CONSULTA POPULAR - mecanismo de participación democrática. La Consulta Popular (arts. 103 CN y 51 Ley 134 de 1994 ), mecanismo de participación ciudadana, que puede realizar el Presidente de la República, los Gobernadores y los Alcaldes. Es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto.
Advierte la Sala que para el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales el artículo 53 ibídem, establece que el texto de la consulta se remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. PÁRAMO – Entorno natural de gran biodiversidad en fauna y flora que regula la oferta hídrica y, funge como captador de carbono. El tema de la consulta está directamente relacionado con la viabilidad de la actividad ganadera en el Páramo de Santurbán y el impacto que ello tendría para las finanzas del Municipio de Mutiscua.
Encuentra la Sala importante resaltar la noción de páramos dada por la Corte Constitucional a través de la providencia T-361 de 2017 en la que señala que son un ecosistema único en el mundo y Colombia posee aproximadamente la mitad de éste en la superficie de la tierra, es un entorno natural que se caracteriza por la gran biodiversidad en fauna y flora que ofrece bienestar a la comunidad, al regular la oferta hídrica y fungir como captador de carbono. Los páramos son un ambiente extremadamente sensible a las perturbaciones humanas, porque carecen de respuestas ecosistemas a la mayoría de actividades económicas de las personas, por ejemplo minería, agricultura y ganadería. COLOMBIA - Cuenta con el 50% de bioma de páramo en el mundo / BIOMA PARAMUNO - El Estado ha establecido una normatividad de protección al ecosistema y las actividades económicas.
En nuestro territorio existen aproximadamente 124 familias, 644 géneros y unas 4700 especies de plantas; en cuanto a fauna se han registrado cerca de 70 especies de mamíferos, 11 de lagartos, 4 de serpientes, 87 de anfibios, 154 de aves y 130 de mariposas. Esa rica calidad de vida pone de presente la importancia de esos ecosistemas para nuestro país y el mundo, ya que los páramos están geomorfológicamente configurados para ser receptores de agua.
Precisa la Sala que el Estado ha establecido una normatividad de protección al bioma paramuno que pretende promover una gestión ambiental que comprenda la protección del ecosistema y las actividades económicas así como de subsistencia de las personas a través de las Leyes 99 de 1999, 373 de 1997 y 812 de 2003 y la delimitación de esos entornos ha sido regulada en las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
Por su parte la Ley 1450 de 2011, en su artículo 202, estableció que en los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos. No obstante lo anterior, el citado artículo fue derogado por la Ley 1753 de 2015, pero mantuvo la prohibición de adelantar actividades ya mencionadas en las áreas delimitadas como páramos.
PROTECCIÓN DE LOS PÁRAMOS – Entra en conflicto las actividades productivas / CONSULTA POPULAR – Su texto debe ajustarse al ordenamiento jurídico constitucional y legal. A través de la sentencia C-035 de 2016, la Corte Constitucional dispuso declarar la inexequibilidad de los incisos 1, 2 y 3 del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, al considerar que existe una falencia en la protección de los ecosistemas de páramo, pues la prohibición de desarrollar tales actividades, se restringe al área delimitada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin que exista un criterio que limite la potestad que tiene dicha cartera para apartarse de los parámetros científicos que le entrega el Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt.
Posteriormente, mediante la Resolución No. 2090 del 19 de diciembre de 2014, “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras determinaciones”, se resolvió que no se permitirá el avance de las actividades agropecuarias al interior del Área delimitada. Tal resolución fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la ya citada sentencia T-361 del 30 de mayo de 2017, mediante la cual se resolvió: dejarla sin efecto, como quiera que se expidió sin la participación de los tutelantes y demás afectados con esa decisión. Sin embargo, dispuso que la pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado entraría a regir en 1 año y ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en ese término emitiera una nueva resolución para delimitar el Páramo, la cual deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo.
Toda vez que no desconoce el conflicto que existe entre la necesidad de protección ambiental de los Páramos y las actividades productivas de esas zonas, señalando que las personas afectadas con dichas prohibiciones, tienen derecho a una reubicación laboral mediante el impulso de planes de formación para que puedan desarrollar otra actividad facilitando igualmente el acceso a créditos e insumos productivos.
En consecuencia, para la Sala es claro que la pregunta que se pretende someter a los habitantes del municipio de Mutiscua, ya ha sido reglamentada por la citada normatividad y, la Corte Constitucional ya dio las pautas sobre la regulación de la delimitación del Páramo de Santurbán, por lo que habiéndose determinado que las actividades de agricultura entre otras, afectan el ecosistema de páramo en su capacidad de almacenamiento de agua y de carbono; no le queda otro camino a la Sala por razón de la materia, disponer que el texto de la consulta no se ajusta al ordenamiento jurídico tanto constitucional como legal.
Radicación Número: 54-001-23-33-000-2018-00283-00 Actor: Concejo Municipal de Mutiscua Revisión Previa de Constitucionalidad Procede la Sala, en ejercicio de la competencia legal del literal b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, a efectuar control previo de constitucionalidad del mecanismo de participación democrática consulta popular a realizarse en el Municipio de Mutiscua.
I.
ANTECEDENTES Mediante oficio de fecha 28 de agosto de 2018, la Alcaldesa del Municipio de Mutiscua, previo a una amplia justificación le solicitó a la Presidenta del Concejo Municipal aprobación con concepto de favorabilidad, para la realización de una Consulta Popular con el objeto de someter a consideración de los habitantes del municipio de Mutiscua, la siguiente pregunta: ¿Está de acuerdo, sí o no, con que las familias campesinas con actividad agropecuaria, antes del 16 de junio de 2011, localizadas en el Páramo de Santurbán del Municipio de Mutiscua, puedan permanecer indefinidamente desarrollando su actividad de forma sostenible y funcionalmente vinculadas a la conservación del Páramo de Santurbán? A través de la Resolución No. 0014 del 31 de agosto de 2018, expedida por la Presidente y Secretaria del Concejo Municipal de Mutiscua, se resolvió otorgar concepto previo y considerar como CONVENIENTE la realización de la Consulta Popular solicitada; señalar como fecha de la consulta, el 18 de noviembre del año en curso y notificar a esta Corporación y a la señora Alcaldesa de Mutiscua de la citada decisión. Recibido por reparto el asunto, a través de auto del pasado 21 de septiembre del año en curso[1], el Tribunal dispuso darle el trámite de que trata el literal b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, en el sentido de fijarlo en lista por el plazo de diez (10) días, a efectos de que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta de participación democrática; así mismo, informarle a la comunidad a través de aviso fijado en la cartelera de la Alcaldía, así como en la radio del municipio, y notificar personalmente al señor Procurador Judicial para Asuntos Administrativos.
Dentro del plazo de fijación en lista, no se presentaron intervenciones de coadyuvancia o impugnación: CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA 1. Competencia Acorde a lo establecido en el literal b) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, este Tribunal es competente para pronunciarse en única instancia sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse en el Municipio de Mutiscua, denominado consulta popular.
Vale la pena resaltar que en sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional indicó con relación a la revisión previa de constitucionalidad del mecanismo de consulta popular, que: “En lo relativo al control judicial de las consultas populares territoriales, pese a que el proyecto de ley no contiene una regulación específica, el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 establece que a la jurisdicción contencioso-administrativa le corresponde emitir un pronunciamiento previo.
Para el efecto prescribe, en su frase final, que el texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad. En la sentencia C-180 de 1994, la Corte consideró que dicho artículo era compatible con la Constitución pues atribuir dicha función “constituye cabal desarrollo de las que corresponden al legislador en virtud de la cláusula general de competencia.” Mediante este control se evita que la intervención del pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta que exceda los intereses del respectivo nivel territorial o que desconozca normas superiores.
De acuerdo con lo señalado el control judicial de la consulta popular territorial tiene las siguientes características: (i) es una competencia a cargo de los tribunales administrativos; (ii) es previo al pronunciamiento del pueblo; y (iii) es integral en tanto comprende la regularidad del procedimiento y la compatibilidad material con la Constitución. La existencia de límites competenciales de las consultas populares territoriales, en particular relativos a que la materia objeto de consulta pueda ser decidido en la respectiva entidad territorial, exige que el control judicial previo de las diferentes modalidades de consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, examine, de manera estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento del Pueblo cumple cabalmente esa exigencia. (…) La asignación de competencias para el control previo de los mecanismos de participación es posible a la luz de la Carta Política.
La disposición que se revisa consagra una atribución general de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para determinar la constitucionalidad “del mecanismo de participación ciudadana a realizarse”. Esta regla, que se ajusta a la Constitución en tanto tiene por objeto garantizar que las iniciativas del nivel territorial no desconozcan las prescripciones legales y constitucionales, debe interpretarse a partir de las competencias que en esta materia se encuentran previstas en la Ley 134 de 1994, en el proyecto de ley objeto de examen y en las disposiciones generales que regulan la actuación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[2].
(Se subraya). 2. Problema jurídico Debe determinar la Sala, ¿si se ajusta a la Constitución Política y a la ley el procedimiento y el texto de la pregunta que se pretende formular, a través del mecanismo participativo de Consulta Popular a los habitantes del municipio de Mutiscua, y que a la letra dice: ¿Está de acuerdo, sí o no, con que las familias campesinas con actividad agropecuaria, antes del 16 de junio de 2011, localizadas en el páramo de Santurbán del municipio de Mutiscua, puedan permanecer indefinidamente desarrollando su actividad de forma sostenible y funcionalmente vinculados a la conservación del páramo de Santurbán? En aras de resolver lo pertinente en torno a la constitucionalidad de la consulta popular, se abordaran los siguientes tópicos: i) cumplimiento de los requisitos formales para el trámite de una consulta popular, y, ii) análisis de constitucionalidad de la pregunta. 2.3.
De la Consulta Popular Los mecanismos de participación ciudadana son los medios a través de los cuales se materializa el derecho fundamental a la participación democrática, y permiten la intervención de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político. A través de mecanismos como el referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria de mandato, los ciudadanos pueden decidir, mediante el voto popular, asuntos de interés nacional, departamental, distrital, municipal y local.
Los mecanismos de participación ciudadana establecidos en el artículo 103 de la Constitución Política con excepción del voto, fueron reglamentados inicialmente por la Ley 134 de 1994[2], y mediante la Ley 1757 de 2015[3] fueron complementados y modificados. La Consulta Popular está consagrada constitucionalmente en el artículo 103, como mecanismo de participación ciudadana, que puede realizar el Presidente de la República, los Gobernadores y los Alcaldes.
En el caso de los Gobernadores y Alcaldes, la Constitución Política en su artículo 105 señala que previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que establece el Estatuto General de la Organización Territorial se podrán efectuar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.
Por su parte, el artículo 8 de la Ley 134 de 1994, establece que la consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto.
El artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, estableció las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial. No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; b) Presupuestales, fiscales o tributarias; c) Relaciones internacionales; d) Concesión de amnistías o indultos; e) Preservación y restablecimiento del orden público.” 2.3.1 De la autoridad convocante Como ya se notó, el artículo 105 de la Constitución Política establece que “previo cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que éste determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio.” Asimismo, el artículo 51 de la Ley 134 de 1994, dispone que sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.
En el caso que nos ocupa, es la señora Alcaldesa del Municipio de Mutiscua, quien convoca al pueblo a responder la pregunta formulada, a través del mecanismo de la consulta popular, cumpliendo así lo dispuesto normativamente. 2.3.2. Oportunidad de la consulta El Artículo 54 de la Ley 134 de 1994 señala que la consulta popular se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo indicado para ello, en el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y localidades, el término será de dos meses.
Posteriormente, el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015, señaló que la Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha del concepto previo de la Corporación Pública respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello. No obstante lo anterior, advierte la Sala que tal y como fue indicado anteriormente, en el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y localidades, el artículo 53 ibídem, establece que el texto de la consulta se remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad.
Del estudio armónico de las citadas normas, considera la Sala que el término de los tres meses a que se refiere el citado artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 respecto de las entidades territoriales, son siguientes a la fecha del pronunciamiento del Tribunal Administrativo o del vencimiento del término de que disponía para ello. En el caso bajo estudio, entre la fecha de la presente decisión y la fecha prevista para la realización de la consulta popular, esto es, el 18 de noviembre de 2018, no se supera del término de los tres meses a que alude la citada normatividad.
Así las cosas, conforme a lo anteriormente expuesto, considera la Sala que en el sub examine se cumplió con el trámite formal, por lo que se pasa a realizar el análisis de constitucionalidad de la pregunta que se pretende formular a través del mecanismo de la consulta popular 3. Análisis de constitucionalidad de la solicitud Tal y como se determinó en el problema jurídico, le corresponde a la Sala determinar si se ajusta a la Constitución Política y a la ley el texto de la pregunta que se pretende formular, a través del mecanismo participativo de Consulta Popular a los habitantes del municipio de Mutiscua, y que a la letra dice: ¿ESTÁ DE ACUERDO, SÍ O NO, CON QUE LAS FAMILIAS CAMPESINAS CON ACTIVIDAD AGROPECUARIA, ANTES DEL 16 DE JUNIO DE 2011, LOCALIZADAS EN EL PÁRAMO DE SANTURBÁN DEL MUNICIPIO DE MUTISCUA, PUEDAN PERMANECER INDEFINIDAMENTE DESARROLLANDO SU ACTIVIDAD DE FORMA SOSTENIBLE Y FUNCIONALMENTE VINCULADOS A LA CONSERVACIÓN DEL PÁRAMO DE SANTURBÁN? Como argumentos dados por la Alcaldesa del Municipio de Mutiscua para justificar la consulta popular que se pretende realizar a los habitantes, los cuales fueron reiterados por el Concejo Municipal de Mituscua al considerar conveniente la misma, se tienen los siguientes: - Que la afectación de la Resolución No. 2090 de 2014, por la prohibición de la actividad agropecuaria tiene muy altas implicaciones de orden social y económico sobre las familias y la dinámica integral del municipio de Mutiscua. - Que del total de las 16.006 hectáreas que cubre la superficie Mutiscua, la Resolución No. 2090 de 2014, afecta como área de páramo potencial a 10.436 hectáreas, que corresponden al 65,2% del total municipal y cobija a 554 predios que equivalen a cerca del 32% del total de los predios rurales que sostienen la economía del municipio. - Del área de páramo jurisdicciones Santurbán-Berlín, delimitado por la citada resolución, el municipio de Mutiscua posee 7.267 hectáreas (45,4% de la superficie total del municipio) que albergan 288 predios (20,6 del total municipal) localizados en 13 veredas. - Estima que la afectación de las comunidades campesinas del páramo de Santurbán a nivel económico, al dejar de realizar sus actividades tradicionales de agricultura y ganadería, ascienden al orden de $4.816’293.550 por año, que vistos en un encadenamiento comercial, superan ampliamente dicha cifra afectando la economía de 450 familias que derivan de allí su sustento y que hoy ya fueron afectadas, pues el valor económico de sus propiedades por la posibilidad de uso económico, ya salieron del uso comercial, pues actualmente nadie está interesado en comprar un predio en la zona, sin que tengan alguna alternativa concreta que el Estado les hubiese reconocido en los tres años, que cumple la Resolución 2090 de 2014, en diciembre de 2017.
Agrega que las finanzas del municipio y la dinámica comercial, se verían afectadas por el no ingreso del impuesto predial, pues los predios dedicados a la conservación dejarían de percibir estos recursos, por la salida del ámbito comercial de los mismos y la pérdida de un flujo comercial cercano al 21% que dejan de aportar las familias afectadas, sin contar con los alimentos que se dejan de producir y la cadena comercial asociada, deprimiendo el sector agropecuario local y regional.
Sobre el tema objeto de consulta, vale la pena resaltar la noción de páramos dada por la Corte Constitucional a través de la providencia T-361 de 2017, mediante la cual señaló que estos: “son un ecosistema único en el mundo del bioma tropalpino y Colombia posee aproximadamente la mitad de éste en la superficie de la tierra[4]. Ese entorno natural se caracteriza por la gran biodiversidad en fauna y flora[5].
Además, ofrece bienestar a la comunidad en general, al regular la oferta hídrica y fungir como captador de carbono[6]. Sin embargo, los páramos son un ambiente extremadamente sensible a las perturbaciones humanas, porque carecen de respuestas ecosistemas a la mayoría de actividades económicas de las personas, por ejemplo minería, agricultura y ganadería[7].
La frontera agrícola ha crecido y se han comenzado a realizar actividades extractivas en lugares que antes no se efectuaban, sin desconocer que en ciertas zonas de páramo se han ejecutado esas actividades desde la colonia. Toda esa relación ha menguado los servicios ambientes que ofrece ese nicho.” (Negrillas fuera del texto original) Con el fin de comprender la importancia de los ecosistemas de páramo, el alto Tribunal en la precitada sentencia destacó como características que Colombia tiene el 2.5% de su superficie compuesta por el bioma de páramo, empero cuenta con el 50% de éste en el mundo, es decir, es considerado el país núcleo de ese ecosistema.
El entorno reseñado se halla en Costa Rica, Ecuador, Perú, Venezuela y algunas cumbres altas en Asía, África y Oceanía; es extremadamente especial, como quiera que tiene una alta diversidad en fauna y flora a diferencia de lo que sucede con otros países, como Perú, Costa Rica o Ecuador. Que en nuestro territorio existen aproximadamente 124 familias, 644 géneros y unas 4700 especies de plantas; en cuanto a fauna se han registrado cerca de 70 especies de mamíferos, 11 de lagartos, 4 de serpientes, 87 de anfibios, 154 de aves y 130 de mariposas.
Además, los páramos domésticos albergan un alto número de especies endémicas. Esa rica calidad de vida pone de presente la importancia de esos ecosistemas para nuestro pueblo y el mundo; que los páramos están geomorfológicamente configurados para ser receptores de agua, puesto que eran antiguos depósitos de glaciales con morreras, espacios que reducen la energía cinética de las corrientes hídricas, y permiten la infiltración o las condiciones para la existencia de lagunas y tuberas.
Ahora bien, en relación con la afectación humana que se ha generado a dicho páramo, el alto Tribunal, señaló, lo siguiente: (…) La intervención humana ha causado un cambio drástico en el paisaje de los páramos y de los bosques altos andinos, transformación que puede denominarse procesos de paramización, “entendidos como la ocupación de especies de páramo altamente competitivas en niveles altitudinales inferiores a aquellos en los que típicamente se les encuentra”[8].
Cabe resaltar que esa modificación ocurre sin que se iguale la riqueza biótica del páramo. Adicionalmente, esos procesos dejan expuesto al ecosistema paramuno a los efectos negativos del cambio climático que trae el calentamiento global, gracias a la acumulación CO2 en la atmosfera terrestre, y la disminución de la precipitación[9]. Entre esas secuelas se encuentran la colonización del bosque sobre el páramo, la ampliación de la frontera agrícola por la nueva aptitud de esos suelos, la disminución de área de páramo, y los cambios en los ciclos hidrológicos y de nutrientes.
En forma paralela esas consecuencias conllevan otros resultados desfavorables, como los procesos de paramización, la presencia de la contaminación, la pérdida de diversidad taxonómica y funcional, la alteración de procesos ecológicos, así como extinción de especies nativas. Ese escenario muestra una disminución de bienes y servicios ambientales, que se traduce en el deterioro del bienestar para la sociedad.
La problemática descrita no ha sido olvidada por el desarrollo normativo de áreas protegidas como los páramos. Lo anterior, en razón de que uno de los deberes del Estado corresponde con promover “(…) un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas.”[10] De igual manera, el artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, establece la siguiente premisa jurídica: “(…) las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente (…)”. 1.
Ahora bien, las actividades de agricultura, ganadería y de minería han venido afectando el ecosistema de páramo en su capacidad de almacenamiento de agua y de carbono[11]. La importancia de protección de los páramos aumenta si se tiene en cuenta que son ecosistemas frágiles con poco umbral de resistencia y resiliencia, debido a que estuvieron aislados por largo tiempo, al ser islas biogeográficas[12].
Entonces, los biomas paramunos jamás sufrieron disturbios ni están acostumbrados a ellos. En la Sentencia C-035 de 2016, se precisó que el ecosistema paramuno se ve perturbado por: “i) el fuego; (ii) la ganadería; (iii) la agricultura; (iv) la minería a cielo abierto y de socavón; (v) las plantaciones de especies exóticas; (vi) la construcción de obras civiles;
(vii) el corte de matorrales para leña; (viii) la presencia de especies invasoras, y (ix) la cacería[13]. Como se puede observar, los ecosistemas de páramo han estado sometidos a una serie de disturbios que pueden acabar con estos ecosistemas en atención a su fragilidad”[14]. (…) Así las cosas, la delimitación de los ecosistemas de páramo es una herramienta significativa para su conservación, porque permite regular la intervención humana en ese nicho ecológico e impedir su degradación en la prestación de servicios ambientales o su desaparición. Inclusive, identificaría el grado de modificación de los ecosistemas de alta montaña que estaríamos dispuestos a aceptar como sociedad.
Esa labor debe comprender la interacción con otros biomas e incluir a los límites de éste a la ZTBP con el fin de desarrollar una gestión sostenible. En otras palabras: “Al páramo hay que conservarle, pero la conservación integral significa no sólo proteger el territorio, su biodiversidad y los recursos naturales sino también respetar la interacción con otros ecosistemas y con procesos sociales y culturales.
Por esto, poner un límite para diferenciar el manejo “dentro” y “fuera” suena una medida bastante arbitraria desde el punto de vista científico. Sin embargo, delimitar el páramo puede ser una herramienta muy poderosa desde el punto de vista político” [15]. 2. En suma, los páramos revisten gran importancia para el sistema jurídico, porque: i) son un ecosistema que tiene una amplia diversidad que debe ser conservada; y ii) ofrecen servicios ambientales trascendentales para vida en sociedad, como son la regulación del ciclo hídrico y la captación de carbono de la atmosfera.
Ahora bien, es de precisar que el Estado ha establecido una normatividad de protección al bioma paramuno que pretende promover una gestión ambiental que comprenda la protección del ecosistema y las actividades económicas así como de subsistencia de las personas a través de las Leyes 99 de 1999, 373 de 1997 y 812 de 2003 y la delimitación de esos entornos ha sido regulada en las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
En efecto, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece que las zonas páramos tienen protección especial. Además, dispone que la investigación científica debe ser relevante para la formulación de las políticas ambientales en esos biomas; el artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, indica que el Estado debe adquirir o salvaguardar las zonas de páramo con carácter prioritario para su conservación; el artículo 4º del Decreto 3600 de 2007 reconoce que los nichos paramunos son áreas de especial importancia ecosistémica, al punto que se hallan en la categoría de protección de suelo rural; y el artículo 29 del Decreto 2372 de 2010 reitera que las zonas de páramo y subpáramos son ecosistemas estratégicos.
Asimismo, los páramos en Colombia están protegidos constitucionalmente. Al respecto, el artículo 79 de la Constitución Política, establece que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Por su parte, el artículo 80 ibídem, dispone que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
A su vez el artículo 95-8 ibídem, señala entre los deberes de la persona y del ciudadano, la de proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano. La Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, en su artículo 202, dispuso que los ecosistemas de páramos y humedales debían ser delimitados a escala 1:25.000 con base en estudio técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.
Asimismo, dicho artículo estableció que en los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos. Ahora bien, el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 11 de diciembre de 2014, proferido dentro del Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00248-00, al resolver una consulta elevada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre la aplicación en el tiempo del parágrafo 1o del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, mediante el cual se prohíbe adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, así como la construcción de refinerías, en los ecosistemas de páramo concluyó que la prohibición contenida en dicha normativa no permite que dentro de los ecosistemas de páramo se concedan a futuro nuevos títulos mineros o se permita el avance y extensión de las actividades agropecuarias.
Asimismo, señaló que la protección de los recursos naturales está ligada a la obligación constitucional de reconocer y tener en cuenta a las comunidades que tradicionalmente han desarrollado sus proyectos de vida y derivado su sustento a partir de su interacción con la naturaleza, pero que en todo caso, si algunas de dichas actividades ponen en grave riesgo los ecosistemas de páramo y su reconversión no es posible de común acuerdo con el propietario o no es viable dar un espacio de transición (por la inminencia del daño), el Estado cuenta en todo caso con facultades suficientes, si fuera necesario, para hacer valer el interés general y expropiar los respectivos predios con el fin de iniciar las actividades de restauración y conservación a que hubiere lugar.
No obstante lo anterior, el citado artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 fue derogado por la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”, mediante la cual, en el inciso primero del artículo 173 se reprodujo ese contenido normativo, es decir, mantuvo la prohibición de adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos en las áreas delimitadas como páramos.
A través de la sentencia C-035 de 2016, la Corte Constitucional dispuso declarar la inexequibilidad de los incisos 1, 2 y 3 del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, al considerar que existe una falencia en la protección de los ecosistemas de páramo, pues la prohibición de desarrollar tales actividades, se restringe al área delimitada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin que exista un criterio que limite la potestad que tiene dicha cartera para apartarse de los parámetros científicos que le entrega el Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt (IAvH), que la obligue a dar argumentos científicos cuando se desvía de estos parámetros, y en general, que obligue al Ministerio a cumplir su obligación constitucional de proteger los ecosistemas de páramo.
Posteriormente, mediante la Resolución No. 2090 del 19 de diciembre de 2014, “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras determinaciones”, proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se resolvió en su artículo cuarto que a partir del 16 de junio de 2011 fecha de expedición de la Ley 1450 de 2011, no se permitirá el avance de las actividades agropecuarias al interior del Área de Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, delimitada en el artículo primero de la citada resolución. Dicha resolución fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la ya citada sentencia T-361 del 30 de mayo de 2017, mediante la cual se resolvió: dejar sin efecto la Resolución 2090 de 2014, como quiera que se expidió sin la participación de los tutelantes y de los demás afectados con esa decisión. Sin embargo, dispuso que la pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado entraría a regir en un (1) año contado a partir de la notificación de la providencia y ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de un (1) año siguiente a la notificación de la providencia, emitiera una nueva resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo.
Es importante precisar que en la citada providencia, la Corte Constitucional señaló que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tendrá en cuenta que el resultado de la nueva delimitación del Páramo no podrá ser inferior en términos de protección del ambiente que la fijada en la Resolución 2090 de 2014 y que se puede modificar la demarcación precisada en ese acto administrativo, máxime cuando varios intervinientes advirtieron que existen errores en esa clasificación, empero, esa transformación no podrá afectar las medidas de conservación o salvaguarda del Páramo de Santurbán en términos globales.
Así mismo, precisó que derivado de las prohibiciones de actividades mineras y/o agropecuarias que se vayan a consagrar en la nueva resolución de delimitación, el MADS deberá diseñar o crear un programa de reconvención o sustitución de dichas labores, proceso en el cual deberán participar el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución. Señaló igualmente la Corte Constitucional que derivado de las prohibiciones de actividades mineras y/o agropecuarias que se vayan a consagrar en la nueva resolución de delimitación, el Ministerio deberá diseñar o crear un programa de reconvención o sustitución de dichas labores, proceso en el cual deberán participar el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución. En la citada providencia, la Corte Constitucional no desconoció el conflicto que existe entre la necesidad de protección ambiental de los Páramos y las actividades productivas de esas zonas y por lo tanto, indicó que la garantía de la conservación de esos ecosistemas implica la afectación de las labores económicas que sirven de sustento a las poblaciones que allí habitan, dejando en evidencia el dilema entre el ambientalismo y el progreso económico.
Señaló que si bien en la sentencia C- 035 de 2016, dicha Corporación resolvió esa disyuntiva a favor de los recursos naturales y en pro del desarrollo sostenible, dejó en el limbo a miles de personas que devengan su sustento de la ejecución de las labores productivas en los nichos paramunos, por lo que indicó que con el diálogo se pueda llegar a una gestión concertada que maximice la eficacia de la gobernanza ambiental, al proteger el ecosistema y garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de la región. Asimismo, señaló el Alto Tribunal que las personas que sufren las consecuencias de las prohibiciones de actividades que presionan el ambiente, pero que son fuente de su sustento, tienen derecho a una compensación, como por ejemplo: (i) el diseño de programas de reubicación laboral;
(ii) la creación de planes de formación para que las personas afectadas con la proscripción puedan desempeñarse en otra actividad económica; y (iii) el acceso a créditos blandos y a insumos productivos, para lo cual, indicó que de conformidad con los elementos esenciales del principio de participación ambiental amparado en la citada sentencia, los pequeños agricultores, ganaderos o mineros podrán solicitar el acompañamiento de los centros de educación superior o de las organizaciones sociales para construir una posición informada.
En consecuencia, para la Sala es claro que la pregunta que se pretende someter a los habitantes del municipio de Mutiscua, ya ha sido regulada por la citada normatividad en la cual, claramente se prohibió adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de construcción de refinerías de hidrocarburos en las áreas delimitadas como páramos en aras de su conservación. Es importante señalar que si bien es cierto, la Corte Constitucional dejó sin efecto la Resolución No. 2090 de 2014, mediante la cual se dispuso que a partir del 16 de junio de 2011 fecha de expedición de la Ley 1450 de 2011, no se permitiría el avance de las actividades agropecuarias al interior del área del Páramo Santurbán, no es menos cierto que ello obedeció a que la misma se expidió sin la participación de los tutelantes y de los demás afectados con esa decisión, vulnerándose entonces el derecho fundamental a la participación ambiental de la comunidad de la zona de influencia del Páramo de Santurbán. Además, en dicha providencia la Corte Constitucional ordenó emitir una nueva resolución para delimitar el Páramo de las Jurisdicciones Santurbán – Berlin, en la que se deberá tener en cuenta que el resultado de la nueva delimitación del páramo no podrá ser inferior en términos de protección del ambiente que la fijada en la Resolución No. 2090 de 2014, ni podrá afectar las medidas de conservación o salvaguarda del Páramo de Santurbán en términos globales.
Entonces, a consideración de la Sala ya habiendo dado la Corte Constitucional unas pautas sobre la regulación de la delimitación del Páramo de Santurbán, en la que claramente deja entrever la importancia de protección de los páramos debido a la amplia diversidad que ofrecen, así como la preocupación porque ese bioma se encuentra expuesto a múltiples disturbios que puedan destruirlo, por ejemplo, con la agricultura, la ganadería, la minería o el calentamiento global, procesos que conducirían a la disminución del bienestar de la sociedad, no se torna constitucional someter a los habitantes del municipio de Mutiscua para que se pronuncien sobre un tema tan transcendental, dada la garantía de conservación de esos ecosistemas.
Aunado a lo anterior, reitera la Sala que a través de la citada sentencia T- 361 de 2017 la Corte Constitucional dispuso que la pérdida de ejecutoria de la Resolución No. 2090 de 2014 entraría a regir en un año contado a partir de la notificación de la providencia, sin que en el presente asunto se tenga certeza si el aludido término feneció o no, luego entonces, de no haber fenecido el mismo, actualmente, se encuentra vigente la prohibición de no desarrollar actividades agropecuarias al interior del Área de Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín, delimitada en la citada resolución. La Sala no desconoce, la problemática existente entre la necesidad de protección ambiental de los páramos y las actividades productivas de esas zonas, sin embargo tal y como fue dispuesto por la Corte Constitucional en la citada sentencia, las prohibiciones que se deban estipular en la nueva resolución de delimitación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, deberá diseñar o crear un programa de reconvención o sustitución de dichas labores, proceso en el cual deberán participar el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y en el que también podrá participar la comunidad de la zona de influencia del Páramo de Santurbán. Así las cosas, al haberse determinado que las actividades de agricultura entre otras, afectan el ecosistema de páramo en su capacidad de almacenamiento de agua y de carbono; que la Resolución No. 2090 de 2014, prohibió actividades agropecuarias al interior del Área de Páramo Jurisdicciones – Santurbán – Berlín y que si bien, la Corte Constitucional ordenó dejar sin efectos dicha resolución con pérdida de ejecutoria un año después de la notificación de la providencia, pero con la salvedad de que el resultado de la nueva delimitación del Páramo no podrá ser inferior en términos de protección del ambiente que la fijada en dicha resolución, no le queda otro camino a la Sala por razón de la materia, disponer que el texto de la consulta no se ajusta al ordenamiento jurídico tanto constitucional como legal.
Las anteriores consideraciones son suficientes para que esta Corporación estime que la pregunta sobre la que versaría la consulta popular, esto es, ¿Está de acuerdo, sí o no, con que las familias campesinas con actividad agropecuaria, antes del 16 de junio de 2011, localizadas en el Páramo de Santurbán del Municipio de Mutiscua, puedan permanecer indefinidamente desarrollando su actividad de forma sostenible y funcionalmente vinculadas a la conservación del Páramo de Santurbán?, no se ajusta a la Constitución. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR no ajustada a la Constitución la Consulta Popular que ha sido objeto de estudio en esta providencia, de conformidad con lo expuesto anteriormente.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión a la señora Alcaldesa del Municipio de Mutiscua y a la Presidente del Concejo Municipal de Mutiscua.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, procédase a su archivo, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral No. 1 de la fecha) HERNANDO AYALA PEÑARANDA Magistrado EDGAR E. BERNAL JÁUREGUI CARLOS MARIO PEÑA DIAZ Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) ----------------------- [1] Fl. 42 del expediente. [2] “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. [3] “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”. [4] Sarmiento, C., y León, O. (eds.). 2015.
Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y métodos para su identificación en los Andes colombianos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, p 19 [5] Cleef, Antonie Marie, Origen, evolución, estructura y diversidad biológica de la alta montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013.
Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D.C, [6]Ibídem, p. 18 [7] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013.
Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, DC, p. 41 [8] Ibídem. [9] Ibídem, pp. 54 y 55. Representación figura 1.9 [10] Ley 165 de 1994. Artículo 8. [11]Opcit, Cleef, Antonie Marie, Origen, evolución, estructura y diversidad biológica de la alta montaña colombiana, en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos.
(Eds). 2013. p. 16 [12] Vargas, O. 2013. Disturbios en los páramos andinos. En Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Bogotá, DC, p. 41. Por disturbio se entiende, “cualquier evento discreto en el tiempo que altera la estructura de un ecosistema, comunidad o población, ocasionando cambios en la distribución de los recursos, la disponibilidad de sustratos y/o las características del ambiente físico (Pickett y White 1985). Pickett et al. (1989) también lo definen como un evento discreto en el tiempo, externo al nivel jerárquico de interés, capaz de cambiar la estructura mínima de una entidad ecológica” p. 40 [13] Ibídem. [14] En el mismo sentido ver la Sentencia T-622 de 2016, providencia que trató la recuperación ambiental del Río Atrato en el Departamento del Chocó. [15] Hofstede, Robert, Lo mucho que sabemos del páramo.
Apuntes sobre el conocimiento actual de la integridad, la transformación y la conservación del páramo¸ en Cortés-Duque, J. y Sarmiento, C. (Eds). 2013. Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Bogotá, D.C. p. jP. 122