnación en contra de la sentencia de primera instancia, argumentando que para el día 05 de abril de 2021, por intermedio de la Asociación de Transportadores del Quindío, se presentó una solicitud de consideración a un acto administrativo (Resolución 5412 de 2019) agotando así los mecanismos alternativos; por lo que su juicio corresponde al juez analizar la idoneidad y eficacia del mecanismo jurisdiccional ante el Ministerio de Transporte con especial atención de las circunstancias particulares que concurren en el caso concreto, toda vez que ya estaba establecido el plazo de vida útil de los vehículos, por lo que el Ministerio de Transporte no podía aplicar una extensión de dicho plazo para un 18 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf 19 Archivo digital 18.T202100118Sentencia20210624.pdf Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 31 determinado grupo de vehículos, excluyendo al restante con igualdad de condiciones20.
Por su parte, el Ministerio Publico emitió concepto señalando que se debía confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela como mecanismo subsidiario para evitar un perjuicio irremediable, respecto a la inaplicación del acto administrativo objeto de discusión, pues considera que no se le vulneró el debido proceso, en tanto se le resolvió su solicitud de renovación de la tarjeta de operación de vehículo, y no se demostró el perjuicio irremediable que permitiría inaplicar un acto administrativo particular y concreto, ya que la accionante podía solicitar la inaplicación del acto administrativo y si es del caso solicitar una autorización provisional de operación, sin necesidad de ir hasta la sentencia, pues la jurisdicción contencioso administrativa es cautelar21.
Así las cosas, una vez revisado el plenario, la Sala se encuentra probados los siguientes hechos: -Obra copia de la cédula de ciudadanía de la señora María Nubia Londoño de Castillo, a través de la cual se desprende que nació el 01 de diciembre de 195022, es decir, que en la actualidad cuenta con 70 años de edad. -Se anexó copia de la licencia de transito N°10021677512 del vehículo de placas WSJ609 marca daihatsu- línea V118DBJU- Modelo 2000- color blanco- amarillo-verde rojo - servicio público- clase Microbús- capacidad para 19 pasajeros, con numero de motor 1643091 con N° de chasis V118- 61308, de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo23. -Esta aportada copia de la tarjeta de operación N°1141162 del vehículo de placas WSJ609, el cual figura adscrito a la Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia24. -Se aportó copia del SOAT del vehículo de placas WSJ609 de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo, suscrito con la compañía Seguros Mundial25. -Obra copia del certificado de revisión técnico mecánica y de emisiones y contaminantes con fecha de expedición del 18 de noviembre de 2020 y fecha de vencimiento el 18/11/2021 en relación con el vehículo de placas WSJ609 de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo26 20 Archivo 20.ImpugnaciónTutela20210630.pdf 21 Archivo digital 002Concepto, Concepto.pdf 22 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 16 23 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 17 24 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 18 25 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 29 26 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 30 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 32 - Se anexó copia del contrato de vinculación del vehículo de placas WSJ609 de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo a la Empresa de Transporte Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia “Cootrascien”, suscrito en fecha 25 de noviembre de 202027. -Obra constancia suscrita por el Gerente de la Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia “Cootrascien”28, a través de la cual refiere lo siguiente: “Que a señora MARIA NUBIA LONDOÑO DE CASTILLO, identificada con cédula de ciudadanía No 24 658.806 de Filandia Quindío es Asociada de ésta Cooperativa y propietaria del vehículo por contrato de vinculación vigente para prestar el servicio intermunicipal de pasajeros, cuyas características se describen a continuación CLASE: MICROBUS MARCA: DAIHATSU MODELO: 2000 PLACAS: WSJ609 MOTOR: 1643091 CAPACIDAD: 19 Pasajeros CHASIS: V118-61308 COLOR: Blanco, Rojo, Amarillo y verde….(…)” -Se aportó copia de la Resolución N°0005412 del 05 de noviembre de 2019 expedida por el Ministerio de Transporte “Por la cual se establecen los plazos y condiciones de los programas para reponer los vehículos de las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y de servicio público de transporte terrestre automotor mixto de radio de acción distinto al municipal, distrital o metropolitano, y se dictan otras disposiciones”29, en dicha resolución se resolvió lo siguiente: “Artículo 1.
Objeto. La presente resolución tiene por objeto establecer los plazos y condiciones de los programas para reponer los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y de servicio público de transporte terrestre automotor mixto con radio de acción distinto al municipal, distrital o metropolitano. Artículo 2.
Ámbito de aplicación. Las disposiciones de la presente Resolución se aplican a todas las empresas habilitadas en la modalidad de servicio público de transporte de pasajeros por carretera y de servicio público de transporte terrestre automotor mixto con radio de acción distinto al municipal, distrital o metropolitano y a los programas periódicos de 27 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 26-27 28 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 28 29 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 19-24 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 33 reposición que éstas están obligadas a ofrecerle a los propietarios de los vehículos.
ARTÍCULO 3. Programa de reposición. El Programa de Reposición es el conjunto ordenado y planificado de acciones, estrategias, políticas y procedimientos, desarrolladas por las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto, con el fin de facilitar la reposición de sus vehículos propios y de los vehículos vinculados a su parque automotor, con el objeto de mejorar la calidad, comodidad y seguridad en el transporte de pasajeros por carretera y mixto, y facilitar el cumplimento de los plazos y condiciones para reponer equipos.
Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera y mixto, deberán crear y mantener un programa de reposición para ofrecerle a los propietarios de vehículos, y a establecer y reglamentar fondos que garanticen la reposición gradual del parque automotor. Artículo 4. Fondos de reposición. Los fondos de reposición se constituirán con los recursos que los propietarios de equipo aporten al programa, en virtud de lo dispuesto en el contrato de vinculación o de los demás documentos de carácter privado que formalicen la participación en el respectivo el programa de reposición que ofrece las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto.
El fondo de reposición podrá ser manejado mediante una fiducia, encargo fiduciario o un mecanismo similar que se encuentre bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera o la Superintendencia de Economía Solidaria. En todo caso, tanto la empresa de transporte a la cual se encuentra vinculado el vehículo como la fiducia, el encargo fiduciario o el mecanismo similar que se encuentre bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera o la Superintendencia de Economía Solidaria que administre los recursos del fondo, deberán entregar a los propietarios de los vehículos reportes de los montos aportados y/o generados, cuando estos lo soliciten.
En ningún caso la empresa de transporte podrá percibir los rendimientos de los recursos aportados, los cuales deberán destinarse a acrecentar la cuenta correspondiente al vehículo. (…) Artículo 8: Plazo máximo para reponer: Con excepción del parque automotor de servicio público de pasajeros por carretera y mixto (camperos, chivas) del sector rural, los propietarios de los vehículos vinculados a las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto deberán realizar la reposición de sus equipos a más tardar cumplidos 20 años contados desde la fecha de su registro inicial.
Parágrafo. Se establece como fecha límite el 31 de diciembre de 2023, para que los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto, que al momento de la entrada en vigencia de la presente resolución, hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición de conformidad con lo dispuesto en este artículo.” Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 34 -Se anexó la Resolución N°20203040000285 del 14 de abril de 2020 “Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo y de algunos trámites del viceministro de transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, ecológica por causa del coronavirus COVID -19 y se dictan otras disposiciones”30. -Está contenida la Resolución N°202003040012685 del 18 de septiembre de 2020 “Por la cual se levanta la suspensión de los términos de los procesos administrativos disciplinarios y cobro coactivo, de las actuaciones administrativas adelantadas por el Viceministro de Transporte y de los trámites que se realizan ante el Sistema del registro único Nacional de Transito RUNT, ordenada mediante la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 adicionada por la Resolución 20203040001315 de 2020 del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones”31. -Obra copia del memorando 2021 000258761 del 17 de marzo de 202132 expedido por el Director de Transporte y Tránsito, a través del cual cita lo siguiente: “Como es su conocimiento el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 modificado por el artículo 2 de la Ley 276 de 1996, señala que la vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años.
Así mismo indica que se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación establecidas por estas.
Por su parte, el parágrafo 3 del precitado artículo estableció que el Ministerio de Transporte establecería los plazos y condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano. Los plazos y condiciones para la reposición de dichos vehículos fueron reglamentados con la expedición de la Resolución 05412 de 5 noviembre 2019.
La Resolución 05412 de 5 noviembre 2019, en su artículo 8, estableció los tiempos máximos para reponer de los propietarios de los vehículos vinculados a las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto (con excepción del parque automotor de servicio público de pasajeros por carretera y mixto -camperos, chivas- del sector rural), estableciendo para ello 20 años contados desde la fecha de su registro inicial.
No obstante, teniendo en cuenta que al momento de expedirse la resolución había vehículos cuyo tiempo de vida útil se había vencido, en el parágrafo del mismo artículo se estableció un término de transición en los siguientes términos: 30 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 28-38 31 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 39-47 32 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 25-27 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 35 "Parágrafo.
Se establece como fecha límite el 31 de diciembre de 2023, para que los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto, que al momento de la entrada en vigencia de la presente resolución, hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición de conformidad con lo dispuesto en este artículo." Al respecto se señala que si bien la Resolución 05412 de 5 noviembre 2019 no estableció una ampliación de los términos de vida útil máxima del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, sí cumplió con la instrucción de reglamentar los plazos y condiciones para reponer, estableciendo además una transición para los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto que, al momento de la entrada en vigencia de la resolución, habían cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición. También es sabido que la tarjeta de operación es el documento único que autoriza a un vehículo automotor para prestar el servicio público de transporte de pasajeros por carretera bajo la responsabilidad de una empresa, de acuerdo con los servicios a esta autorizada y/o registrados.
Respecto de la expedición de la tarjeta de operación y la excepción prevista en el parágrafo del artículo 8 de la Resolución 5412 de 2019, la Oficina Asesora de Jurídica al rendir concepto mediante oficio de salida con radicado MT No.: 20211340191961 de 1ro de marzo de 2021, recientemente señaló: "De tal manera que los propietarios de los vehículos que presten servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto con excepción de los que sean tipo campero y chiva deberán realizar la reposición de sus equipos a los 20 años contados a partir de su registro inicial.
En el mismo sentido y respondiendo a sus consultas a), b) y c) los automotores que a la entrada en vigencia de la resolución 5412 de 2019, es decir al 05 de noviembre de 2019, que hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición tendrán como fecha límite hasta el 31 de diciembre de 2023 para realizarla, los que no hayan cumplido el plazo máximo para reponer a la fecha de la entrada en vigencia de este acto administrativo no entraran dentro de dicha excepción. Respecto de la consulta mencionada por el peticionario en el literal d) la tarjeta de operación es uno de los documentos que soporta la operación, así mismo este documento representa la vinculación a una empresa de transporte debidamente habilitada para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y mixto, por ende se entregará dicha especie venal a aquellos vehículos que se encuentren dentro de la excepción es decir que hayan cumplido al 05 de noviembre de 2019 los 20 años a partir de su registro inicial, los que cumplan la vida útil máxima después de ese plazo no les será aplicable el parágrafo del artículo 8 de la norma ibídem." Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 36 Por ende, y en atención a la excepción prevista en el parágrafo del artículo 8 de la Resolución 5412 de 2019, a los vehículos que hayan cumplido al 05 de noviembre de 2019 los 20 años de vida útil contados a partir de su registro inicial, deberá expedírseles tarjeta de operación.” -Se encuentra copia de oficio suscrito por parte del Gerente de la Empresa Cootrascien el 15 de abril de 2021 y enviado a través de correo electrónico el 28 de abril de 2021 al Ministerio de Transporte Territorial Quindío a través de la cual solicitó la renovación de las tarjetas de operación para los vehículos que conforman el parque automotor, dentro de los cuales se encuentra el vehículo de placas WSJ609 de propiedad de la señora María Nubia Londoño de Castillo33. -Obra respuesta de radicado MT N°20213630539701 del 31 de mayo de 2021 dirigida al Gerente de Cootrascien34 en los siguientes términos: “(…) Asunto: Respuesta a renovación tarjetas de operación Mediante oficio radicado MT N°2021303008225112 del 28/04/2021, su representada solicitó la renovación de las tarjetas de operación de los vehículos, cuyas características se describen a continuación: Vehículo de placa WSJ609 Clase Microbús Modelo 2001 Fecha de matrícula: 15/08/2000 (….) Es importante recordar el contenido del artículo 6 de la Ley 105 del 30/12/1993 “Reposición del Parque Automotor del servicio Público de pasajeros y/o mixto.
La vida útil máxima de los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto será de veinte (20) años. Se excluyen de esta reposición el parque automotor de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y con la certificación establecidas por ellas.
El Ministerio de Transporte exigirá la reposición del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos que hayan cumplido su ciclo de vida útil”. (Resaltado fuera de texto). La resolución 5412 del 05/11/2019 reglamentó el artículo 6 de la Ley 105 del 30/12/1993 y el parágrafo del artículo 8 de la Resolución 5412 del 05/11/2019 establece como fecha límite el 31 de diciembre de 2023, para que los vehículos destinados al servicio público de pasajeros por carretera y mixto que al momento de la entrada en vigencia de la presente resolución hayan cumplido el plazo máximo para efectuar la reposición de 33 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 19 y 22 34 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 23-25 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 37 conformidad con lo dispuesto en este artículo.
(Resaltado y subrayado fuera de texto). De acuerdo a lo anteriormente expuesto se colige que la resolución 5412 del 05/11/2019 permite hasta el 31/12/2023 la reposición de los vehículos que hayan cumplido su vida máxima útil de veinte (20) años para realizar su reposición de acuerdo a lo dispuesto al artículo 6 de la Ley 105 del 30/12/1993 y que una vez cumplido el vehículo su vida útil deberá dejar de prestar el servicio público de transporte.
(Resaltado y Subrayado fuera de texto), que para los vehículos que relacione anteriormente ya cumplieron su vida útil de veinte (20) años y deben ser retirados del servicio público de trasporte e iniciar el proceso de reposición… ( )”. (Resaltado y subrayado fuera de texto). -Obra copia de solicitud de consideración presentada por la Asociación de Transportadores del Quindío “Asotraquindío” y dirigida al Ministerio de Transporte, a través de la cual solicita i) Se expida un documento que modifique, adicione o sustituya a la Resolución 5412, frente al tema de la obligatoriedad de expedir tarjetas de operación de los vehículos camperos o chivas de servicio público por carretera, ii) Que en dicha adición o sustitución se considere la ampliación frente a la reposición de los vehículos públicos de pasajeros por carretera hasta el último día hábil previsto en la Resolución 5412 (31 de diciembre de 2023) según fecha de su registro inicial. iii) Se permita la reposición de los vehículos por cascada (permitir sustituir vehículo de servicio intermunicipal por otro con más vida útil), en razón a la pandemia denominada Covid-1935. -se aportó copia de la Respuesta 202111306033181 del 17 de junio de 2021, dirigida a la Asociación de Transportadores del Quindío “Asotraquindío” a través de la cual el Ministerio decide no considerar la ampliación del plazo para reponer los vehículos y niega las demás solicitudes efectuadas por la entidad36.
Así las cosas, se tiene que la señora María Nubia Londoño de Castillo es propietaria del vehículo de placas WSJ609 marca Daihatsu- línea V118DBJU- modelo 2000- color blanco- amarillo-verde rojo - servicio público- clase Microbús- capacidad para 19 pasajeros, con numero de motor 1643091, N° de chasis V118-61308 37, el cual se encuentra vinculado mediante contrato de la empresa de transporte Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia “Cootrascien” 38 para la prestación del servicio público de transporte, así mismo, se tiene que el gerente de dicha empresa elevó solicitud ante el Ministerio de Transporte el día 28 de abril de 2021, con el fin de obtener la renovación de la tarjeta de operación de varios vehículos adscritos a la misma, entre estos, el vehículo 35 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 58-62 36 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 63-69 37 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folio 17 38 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 26-27 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 38 de la accionante39, no obstante lo anterior, el Ministerio de Transporte mediante respuesta de radicado MT N°20213630539701 del 31 de mayo de 2021 negó lo pretendido, al argumentar entre otros el haber cumplido dicho vehículo una vida útil máxima de 20 años40.
De igual forma, se encuentra acreditado en el plenario que posteriormente la Asociación de Transportadores del Quindío “Asotraquindío” dirigió oficio ante el Ministerio de Transporte solicitando considerar la ampliación del plazo para la reposición de los vehículos públicos de pasajeros por carretera hasta el último día hábil previsto en la Resolución 5412 (31 de diciembre de 2023) según fecha de su registro inicial, así mismo, se permita la reposición de los vehículos por cascada (permitir sustituir vehículo de servicio intermunicipal por otro con más vida útil), en razón a la pandemia denominada Covid-1941, sin embargo, dicha solicitud también fue negada mediante oficio N°202111306033181 del 17 de junio de 202142.
De esta forma, pretende la accionante a través del presente mecanismo controvertir un acto administrativo expedido por el Ministerio de Transporte ( Oficio MT N°20213630539701 del 31 de mayo de 2021) 43 y obtener a su favor la extensión del plazo de renovación de la tarjeta de operación del vehículo de su propiedad, el cual se encuentra destinado a la prestación del servicio público de transporte, no obstante, debe precisarse que de conformidad con lo aquí expuesto, como regla general el mecanismo tutela solo procederá cuando i) El mecanismo judicial no sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales amenazados o violados; ii) El mecanismo judicial sea idóneo y eficaz pero que exista la inminencia de un perjuicio irremediable. iii) Que el accionante sea sujeto de especial protección Constitucional.
Particularmente, en lo que respecta a los actos administrativos definitivos, que son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o que hacen imposible continuar con una actuación administrativa, se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, que únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, se utilice para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
En tal sentido, revisado el plenario, encuentra la Sala como primera medida que la apoderada de la accionante no acreditó que ésta última forme parte 39 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 19 y 22 40 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 23-25 41 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 58-62 42 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 63-69 43 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 23-25 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 39 de alguno de los grupos de especial protección Constitucional que conlleve a un estudio menos riguroso del presente mecanismo, toda vez que no se evidencia en el plenario que la misma presente afectación en su salud, cuente con algún tipo de discapacidad, o se encuentre dentro del grupo de personas de la tercera edad44, u otra que justifique la subsidiariedad de la acción en razón de la especial protección Constitucional que merecen dado su estado de vulnerabilidad manifiesta, ello en pro de compensar las condiciones que discriminan a ciertos grupos sociales del ejercicio de sus derechos.
Ahora bien, debe precisarse que si bien es cierto que en virtud de la emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID -19, fueron suspendidas varias actuaciones por el Ministerio de Transporte a través de la Resolución N°20203040000285 del 14 de abril de 2020 45 entre ellas la “1.5.2 Expedición o renovación de la tarjeta de operación de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros (por carretera, mixto o especial)”46, también lo es que en forma posterior, mediante la Resolución N°202003040012685 del 18 de septiembre de 202047 se levantaron los términos suspendidos, indicándose incluso de manera expresa en el artículo 6 de la citada resolución que el permiso, autorización, certificado o licencia otorgado y/o expedido por el Ministerio de Transporte que hubiere vencido durante el término de vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y cuyo trámite de renovación no pudiere ser realizado con ocasión de las medidas adoptadas para conjurarla, se entendería prorrogado automáticamente hasta por un (1) mes más, contado a partir de la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y, que una vez superada, el titular del permiso, autorización, certificado o licencia debería realizar el trámite ordinario para su renovación48.
Con lo anterior, se tiene que a la fecha se encuentra habilitado el trámite para la renovación de la respectiva tarjeta de operación de los vehículos de servicio público por parte del Ministerio de Transporte, toda vez que la 44 Al respecto se aclara que si bien la actora cuenta con 70 años cumplidos en la actualidad, de conformidad con la sentencia T-034 de 2021 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera, dispuso lo siguiente frente al grupo de la tercera edad: “Por esta razón, la Corte ha aplicado la tesis de vida probable44.
Esta reconoce la distinción entre “adultos mayores y los individuos de la tercera edad”44. En esta última categoría se encuentran las personas que han “superado la esperanza de vida”44 certificada por el DANE, que, para el periodo “2015-2020”44, es de “76 años”44 sin distinguir entre hombres y mujeres. Esta distinción es relevante, porque reconoce “la heterogeneidad entre personas de avanzada edad y la necesidad de brindar un trato especial a las que (…) presenten mayores dificultades asociadas con los efectos biológicos del paso del tiempo”44.
Asimismo, la aplicación de esta tesis permite “concretar el principio de la igualdad y conservar la acción de tutela como un medio excepcional y subsidiario de protección de los derechos fundamentales en los casos en los que se debate una pensión de vejez” 45 “Por la cual se suspenden los términos de los procesos administrativos disciplinarios y de cobro coactivo y de algunos trámites del viceministro de transporte, con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, ecológica por causa del coronavirus COVID -19 y se dictan otras disposiciones” 46 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 28-38 47 Por la cual se levanta la suspensión de los términos de los procesos administrativos disciplinarios y cobro coactivo, de las actuaciones administrativas adelantadas por el Viceministro de Transporte y de los trámites que se realizan ante el Sistema del registro único Nacional de Transito RUNT, ordenada mediante la Resolución 20203040000285 del 14 de abril de 2020 adicionada por la Resolución 20203040001315 de 2020 del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones 48 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 39-47 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 40 resolución mediante la cual se levantaron los términos, dispuso en su artículo 7 que éstos se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la expedición de aquella49, por lo tanto, es claro para la Sala que el trámite de renovación de la tarjeta de operación en relación con el vehículo de placas WSJ609 de la señora María Nubia Londoño de Castillo debía haberse surtido en la reanudación de los términos dispuesta por el Ministerio de Transporte y de acuerdo con los presupuestos exigidos para dicho trámite.
No obstante lo anterior, dentro del particular no se colige ningún tipo de actuación administrativa y/o judicial adelantada de manera directa por la señora María Nubia Londoño de Castillo, que es quien acude a través al presente mecanismo por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, toda vez que la única actuación de carácter administrativa que se colige en el plenario fue efectuada de manera directa por el gerente de la Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia “Cootrascien”, empresa a la cual se encuentra vinculado el vehículo de propiedad de la accionante y que en consecuencia también tiene intereses directos dentro del asunto, pues a la misma se encuentran vinculados varios vehículos que hacen parte del parque automotor para la prestación del servicio público de transporte y sobre los cuales solicita el mismo trámite 50.Así mismo, obra solicitud de consideración de la Asociación de Transportadores del Quindío “Asotraquindío”, en representación de varias empresas de transporte del Quindío51.
Así, una vez revisadas las actuaciones surtidas en el plenario, considera esta Corporación que la accionante no logró demostrar siquiera sumariamente, las razones por las cuales considera que el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados, circunstancia que se constituye en uno de los presupuestos señalados por la Corte Constitucional para que proceda la tutela como mecanismo subsidiario, toda vez que su situación se enmarca en un estudio de legalidad de un acto administrativo, por lo cual en principio, el objeto de control de los medios ordinarios existentes para atacar los actos administrativos, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, proceso que desde su inicio contempla la posibilidad de ejercer unas medidas cautelares (suspensión provisional del acto demandado artículo 229 CPACA).
Aunado a lo anterior, la accionante no demostró la causación de un perjuicio irremediable que haga procedente de manera inmediata el mecanismo de tutela, teniendo en cuenta que no hay prueba que acredite una condición de desamparo económico o afectación grave al mínimo vital 49“Resolución Número 20203040012685 del 18 de septiembre de 2020.
Artículo 7. Los términos y trámites previstos en los artículos anteriores se reanudaran a partir del día hábil siguiente a la publicación de la presente resolución en el diario oficial”. 50 Archivo digital 01.TutelayAnexos.pdf, folios 19 y 22 51 Archivo digital 07.ContestaciónMinisterioTransporte20210618.pdf, folios 58-62 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 41 de la señora María Nubia Londoño de Castillo o de su núcleo familiar, pues ni siquiera se demostró que la misma tuviera personas a cargo, o que sus recursos únicamente provienen de manera exclusiva de la actividad de transporte desarrollada a través del automotor de su propiedad y afiliado a la empresa Cootrascien Ltda, por lo tanto, es claro que la acción de tutela no puede suplir los mecanismos ordinarios de defensa, pues tratándose particularmente de actos administrativos, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto, en principio, ellos pueden ser controlados por el juez contencioso.
Bajo estos supuestos, tras el análisis de la situación fáctica puesta de presente, la Sala considera que la solicitud de amparo incoada es improcedente, pues no se cumplen los requisitos generales que ha dispuesto la jurisprudencia para controvertir actos de carácter administrativo, toda vez que no se satisface el presupuesto de subsidiariedad de conformidad con lo expuesto, ni tampoco se agotaron los medios ordinarios de defensa que tenía la accionante a su disposición, pues como bien se dijo no hay evidencia de ninguna solicitud previa elevada ante la administración, ni mucho menos del agotamiento de recursos, es decir, no existe trámite administrativo y/o judicial previa la interposición del presente mecanismo, así mismo, no se evidencia alguna circunstancia de debilidad manifiesta en cabeza de la parte actora que haga procedente la presente acción, ni la causación de un perjuicio irremediable, razón que impone acoger el pronunciamiento del Ministerio Público y confirmar la sentencia de primera instancia mediante la cual se declaró la improcedencia del mecanismo de tutela, aclarándose además, que ya existe pronunciamiento reciente de esta Corporación52 sobre un caso de similares circunstancias al que aquí se estudia.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
Segundo.- Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno 52 Sentencia de la Sala Primera del 15 de julio de 2021, M. P. Luis Carlos Alzate Ríos, Accionante: Javier Burgos Rodríguez, Accionado: Ministerio de Transporte, radicado: 63001- 33-33-005-2021-00111-01 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: María Nubia Londoño de Castillo Accionado: Nación- Ministerio de Transporte Dirección Territorial Quindío. Vinculado: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. Cootrascien Ltda. Radicado: 63001-3333-006-2021-00118-00 42 Tercero. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto. Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Extraordinaria conforme consta en el Acta N° 07 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado Por: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL DESPACHO 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO QUINDIO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL TRIBUNAL 002 ADMINISTRATIVO ORAL DE LA CIUDAD DE ARMENIA-QUINDIO LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA MAGISTRADO TRIBUNAL O CONSEJO SECCIONAL DESPACHO 001 SECCION PRIMERA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO QUINDIO Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b1d125fb974240c15f06427fc684bf36372344be9155d5b5957ff51c9650c9 8d Documento generado en 23/07/2021 11:17:34 AM