TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado en Sala en sesión de hoy Pereira, treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021) Referencia Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto Actor: Gobernador del Departamento de Risaralda La autoridad referida, con el escrito obrante a folios 1 y s.s. del expediente digital, remitió el Decreto número 014 del 13 de febrero de 2021, emanado del Alcalde Municipal de Apía, por medio del cual se dictan normas para la adecuada circulación de vehículos y motocicletas y se dictan normas sobre la convivencia ciudadana en el municipio de Apía, Risaralda, al considerar que es violatorio de normas superiores.
I. PRETENSIONES Que se declare la invalidez parcial del Decreto 014 del 13 de febrero de 2021, emanado del Alcalde Municipal de Apía, por medio del cual se dictan normas para la adecuada circulación de vehículos y motocicletas y se dictan normas sobre la convivencia ciudadana en el municipio de Apía, Risaralda. II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se citan como violados los artículos 6, 13 y 29 de la Constitución Política, artículo 20 y literal C – C1 del artículo 21 de la Ley 1383 de 2010.
Aduce el Gobernador del Departamento, que al revisar el acto acusado encontró que se incurrió en distintas violaciones de normas superiores, por cuanto se ha Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 2 fundamentado en las disposiciones contenidas en el artículo 315 de la Constitución Política, la Ley 1801 de 2016 y la Ley 769 de 2002, procediendo de manera independiente a establecer el llamado de atención y la movilización del vehículo como un tipo de sanción frente a la conducta de parquear en lugar indebido.
Frente a lo anterior, resalta que el marco jurídico para aplicar las sanciones por infracciones de tránsito corresponde a la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones”. Es así como el literal C, C.2 de la Ley 1383 de 2010, expresa que será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en la infracción de “Estacionar un vehículo en sitio prohibido”.
Afirma que el artículo 4º del Decreto 014 del 13 de febrero de 2021, es contrario a la Constitución Nacional y al Código Nacional de Tránsito vigente toda vez que reza: “Artículo 4º Parquear donde no es debido. Se hará llamado de atención por una sola vez, para una segunda vez se inmovilizará el vehículo hasta por cinco días”. Refiere que el llamado de atención no corresponde al tipo de sanciones que están reguladas por la Ley 1383 de 2010.
Así mismo, la inmovilización del vehículo no corresponde al tipo de sanción que debe aplicarse cuando se realiza el estacionamiento en un lugar indebido, resultando que es violatorio del derecho a la igualdad, el debido proceso y contrario a la ley superior. Considera que con la expedición del artículo 4 del Decreto No. 014 de 2021, se violaron normas constitucionales y superiores, pues no es competencia del Alcalde Municipal de Apía, Risaralda establecer sanciones diferentes a las reguladas por la Ley en materia de sanciones por infracciones de tránsito, en este caso por parquear en el lugar indebido.
III. TRÁMITE PROCESAL Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 3 Se ordenó el de Ley, fijando el asunto en lista como señal de convocatoria a coadyuvar o a impugnar el acto demandado, lo que se llevó a cabo mediante providencia del 16 de marzo de 2021 (Dto. 05 Exp. Digital). IV. INTERVENCIÓN De acuerdo con la constancia secretarial visible en documento 10A del expediente digital, el término de fijación en lista transcurrió en silencio.
V. CONSIDERACIONES 1.- Es competente este Tribunal en única instancia para conocer del presente proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151-4 de la Ley 1437 de 2011 y por lo establecido en el artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, en concordancia con los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986. 2.- OBJETO DE LA DECISIÓN. Según lo argumentado como concepto de violación por la autoridad departamental, encuentra la Sala que la inconformidad está referida a la posible violación de normas superiores por parte del Alcalde del municipio de Apía al expedir el Decreto 014 del 13 de febrero de 2021, por medio del cual se dictan normas para la adecuada circulación de vehículos y motocicletas y se dictan normas sobre la convivencia ciudadana en el municipio de Apía, Risaralda, por cuanto considera se violaron normas constitucionales y superiores, pues no es competencia del Alcalde Municipal de Apía, Risaralda establecer sanciones diferentes a las reguladas por la Ley en materia de sanciones por infracciones de tránsito, en este caso por parquear en el lugar indebido. 3.- ANÁLISIS JURÍDICO.
A efectos de establecer si, como lo adujo el gobernador del departamento de Risaralda, el precitado Decreto es ilegal de acuerdo a las normas que se invocan Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 4 como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, se precisa revisar apartes del citado Acuerdo.
El acto enjuiciado es del siguiente contenido, en el numeral 4 del artículo 2º: «ARTÍCULO 2º. Facúltese a la Policía Nacional Estación Apía, para realizar las inmovilizaciones de las motocicletas que infrinjan las disposiciones de este acto administrativo, de la siguiente manera: (…) 4- Parquear donde no es debido: se hará llamado de atención por una sola vez, para una segunda vez se inmovilizará el vehículo hasta por cinco días».
Resulta entonces pertinente traer a colación la normatividad aducida como violada: Constitución Política: «ARTÍCULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». Ley 1383 de 2010: «ARTÍCULO 20º.- El artículo 122 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 122. Tipos de sanciones. Las sanciones por infracciones del presente Código son: 1. Amonestación. 2. Multa. 3. Retención preventiva de la licencia de conducción. Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 5 4. Suspensión de la licencia de conducción. 5. Suspensión o cancelación del permiso o registro. 6. Inmovilización del vehículo. 7. Retención preventiva del vehículo. 8. Cancelación definitiva de la licencia de conducción. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción, independientemente de las sanciones ambientales a que haya lugar por violación de cualquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones sobre emisiones contaminantes y generación de ruido por fuentes móviles.
Parágrafo 1°. Ante la Comisión de Infracciones Ambientales se impondrán, por las autoridades de tránsito respectivas, las siguientes sanciones: 1. Multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios (smldv). 2. Suspensión de la licencia de conducción hasta por seis (6) meses, por la segunda vez, además de una multa igual a la prevista en el numeral 1, si el conductor fuere el propietario del vehículo. 3.
Revocatoria o caducidad de la licencia de conducción por la tercera vez, además de una multa igual a la prevista en el numeral 1, si el conductor fuere propietario del vehículo. 4. Inmovilización del vehículo, la cual procederá sin perjuicio de la imposición de las otras sanciones. En los casos de infracción a las prohibiciones sobre dispositivos o accesorios generadores del ruido, sobre sirenas y alarmas, lo mismo que sobre el uso del silenciador se procederá a la inmediata inmovilización del vehículo, sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan.
Cuando quiera que se infrinjan las prohibiciones, restricciones o regulaciones sobre emisiones contaminantes por vehículos automotores, se seguirá el siguiente procedimiento: El agente de vigilancia del tráfico que detecte o advierta una infracción a las normas de emisión de contaminantes o de generación de ruido por vehículos automotores, entregará al presunto infractor una boleta de citación para que el vehículo sea presentado en un centro de diagnóstico para una inspección técnica en un término que no podrá exceder de quince (15) días.
En la citación se indicará la modalidad de la presunta infracción que la ocasiona. Esto sin perjuicio de la vigencia del certificado de la obligatoria revisión técnico-mecánica y de gases. Realizada la inspección técnica y determinada así la naturaleza de la infracción, el centro de diagnóstico donde aquella se hubiere practicado, entregará al presunto infractor copia del resultado del examen practicado al vehículo y remitirá el original a la autoridad de tránsito competente, para que, previa audiencia del interesado, se imponga la sanción que en cada caso proceda.
En caso de que el infractor citado no presentare el vehículo para la práctica de la visita de inspección en la fecha y hora señaladas, salvo causal comprobada de fuerza mayor o caso fortuito, las multas a que hubiere lugar se aumentarán hasta en el doble y el vehículo podrá ser inmovilizado por la autoridad de tránsito respectiva, hasta tanto el infractor garantice mediante caución la reparación del vehículo.
Practicada la inspección técnica, el infractor dispondrá de un término de quince (15) días para reparar el vehículo y corregir la falla que haya sido detectada en el centro de diagnóstico y deberá presentarlo, antes del vencimiento de este nuevo término, para la práctica de una nueva inspección con el fin de determinar que los defectos del vehículo, causantes de la infracción a las normas ambientales, han sido corregidos.
Vencido el plazo y practicada la nueva Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 6 revisión, si el vehículo no cumple las normas o es sorprendido en circulación en la vía pública, será inmovilizado. Cuando la autoridad de tránsito detecte una ostensible y grave violación de las normas ambientales podrá ordenar al infractor la inmediata revisión técnica del vehículo en un centro de diagnóstico autorizado para la práctica de la inspección técnica.
Si practicada la inspección técnica se establece que el vehículo cumple las normas ambientales, no habrá lugar a la aplicación de multas. Quedan exentos de inspección técnica los vehículos impulsados con motor de gasolina, durante los tres (3) primeros meses de vigencia del certificado de movilización, a menos que incurran en flagrante y ostensible violación de las normas ambientales.
No habrá lugar a inspección técnica en casos de infracción a las normas ambientales por emisión de polvo, partículas, o humos provenientes de la carga descubierta de vehículos automotores. En tal caso, el agente de tránsito ordenará la detención del vehículo y entregará al infractor un comparendo o boleta de citación para que comparezca ante la autoridad de tránsito competente, a una audiencia en la que se decidirá sobre la imposición de la sanción que proceda.
Los agentes de tránsito podrán inmovilizar hasta por veinticuatro (24) horas, debiendo informar de ello a la autoridad de tránsito competente, los vehículos que ocasionen emisiones fugitivas provenientes de la carga descubierta, hasta tanto se tomen por el infractor las medidas apropiadas para impedir dichas emisiones, sin perjuicio de la aplicación de las demás sanciones que correspondan.
Parágrafo 2°. Para efectos del presente código, y salvo disposición contraria, la multa debe entenderse establecida en salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Artículo 21. El artículo 131 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 131. Multas. Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así: (…) C. Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones: (…) C.2.
Estacionar un vehículo en sitios prohibidos». Teniendo en cuenta el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, se procederá al cotejo entre estas y el decreto acusado, a efectos de dilucidar si existe o no violación de las disposiciones legales. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 7 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, sin embargo, este derecho fundamental no es absoluto, pues se encuentra sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de todos los habitantes del territorio nacional.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: “Es claro que si no existiera una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para poner sólo los ejemplos más evidentes.
Fines tan esenciales al Estado como la prosperidad general y la convivencia pacífica (Art. 2º C.P.) serían irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas para el ejercicio del derecho de circulación.”1 Si bien la Ley 1383 de 2010 es clara en prever que los alcaldes municipales son autoridades de tránsito en su jurisdicción, al igual que los organismos de tránsito donde los haya; y estos tienen competencia para tomar las medidas que consideran necesarias para el mejoramiento del tránsito de las personas, vehículos y animales por las vías públicas o privadas, lo cierto es que la actividad de tránsito ha sido ampliamente regulada por el legislador, expidiendo para ello el Código Nacional de Tránsito y las normas que lo han modificado, las cuales se cumplen en todo el territorio nacional y regulan todo lo relacionado con la circulación de peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y privadas que estén abiertas al público, o en las vías privadas que internamente circulen, así como la actuación y procedimiento de las autoridades de tránsito.
En cuanto a la competencia de las entidades territoriales, la Corte Constitucional ha señalado: “De este modo, se tiene que, como expresión del principio unitario, hay un conjunto de funciones en materia de tránsito, cuyo alcance es nacional, pero para cuya ejecución se integran las autoridades de los distintos niveles administrativos, que, en el ámbito regional y local ejercen competencias diversas, unas, como ejercicio directo de la autonomía en el ámbito propio de sus respectivos territorios, otras, por expresa asignación legal, y, finalmente, otras por delegación que les haga el gobierno en los términos de la ley.
De ello 1 Sentencia 799 de 2003. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 8 se desprende que, en aplicación del principio de subsidiariedad, la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y el transporte es, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las entidades territoriales, las cuales con sujeción a la ley y en ejercicio de su autonomía podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias para ese efecto.
Tales autoridades, para el ejercicio de sus competencias propias, de las funciones que les sean asignadas por la ley y de las que les delegue el Gobierno, deberán obrar con sujeción al principio de coordinación que garantice la articulación de los niveles nacional y territorial. Cabe señalar que en el sistema de la Ley 769 de 2002 es preciso distinguir, con particular relevancia en el nivel municipal, entre las autoridades de tránsito[19] y los organismos de tránsito, puesto que al paso que en el primer concepto se encuentran las supremas autoridades administrativas, que ejercen una cláusula general de competencia en los asuntos que conciernan al respectivo nivel territorial, los organismos de tránsito, son unidades administrativas especialmente creadas para asumir unas competencias en materia de tránsito, entre ellas, las de alcance nacional que de manera general se atribuyen por la ley a estas entidades y las que les sean delegadas por el gobierno nacional”2.
(Negrillas y subrayas fuera de texto). Conforme a lo expuesto, se concluye que los alcaldes son autoridades de tránsito de regulación normativa, lo que les da la facultad para expedir normas regulatorias de la forma como los diferentes actores circulan por su jurisdicción, lo cual implica la obligación de organizar las vías y su circulación, así como expedir las normas y tomar las medidas necesarias para el tránsito ordenado de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del Código Nacional de Tránsito.
En sentencia C-593 de 2005 la Corte Constitucional, señaló: “En un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana (art. 1, C.P.) y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5, C.P.), en el cual el principio constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes de la República (art. 6, C.P.), y en el que todas las personas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, conforme al cual nadie podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le imputa (art. 29, C.P.), únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales, mediante la adopción de normas generales de policía destinadas a preservar el orden público.
Según explicó la Corte en la sentencia C-825 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), “la preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder 2 Corte Constitucional Sentencia C-931 de 2006.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 9 de policía (reglamentación general), función (adopción de medidas individuales) y actividad de policía (ejecución coactiva), para diferenciar esos distintos medios de policía, en lo cual ha reiterado la conceptualización realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia”.
Dentro de este marco, es pertinente comprender el alcance del poder de policía, y las autoridades que sobre las cuales recae por mandato expreso de la Constitución. En la sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte señaló que el poder de policía, o “la facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del bienestar general”, radica como regla general en cabeza del Congreso de la República.
Tal como se precisó en la sentencia C- 825 de 2004, “el poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”; en tal medida, se señaló en la misma providencia que “esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”.
En efecto, la incidencia de las regulaciones policivas sobre los derechos y las libertades de los asociados hace que sea el Congreso de la República el llamado a expedirlas como regla general, principalmente por su carácter democrático y representativo. En este sentido, ha explicado la jurisprudencia constitucional que el orden público, entendido como el conjunto de condiciones que garantizan la plena vigencia de la dignidad humana y los derechos fundamentales, opera como el marco general dentro del cual ha de ejercerse el poder de policía; así, en la sentencia C-825 de 2004, dijo la Corte: “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos.
En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.” Excepcionalmente, y con estricto respeto por el marco dispuesto en las normas constitucionales y legales aplicables, también las Asambleas y los Concejos Distritales y Municipales pueden, dentro de ámbitos normativos específicos y, se reitera, con sujeción a lo dispuesto por el Legislador nacional sobre el particular, dictar normas de policía, con un alcance circunscrito tanto en lo territorial como en lo material.
En consecuencia, ha precisado la Corte Constitucional que “corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e interés general”, con pleno respeto por los límites establecidos en la Carta Política y en los tratados internacionales que protegen los derechos humanos (art. 93, C.P.).
Ello implica que el poder de policía del que es titular el Congreso de la República “no puede coexistir [con] un poder de policía subsidiario o residual en cabeza de las autoridades administrativas, así éstas sean también de origen representativo como el Presidente de la República, los Gobernadores y Acaldes y las corporaciones administrativas de elección popular -asambleas departamentales y concejos municipales-, pues, se repite, el órgano legislativo es quien detenta Exp.
Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 10 en forma exclusiva y excluyente la competencia para limitar tales derechos y libertades públicas”[3]. Ahora bien, la imposibilidad de que coexista el poder de policía del Congreso de la República con otros poderes de policía “residuales” en cabeza de autoridades administrativas, no riñe con el hecho de que la Constitución Política también ha asignado a las corporaciones plurales representativas del orden territorial el poder de dictar normas de policía dentro de ámbitos específicos y concretos, con acatamiento de lo dispuesto por el Legislador nacional en la materia, y únicamente dentro de las esferas materiales previstas por el Constituyente.
En este punto, debe recordarse que la Constitución Política también asigna en forma expresa algunas funciones normativas en materia de policía tanto a las Asambleas Departamentales como a los Concejos Distritales y Municipales. Por una parte, el artículo 300-8 de la Carta asigna a las Asambleas Departamentales la función de “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”; por otra, el artículo 313 de la Constitución faculta a los Concejos Municipales para (i) reglamentar los usos del suelo, y (ii) dictar las normas necesarias para controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico del municipio.
Ha dicho la Corte (sentencia C-790 de 2002) que esta atribución normativa en cabeza de las entidades territoriales referidas “no puede ser entendida como el reconocimiento a dichas corporaciones de un poder de policía autónomo y absoluto para limitar de manera general derechos y libertades públicas, pues no puede olvidarse que en materia de derechos fundamentales el poder de policía está reservado al legislador, y además porque conforme a lo dispuesto en el artículo 287 Superior las competencias de las autoridades locales deben ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
En efecto, según se precisó en la sentencia C-825 de 2004, “el poder de policía subsidiario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual, en general los derechos y libertades constitucionales sólo pueden ser reglamentados por el Congreso.
Esto significa que, tal y como esta Corte lo había precisado, ‘en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977)”[4]. Este cambio trascendental en la distribución de competencias para limitar los derechos constitucionales fue señalado por la Corte constitucional desde sus primeros pronunciamientos sobre el tema. En la sentencia C-024 de 1994, la Corte ya había advertido que “el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente (…) las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (CP Art.1º).
Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado[5] y la Corte Suprema de Justicia[6]”, doctrina reiterada posteriormente –como se aprecia en las demás sentencias arriba citadas”.
Así entonces, tratandose de normas de policía que limiten o retrinjan derechos fundamentales de los administrados, en principio, es únicamente el Congreso el que está constitucionalmente habilitado para dictarlas y dentro del marco normativo que Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 11 este señale, las corporaciones de elección popular en las cuales el constituyente radicó expresa y específicamente la atribución de dictar normas de policía en ciertos ámbitos, pueden dictar normas generales y abstractas en la materia, sin exceder o modificar lo establecido en la Ley.
Entonces, no se trata de una potestad autónoma o residual para establecer limitaciones o restricciones a los derechos constitucionales, entre ellas, sanciones policivas que no han sido previstas por el Congreso de la República, sino que las entidades territoriales deben obrar con pleno acatamiento de las normas legales y constitucionales aplicables, sin ir más alla de las limitaciones o restricciones a los derechos que han sido previstas o autorizadas por el legislador nacional.
Así mismo, el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento3 indicó sobre la potestad reglamentaria y la reserva de ley sancionatoria, lo siguiente: “30. Ahora bien, en materia sancionatoria existe un límite a la potestad reglamentaria, dado que, se aplica el principio de reserva de ley, entendido como aquella potestad privativa del legislador para regular una materia. 31.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa, sino que, además, deben tener un fundamento legal. En tal sentido, indicó: “[ ] 10- Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa20.
Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas21" 11- Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia […]22” 32.
Esta Sección, en distintos pronunciamientos, ha acogido dicha postura, precisando que hacen parte de la denominada reserva legal, tanto la determinación de las conductas sancionables como las sanciones en si misma consideradas. En tal sentido se señaló: “[…] No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministro de Transporte, si bien está facultado para proferir ese tipo de reglamentos derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Medio de Control Nulidad, Sentencia del 11 de marzo de 2021. Radicación 11001-03-24-000-2012 - 00178-00 Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 12 legislador, quien como es sabido definió el régimen de sanciones en materia de transporte en el título IX de la Ley 336 de 1996.
(…) La Sala, mediante providencia de fecha 17 de julio de 2008, proferida dentro del expediente 11001 0324 000 2004 00092 01, Consejero Ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, al referirse al tema señaló: “En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con ésta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 336.
“[…] tal artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que él señala, pues eleva a falta toda violación de normas del transporte, y dicha sanción la hace extensiva o la circunscribe a todas esas faltas que no tengan señalada una sanción distinta o específica. Por eso, además, es una norma que ha de integrarse con otras, según lo precisó la Sala en sentencia de 3 de mayo de 2007”.
Así las cosas y como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador, ha de concluirse que al no encontrarse tipificada en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 la conducta de que trata el artículo 6° de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, habrá de decretarse su nulidad, no sin antes señalar que ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas […]23 33.
Con fundamento en lo anterior, las conductas sancionables en materia de transporte únicamente pueden ser establecidas por el Legislador. No obstante, por razones de especialidad, es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que, en ningún caso, las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. 34.
Por ende, al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la infracción, incluyendo el término o la cuantía de la misma;
(iii) la autoridad competente para aplicarla, y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”. El Gobernador del Departamento de Risaralda, en su solicitud de invalidez cuestionó el hecho de haber establecido en el acto acusado unas sanciones distintas a las contempladas en la Ley 1383 de 2010 “por la cual se reforma la ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones” para quienes infrinjan las disposiciones del mismo, concretamente al estacionar donde no es debido.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 13 Se indicó en el Decreto demandado que el mandatario faculta a “la Policía Nacional Estación Apía, para realizar las inmovilizaciones de las motocicletas que infrinjan las disposiciones de este acto administrativo, de la siguiente manera: (…) 4- Parquear donde no es debido: se hará llamado de atención por una sola vez, para una segunda vez se inmovilizará el vehículo hasta por cinco días”.
Al respecto, encuentra la Sala que efectivamente la Ley 1383 de 2010 contempla los tipos de sanciones por infracciones al Código Nacional de Tránsito, y de manera específica por estacionar un vehículo en sitios prohibidos, se establece una sanción con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes (SMLDV) para el conductor y/o propietario del respectivo vehículo.
De lo anterior se observa claramente una disparidad entre la sanción establecida por el alcalde del municipio de Apía en el acto demandado y la contemplada por el legislador, pues mientras que en la primera se indica el llamado de atención y la inmovilización del vehículo, en la segunda se establece una multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes, por lo que le asiste razón a la parte actora al manifestar que no solo el llamado de atención no es una sanción contemplada en la ley, sino que la inmovilización del vehículo no está contemplada para quien incurra en la infracción mencionada y en tal sentido el alcalde municipal desbordó los límites de su competencia al fijar sanciones diferentes a las establecidas por la Ley.
Al momento de proferir el acto acusado, el alcalde municipal de Apía debió observar cuidadosamente los parámetros constitucionales y legales que existen en este campo, pues en su condición de autoridad de tránsito si bien tiene competencia para establecer reglas que permitan el ejercicio de los derechos de los usuarios del tránsito, organizándolo en su municipio, esta debe ser ejercida dentro de los ámbitos normativos específicos y, como se indicó anteriormente, con sujeción a lo dispuesto por el legislador sobre el particular, pues dicha regulación es la que sirve de marco para que el representante legal del municipio ejerza su función. Así las cosas, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria de invalidez parcial del Decreto número 014 del 13 de febrero de 2021, emanado del Alcalde Municipal de Apía, “por medio del cual se dictan normas para la adecuada circulación de vehículos y motocicletas y se dictan normas sobre la convivencia ciudadana en el municipio de Apia Risaralda”, al advertirse que los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis resultan relevantes ante el desconocimiento de las normas de tránsito consagradas en la Ley 1383 de 2010.
Exp. Rad. 66001-23-33-000-2021-00073-00 Validez de Decreto 14 En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI. FALLA 1.- Declárase la invalidez del numeral 4º del artículo 2º del Decreto número 014 del 13 de febrero de 2021, emanado del Alcalde Municipal de Apía, “por medio del cual se dictan normas para la adecuada circulación de vehículos y motocicletas y se dictan normas sobre la convivencia ciudadana en el municipio de Apia Risaralda”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- Comuníquese la presente providencia al señor gobernador del Departamento de Risaralda y al señor Alcalde Municipal de Apía. 3.- En firme la decisión, archívese el expediente.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO