66001-23-33-000-2016-00375-00 · Administrative Court of Risaralda

EFECTO PLUSVALÍA- Determinación del valor comercial-hecho generador –nuevo cálculo Verificados los documentos allegados al plenario, se concluye que el método utilizado por el Municipio de Pereira en el presente caso para determinar el valor del efecto plusvalía fue el Residual, que está contemplado en los artículos 4 y 14 de la Resolución 620 de 2008 expedida por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI SEDE CENTRAL -IGAC, y que el precio de referencia 1, tuvo como fuente el estudio elaborado por CAMACOL Risaralda en diciembre de 2006 el cual se ajustó por indexación a la fecha de adopción del plan parcial Macro proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, y posteriormente a la fecha de los actos administrativos que lo modificaron, pero teniendo en cuenta la determinación de zonas físicas y geoeconómicas homogéneas, conforme lo dispone la ley.

Esta Sala de Decisión observa que al existir diferencias en los métodos utilizados tanto por el municipio de Pereira como por el perito que actuó dentro del presente proceso, y al aplicarse indexación en uno y deflactación en otro, lo que advierte el mismo auxiliar de la justicia, difícilmente arrojaría un valor similar dada la economía inflacionaria, y teniendo en cuenta además que la comparación de predios efectuada por el perito se realizó en una época actual, con predios que poseían alguna afectación positiva, no se logra demostrar que el precio de referencia 1 tomado por la administración municipal en la actuación administrativa enjuiciada esté incorrecta.

En conclusión, no existen elementos técnicos que demuestren a este juez colegiado que existió error en la determinación del P1 para la fijación del efecto plusvalía en los bienes inmuebles que conforman la unidad de actuación No. 3, sino que por el contrario, se observa que la determinación del precio comercial antes de la acción urbanística se efectuó en los términos del artículo 77 numeral 1º de la Ley 388 de 1997, esto es, teniendo en cuenta el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas y con un método permitido por la ley.

Y en todo caso debe anotarse que el argumento de la parte demandante frente a la forma de determinar el precio de referencia 1, carece de toda lógica y coherencia, puesto que como lo demuestran las declaraciones de los peritos avaluadores, fue el Decreto 832 de noviembre 04 de 2008 por el cual se adoptó el plan parcial de expansión urbana «Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo» la acción urbanística que generó el efecto plusvalía en el predio objeto de demanda y no otro acto administrativo.

En esas condiciones la carga probatoria de la parte demandante en este asunto es insuficiente para adelantar un nuevo cálculo de la liquidación de la plusvalía puesto que ello exige un nuevo avalúo del proyecto para determinar si tanto las técnicas destinadas para tal fin como las condiciones físicas del terreno y los inmuebles, permitan reflejar un mejor aprovechamiento del terreno que implique el aumento en la plusvalía, luego, el cálculo propuesto en la demanda por la parte demandante se aleja de la técnica estimada en la norma y en esas condiciones inclusive ante la carencia de elementos de convicción que permitan determinar lo contrario a lo dispuesto en los actos administrativos, no habrá lugar a declarar su nulidad.

REPÚBLICA DE COLOMBIA –RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis (26) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Referencia Radicación: 66001-23-33-000-2016-00375-00 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: XXXXXXXXXy Cía Ltda. y otro Demandado: Municipio de Pereira Las sociedades XXXXXXXXXy Cía Ltda. e XXXXXXXXX Ltda. han presentado demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Pereira, con la pretensión que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 1967 del 6 de mayo de 2015 y 5723 del 28 de diciembre de 2015, que determinan la liquidación del efecto plusvalía del Plan Parcial de Expansión Urbana Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo, como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho se declare que no están obligados a pagar suma alguna por tal concepto, se levante la inscripción de los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria y se devuelvan las sumas que llegaren a cancelar.

HECHOS A folios 4 y s.s. del expediente, se narraron los siguientes: 1. Las sociedades mercantiles XXXXXXXXXy Cía. Ltda. e XXXXXXXXXLtda., son propietarios del bien inmueble identificado con folio de matrícula No. 290-146775 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, el cual hace parte de la unidad de actuación numero 3 dentro de la zona urbana de dicho municipio denominada Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo. 2.

Mediante Resolución No. 1967 del 6 de mayo de 2015, el Municipio de Pereira a través de la Secretaría de Planeación, liquidó el efecto plusvalía para el plan parcial de expansión urbana Gonzalo Vallejo Restrepo, y en ella se expone que dicho efecto está dado por la acción urbanística conocida como macroproyecto de vivienda de interés social nacional ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo (Resolución 664 de 2012, adoptada en el Municipio por el Decreto 887 de 2012). 3.

Notificado el contenido de la anterior decisión, se presentó recurso de reposición contra la misma. 4. Mediante el Decreto 2261 del 22 de mayo de 2015 y la Resolución No. 2352 de 2015 se buscó enmendar la Resolución No. 1967 del 6 de mayo de 2015, en cuanto al término para interponer recurso de reposición y el nombre del plan parcial de expansión urbana. 5.

Para calcular la participación en plusvalía el perito avaluador efectuó tomando como precio inicial, o sea, antes de la acción urbanística Macroproyecto de vivienda de interés social Nacional Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, un suelo con destinación agropecuaria y forestal, lo que quiere decir que para la estimación de los valores de suelo antes de la acción generadora de la plusvalía se tomó la normatividad de suelo en su potencial rural. 6.

Afirma que el Decreto 832 de 2008 mediante el cual se adoptó el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo permitió dentro de la zona de expansión, los siguientes usos de suelo: vivienda unifamiliar, vivienda bifamiliar, vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario; además permitió 616 productos inmobiliarios para la unidad de actuación urbanística 3. 7.

Mediante Resolución No. 2146 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adoptó el Macroproyecto de vivienda de interés social Nacional Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, cuyo objetivo es la habilitación del suelo de expansión urbana para el desarrollo de vivienda de interés social y vivienda de interés prioritaria, que permita atender la demanda de vivienda en el municipio de Pereira. 8.

El Decreto 2013 del 30 de diciembre de 2011 modificó el Decreto 832 y vinculó dentro de su delimitación y colocó como predio del plan parcial los bienes inmuebles identificados con folio de matrícula No. 290-146775 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, mantuvo los grupos y subgrupos de usos de suelo y proyectó 760 unidades inmobiliarias para la unidad de actuación urbanística 13B, que pueden ser VIS. 9.

Posteriormente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de la Resolución 664 de 2012 adicionó la Resolución 2146 de 2009 en cuanto al potencial de viviendas para la unidad de actuación 3 de 1284 viviendas de interés social. II. PRETENSIONES Por lo anterior a folio 3 se solicita lo siguiente: 1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 1967 del 6 de mayo de 2015, por medio de la cual el municipio de Pereira liquidó el efecto plusvalía para el plan parcial de expansión urbana Macroproyecto de vivienda Gonzalo Vallejo Restrepo, que estableció el monto de participación en plusvalía para el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 290- 146775 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, acto que fue corregido por el Decreto 2261 del 22 de mayo de 2015, Resolución 2352 de junio 1 de 2015, Resolución 3109 de julio 17 de 2015 y la Resolución 3109 del 17 de julio de 2015. 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 5723 del 28 de diciembre de 2015 por medio del cual el municipio de Pereira resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 1947 del 6 de mayo de 2015. 3. Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el patrimonio autónomo XXXXXXXXXy Cía. Ltda. e XXXXXXXXXLtda., propietarios del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 290-146775 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, no están obligados a pagar suma alguna por concepto del cálculo del efecto plusvalía establecido en la Resolución 1967 del 6 de mayo de 2015. 4.

Así mismo, que se levante la inscripción del efecto plusvalía del folio de matrícula inmobiliaria No. 290-146775 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira. 5. Se ordene a la demandada la devolución de las sumas que se llegaren a cancelar por concepto de participación en plusvalía, liquidada por la Resolución 1967 del 6 de mayo de 2015, debidamente indexados y actualizados en los términos del inciso 3º del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 6.

Que se condene a la demandada a pagar intereses moratorios sobre las sumas que se ordenen devolver a título de restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 7. Que se condene a la demandada a las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Señala como normas violadas los artículos 74 y 77 de la Ley 388 de 1997 (fl. 10). Considera que de acuerdo con el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, para determinar el efecto plusvalía cuando es generado por una autorización de un mayor aprovechamiento del suelo, existen tres actuaciones diferentes a saber, la primera, es establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas beneficiarias antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía; la segunda, el número total de metros cuadrados que se estimará como objeto de plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada.

Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora, y una tercera actuación que consigna una operación entre el precio comercial antes de la acción urbanística y un precio dado por el potencial de edificación, a fin de estimar el mayor valor generado por metro cuadrado.

Para determinar el valor comercial inicial antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía para los bienes inmuebles que conforman la unidad de actuación 3, se efectuó tomando la normatividad de suelo en su potencial rural y no urbano, considerando que los suelos tenían usos agropecuarios y forestales antes de dicha acción generadora del efecto plusvalía. Los artículos 2 y 3 del Decreto 2013 de 2011 y del Decreto 832 de 2008, dieron a la zona donde se encuentran los inmuebles que componen la unidad de actuación No. 3, un potencial de explotación urbanística, por lo que los inmuebles ya contaban con una destinación urbana antes de la actuación urbanística conocida como macroproyecto de vivienda de interés social nacional ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo- Resolución 664 de 2012, adoptada en el municipio por el Decreto 887 de noviembre 21 de 2012.

Refiere que dicha acción urbanística fue inocua, ya que no generó ningún aprovechamiento, de igual forma tampoco se generó un mayor índice de ocupación o construcción, por cuanto el Decreto 832 en su artículo 87 al proyectar el número de viviendas para la Unidad de Actuación No. 3 en un número de 616, no limitaba al ejecutor en este número, pues la misma norma mencionaba que dichas cifras no son de obligatorio cumplimiento ya que estas pueden variar dependiendo de las tipologías elegidas por los ejecutores de cada una de las unidades de actuación. IV.

INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Municipio de Pereira allegó escrito de contestación de la demanda (fs. 756 y s.s. C. 1-3) en el cual realiza un breve pronunciamiento sobre cada uno de los hechos, se opone a las pretensiones de la demanda y hace las siguientes precisiones: Refiere que la Ley define que para el cálculo del efecto plusvalía se debe establecer el precio comercial por metros antes de la acción urbanística (P1) y después de aprobado el plan parcial se debe estimar el mayor valor por metro al concretarse la acción urbanística (P2).

Destaca que para el apoderado de la parte actora el (P1) está representado en el plan parcial aprobado, es decir, el Decreto 832 de 2008 por medio del cual se adoptó el plan parcial macro proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo en el cual se estableció un número de unidades inmobiliarias y el (P2) representado por la resolución 664 de 2012 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adoptado por el decreto 887 de 2012 del municipio de Pereira, por lo que se parte de una premisa errónea, pues el (P1) es el Acuerdo 18 de 2000 y el Acuerdo 23 de 2006.

Sostiene que de acuerdo con la normatividad, unos de los hechos generadores de la plusvalía es la incorporación del suelo rural al suelo de expansión urbana, lo que significa que una vez se constituya el mismo, surge a la vida jurídica el derecho por parte del municipio de participar en el tributo, y la obligación de los desarrolladores del plan parcial de cancelarla cuando se den los momentos de exigibilidad y se concrete el hecho generador del plan parcial, que es en la expedición de la licencia de urbanismo y/o construcción y en las transferencias del bien inmueble siempre y cuando la liquidación del cálculo del efecto plusvalía esté inscrito en el registro público del bien inmueble.

Indica que el P1 (precio inicial) es el precio comercial antes de la acción urbanística. El P2 corresponde al mayor valor generado entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, lo que significa que si el plan parcial que finalmente viene siendo el P2, tiene alguna modificación como ocurre en el caso objeto de la litis, la modificación al plan parcial no es una nueva y diferente acción urbanística, es solo una modificación a la acción urbanística generadora del tributo que es el plan parcial.

El plan parcial es una sola acción urbanística que la comprende el acto inicial decreto o resolución desde el inicio con todas sus modificaciones. Afirma que en el caso concreto, la acción urbanística generadora del tributo es el cambio de suelo rural al de expansión urbana, que se desarrolla con el plan parcial que es una sola acción el acto original con todas sus modificaciones, no cada modificación al plan parcial es un hecho generador independiente, por tal motivo no está llamado a prosperar el cargo de inexistencia del hecho generador.

Si se coteja el ejercicio realizado por la administración municipal para liquidar el efecto plusvalía con la Resolución No. 620, se puede constatar que se siguió de forma correcta y es la piedra angular de las decisiones adoptadas. Propuso como excepción «legalidad de los actos administrativos», la que hace consistir en que, luego de analizados los actos demandados, pudo determinar que los mismos gozan de legalidad puesto que se hicieron con estricto apego a la ley, respetando el debido proceso y el derecho de defensa.

V. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria efectuada mediante auto del 31 de julio de 2018 (fs. 856 y s.s. C. 1-4), concurrieron las partes así: La parte demandada presentó escrito visible a folios 859 y s.s. en el cual reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda y se refirió puntualmente al testimonio del arquitecto Carlos Eduardo Rodríguez Vélez, para indicar que con este hay suficiente ilustración respecto del método aplicado para establecer el precio comercial por metros antes de la acción urbanística (P1) y después de aprobado el plan parcial se debe estimar el mayor valor por metro al concretarse la acción urbanística (P2), así mismo, en qué momento se dio el hecho generador del efecto plusvalía, es por lo tanto que el acto demandado goza de plena legalidad puesto que se hizo con estricto apego a la ley.

Por otro lado, la parte actora allegó escrito que ocupa los folios 864 y s.s. en el cual insistió en que el acto administrativo demandado estableció que la acción urbanística generadora de plusvalía para la unidad de actuación No. 3 es la resolución 664 de 2012 del Ministerio de Ambiente, Ciudad y Territorio que posteriormente fue adoptado por el municipio de Pereira, y que esta acción urbanística no incorporó suelo rural a suelo de expansión urbana, puesto que el inmueble se incorporó al suelo urbano con la expedición del Decreto 832 de 2008, razón por la cual para la determinación del precio inicial del inmueble, no podía el inmueble ser tratado o darle una connotación agropecuaria y forestal.

Considera que la Resolución 664 de 2012 del Ministerio de Ambiente, Ciudad y Territorio no constituye en sí misma una simple modificación o derogatoria del Decreto 832 de 2008 del Municipio de Pereira, o un acto complementario de este, por el contrario, es una acción urbanística de carácter nacional, determinante, a la cual debe amoldarse la norma local, es decir, en su concepto, tanto la acción urbanística nacional como local, son autónomas entre sí y obedecen a competencias diferentes, y su naturaleza es disímil entre sí. Afirma que el precio inicial para determinar el efecto plusvalía debía tomarse con el inmueble en su vocación urbana y no rural, por otro lado, que la acción urbanística Resolución 664 de 2012 del Ministerio de Ambiente, Ciudad y Territorio, sí generó un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, elevando el índice de ocupación y el índice de construcción, pero ya que el avalúo no tuvo en cuenta la connotación urbana del inmueble antes de la acción urbanística, así como el hecho que el inmueble ya contaba con infraestructura de servicios públicos, vías de acceso de orden nacional y acceso a transporte público.

VI. CONSIDERACIONES. 1. COMPETENCIA. Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en primera instancia, de conformidad con el artículo 152 numeral 4º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. OBJETO DEL LITIGIO. Una vez analizado el proceso en su integridad por esta Sala, se observa que el debate jurídico se circunscribe al estudio de la legalidad de las Resoluciones Nos. 1967 del 6 de mayo de 2015 y 5723 del 28 de diciembre de 2015, que determina el monto de participación en plusvalía para el Plan Parcial de Expansión Urbana Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo de Pereira y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, respectivamente, por existir inconsistencias en la determinación del valor comercial antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía para los bienes inmuebles que conforman la unidad de actuación 3 y la inexistencia del hecho generador del mismo. 3.

EXCEPCIONES: En lo referente a la oposición planteada por el Municipio de Pereira, legalidad de los actos administrativos”, a juicio del Tribunal la misma no constituye una excepción propiamente dicha, en cuanto los argumentos en que se sustenta no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limitan a la contradicción o negación de los hechos de la demanda o los elementos constitutivos del derecho invocado, conforme lo ha señalado la doctrina[1] y jurisprudencia[2].

Por lo tanto, la Sala no se ocupará del análisis de la citada oposición.

4. ACERVO PROBATORIO Reposa en el expediente el material de pruebas del cual se relacionarán las siguientes que resultan pertinentes para la decisión que habrá de adoptarse: -Copia de la Resolución No. 1967 del 6 de mayo de 2015 «por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía en el plan parcial de expansión urbana ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo adoptado mediante el Decreto 832 de 2008, modificado por el Decreto 2013 de 2011 convertido a macroproyecto de interés social nacional mediante la Resolución 2146 de 2009 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, modificada por las Resoluciones 1348 de 2010 y 664 de 2012, expedidas por la misma entidad hoy llamada Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta última adoptada en el municipio por el Decreto 887 de noviembre 21 de 2012, y se determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas establecidas por el Honorable Concejo Municipal en el Acuerdo 65 de 2004» proferida por el Secretario de Planeación y la Directora Operativa de Desarrollo Urbano del Municipio de Pereira (fs. 648 y s.s. C. 1-3). -Copia de la Resolución No. 5723 del 28 de diciembre de 2015 por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la anterior decisión, modificándola parcialmente, expedida por el Secretario de Planeación y la Directora Operativa de Desarrollo Urbano del Municipio de Pereira (fs. 667 y s.s. C. 1-3). -CD ROOM con el trabajo del evaluador que determinó el precio inicial antes de la acción urbanística generadora de plusvalía (f. 784 C. 1-3) -Declaración del arquitecto Carlos Eduardo Rodríguez Vélez (DVD f. 803 C.1- 3). -Dictamen pericial y complementación del mismo, rendido por el perito José Oscar Tamayo Herrera (folios 804 y s.s. C. 1-3 y 839 y s.s. C. 1-4, respectivamente).

5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Una vez dilucidado el esquema probatorio dentro del presente proceso, es dable por parte de esta Sala de Decisión resolver lo correspondiente a los cargos de nulidad que la parte actora ha imputado a los actos administrativos demandados, para lo cual se analizará la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso concreto.

En primera medida, encuentra pertinente el Tribunal analizar la naturaleza del denominado efecto plusvalía, consagrada en principio por el artículo 82 de la Constitución Política que determina que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. Tal disposición constitucional se encuentra desarrollada por la Ley 388 de 1997, que reguló la participación de las entidades estatales en la participación plusvalía, es así que el artículo 73 de la Ley establece lo siguiente: «ARTICULO 73.

NOCIÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios». Sobre el particular, la Honorable Corte Constitucional tuvo la oportunidad de referirse en sentencia C-035 del 29 de enero de 2014, (Magistrado Ponente Luis Ernesto Varga Silva), donde dejó sentado: “…23.

Sobre el fundamento constitucional y la naturaleza del efecto plusvalía, expresó la Corte en sentencia C-517 de 2007: “La plusvalía tiene raigambre constitucional, toda vez que el artículo 82 de la Carta señala ‘que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística’ y, en líneas generales, se puede decir que grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas. || Sujetos activos son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente.

Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[3]…” (Negrillas fuera del texto original).

(Negrillas fuera del texto original). Por su parte, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo[4], en lo concerniente a este tributo, sostuvo: «… Sobre la participación en plusvalía La Ley 388 de 1997 estableció el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos del país. También determinó los principios del ordenamiento del territorio, los objetivos y las acciones urbanísticas, la clasificación del suelo y los instrumentos de planificación y gestión del suelo.

Uno de los aspectos regulados por dicha normativa es la participación en la plusvalía, desarrollada en el capítulo noveno de la ley. Esta Sala ha dicho que la plusvalía es el tributo que pueden cobrar los municipios o distritos a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción, como consecuencia de una actuación administrativa consistente en una acción urbanística relacionada con: i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, ii) el establecimiento o modificación del régimen o zona del uso del suelo y iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo por una edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o los dos.[5] Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido[6] que la plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme con el que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, y, en líneas generales, grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas.

Asimismo, la Corte precisó que los sujetos activos del gravamen “son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente.” [7]…” (Negrillas fuera del texto original).

Del referente jurisprudencial y normativo citado, se infiere que la plusvalía es una contribución que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística llevada a cabo por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano. Por su parte, el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, establece que constituyen hechos generadores del efecto plusvalía aquellas decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas de acuerdo con lo determinado en el artículo 8 de dicha Ley, además que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, dichas acciones urbanísticas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

La disposición en comento indica de manera taxativa cuáles son los hechos generadores, enumerándolos en los siguientes: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo; y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

La base gravable del tributo, conforme con los artículos 75 a 77 y 80 de la Ley 388 de 1997, se fija dependiendo de si el efecto plusvalía es el resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, o de la clasificación de parte del suelo rural como urbano, o del cambio de uso del suelo o del mayor aprovechamiento del suelo.

Según el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado[8]. Entre tanto, el artículo 83 de la pluricitada Ley dispone aquellos eventos en los que procede el pago de la participación en la plusvalía, tales como: - Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley. - Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. - Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. - La adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en los artículos 88 y siguientes de la ley.

En igual sentido, como prevé el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, ya citado con el objetivo de darle aplicación uniforme de la participación plusvalía en todas regiones del territorio nacional, se facultó a los Concejos Municipales y Distritales, la expedición de acuerdos de carácter general, de las normas para la aplicación del efecto plusvalía en sus correspondientes jurisdicciones.

Por lo tanto, el Concejo Municipal de Pereira profiere el Acuerdo número 65 del 11 de diciembre de 2004[9], por el cual se determinaron los presupuestos para la aplicación de la participación en plusvalía en esta municipalidad. Es así que en el artículo 4º del Acuerdo 65 de 2004, se fijaron los hechos generadores de la participación en las plusvalías derivadas de las acciones urbanísticas, en los siguientes: «A.- Las autorizaciones específicas para: 1- Destinar el inmueble a un uso más rentable, o 2- Incrementar el aprovechamiento del suelo o del espacio aéreo urbano permitiendo una mayor área edificable.

En los siguientes casos: a. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana. b. La consideración de parte del suelo rural como suburbano. c. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. d. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo o del espacio aéreo urbano en edificación, bien sea elevando el índice de construcción o la densidad, el índice de ocupación, o ambos a la vez.

B. La ejecución, de manera directa o indirecta, por parte del Municipio, de obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo modifiquen, subroguen, desarrollen o reglamenten que generen mayor valor en los predios, siempre y cuando no se utilice o no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización.

PARÁGRAFO 1 º. Se entiende por autorización específica: A. El otorgamiento de licencia de urbanismo o construcción en cualquiera de sus modalidades. B. La emisión de certificados representativos de derechos de construcción y desarrollo, y/o certificados representativos de derechos “adicionales” de construcción y desarrollo con ocasión de la expedición de un plan parcial u otro instrumento en el cual se hayan adoptado los mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios y se hayan asignado o autorizado de manera específica aprovechamientos urbanísticos a los propietarios o poseedores o fideicomitentes o titulares de los derechos fiduciarios de tierra partícipes del plan parcial.

PARÁGRAFO 2 º. En el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo modifiquen, subroguen, desarrollen o reglamenten se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto plusvalía o los derechos de construcción y desarrollo, cuando fuere el caso».[10] En el caso concreto, se encuentra que mediante Decreto 832 de 2008 se adoptó el plan parcial de expansión urbana Gonzalo Vallejo Restrepo, que fue modificado mediante el Decreto 2013 de 2011 por el cual se otorgaron nuevos aprovechamientos al área de planificación y se ajustaron las cargas; luego fue convertido a macroproyecto de interés social nacional mediante la Resolución 2146 de 2009, modificada por las Resoluciones 1348 de 2010 y 664 de 2012 expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, esta última fue adoptada por el Municipio de Pereira mediante el Decreto 887 de 2012.

Dentro del macroproyecto mencionado se encuentra la unidad de actuación No. 3, del cual hace parte el inmueble identificado con ficha catastral 00-03- 0001-0258-000 y matrícula inmobiliaria 290-146774 (fs. 653 Vto. C. 1-3 y 118 y s.s. C. 1). Indican las empresas demandantes, que los avalúos presentados por el municipio de Pereira para determinar el valor comercial inicial antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía para los bienes inmuebles que conforman la unidad de actuación No. 3, se realizaron tomando la normatividad del uso del suelo rural y no urbano, cuando los artículos 2 y 3 del Decreto 2013 de 2011 y del Decreto 832 de 2008 les dieron un potencial de explotación urbanística, de tal modo que la determinación del precio inicial o comercial antes de la acción urbanística no se efectuó en los términos del artículo 77 numeral 1º de la Ley 388 de 1997, es decir, se tomó un precio erróneo y que se presentó inexistencia del hecho generador porque no se generó ningún aprovechamiento ni un mayor índice de ocupación o construcción según el artículo 74 numeral 3º de la Ley 388 de 1997, ya que el artículo 87 del Decreto 832 al proyectar 616 unidades inmobiliarias no limitaba al ejecutor a ese número, pues la misma norma mencionaba que dichas cifras no son de obligatorio cumplimiento y pueden variar dependiendo de las tipologías elegidas por los ejecutores de cada una de las unidades de actuación. Para la Sala no es cierto que no exista un hecho generador por no crearse ningún aprovechamiento ni un mayor índice de ocupación o construcción, pues como se pudo evidenciar, el Decreto 832 de 2008 mediante el cual se adoptó el Plan Parcial de Expansión Urbana Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo se permitió dentro de la zona de expansión, diferentes usos de suelo y como consecuencia un mayor aprovechamiento del suelo, que según los artículos 8 y 74 de la Ley 388 de 1997, constituye hecho generador del efecto plusvalía. Ahora en punto del avalúo base para el cálculo de la plusvalía, Ley 388 de 1997, señala la Resolución 620 de 2008, emitida por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI SEDE CENTRAL, Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997: ARTÍCULO 4o.

MÉTODO (TÉCNICA) RESIDUAL. Es el que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo.

Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de vender lo proyectado.

PARÁGRAFO. Este método (técnica) debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad, según las condiciones de mercado.

Y más adelante dispone la misma normatividad:

ARTÍCULO 14. MÉTODO (TÉCNICA) RESIDUAL. En desarrollo de este método (técnica), se debe tener en cuenta: Para el cálculo de ventas totales, se debe analizar el tipo de producto que por efectos del principio de mayor y mejor uso se pueda dar sobre el predio, para lo cual se deben referenciar las ofertas de inmuebles comparables y semejantes al proyecto planteado, así como las características de áreas, valores de venta, elementos del proyecto, entre otros que este tenga.

El costo total es la suma del costo de urbanismo asociado al proyecto y/o plan parcial y el costo de la construcción siendo este la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, teniendo en cuenta los volúmenes y unidades requeridas para el proyecto planteado. El costo de urbanismo se establece como la suma de los costos para habilitar el suelo a usos específicos e incluye las cargas asociadas a su desarrollo.

La utilidad esperada debe ser concordante con los usos y su estratificación, ubicación espacial, especificaciones del tipo de proyecto que sobre el predio se plantee, teniendo en cuenta las condiciones de renta fija presentes en el momento del cálculo, así como la tasa interna de retorno y que el valor presente de este proyecto sea como mínimo igual a cero.

El valor resultante de esta técnica es el valor total del inmueble, es decir, del valor del terreno y del valor de la construcción sobre él edificada, por lo tanto, al valor obtenido no se debe agregar el valor de la construcción. Cuando se requiera presentar en el avalúo de forma independiente, tanto el valor del terreno como el de la construcción, se deberá hacer de la siguiente forma: calcular por el método de reposición el valor de la construcción y descontarla al valor total del inmueble.

Así mismo, teniendo en cuenta el mayor aprovechamiento del suelo del plan parcial de expansión urbana Gonzalo Vallejo Restrepo, se aplica el cálculo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: «ARTICULO

77. EFECTO PLUSVALIA RESULTADO DEL MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se determinará el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio servirá como precio de referencia por metro cuadrado. 2.

El número total de metros cuadrados que se estimará como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial adicional de edificación se entenderá la cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y después de la acción generadora. 3.

El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la participación en la plusvalía. (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Dicho procedimiento fue seguido por el municipio de Pereira, según lo indica el arquitecto Carlos Eduardo Rodríguez Vélez, en declaración rendida ante esta Corporación, en la cual ilustra lo siguiente: «El hecho generador de plusvalía exige se tome para encontrar el valor final, dos precios, que se conocen como precio de referencia 1 y precio de referencia 2; el precio de referencia 1 es básicamente el valor de la tierra antes de la acción generadora de plusvalía, antes de la norma que se le aplica a ese terreno, a ese territorio.

Cómo se encuentra ese valor? Se encuentra, y entiéndase que en ese momento la tierra era rural, cómo se encuentra ese primer precio, ese primer precio se encuentra por el método de mercado o comparación de mercado, que es simplemente, buscar tierras semejantes, similares a las condiciones del territorio avaluado para determinar el valor comercial, y se hace con tierras similares, no con la misma tierra, porque esta tierra por su cercanía al perímetro urbano y por la posible especulación que pueda darse en virtud del anuncio del proyecto, pues se recurre a tierras similares lejanas al perímetro urbano pero que tengan la misma configuración y connotación morfológica y física; en ese orden de ideas se hace un estudio de ofertas en zonas de alrededor de 10 kilómetros del perímetro urbano, y se determina luego de análisis estadístico, los valores de mercado que se atribuyen a esa tierra, ahí se obtiene el primer valor.

Dentro de la legislación también aplicable a los avalúos se pide explícitamente que la tierra objeto de avalúo, hasta tanto no sea incorporada a suelo de expansión mediante planes parciales, tendrá que avaluarse como tierra rural, así tenga una expectativa de desarrollo y de crecimiento a mediano o largo plazo… teniendo evaluado el precio de referencia 1, se procede a determinar el valor de referencia 2, este se aplica utilizando el método residual, tal como lo pide explícitamente la Resolución 620 del IGAC, que lo acabo de expresar, es simplemente la forma más sencilla de sobre unos valores de expectativas de venta, se deducen los costos para realizar el proyecto, se reduce la utilidad esperada y se obtiene el valor nuevo de la tierra, con la norma aplicada.

Ahí existen ya, el precio 1 y el precio 2, un valor rural y un valor con norma, o sea un valor urbano que permite desarrollos; el primero más bajo obviamente por su condición rural y el segundo más alto, obviamente por su condición de posibilidad de desarrollo urbanístico. La diferencia entre los dos, básicamente es lo que se tiene contemplado o definido como efecto plusvalía… El tema de la plusvalía sí tiene dos condiciones o dos momentos, una de ellas es la que desarrolla el perito, y que yo desarrollé por efecto del contrato con Planeación, que es la determinación del valor del efecto plusvalía,… hay otro momento, que ya no es digamos que potestad del perito, es potestad del Municipio liquidar ese efecto plusvalía, yo con los dos valores, el precio 1 y el precio 2, determino el efecto, que básicamente es la diferencia entre los dos valores, con ese valor, se le vuelve un insumo al municipio, para en una segunda instancia liquidar el valor de la plusvalía cuando sea requerido por efectos del licenciamiento de un proyecto en el territorio objeto de plusvalía. (…) PREGUNTADO: …Para establecer el precio inicial de los inmuebles objeto de plusvalía, se efectuaron diferentes avalúos respecto a cada acción urbanística generadora del efecto plusvalía. CONTESTÓ: ¿A cada acción urbanística? PREGUNTADO: Sí porque aparecen diferentes avalúos.

Unos por ejemplo se titula: Avalúo inicial de suelo, Decreto municipal 832, hay otro que es con el Decreto 1213 de 30 de diciembre de 2011 y hay otro que hace alusión a la Resolución 664 de septiembre 29 de 2012 todos hechos o efectuados por usted. CONSTESTÓ: Bueno, quiero comentar de que (sic) por circunstancias de mi profesión he estado prácticamente vinculado a todo este proceso desde el anuncio del proyecto.

Yo como avaluador de la Lonja de CAMACOL en su momento, realicé los avalúos de referencia antes del anuncio del proyecto, eso implicó tener una base para el Municipio de precios de referencia rurales en su momento, esos precios, en las diferentes etapas, con los diferentes decretos y resoluciones que acaba de mencionar el abogado se han ido actualizando simplemente con la indexación del precio inicial al precio en que el momento lo requiriera basados en una indexación con el IPC, con el índice de precios al consumidor.(…) Lo que hay que entender allí es que la acción generadora de plusvalía se da una sola vez, y en este caso, independiente de que la Resolución 664 que fue la última, expedida por el Gobierno y avalada por otro Decreto por el Municipio, mutó de una anterior y ésta de otra anterior; el hecho generador inicial de plusvalía, fue el cambio de uso de la tierra, que pasó de rural, a zona de expansión urbana.

En ese proceso, después vinieron varios decretos modificando, ampliando el número de unidades, luego disminuyéndolo, hasta que llegó al último 664 donde se fijó la última potencial de desarrollo de ese territorio, pero el hecho generador de la plusvalía es simplemente el cambio, el inicial, el cambio de uso de suelo rural a suelo de expansión urbana.(…) PREGUNTADO: Si la norma, el artículo 20, el parágrafo decía que cuando existiera ya un plan parcial, ese suelo tenía que ser tomado como urbano, y el Decreto fue en el 2008, por qué si el avalúo se hizo en el 2014 se le dio una connotación rural si ya estaba cumplido lo que la norma decía para que fuera tomado como zona o inmueble del perímetro urbano. CONTESTÓ: Como le reitero, la generación del efecto plusvalía se da en virtud de una acción urbanística.

La primera acción urbanística que generó ese efecto plusvalía en el tiempo, en todo el proceso, fue el cambio de uso de suelo rural a suelo de expansión urbana, que en el proceso, a lo largo del tiempo, haya sufrido modificaciones, no generan nuevas implicaciones de plusvalía, o sea, por cada acción urbanística usted no puede generar una nueva plusvalía, la plusvalía se aplica una sola vez, y el hecho generador es el inicial, el suelo pasó de rural a urbano, así durante lo largo del tiempo haya tenido modificaciones, y esto además se refuerza con que la última resolución, la 664 que adoptó el municipio a través de un Decreto, deroga las anteriores.

(…) También se evidencia en el trabajo del arquitecto Carlos Eduardo Rodríguez Vélez que determinó el precio inicial antes de la acción urbanística generadora de plusvalía (f. 784 C. 1-3), el cumplimiento de la norma. Allí se indicó: -Primer archivo en PDF denominado «E_1Avaluo_Dec_832_de_2008.pdf»: «AVALUO INICIAL DE SUELO A PARTIR DE LA DETERMINACIÓN DE ZONAS FÍSICAS Y GEOECONÓMICAS HOMOGÉNEAS, NUEVO PRECIO DE REFERENCIA LUEGO DE LA ACCION URBANISTICA Y CALCULO DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL MACRO PROYECTO GONZALO VALLEJO RESTREPO DECRETO MUNICIPAL Nº 832 DE NOVIEMBRE 4 DE 2008» DICIEMBRE DE 2014.

5. CALCULO DEL PRECIO INICIAL DEL SUELO (P1). El objeto del presente estudio es calcular el efecto plusvalía generado sobre las zonas de expansión que hacen parte del Plan parcial de expansión urbana ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo; dicho análisis se desarrolla mediante zonas homogéneas geoeconómicas, realizando una comparación de ellas en los dos escenarios: antes y después de la acción generadora de plusvalía. La comparación de las zonas homogéneas geoeconómicas, conlleva a desarrollar el análisis económico en ambas situaciones, es decir se requiere establecer el valor de las zonas antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía y valor de las mismas con el instrumento normativo (para este caso el decreto Nº. 832 de noviembre 4 de 2008 por medio del cual se adopta el plan parcial de expansión urbana ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, generador del mencionado efecto.)

5.1. CALCULO DE VALOR PARA EL PRECIO INICIAL P1 (Valor Antes de la Acción Generadora del Efecto Plusvalía). Es importante anotar que antes de la acción generadora el área del plan parcial Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, este tiene la condición normativa la cual la delimita como suelo de expansión tipo 1, exceptuando predios contenidos en la unidad 7 que hacen parte de suelo urbano, el avalúo para cálculo de plusvalía del plan parcial Macro Proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, se utilizó como método valuación Comparativo o de Mercado que es la técnica valuatória que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo, tales ofertas o transacciones fueron clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.” (Art. 1 Resolución 620 /08 IGAC), y de acuerdo con lo anterior se tomaron valores de oferta de fincas con actividad agropecuaria que no estuvieran incluidas dentro de los terrenos de expansión urbana para evitar que los precios de oferta involucraran expectativas urbanas y con ello determinar el valor por metro cuadrado antes de la acción urbanística de predios con características agropecuarias y forestales.

(…)

5.3. APLICACIÓN DEL MÉTODO COMPARATIVO O DE MERCADO PARA EL CÁLCULO DEL VALOR DEL PRECIO INICIAL (NORMA ANTERIOR). Para determinar el valor comercial a noviembre de 2008, se tuvo en cuenta la normatividad existente antes de la acción generadora de plusvalía (Ver ITEM normatividad anterior); por tanto, se buscó información sobre ofertas de terrenos que se encontraran en áreas por fuera del perímetro de expansión y en zonas rurales.

Los avalúos de referencia para Macro proyecto fueron ordenados por el Decreto 755 de 2004 "Por medio del cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de vivienda” posteriormente modificado mediante el Decreto 626 de 2006. Los avalúos de referencia fueron realizados por la Lonja de Camacol- Risaralda en el año 2006 sobre la base de la definición de zonas geo-económicas homogéneas se asignaron valores para cada una de estas zonas; la definición de tales zonas partió de la determinación de zonas homogéneas físicas de acuerdo con las condiciones agrológicas, topográficas y climatológicas de los suelos.

En el proceso de solicitud, revisión y aceptación de los avalúos practicados en desarrollo de lo previsto por el mencionado Decreto 65 de 2004 se tuvo especial cuidado en valorar los inmuebles de conformidad con lo establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad que dispone: “Hasta tanto no se incorpore el suelo de expansión al perímetro urbano los usos autorizados serán agropecuarios y forestales”.

Por lo tanto esta información tiene como fuente el estudio elaborado por la lonja de Camacol Risaralda en diciembre de 2006 el cual se indexa a la fecha de adopción del plan parcial Macro proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, luego de realizar la ponderación de áreas de cada una de las zonas homogéneas geoeconómicas contenidas en cada unidad de actuación urbanística según el decreto 832 de Noviembre 4 de 2008.

(…)

5.3.1. VALOR DEL SUELO P1 |VALOR INICIAL DEL SUELO P1 | |nov-08 | |U.A. |$/m2 | |3 |$ 4.615,55 | (Negrillas y subrayas fuera de texto). -Segundo archivo en PDF denominado «E_2Avaluo_Dec_2013_de_2011.pdf: «AVALUO INICIAL DE SUELO A PARTIR DE LA DETERMINACIÓN DE ZONAS FÍSICAS Y GEOECONÓMICAS HOMOGÉNEAS, NUEVO PRECIO DE REFERENCIA LUEGO DE LA ACCION URBANISTICA Y CALCULO DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL PLAN PARCIAL MACROPROYECTO DE VIVIENDA GONZALO VALLEJO RESTREPO DECRETO Nº 2013 DE DICIEMBRE 30 DE 2011 POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO No.832 DEL 04 DE NOVIEMBRE DE 2008 QUE ADOPTA EL PLAN PARCIAL DE EXPANSIÓN URBANA CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO.

5. CALCULO DEL PRECIO INICIAL DEL SUELO (P1) El objeto del presente estudio es calcular el efecto plusvalía generado sobre las zonas de expansión que hacen parte del Plan parcial MACRO PROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL “CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO; dicho análisis se desarrolla mediante zonas homogéneas geo económicas, realizando una comparación de ellas en los dos escenarios: antes y después de la acción generadora de plusvalía. La comparación de las zonas homogéneas geoeconómicas, conlleva a desarrollar el análisis económico en ambas situaciones, es decir se requiere establecer el valor de las zonas antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía y valor de las mismas con el instrumento normativo (para este caso el Plan Parcial – DECRETO 2013 DE DICIEMBRE 30 DE 2011, QUE MODIFICA EL DECRETO 832 DE NOVIEMBRE 04 DE 2008 POR EL CUAL SE ADOPTO EL PLAN PARCIAL DE EXPANSION URBANA “CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO.” generador del mencionado efecto en virtud del cambio de las cargas e incremento en el número de unidades de vivienda.)

5.1. CALCULO DE VALOR PARA EL PRECIO INICIAL (Valor Antes de la Acción Generadora del Efecto Plusvalía). La acción generadora del efecto plusvalía corresponde a un cambio en las cargas generales a las que se ve sometido el plan parcial y al incremento en unidades totales de vivienda, y para el efecto el valor inicial del suelo P1 para el avalúo correspondiente a diciembre 12 de 2014, corresponde al precio derivado de los avalúos de referencia realizados por la Lonja de Camacol Risaralda en Diciembre de 2006, cuyos valores se ajustan por indexación con el IPC al a la fecha del actual Decreto 2013 de Diciembre 30 de 2011, los valores del P1 indexados se consignan en el siguiente cuadro.

(…) Los avalúos de referencia para Macro proyecto fueron ordenados por el Decreto 755 de 2004 "Por medio del cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de vivienda” posteriormente modificado mediante el Decreto 626 de 2006. Los avalúos de referencia fueron realizados por la Lonja de Camacol- Risaralda en el año 2006 sobre la base de la definición de zonas geo-económicas homogéneas se asignaron valores para cada una de estas zonas; la definición de tales zonas partió de la determinación de zonas homogéneas físicas de acuerdo con las condiciones agrológicas, topográficas y climatológicas de los suelos.

(…)

5.1.1. VALOR DEL SUELO P1: |VALOR INICIAL DEL SUELO P1 | |nov-08 | |U.A. |$/m2 | |3 |$ 5.641,23 | El Valor inicial del suelo calculado para el ámbito del plan parcial MACRO PROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL “CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO en Diciembre 30 de 2011 es los que se muestran en la tabla anterior los cuales será uno de los insumos para el cálculo del efecto plusvalía».

(Negrillas y subrayas fuera de texto). -Tercer archivo en PDF denominado «E_3Avaluo_Res_664_de_2012.pdf»: «AVALUO INICIAL DE SUELO A PARTIR DE LA DETERMINACIÓN DE ZONAS FÍSICAS Y GEOECONÓMICAS HOMOGÉNEAS, NUEVO PRECIO DE REFERENCIA LUEGO DE LA ACCION URBANISTICA Y CALCULO DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL PLAN PARCIAL MACROPROYECTO DE VIVIENDA GONZALO VALLEJO RESTREPO RESOLUCION 664 DE SEPTIEMBRE 26 DE 2012 POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA Y SE ADICIONA LA RESOLUCION 2146 DE NOVIEMBRE 4 DE 2009 POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA COMO MACROPOROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL LA CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO.

5. CALCULO DEL PRECIO INICIAL DEL SUELO (P1) El objeto del presente estudio es calcular el efecto plusvalía generado sobre las zonas de expansión que hacen parte del Plan parcial MACRO PROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL “CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO; dicho análisis se desarrolla mediante zonas homogéneas geo económicas, realizando una comparación de ellas en los dos escenarios: antes y después de la acción generadora de plusvalía. La comparación de las zonas homogéneas geoeconómicas, conlleva a desarrollar el análisis económico en ambas situaciones, es decir se requiere establecer el valor de las zonas antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía y valor de las mismas con el instrumento normativo (para este caso el Plan Parcial – La resolución 664 de Septiembre 26 de 2012 POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA Y SE ADICIONA LA RESOLUCION 2146 DE NOVIEMBRE 4 DE 2009 POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA COMO MACROPOROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL LA CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO generador del mencionado efecto en virtud del cambio de las cargas e incremento en el número de unidades de vivienda.)

5.1. CALCULO DE VALOR PARA EL PRECIO INICIAL (Valor Antes de la Acción Generadora del Efecto Plusvalía). La acción generadora del efecto plusvalía corresponde un cambio en las cargas generales a las que se ve sometido el plan parcial y al incremento en unidades totales de vivienda, y para el efecto el valor inicial del suelo P1 para el avaluó correspondiente a diciembre 12 de 2014, corresponde al precio derivado de los avalúos de referencia realizados por la Lonja de Camacol Risaralda en Diciembre de 2006, cuyos valores se ajustan por indexación con el IPC al a la fecha de la actual Resolución 664 de Septiembre 26 de 2012, los valores del P1 indexados se consignan en el siguiente cuadro.

Por lo tanto esta información tiene como fuente el estudio elaborado por la lonja de Camacol Risaralda en diciembre de 2006 el cual se indexa a la fecha de adopción del plan parcial Macro proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, luego de realizar la ponderación de áreas de cada una de las zonas homogéneas geoeconómicas contenidas en cada unidad de ejecución según La resolución 664 de Septiembre 26 de 2012.

5.1.1. VALOR DEL SUELO P1 |VALOR INICIAL DEL SUELO P1 | |nov-08 | |U.A. |$/m2 | |3 |$ 5.390,64 | El Valor inicial del suelo calculado para el ámbito del plan parcial MACRO PROYECTO DE INTERES SOCIAL NACIONAL “CIUDADELA GONZALO VALLEJO RESTREPO en Septiembre 26 de 2012 es los que se muestran en la tabla anterior los cuales será uno de los insumos para el cálculo del efecto plusvalía».

(Negrillas y subrayas fuera de texto). En consonancia con lo anterior, se debe precisar que el hecho generador de plusvalía se presenta una sola vez, independientemente de que el acto administrativo por medio del cual se dispuso el mayor aprovechamiento del suelo haya sufrido modificaciones, pues ello no implicaba tomar valores que reflejaran el precio actual del predio – que ya era objeto de plan de expansión urbana-, sino que el valor arrojado antes de la acción urbanística se indexa con el índice de precios al consumidor, para tomar un precio ajustado a la realidad que permita calcular la plusvalía. Por lo tanto, se tiene que si el artículo 77 de la Ley 388 dispone que para el cálculo del efecto plusvalía resultado del mayor aprovechamiento del suelo, se debe determinar el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, no pueden pretender los demandantes que se tome un valor comercial después de la acción urbanística, que no es otra que la generada con el Decreto 832 de 2008 por medio del cual se adoptó el plan parcial de expansión urbana Gonzalo Vallejo Restrepo, así este hubiere sido modificado posteriormente.

Precisamente el precio que debe ser tomado es el que corresponde al valor del terreno cuando era rural y sin ninguna expectativa de desarrollo urbano para poder obtener el efecto plusvalía de manera correcta. Verificados los documentos allegados al plenario, se concluye que el método utilizado por el Municipio de Pereira en el presente caso para determinar el valor del efecto plusvalía fue el Residual, que está contemplado en los artículos 4 y 14 de la Resolución 620 de 2008 expedida por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI SEDE CENTRAL -IGAC, y que el precio de referencia 1, tuvo como fuente el estudio elaborado por CAMACOL Risaralda en diciembre de 2006 el cual se ajustó por indexación a la fecha de adopción del plan parcial Macro proyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, y posteriormente a la fecha de los actos administrativos que lo modificaron, pero teniendo en cuenta la determinación de zonas físicas y geoeconómicas homogéneas, conforme lo dispone la ley.

Ahora bien, al expediente fue incorporado el dictamen pericial rendido por el señor Oscar Tamayo Rivera (folios 804 y s.s. C. 1-3) y su respectiva aclaración y complementación (fs. 839 y s.s. C. 1-4), del cual se surtió la correspondiente contradicción, por lo que es importante destacar lo que allí se indicó: «5.4. VALOR DEL PREDIO A NOVIEMBRE DE 2008 (P1) Para establecer el valor de los bienes al mes de noviembre de 2008, fecha del Decreto 832 de 2008 como acción generadora de la Plusvalía, se hace necesario deflactar el valor adoptado en diciembre de 2017 elaborados por el DANE (…) VALOR DEL PREDIO EN NOVIEMBRE DE 2008 (P1): 79.763.99 MTS2 X $37.910= $3.023.868.814» En la audiencia de pruebas, el perito mencionó lo siguiente: «PREGUNTADO: Teniendo en cuenta que ese artículo es indispensable para poder determinar el P1[11], usted considera que así se aplique la deflactación como usted expuso anteriormente, en unos precios tomados del año 2017, podrían ser similares a los tomados en el año 2008 cuando se realizaron estos avalúos o estos estudios.

CONTESTÓ: Sí doctora, como dije anteriormente, nosotros hacemos un estudio de mercado a diciembre 2017 y determinamos el valor actual del metro cuadrado de ese lote; al devolvernos con la técnica de la deflactación observamos el precio a que llegamos y nos damos cuenta que es un precio muy ajustado para las condiciones técnicas y desarrollo urbanístico que ya tenía el sector y adicionalmente con la afectación positiva de la norma del 2000.

PREGUNTADO: Infórmele al Despacho si al momento pues de aplicar el método de mercado o de renta, en los siguientes escenarios en la deflactación o en la indexación, es posible que el valor sea igual. Por qué la pregunta, porque el municipio de Pereira al momento de determinar el P1, ellos no utilizaron el método de deflactación, sino de indexación, entonces mi pregunta, al momento de hacer usted la deflactación en este momento, y el municipio de Pereira la indexación, es posible que dé el mismo valor.

CONTESTÓ: Pues doctora, estamos en una economía inflacionaria y difícilmente uno va a poder llegar a un mismo valor deflactado así sea con un año de diferencia hacia atrás y/o hacia adelante, si es hacia adelante, pues va a resultar incrementado, si es hacia atrás va a resultar deflactado, de tal manera que difícilmente uno va a encontrar un precio equivalente, así sea con un año de diferencia en una economía de mercado como la nuestra.

(…) PREGUNTADO: Infórmele al Despacho si las muestras o las referencias que usted tomó para realizar este avalúo estos predios estaban libres de expectativas de desarrollo. Cuando yo le hablo que están libre de expectativa de desarrollo es que no han tenido como un plus, como un mayor valor, sino que están como zona rural netamente. CONTESTÓ: Doctora, nosotros para ese estudio de mercado ubicamos predios de similares características, esto es ya con unos desarrollos viales así no estuvieran dentro del área metropolitana pero sí que tuvieran como una afectación ya positiva, de lo contrario no serían comparables».

Del análisis del dictamen, se encuentra que el método utilizado por el perito fue el de comparación o de mercado, estableciendo valores unitarios por metro cuadrado de lotes similares en diciembre de 2017 (predios sin construcción), para luego promediarlos y, una vez adoptado el valor, fue deflactado para obtener el P1 a noviembre de 2008, arrojando la suma de $37.910.

Por lo anterior, y dado que ninguno de los cargos deprecados por la parte actora están llamados a prosperar, se conserva en su integridad la presunción de legalidad de las Resoluciones Nos. 1967 del 6 de mayo de 2015 y 5723 del 28 de diciembre de 2015, que determinan la liquidación del efecto plusvalía del Plan Parcial de Expansión Urbana Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo. 6.

COSTAS En punto a la condena en costas, esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33- 000-2013-00022-01(1291-14) Actor: José Francisco Guerrero Bardi, en la que se indicó: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365». De acuerdo con lo relacionado anteriormente, la valoración de las costas deberá realizarse bajo un criterio objetivo - valorativo, que conduzca a determinar si efectivamente se causaron y comprobaron, sin incluir para el efecto la evaluación de la mala fe o temeridad de las partes.

Tratándose de un asunto en el que se niegan las súplicas de la demanda, se condenará en costas a la parte demandante vencida, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que las mismas aparecen probadas, y en segundo lugar las partes actuaron por medio de apoderados en los términos de los artículos 229 de la Carta y 160 de la Ley 1437 de 2011, por lo que evidentemente se causaron agencias en derecho, las que valga recordar se ocasionan aun cuando se actúe sin apoderado (arts. 366-3º C.G.P., 188 y 306 C.P.A.C.A.), de tal manera que se verifica en forma objetiva la existencia y causación de costas.

En mérito de lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, VII. FALLA

1. NIÉGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 2. Se condena en costas en esta instancia a la parte demandante vencida. Liquídense por Secretaría. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el remanente de la cuota de gastos si a ello hubiere lugar, y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA ----------------------- [1] Betancur Jaramillo, Carlos. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Sexta edición 2.002. pág. 325, y Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL ADMINISTRATIVO.

Octava edición 2.008. pág. 391. [2]Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencias: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008- 01(3216), 9 de marzo de 2006, Consejero Ponente: Filemón Jiménez Ochoa (ii) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2010-00001-00, 8 de julio de 2010, Consejera ponente: Susana Buitrago de Valencia. [3] También recordó la Corte que, en sentencia C-495 de 1998, “al estudiar la constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que “dispuso la destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social”, la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras mencionadas en el precepto, era razonable y proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, fuera de lo cual indicó que “es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía”, uno de cuyos propósitos es “la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida”[C-496/98]”. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de fecha 30 de agosto de 2016, dentro del proceso radicado con el No. 250002327000201100123-01. [5] Sentencia del 5 de diciembre de 2011, expediente 25000232700020050026201 (16532), Consejera ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [6] Sentencia C-517 de 2007. [7] Ídem [8] Consejo de Estado, sentencia del 13 de septiembre de 2012.

Radicación: 660012331000200800043-01. [9] Acuerdo Municipal que puede ser extraído de la página web http://www.concejopereira.gov.co/es/idocumentos/ver/671/eyJ0aXBvIjowLCJxIjoi IiwiaW5pdEZyb20iOjAsImYiOiIyMDA0In0=/ [10] El Acuerdo 65 de 2004 fue reglamentado por el Decreto 229 del 2 de mayo de 2005. [11] Refiriéndose a la Ley 399, Art. 61