NULIDAD DE ACUERDO.PLAN DE DESARROLLO/ VOTACIÓN Y APROBACIÓN/ PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA A tono con la finalidad sustancial respecto de la exigencia que por regla general establece el constituyente para la votación y aprobación de las decisiones de las corporaciones de elección popular, estima el Tribunal que no es acertado calificar la actuación del ente accionado como intrascendente o meramente accesoria con fundamento en la aparente aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, puesto que las disposiciones de carácter procedimental en la formación de los actos administrativos por parte de las corporaciones político administrativas también entrañan garantías de contenido democrático, que a su vez tienen incidencia en los derechos individuales y colectivos de los administrados, con mayor razón cuando se trata de proyectos como el plan de desarrollo de la ciudad, con sus implicaciones en cuanto a las metas y prioridades de la acción del municipio en materia de política económica, social y ambiental, que a su vez determina los presupuestos plurianuales de inversión pública del ente territorial.
Evidencia esta instancia judicial que en la votación realizada por dicha corporación para la aprobación del Acuerdo se presentaron irregularidades constitutivas de vicios en el procedimiento que igualmente afectan derechos y garantías de los administrados, que de contera vician la validez del mismo. Igualmente, frente a la causal de nulidad consistente en la expedición irregular del acto por realizarse de forma conjunta el primer debate del proyecto de Acuerdo, por parte de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira, ha de indicarse que en efecto, según Acta No. 6 de sesión del 25 de mayo de 2012, dicha actuación se llevó a cabo en forma conjunta en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 99 del Reglamento Interno de la Corporación, vigente para la época de los hechos, que prevé la votación por separado de las comisiones.
NORMA DEMANDADA. Acuerdo No. 20 de 2012 “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-015 por una Pereira mejor”. REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve de enero de dos mil diecisiete Referencia: Radicación: 66001-33-33-751-2015-00107-02 (D-0288-2016) Medio de control: Nulidad Demandantes: Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro y Daniel Silva Orrego Demandado: Municipio de Pereira Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, respecto de la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES Los ciudadanos de la referencia, instauraron demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente al Municipio de Pereira y el Concejo Municipal de Pereira, en procura de la siguiente: I. PRETENSIÓN Fue expuesta por la parte demandante a folios 31 del cuaderno 1: Que se declare la nulidad del Acuerdo Municipal No. 20 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor", emanado del Concejo Municipal de Pereira.
II.
HECHOS Se resumen de la siguiente manera (Fls. 32 y 33 C. 1): 1. En mayo de 2012 el Alcalde del Municipio de Pereira radicó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 24 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor". 2. El 25 de mayo de 2012, los miembros de la Comisión Primera y Segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira, en sesión conjunta, aprobaron en primer debate el proyecto de Acuerdo No. 24 y el 31 de mayo de 2012, se da segundo debate en plenaria, resultando aprobado y convirtiéndose en el Acuerdo Municipal No. 20 de 2012, sancionado por el Alcalde (E) el 12 de junio de la misma anualidad.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora considera infringidas las siguientes normas: - Constitución Política: artículos 6, 133, 158, 169, 313 numeral 3. - Ley 136 de 1994: artículo 72. - Ley 1431 de 2011: artículo 2. - Acuerdo 57 de 2008 (Reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira): artículo 99. El concepto de la violación se sintetiza de la siguiente manera: Señala que conforme al artículo 133 de la Constitución Política y al artículo 2o de la Ley 1431 de 2011, por regla general las votaciones de las corporaciones públicas del país se debe efectuar de forma nominal y pública, para lo cual se utilizarán los medios electrónicos que se posean o se llamará a cada miembro para que exprese su voto afirmativo o negativo, según el caso; y por excepción se da el voto secreto, cuyas causales fueron previstas en el artículo 3 de la mencionada Ley, sin que esté contemplada dentro de ellas la votación de un proyecto de Acuerdo que tenga por objeto adoptar un Plan de Desarrollo municipal, como el caso del Acuerdo No. 20 de 2012.
Relata que en las sesiones del 25 y 31 de mayo de 2012, las votaciones se efectuaron por medio del sistema de balotas y, de acuerdo con el artículo 47 numeral 4 del reglamento interno del Concejo Municipal de Pereira, éste es una modalidad de votación secreta. Por lo anterior los accionantes acusan de expedición irregular el Acuerdo demandado, sin que a su juicio pueda interpretarse que la unanimidad en la votación sea un elemento que subsane el vicio de procedimiento en que incurrió el Concejo Municipal de Pereira.
Igualmente refieren una expedición irregular del acto demandado, aduciendo que el Concejo Municipal de Pereira desatendió lo previsto en el artículo 99 de su reglamento interno (Acuerdo No. 57 de 2008) y en el artículo 30 de la Ley 136 de 1994, por cuanto en la sesión conjunta del 25 de mayo de 2012, para la aprobación en primer debate del proyecto de acuerdo acusado, no se efectuó la votación de forma separada por cada una de las comisiones allí reunidas, sino que dicha votación se surtió de manera conjunta.
Manifiesta la parte actora que de conformidad con los artículos 72 de la Ley 136 de 1994 relacionado con la unidad de materia y 31 de la Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo), los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales están conformados por dos partes: i) una estratégica y ii) una relativa a las inversiones, cumpliendo con ello el Acuerdo No. 20 de 2012 del Concejo Municipal de Pereira, sin embargo, el artículo 5 del mismo rompe con la temática y vulnera el principio de unidad de materia al establecer autorizaciones para el Alcalde cuando éstas no están contempladas en la Ley 152 de 1994.
Adicionalmente, explica que al concederse tales autorizaciones al Alcalde se viola el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, pues éstas no fueron otorgadas con carácter pro tempore y de forma precisa. IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Municipio de Pereira, a través de apoderada judicial, presentó escrito de contestación a folios 76 y siguientes del cuaderno 1, pronunciándose frente a los hechos de la demanda y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones formuladas, con fundamento en las razones de defensa que se resumen así: Conforme las actas de sesión conjunta de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira del 25 de mayo de 2012, donde se surtió el primer debate al Proyecto de Acuerdo No. 24, y del 31 de mayo de 2012 cuando tuvo lugar el segundo debate por la sesión plenaria, resulta innegable la unanimidad en la aprobación del Acuerdo ante una votación afirmativa de la mayoría absoluta de los Concejales, precisando que la formación de la voluntad de dicho Órgano Colegiado requiere que haya una sesión, un quorum y una deliberación, circunstancias que fueron observadas, y a pesar de haberse optado por una forma de votación diferente, el resultado final no logra per se invalidar el acto, toda vez que se trata de defectos meramente formales.
Aduce que un vicio por expedición irregular del acto se configura en el evento en que se omitan las formalidades y trámites preceptuados en la legislación, pero que siempre debe observarse que para el fin propuesto sean en efecto determinantes o sustantivas de la decisión definitiva, pues no todas las formas tienen un mismo alcance o valor, que por tanto van desde las sustanciales hasta las que se consideran como meramente accesorias, incidiendo las primeras en la existencia del acto y en su nacimiento a la vida jurídica, de tal manera que su inobservancia u omisión sí afecta su validez.
Cita la sentencia C-225 de 2014 relacionada con el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual las reglas procesales no tienen valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo, coligiendo que es el de garantizar la transparencia, visibilidad y publicidad de la trayectoria de una votación, añadiendo que de haberse hecho pública, ordinaria o secreta la votación del proyecto de Acuerdo, votación en bloque o por comisiones separadamente, la determinación en nada hubiera variado.
Seguidamente se refiere a la unanimidad como excepción a la regla general de votación nominal y pública que ha sido tratada por la Corte Constitucional, citando providencia de la misma en la que se indica el alcance de dicha figura siempre que haya claridad en torno a la aprobación de un proyecto, que sea posible la identificación de los votantes y el sentido de su voto, como en efecto sucedió en el caso concreto: 13 votos positivos de 13 concejales asistentes en primer debate y 19 votos positivos de 19 concejales asistentes en la plenaria.
En cuanto a la unidad de materia, señala la entidad demandada que las facultades otorgadas al Alcalde Municipal en el Acuerdo No. 20 de 2012, atañen exclusivamente a la gestión, celebración de contratos, adquisiciones, enajenaciones, modificaciones presupuéstales e incorporación de proyectos, programas y obras, en estricta ejecución de lo planteado e incorporado con el Plan de Desarrollo 2012 - 2015, por lo que no desborda los límites de competencia, dado que tales facultades se circunscriben a la puesta en marcha o ejecución del mismo, lo que de paso evidencia el carácter tanto preciso como pro tempore de aquellas.
Finalmente se refiere a la inconveniencia de anular el Plan de Desarrollo del municipio, toda vez que no sería posible continuar ejecutando el presupuesto para gastos de inversión. Propuso como excepción la que denominó “presunción de legalidad del acto administrativo demandado por adolecer de vicios no sustanciales". V. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
La a quo consideró que la modalidad del voto nominal y público se constituye en la regla general, y únicamente resulta procedente optar el sistema del voto secreto en los dos eventos que prevé el artículo 3o de la ley 1431 de 2011, esto es, "cuando se deba hacer elección" y "para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos", presupuestos que no concurren en el asunto objeto de estudio, en cuanto la materia de votación corresponde a la adopción del Plan de Desarrollo del municipio de Pereira 2012 -2015.
Que conforme el acta de votación del proyecto de acuerdo No. 24 de 2012, ésta ser surtió a través del mecanismo de balotas, que es una modalidad de votación secreta e infringe lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política y en el artículo 2o de la ley 1431 de 2011, y si bien se presentó unanimidad en su discusión y aprobación, lo cierto es que dicha situación según las voces del artículo 1o de la ley 1431 de 2011 se prevé como excepción a la votación nominal y pública, y en su lugar se permite adoptar el modo de votación ordinario, mas no el secreto.
Así, la juez de primer grado encontró que la aprobación del proyecto del Plan de Desarrollo mediante votación secreta, constituye un defecto sustantivo o determinante en la actuación acusada, que no se trata de un simple vicio formal o procedimental previo como lo señala la entidad demandada, ya que el mismo radica en el modo de votación empleada para la adopción de tal decisión administrativa.
Añade que esta situación afectó el control legítimo que ostentan de los electores sobre la función desplegada por sus representantes, encontrando próspero el cargo de nulidad analizado por expedición irregular del acto demandado. Frente a la votación en bloque del acto demandado advertida en el primer debate de sesión conjunta de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira, estima que se contrarió el artículo 99 del reglamento interno de dicha Corporación, lo que no es un simple vicio intrascendente comoquiera que según la teoría de la intangibilidad del reglamento, esa clase de situaciones violentan la coherencia y consistencia del sistema jurídico al generar incertidumbre en los administrados, razón por la cual también prospera el mencionado cargo de expedición irregular del acto.
A tono con lo anterior, la juez de instancia declaró la nulidad del Acuerdo Municipal No. 20 de 2012 proferido por el Concejo Municipal de Pereira, acusado. VI. EL RECURSO DE APELACIÓN Mediante escrito visible a folios 2172 y s.s. del cuaderno 1, la entidad demandada interpuso y sustentó recurso de apelación frente a la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, reiterando y transcribiendo cada uno de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, en el sentido de que no puede darse mayor relevancia a aspectos de forma que si bien pueden reñir con disposiciones constitucionales y adjetivas, lo cierto es que al ofrecer un alcance más profundo, detallado y de verdadera conveniencia administrativa y social a las situaciones de irregularidad concretas que se configuraron al momento de la expedición del acto acusado, no existe razón para que por sí solas logren la magnitud suficiente de predominar sobre el sinnúmero de consecuencias gravosas que se materializarían en contra del interés general de permanecer indemne la medida de suspensión provisional decretada.
VII. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO A la convocatoria debida, que se dio mediante auto del 5 de agosto de 2016 (Fl. 209 C. 1-1), no concurrieron las partes a rendir sus alegaciones de conclusión. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigioso, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 243 y 247 ibídem.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se concreta al estudio de juridicidad del Acuerdo Municipal No. 20 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor”, para determinar si como lo expone la parte demandante, éste fue expedido de forma irregular por haber sido aprobado mediante votación secreta y en bloque por parte de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira, y si se desconoció el principio de unidad de materia al conferir al Alcalde Municipal facultades que no son propias del Plan de Desarrollo, que además no fueron concedidas de forma precisa y pro-tempore; a lo cual se opone el ente accionado, aduciendo que dada la unanimidad en la aprobación del Acuerdo, como excepción a la regla general de votación nominal y pública, a pesar de haberse optado por una forma de votación diferente, se trata de defectos meramente formales que no logran invalidar el acto, sin que tampoco se haya perdido la unidad de materia, dado que las facultades conferidas lo fueron para la ejecución del mismo Plan de Desarrollo 2012 - 2015, con carácter preciso y pro tempore. 3.
ACERVO PROBATORIO. Del material de pruebas que conforma el expediente, se destacan como jurídicamente relevantes para la decisión que habrá de adoptarse, los siguientes elementos: - Copia de acta No. 6 de sesión del 25 de mayo de 2012 del Concejo Municipal de Pereira, en la que se dio primer debate del proyecto de Acuerdo No. 24 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor”, por las comisiones primera y segunda permanentes de dicha Corporación (Fls. 1 a 10 C. 1). - Copia de acta No. 70 de sesión extraordinaria del 31 de mayo de 2012 del Concejo Municipal de Pereira, en la que se dio segundo debate del proyecto de Acuerdo No. 24 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor” (Fls. 12 a 29 Ib.). - Antecedentes administrativos en medio magnético, del Acuerdo No. 20 de 2012"Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor” (Fl. 153 Ib.).
Adicional a lo anterior, se encuentran en el sitio web del Concejo Municipal de Pereira los siguientes actos: - Acuerdo No. 20 de 2012, "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012- 2015 por una Pereira mejor" en el enlace: http://www.concejopereira.gov.co/es/idocumentos/ver/1885/ - Acuerdo No. 57 de 2008 “Por medio del cual se adopta el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Pereira”, en el enlace web: http://www.concejopereira.gov.co/es/idocumentos/ver/972/
4. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Abordará la Sala el análisis de los cargos de nulidad sustancial propuestos en relación con el Acuerdo Municipal No. 20 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor”, referentes básicamente al sistema de votación utilizado para la aprobación del mismo. En cuanto a las causales de nulidad de un acto administrativo, el inciso segundo del artículo 137 del CPACA, contempla como causales que el mismo haya sido expedido “con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.”, y que corresponde al juez de conocimiento determinar si el acto merece o no ser anulado y eliminado del ordenamiento jurídico.
En el sub examine, la parte demandante endilga como causal de nulidad del Acuerdo No. 20 de 2012 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012- 2015 por una Pereira mejor", la expedición irregular del mismo por 1) aprobación mediante voto secreto y 2) realización conjunta del primer debate del proyecto de Acuerdo por las comisiones primera y segunda permanentes de dicha Corporación. Igualmente, estima la parte accionante que el acto acusado desconoce el principio de unidad de materia.
Precisadas las causales de nulidad antedichas y conforme al concepto de violación en el que funda dicha pretensión anulatoria la parte actora, se ocupa esta magistratura en el análisis del asunto debatido, en orden a determinar si el acto administrativo acusado está viciado de nulidad por los motivos planteados en la demanda. En cuanto al aspecto atañido con la naturaleza del voto en las corporaciones de elección popular, el artículo 133 de la Constitución Política dispone: “ARTICULO 133.
Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.” (Negrillas y subrayas de la Sala) Se establece entonces por parte de la norma superior en cita, una regla general clara: votación nominal y pública por parte de las corporaciones de elección directa, entre las que se encuentra el Concejo Municipal de Pereira; y se dispone la excepción a la regla en los términos que determine la Ley.
Precisamente, la Ley 1431 de 2011 “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, dispuso al respecto lo que se transcribe in extenso por resultar de importancia para la resolución del asunto sub examine: “Artículo 1°. El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 129.
Votación Ordinaria. Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: 1.
Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo. 2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones. 3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley. 4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor. 5.
Declaratoria de sesión reservada. 6. Declaratoria de sesión informal. 7. Declaración de suficiente ilustración. 8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario. 9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes. 10.
Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones. 11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas. 12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad. 13.
Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión. 14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas. 15. Adopción de los informes de las Comisiones de Ética sobre suspensión de la condición Congresional. 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros.
Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. 17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación. 18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución. 19.
La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones. 20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza.
Parágrafo 1°. La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista. Parágrafo 2°. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo.
Artículo 2°. El artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 quedará así: Artículo 130. Votación nominal. Como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen. En toda votación pública, podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado de la votación; en caso de ausencia o falta de procedimientos electrónicos, se llamará a lista y cada Congresista anunciará de manera verbal su voto sí o no. Cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación. Dentro del año siguiente a la expedición de esta ley, las cámaras deberán implementar un sistema electrónico que permita que las votaciones nominales y el sentido del voto de los congresistas y los conteos correspondientes puedan visualizarse en tiempo real, por la Internet en archivos y formatos de fácil acceso y divulgación pública.
Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad.
El área administrativa en coordinación con las Secretarías Generales y las Secretarías Generales de las Comisiones Constitucionales y legales implementarán los mecanismos necesarios para que la publicación de que trata este artículo, sea a la mayor brevedad posible ágil y eficiente. El título de los proyectos de ley o de acto legislativo, tanto como el tránsito a la otra cámara y la pregunta sobre si la cámara o comisión respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o Acto Legislativo, podrá hacerse en una sola votación. Artículo 3°.
La Ley 5ª de 1992 tendrá un artículo 131, el cual quedará así: Artículo 131. Votación secreta. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones solo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sean igual al de los votantes. Esta votación solo se presentará en los siguientes eventos: a) Cuando se deba hacer elección; b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos.
Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda "Sí" o "No", y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto. Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora.
Artículo 4°. Las disposiciones establecidas en la presente ley correspondientes a la votación nominal y pública, la votación ordinaria, se aplicarán a las demás corporaciones públicas de elección popular en el nivel departamental, distrital y municipal, e igualmente lo dispuesto en el artículo 131 antes previsto, sobre votación secreta.
Artículo 5°. La presente ley rige desde su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” (Negrillas y subrayas de la Sala) De lo anterior, resulta claro para esta colegiatura judicial la regla general de votación nominal y pública en el procedimiento de aprobación de actos administrativos por parte de las corporaciones de elección popular, regla que tiene establecidas dos excepciones legales: Votación Ordinaria y Votación Secreta, para aquellos asuntos señalados taxativamente en las normas antes citadas, que por la misma razón son de aplicación restrictiva.
Tal exigencia constitucional y legal ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Honorable Corte Constitucional, así: “La finalidad de la votación nominal y pública en las decisiones de las corporaciones públicas 16. El Acto Legislativo 01 de 2009 modificó el artículo 133 de la Constitución Política, para fijar la siguiente regla de actuación en los cuerpos colegiados de elección popular: “El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”.
Esta Corporación, en sentencia C-1040 de 2005,[1] definió la votación nominal y pública como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestan de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real.
Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin embargo, en la misma disposición Superior en la que se expresó este mandato, se delegó al legislador el señalamiento de las excepciones en las cuales dicha votación no sería exigible. Al pronunciarse sobre el alcance de esta regla de actuación en los cuerpos colegiados de elección popular, el Constituyente manifestó que su incorporación tiene como propósito visibilizar la gestión de las corporaciones públicas y aumentar la responsabilidad de sus miembros.
Al respecto, dijo que: “se introduce en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos, aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no sólo público sino nominal como sistema de evaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho”[2].
De lo anterior se deduce que el voto nominal y público se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía.”[3] (Negrillas de la Sala) Luego, es evidente que el objetivo del constituyente al establecer la votación nominal y pública, no fue otro que el de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los servidores públicos elegidos por el pueblo, habida cuenta que dicha modalidad permite al ciudadano identificar la forma como cada uno de sus representantes se manifiesta expresamente en relación con una iniciativa legislativa o administrativa, como expresión del poder de legitimación democrática que emana de la soberanía del pueblo y que se concreta en los principios de publicidad, transparencia y control ciudadano de las decisiones de los entes de elección popular directa, con mayor razón en tratándose de un tema de trascendencia para toda la comunidad, cual es el Plan de Desarrollo de la ciudad, que fija “a) los propósitos y objetivos previstos para el largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción del Estado en el mediano plazo y (c) las estrategias y orientaciones generales en materia de política económica, social y ambiental… la segunda parte debe incluir (a) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros que demanda su ejecución”, como se desprende del artículo 339 de la Constitución Política y de la sentencia C-016 de 2016[4].
Ahora bien, arguye la entidad accionada como razón de su defensa, que la unanimidad en la aprobación del acuerdo demandado, como excepción a la regla general de votación nominal y pública, permitía optar por una forma de votación diferente, y que además se trata de aspectos meramente formales que no logran invalidar el acto administrativo, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, en tanto “de haberse hecho pública, ordinaria o secreta la votación del proyecto de Acuerdo, votación en bloque o por comisiones separadamente (…) la determinación en nada hubiera variado” (Fls. 88 y 89 C. 1), apreciación que no comparte esta Sala de Decisión por las siguientes razones: En efecto, como quedó visto, una de las excepciones a la modalidad de votación nominal y pública es la votación ordinaria, para aquellos eventos previstos en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 traídos a colación, entre los cuales se destaca el consagrado en el numeral 16, consistente en que “exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto…”, del cual pretende la entidad demandada derivar la convalidación de la actuación acusada.
Sobre el asunto, el Máximo Tribunal Constitucional en Sentencia C- 225/14[5], citada por la misma parte demandada como fundamento de los argumentos antes reseñados, consideró: “Esta disposición ha sido objeto de interpretación por la Corte[6], en el siguiente sentido: (i) la votación ordinaria es una excepción frente a la votación nominal y pública, por lo que su uso es eminentemente restrictivo y sólo está llamada a prosperar cuando se acreditan los supuestos que autorizan su procedencia[7].
En este sentido, en la norma previamente señalada, (ii) se permite la votación ordinaria frente a una iniciativa legislativa, (a) cuando existe unanimidad en relación con la aprobación o el archivo de toda una iniciativa o de alguna parte de su articulado, y además, (b) no se hace uso del derecho de solicitar la votación nominal y pública por parte de algún congresista.
Cuando la unanimidad no abarca la totalidad del articulado, (c) se someterán a esta última modalidad de votación, las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. En cuanto al concepto de unanimidad, (iii) la Corte ha entendido que supone la existencia de un común acuerdo de los miembros de una comisión o de una plenaria, con relación a la aprobación o archivo de todo o parte del articulado de un proyecto[8].
Para acreditar dicha unanimidad, entre otras, este Tribunal se ha auxiliado en las siguientes circunstancias: (a) a que en el momento en que se ponga a consideración de los miembros de una célula legislativa el informe de ponencia no se presente ninguna oposición[9]; (b) a que el articulado del proyecto sea aprobado en bloque[10]; (c) a que se acepte la omisión de lectura del articulado del proyecto de ley[11];
(d) a que ningún congresista objete el resultado de la votación o solicite la reapertura del debate[12]; y finalmente, (e) a que no se registren votos en contra[13]. 5.3.3.7.3.4. Los fines sustantivos que justifican la unanimidad como causal de excepción al mandato general de la votación nominal y pública, se encuentran en que se trata de una hipótesis a través de la cual las células legislativas declaran su voluntad en relación con una iniciativa, acorde con objetivos de publicidad, transparencia y de control ciudadano, pues el actuar de común acuerdo en la aprobación o en el archivo de un proyecto de ley, permite que exista claridad en torno a los congresistas que acompañaron la iniciativa y el sentido en que finalmente lo hicieron.
Esta circunstancia permite visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar la vigilancia ciudadana sobre la actuación de sus representantes, como ideal democrático que también se manifiesta con la votación nominal y pública[14]. Precisamente, en el Auto 118 de 2013, este Tribunal señaló que: “Si la Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado este requisito porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano”.
Los elementos claves subyacen entonces en la posibilidad de identificar la existencia del quórum y de las mayorías requeridas, y de manera concreta lograr conocer el resultado de la votación (o lo que es lo mismo, poder constatar si ella fue afirmativa o negativa). Lo anterior, en criterio de la Corte, permite realizar los fines de publicidad, transparencia y de control ciudadano, que explican la excepción de la unanimidad, en los términos previstos en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011.
Por esta razón, en el citado Auto, la Corte explicó que se presenta un vicio de inconstitucionalidad, cuando se verifica que hubo una decisión aprobatoria “pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce el resultado concreto de la votación”[15]. Así las cosas, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, cuando se apela a la unanimidad en la aprobación de un proyecto de ley, como excepción a la votación nominal y pública, se entiende que existe una irregularidad en su trámite con la entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de ley, cuando por alguna circunstancia se deja de presentar el acuerdo entre todos los miembros de una célula legislativa (v.gr, porque al momento de adelantar el debate se radican proposiciones respecto del proyecto de ley o de alguno de sus artículos[16])[17], siempre que –como consecuencia de ello– no sea posible identificar el resultado concreto de la votación, el quórum y las mayorías requeridas para la aprobación de la iniciativa.
Esta subregla además de salvaguardar la teleología de la votación nominal y pública y la excepción de la unanimidad[18], permite preservar la supremacía de la Constitución en aquellos casos en los que el Texto Superior exige mayorías especiales para la aprobación de ciertas normas jurídicas, en un contexto que también resulta acorde con el principio in dubio pro legislatoris[19].”[20] (Negrillas y subrayas de la Sala) Atendiendo la anterior pauta jurisprudencial, el criterio de unanimidad invocado por la accionada, requiere de la concurrencia de varios factores, entre ellos, que frente al proyecto sometido a consideración de los miembros de la respectiva Corporación sea claro que no se presenta ninguna oposición y que el articulado del proyecto sea aprobado en bloque, presupuestos que no se materializaron en el caso concreto, pues según observa este Tribunal de las Actas No. 6 de sesión del 25 de mayo de 2012 y No. 70 de sesión extraordinaria del 31 de mayo de 2012 del Concejo Municipal de Pereira, en la que se dio el primero y segundo debates del proyecto de Acuerdo No. 24 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015 por una Pereira mejor”, en ambas sesiones se formularon diversas proposiciones encaminadas a la modificación o adición del articulado del mismo, destacándose la expuesta por el concejal Carlos Alberto Henao Serna, tendiente a que se adicionara un parágrafo del artículo 5 del proyecto que limitaba las autorizaciones dadas al Alcalde Municipal hasta el 31 de diciembre de 2013, la cual fue votada negativamente (Fls. 25 a 27 Ib.), siendo precisamente éste uno de los puntos objeto de la presente demanda.
Es así como para esta corporación judicial no se configura la unanimidad que debía estar anunciada en relación con la aprobación o archivo del proyecto de acuerdo en mención, que permitiera conocer la existencia de un común acuerdo de los miembros de las Comisiones Primera y Segunda o de la plenaria del Concejo Municipal de Pereira, respecto de la aprobación de todo o parte del articulado del ahora Acuerdo No. 20 de 2012 y que justificara una modalidad de votación ordinaria del mismo o que ameritara, en aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, dar por subsanado el vicio de procedimiento endilgado.
Tales circunstancias por modo alguno se desprenden del texto del acto acusado, para viabilizar la excepción a la exigencia de votación nominal y pública. Además, conforme a los parámetros señalados por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 frente a esta modalidad de votación, tampoco se surtió el procedimiento establecido para la misma, contrario sensu, de las referidas actas se evidencia la utilización del mecanismo de balotas, que es una de las formas de votación secreta, a la cual acudió en este caso el Concejo Municipal de Pereira en la aprobación del Proyecto de Acuerdo No. 24 de 2012, sistema que fue determinado por el artículo 47 numeral 4 del Reglamento Interno[21] de tal Corporación, vigente para la época de los hechos, en los siguientes términos: “4.
Votación secreta: Se hará por medio de balotas o voto escrito, depositando cada concejal en una bolsa que lleve el escrutador, una balota blanca o sobre con su decisión para expresar su voto afirmativo o negativo. Para el escrutinio y conteo de las balotas, el Presidente nombrará a dos concejales de los cuales uno expresará en voz alta "Señor Presidente: el total de (número de votos), para igual número de concejales".
La votación será secreta en los siguientes eventos: a. En toda elección. b. Para decidir el primero y segundo debate de los proyectos de acuerdo que tengan por objeto la enajenación a cualquier título de bienes municipales, exenciones o resoluciones en materia fiscal, fijación de salarios o erogaciones de cualquier índole. c. Cuando a solicitud de uno de sus miembros, el Concejo así lo resuelva. d. Para decidir sobre las objeciones del Alcalde a los Proyectos que pasan a sanción. (…)” (Negrillas de la Sala) De acuerdo con lo anterior, es claro que la multicitada votación a través del mecanismo de balotas entraña una modalidad de votación secreta, la que se itera es excepcional y en temas de consagración taxativa, en la cual no encuadra la adopción de un Plan de Desarrollo como el del caso concreto, el que por su misma naturaleza implica la observancia estricta de las normas de procedimiento para su aprobación, a lo cual no se allanó el Concejo Municipal de Pereira.
A tono con la finalidad sustancial que ha quedado referida respecto de la exigencia que por regla general establece el constituyente para la votación y aprobación de las decisiones de las corporaciones de elección popular, estima el Tribunal que no es acertado calificar la actuación del ente accionado como intrascendente o meramente accesoria con fundamento en la aparente aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, puesto que las disposiciones de carácter procedimental en la formación de los actos administrativos por parte de las corporaciones político administrativas también entrañan garantías de contenido democrático, que a su vez tienen incidencia en los derechos individuales y colectivos de los administrados, con mayor razón cuando se trata de proyectos como el plan de desarrollo de la ciudad, con sus implicaciones en cuanto a las metas y prioridades de la acción del municipio en materia de política económica, social y ambiental, que a su vez determina los presupuestos plurianuales de inversión pública del ente territorial.
Es así como la transparencia y publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, permiten el ejercicio legítimo de control democrático y político del elector, por lo que no resulta de recibo soslayar la importancia del procedimiento de votación y aprobación de los acuerdos municipales, para los cuales existe una exigencia constitucional del sistema nominal y público.
Tampoco comparte esta Magistratura la apreciación de la demandada, en cuanto señala que con independencia de la modalidad de votación que se hubiera implementado para la aprobación del acuerdo acusado, la decisión de los miembros del Concejo Municipal hubiera sido la misma, pues ello equivale a desconocer la importancia y espíritu del constituyente al consagrar la votación nominal y pública como regla general, y desvirtuaría las modalidades señaladas para reemplazarlas, según se requiera, por una u otra.
Si bien la unanimidad se constituye en una de las excepciones de la regla general de votación nominal y pública, la aplicación de esta salvedad está sujeta a unos presupuestos legales que no concurrieron en el asunto bajo estudio, como quedó expresado, por lo que no puede predicarse que se hubiera presentado unanimidad en la aprobación del acuerdo impugnado, unanimidad que debe tenerse establecida para proceder a la votación ordinaria y no pretender derivarla posteriormente del resultado del escrutinio o conteo de votos, cuando la votación ya ha tenido lugar en una modalidad distinta a la nominal y pública que ordena la Carta Política, como en el sub examine que se llevó a efecto a través de una votación secreta por sistema de balotas, reservada para temas distintos al que fue objeto de votación, que requería la publicidad sobre el criterio de cada votante, al momento de expresar el voto.
Concluye el Tribunal que el procedimiento excepcional que invoca la parte accionada para apartarse de la regla general de rango constitucional que impone la votación nominada y pública, no se sujetó a los presupuestos normativos para acudir a la votación ordinaria, ni se encuadra en los temas previstos en la ley para la aplicación de la votación secreta que resultó llevando a cabo el Concejo Municipal de Pereira.
Luego, evidencia esta instancia judicial que en la votación realizada por dicha corporación para la aprobación del Acuerdo No. 20 de 2012 “Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-015 por una Pereira mejor”, se presentaron irregularidades constitutivas de vicios en el procedimiento que igualmente afectan derechos y garantías de los administrados, que de contera vician la validez del mismo.
Igualmente, frente a la causal de nulidad consistente en la expedición irregular del acto por realizarse de forma conjunta el primer debate del proyecto de Acuerdo, por parte de las comisiones primera y segunda permanentes del Concejo Municipal de Pereira, ha de indicarse que en efecto, según Acta No. 6 de sesión del 25 de mayo de 2012, dicha actuación se llevó a cabo en forma conjunta (Fl. 6 C. 1) en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 99 del Reglamento Interno de la Corporación, vigente para la época de los hechos, que prevé la votación por separado de las comisiones.
El artículo 31 de la Ley 136 de 1994 se refiere al reglamento interno de tales corporaciones, así: “ARTÍCULO 31. REGLAMENTO. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.” Es del caso señalar que el Consejo de Estado en providencia del 25 de junio de 2014[22], si bien trata el asunto de Reglamentos dados por Corporaciones Judiciales, expone argumentos que resultan ajustados al presente tópico al indicar que “…los Reglamentos mientras estén vigentes, como actos administrativos generales que son, deben ser observados y cumplidos obligatoriamente por parte de las propias Corporaciones que los expidieron para regular, organizar y formalizar sus actuaciones administrativas y no pueden dejar de acatarse, porque en tal evento se estaría ante una flagrante violación a una norma jurídica de carácter superior.”.
Así las cosas, tal como lo consideró la juez a quo, la vulneración al procedimiento de votación para la sesión conjunta del Concejo Municipal de Pereira frente al Proyecto de Acuerdo No.24 de 2012, establecido en el referido Reglamento de dicha Corporación, constituye un vicio de forma que sumado al ya determinado en cuanto al sistema de votación, concurre a la invalidez del acuerdo materia de proceso, por lo que se confirmará la sentencia de instancia, en cuanto declaró la nulidad de la actuación administrativa demandada.
En razón de la prosperidad de los cargos de nulidad antes expuestos, que afectan la validez de la totalidad de la actuación administrativa demandada, no resulta necesario pronunciarse frente a los demás cargos de nulidad del multicitado acuerdo, consistente en la falta de unidad de materia al consagrar facultades al Alcalde Municipal y/o la falta de limitación y precisión de las mismas; aspecto que tampoco estaría inmerso en las excepciones de votación secreta u ordinaria, conforme quedó explicado, por lo que dicha decisión estaría igualmente afectada de nulidad por las mismas razones ya expuestas.
Por todo lo discurrido, resulta forzoso confirmar la sentencia de primer grado, en cuanto estimatoria de las súplicas de la demanda. Finalmente, se advierte que el señor Magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía se ha declarado impedido para conocer del presente proceso, indicando que “…he tenido un estrecho vínculo de amistad por muchos años con el ingeniero Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro, quien ostenta la calidad de parte en el asunto de la referencia”.
Analizados los motivos expuestos, se encuentra que dicha situación encuadra en los parámetros del artículo 141, numeral 9º del Código General del Proceso, aplicable de conformidad con lo estipulado en el artículo 130 del CPACA, encontrándose fundada la causal, por lo que se aceptará el impedimento, de conformidad con el artículo 131 de la Ley 1437 de 2011. 5.
COSTAS No se proferirá condena en costas, en razón de la salvedad que para las acciones en las cuales “se ventile un interés público” contempla el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IX.
FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. 2. Sin costas, por expresa prohibición legal. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. 4. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 131, numeral 3º del CPACA, se acepta el impedimento manifestado por el magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA PAOLA ANDREA GARTNER HENAO MAGISTRADA ----------------------- [1] Sentencia C-1040 de 2005. Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández “(…) La votación puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta.
De acuerdo con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, la votación ordinaria se efectúa cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano y se conoce comúnmente como “pupitrazo”. Si ningún parlamentario solicita inmediatamente la verificación del informe expresado previamente por el secretario, éste se tendrá por exacto. Si, en cambio, algún parlamentario solicita la verificación, se sigue el procedimiento previsto en dicho artículo para confirmar el resultado obtenido.
La verificación persigue determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.” Este modo de votación “se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal”, según el artículo 128 del Reglamento del Congreso.
(…) De acuerdo con la disposición anteriormente citada, la votación nominal es aquélla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabético el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarán “SI” o “NO” a la iniciativa sometida a aprobación. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedará registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresión del voto que cada uno hubiere dado…” [2] Gaceta del Congreso 227 de 2009, p. 4.
Como consecuencia de los argumentos expuestos se aprobó la reincorporación de la expresión “nominal”, como exigencia del voto en las corporaciones públicas. De allí en adelante se preservó dicha categorización hasta la aprobación definitiva de la reforma, como se observa en las Gacetas del Congreso 241, 427 y 533 de 2009. [3] Sentencia SU950/14, Referencia: expediente T-3205176, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. [4] Corte Constitucional.
MP Alejandro Linares Cantillo.Sentencia del 27 de enero de 2016. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”.” Demandante: Camilo Andrés Cortés Vargas. Expediente D-10872. [5] Referencia: expediente LAT-420, MP: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Bogotá DC, sentencia del 2 de abril de 2014. [6] Véanse, entre otras, las Sentencias C-621 de 2012, C-767 de 2012, C-223 de 2013, C-274 de 2013, C-360 de 2013, C-909 de 2013 y C-910 de 2013.
De igual manera se puede consultar el Auto 118 de 2013. [7] En este sentido, por ejemplo, como ya se dijo, la Corte ha declarado que la aprobación del informe de objeciones a un proyecto de ley, aun cuando sea unánime, no se encuentra exceptuada de la votación nominal y pública, por cuanto dicha hipótesis no fue expresamente consagrada por el legislador.
Al respecto se pueden consultar los Autos 031, 032, 089 y 242 de 2012. [8] Sentencias C-621 de 2012 y C-616 de 2013. En el primero de los citados fallos, se expuso que: “Quiero ello decir que, en el trámite legislativo de un proyecto de ley, si al momento de llevarse a cabo la votación del mismo en determinada célula legislativa, existe acuerdo entre todos los parlamentarios presentes para aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración, es viable optar por el método de votación ordinaria por unanimidad”. [9] Sentencias C-621 de 2012 y C-767 de 2012. [10] Ibídem. [11] Sentencia C-910 de 2013. [12] Sentencia C-274 de 2013 y C-910 de 2013. [13] Sentencia C-910 de 2013. [14] Esta misma circunstancia se puso de presente en los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, en los que se señala que: “Intervención del Honorable Representante, Roosvelt Rodríguez Rengifo: (…) La votación nominal y pública tiene sentido en la medida en que la opinión sepa, cómo votan los congresistas, aquí se ha dicho doctor Telésforo, cuando exista unanimidad por parte de la respectiva Comisión de Plenaria para aprobar o negar, es entendible que si hay unanimidad, es porque nadie ha solicitado la votación nominal y si hay unanimidad, deberá entenderse que el sentido del voto es afirmativo o es negativo, creo que eso no requiere mayor explicación. (…)”, “Intervención del Honorable Representante, Julio Gallardo Archbold: (…) Si el tema es absolutamente claro, la votación nominal se refiere a la oportunidad que se le debe dar, tanto al público, como al Congreso en sí, de saber en qué sentido está votando cada miembros del congreso, eso es claro, pero cuando hay unanimidad, cuando hay acuerdo, significa que todos estamos votando positiva o negativamente, ese es el hecho, todos los que aparecemos en el listado conformando el quórum, conformando presencia, estamos votando positiva o negativamente si el acuerdo total, si no hay proposiciones, si no hay discusión, si no hay debate”.
Gaceta del Congreso No. 780 de 2010. [15] Auto 118 de 2013. Sombreado por fuera del texto original. [16] En los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, se dice que: “Intervención del Honorable Representante Ciro Rodríguez Pinzón: (…) Tampoco se recurrirá [a la] votación nominal y pública, cuando en el trámite de un proyecto de ley (…) exista unanimidad y se habla de unanimidad, cuando no existen proposiciones de modificación a un proyecto (…)”.
Gaceta del Congreso No. 780 de 2010. [17] Sentencia C-134 de 2014. [18] En este punto, como ya se dijo, es preciso recordar que las reglas o pautas que rigen el proceso de formación de las leyes, como lo ha sostenido de forma reiterada esta Corporación, no tienen como finalidad obstruir tal proceso, sino realizar el fin sustantivo para el cual fueron creadas por el Constituyente o por el legislador.
Por esta razón, se ha insistido en que los procedimientos no tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen medios para el aseguramiento de fines materiales (CP arts. 2 y 228). De ahí que, por ejemplo, en la Sentencia C-786 de 2012, este Tribunal haya concluido que la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la aprobación de las leyes, debe hacerse teniendo en cuenta los valores materiales que dichas reglas pretenden realizar. [19] En este sentido, por ejemplo, en el Auto 118 de 2013, la Corte encontró que se configuró un vicio subsanable de procedimiento en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, al encontrar falta de claridad y certeza sobre la aprobación unánime de dicha iniciativa, aunado a la imposibilidad de determinar si, en el caso concreto, se había cumplido con la mayoría exigida para la aprobación de leyes estatutarias. [20] [21] Acuerdo No. 57 de 2008. http://www.concejopereira.gov.co/es/idocumentos/ver/972/ [22] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación número: 11001-03-28- 000-2013-00024-00, Actor: Pablo Bustos Sánchez.