RELACION LABORAL – Existencia / CONTRATO REALIDAD – Principio de la realidad sobre las formalidades / LABOR DOCENTE – Es de su esencia la subordinación y dependencia. Atendiendo las tesis jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el tema del contrato de prestación de servicios, el contrato laboral propiamente dicho, el contrato realidad y el ejercicio de la docencia, la Sala confirmo la sentencia de primera instancia, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones Nºs 00243 del 11 de marzo de 1996, y 00043 del 3 de febrero de 1998, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto.
Pues para la Sala con las pruebas obrantes dentro del proceso quedó claramente establecido que la demandante prestó sus servicios profesionales y personales para el desarrollo de funciones que correspondían al giro ordinario de la Administración, es decir, para desempeñar funciones de carácter permanente propias del magisterio Departamental, relacionadas con la formación integral de la comunidad escolar dentro de un horario determinado, situación que implica necesariamente la subordinación y la dependencia de la Administración, las cuales son propias de la labor que desarrollan los maestros, por tanto la demandante se encontraba en la misma situación de hecho, predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la Entidad Territorial, por ello, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, resulta acertado afirmar que en efecto existía una relación laboral entre la demandante y el Departamento de Norte de Santander, tal y como lo concluyó de igual forma el Juez de Primera Instancia, creándose con el contrato administrativo una mera ficción, la cual impone la especial protección del Estado, de conformidad con los postulados constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Carta, razón por la cual los actos acusados resultaban anulables.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER San José de Cúcuta, cuatro (04) de marzo de dos mil diez (2.010) Magistrado Ponente: JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Ref. 54001-33-31-002-1998-00969-01 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Actor: Zoraida Arias Contreras Demandado: Departamento Norte de Santander Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el apoderado del Departamento Norte de Santander, contra la sentencia del catorce (14) de abril de dos mil nueve (2009), proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante la cual declaró la Nulidad de las resoluciones No. 00243 del 11 de marzo de 1996, donde se niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la actora y 00043 del 3 de febrero de 1998, la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, y como consecuencia de lo anterior le ordenó al accionado reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir por parte de la actora. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Los hechos Los hechos que promovieron la presente acción se concretan así por la Sala: Indica la actora que durante los años 1992, 1993 y 1994, se estableció una verdadera relación de trabajo entre la accionante y el accionado, con fundamento en un contrato de prestación de servicios, mediante el cual la actora se desempeñó como docente, habiéndose dado cumplimiento en su totalidad, no obstante y habiendo desempeñado las mismas funciones, deberes y obligaciones durante el año escolar, en el mismo horario y bajo similar subordinación o dependencia que los docentes vinculados por acto administrativo, por ello arguye que no existe razón para que no se le reconocieran todas las prestaciones sociales que se le cancelaron a los docentes oficiales nombrados de manera legal y reglamentaria. 1.2.
Pretensiones Dentro de la demanda se plantearon las siguientes pretensiones: “1.1. Que se declare la NULIDAD de la RESOLUCION número 00243 del 11 de marzo de 1996, proferida por el Gobernador del departamento Norte de Santander, mediante la cual se negaron las peticiones de reconocimiento y pago de las diferencias salariales, vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses de cesantía, la dotación (vestido y calzado de labor), el subsidio familiar, la prima de alimentación, el auxilio de trasporte y el porcentaje de provisión de la pensión de jubilación, a los docentes temporales que laboraron en el Departamento Norte de Santander durante los años 1992, 1993 y 1994. 1.2.
Que se declare la NULIDAD de la RESOLUCION número 0043 del 3 de febrero de 1998, que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución número 00243 del 11 de marzo de 1996, y por la cual se complementa y confirma esta última en todas sus partes. 1.3. Que como consecuencia de la NULIDAD y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, el Departamento NORTE DE SANTANDER pagará a ZORAIDA ARIAS CONTRERAS --------, (sic) las diferencias salariales entre lo que se le canceló y lo que realmente le corresponde por grado en el escalafón como docente oficial, las vacaciones, las primas de navidad, la cesantía y los intereses de cesantía, la prima de alimentación, la dotación en dinero (vestido y calzado de labor), el auxilio de trasporte, el subsidio familiar y el porcentaje de provisión de la pensión de jubilación, por los años laborados como docente oficial de conformidad con los proscritos contratos de prestación de servicio suscritos. 1.4.
Condenar al Departamento NORTE DE SANTANDER al pago de los intereses comerciales y moratorios, el ajuste del valor y los gastos del proceso indexados, conforme a los artículos 177 y 178 del C.C.A. 1.5. Ordenar que el departamento NORTE DE SANTANDER dé cumplimiento a la sentencia que se dicte, dentro del término del artículo 176 del C.C.A.” 1.3.
Actuación procesal de primera instancia Mediante auto del veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), esta Corporación rechazó de plano la demanda presentada por la actora (fl 28 a 30); el apoderado de la actora mediante escrito presentado el seis (6) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999) apeló el auto que rechazó la demanda (fl 31 a 34); por ello mediante auto del diecinueve (19) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999) esta Corporación concedió en efecto suspensivo ante el Honorable Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto (fl 36), y mediante providencia del trece (13) de julio del dos mil (2000), se revocó el auto del veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999) proferido por esta Corporación (fl 42 a 47).
Mediante auto del diecisiete (17) de agosto de dos mil seis (2006), el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta avocó el conocimiento del presente proceso, conforme a lo establecido por el Acuerdo No. 3409 del 9 de mayo de 2006 proferido por la Sala Administrativa del Honorable Consejo Superior de la Judicatura (fl 89); mediante sentencia del catorce (14) de abril de dos mil nueve (2009), el a quo declaró las Resoluciones Nos 00243 del 11 de marzo de 1996, que niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la actora y 00043 del 3 de febrero de 1998, el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, y como consecuencia de lo anterior le ordenó al accionado reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir por parte de la actora (fl 201 a 218); mediante escrito presentado por el apoderado del Departamento Norte de Santander el veintisiete (27) de abril de 2009, interpone apelación contra la sentencia de primera instancia (221 a 227); por ello el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta mediante auto del ocho (8) de mayo de dos mil nueve (2009), le concedió ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander la apelación impetrada (fl 228). 1.4.
La sentencia apelada El Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante sentencia del catorce (14) de abril de dos mil nueve (2009), declaró las Resoluciones Nos 00243 del 11 de marzo de 1996, que niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la actora y 00043 del 3 de febrero de 1998, la cuál resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, y como consecuencia de lo anterior le ordenó al Departamento de Norte de Santander reconocer y pagar a la actora las prestaciones sociales dejadas de percibir durante los años 1992, 1993 y 1994, de igual forma reconoció el pago de intereses y ordenó que el tiempo laborado se computará para efectos pensionales; para tomar la anterior decisión se fundamentó en los siguientes argumentos: El juez de primera se basó para tomar su decisión, en los pronunciamiento realizados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional frente al tema del contrato de prestación de servicios en contraposición con el contrato de trabajo, denotándose que la característica que los distingue es el elemento de subordinación; elemento que en el presente caso consideró el a quo que existe, ya que esa subordinación y dependencia en el ejercicio de los docentes pertenece a su esencia, como es el hecho de que el servicio se preste personalmente bajo los reglamentos educativos del ministerio de educación; así mismo concluyó que de las órdenes de prestación de servicios de la actora el accionado lo que pretendía era evitar el pago de prestaciones encubriendo la existencia de una verdadera relación laboral, por ello aplicó el principio de la primacía de la realidad consagrada en el artículo 53 de la Constitución Política y determinó que sí existía una relación laboral entre la actora con el Departamento de Norte de Santander.
En cuanto a la prescripción consideró que a pesar que los derechos prescriben en 3 años contados a partir del momento en que la obligación se haga exigible, la sentencia tiene el carácter de constitutiva y no hay lugar a ordenar su aplicación. 1.5. Apelación El apoderado del Departamento Norte de Santander, a través del escrito de apelación presentado en término solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, fundamentándose en los siguientes argumentos: • Propone la excepción de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, para lo cual considera que no se puede sostener que los contratos de prestación de servicios celebrados con docentes sean opuestos a derecho, ya que estos contratos son celebrados conforme al artículo 32 de la ley 80 de 1993, donde se sostiene que las órdenes de prestación de servicios son producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, por lo tanto no puede catalogarse como vulneradores del ordenamiento legal establecido. • Por otro lado sostiene que no se está ocultando ninguna relación laboral con la actora, sencillamente porque no se da y porque esta requiere del lleno de las exigencias de carácter sustancial que no se presentan en el presente caso. • Propone una excepción de inepta demanda, al considerar que lo viable era la acción contractual o la de reparación directa, pero como estas habían caducado, la actora revivió los términos con la presentación de la petición, de igual forma no se puede considerar a la actora ni servidora pública ni trabajador oficial porque no cumple los requisitos sustanciales para esas dos calidades. • Propone otra excepción denominada ausencia de requisitos legales para el reconocimiento y pago del subsidio familiar y vacaciones de la actora; en cuanto al subsidio familiar considera que no tiene derecho por cuanto no aportó en su momento los documentos con los cuales acredite las personas que tenia a cargo durante el tiempo que estuvo vinculada por el contrato de prestación de servicio, en relación con las vacaciones arguye igual que no tiene derecho por cuanto no laboró los 11 meses ininterrumpidos en el último año ya que siempre laboró desde el 1 de febrero al 30 de noviembre de los años 1992, 1993 y 1994, laborando solo 10 meses continuos. 1.6.
Alegatos en segunda instancia 1.6.1. Parte actora y el Ministerio Público Dentro del término procesal para alegar de conclusión en el presente proceso, tanto el actor como el Ministerio Público decidieron guarda silencio. 1.6.2. Departamento Norte de Santander Dentro del término para alegar de conclusión en el presente proceso, el apoderado del Departamento Norte de Santander presentó argumentos acordes a los sustentados en el escrito de apelación. 2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA SALA 2.1. Problema jurídico Considera la Sala, que los problemas jurídicos en el presente caso, se contraen a determinar lo siguiente: • Si las Resoluciones Nºs 00243 del 11 de marzo de 1996 y 00043 del 3 de febrero de 1998, atentan contra el ordenamiento jurídico, al no concederle a la señora Zoraida Arias Contreras, las prestaciones sociales legales, estando vinculada al Departamento de Norte de Santander por medio de un contrato de prestación de servicios para laborar como docente del departamento. • Establecer, si había lugar al reconocimiento del “contrato realidad”, durante los períodos en que la demandante estuvo vinculada con el Departamento de Norte de Santander, bajo la modalidad de Contratos u Órdenes de Prestación de Servicios; despejado lo cual, se examinará subsidiariamente los términos de reconocimiento del derecho demandado en orden a esclarecer la naturaleza o denominación del restablecimiento deprecado, de conformidad con lo expuesto por el demandado en el recurso de apelación interpuesto. • Si se encuentra ajustada a los preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales la sentencia proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones Nºs 00243 del 11 de marzo de 1996, que niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la actora y 00043 del 3 de febrero de 1998, la cuál resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, y como consecuencia de lo anterior le ordenó al accionado reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir por parte de la actora. 2.2.
Tesis que resuelven el problema jurídico 2.2.1 Tesis de la parte actora La actora considera que tiene derecho a las prestaciones sociales legales, en razón a que la labor educativa que desempeñó fue totalmente acorde a un contrato de trabajo con todos sus elementos, estableciéndose así una verdadera relación laboral con el Departamento de Norte de Santander. 2.2.2 Tesis de la parte demandada Considera que los actos acusados no violan el ordenamiento jurídico por haber sido expedidos conforme a las leyes vigentes y con la completa voluntad de la actora, estableciéndose un contrato de prestación de servicios educativos y no un contrato con todos los requisitos legales. 2.2.3 Tesis del a quo El juez de primera instancia considera que el contrato de prestación de servicios suscrito entre la actora y el accionado, no es acorde con la realidad en que se desarrolló, ya que es una apariencia para ocultar una verdadera relación laboral entre las partes. 2.2.4 Tesis de la Sala En orden a resolver el problema jurídico planteado, considera la Sala que los actos administrativos acusados vulneran el ordenamiento jurídico, ya que al no concederle a la actora las prestaciones legales definidas ha quebrantado principios de orden constitucional y legal, por lo cual es menester confirmar la nulidad de los actos acusados, de acuerdo a lo siguiente: • La señora Zoraida Arias Contreras suscribió con La Gobernación de Norte de Santander, contratos de prestación de servicios, consistentes en proporcionar un servicio docente al Departamento, contratos de los cuales se deduce que reúnen todos los elementos de un contrato de trabajo como son, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. • Las Resoluciones Nºs 00243 y 00043 del 11 de marzo de 1998 y 3 de febrero de 1998, desconocen la legalidad, al no tener en cuenta principios como la prevalencia de los derechos sustanciales sobre las formalidades, así como los principios laborales consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política. • El Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos ha establecido que la limitante que separa un contrato de prestación de servicios con un contrato laboral susceptible de todo derecho prestacional, es la subordinación, lográndose probar ésta no cabría duda alguna que el contrato de prestación de servicios es meramente una formalidad; en relación con la prestación del servicio docente se debe hacer un estudio más flexible en razón a que el elemento de subordinación está íntimamente ligado con la labor educativa que se presta, por estar bajo la dependencia de unos parámetros que fija la Secretaría de Educación Departamental y los horarios mismo del plantel educativo, por lo cual se configura en el presente caso un contrato realidad, debiéndosele otorgar a la actora todos los derechos prestacionales que le negó la accionada. • La Sala advierte que la parte apelante plantea en su escrito de apelación la excepción de inepta demanda, la cual no es de recibo, toda vez que dicho medio exceptivo debió plantearlo con ocasión de la contestación de la demanda, tal como lo ordena el artículo 164 del C.C.A, por lo que en respeto al principio de preclusión de las instancias procesales, no es posible su estudio en esta etapa del proceso. 2.3.
Enunciados fácticos relevantes probados Dentro del proceso se tiene como probados los siguientes hechos: a. La actora suscribió tres órdenes de prestación de servicios con la Gobernación de Norte de Santander, en los año 1992, 1993 y 1994 respectivamente, en virtud de los mismos se comprometía a la prestación personal del servicio de educación, suscribiendo a cambio, una remuneración y estando bajo la subordinación del centro docente donde laboró, cumpliendo los horarios establecidos; así mismo se tiene como probado que los contratos tenían una duración de 10 meses contados a partir del 10 de febrero al 30 de noviembre de los respectivos años; lo anterior se puede observar en los folios 8 a 9 del expediente. b. Mediante la Resolución 000243 de 1996, el accionado negó la petición del pago de unas prestaciones económicas realizada por la actora y otras personas en razón a su desempeño como docente en el Departamento; lo anterior se puede observar en los folios 11 al 21, en donde se manifiesta: “ARTÍCULO 2º.- Denegar las peticiones formuladas a través de apoderado judicial por las personas relacionadas en el primer considerando, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.” Así mismo se tiene como probado que mediante oficio presentado el 20 de marzo de 1996, el apoderado de la actora interpuso recurso de reposición contra la resolución del 11 de marzo, tal y como obra en los folios 25 y 26. c. La Señora Zoraida Arias se desempeña como docente vinculada en propiedad como departamental en forma continua en la gobernación de Norte de Santander, tal y como se observa en el certificado de tiempo de servicio, suscrito por el señor Germán Gonzáles Acevedo, Resp del Área Administrativa y Laboral de la Secretaría de Educación Departamental, al 18 de julio de 2007, obrante en el folio 92 del expediente, en donde manifiesta lo siguiente: “…presta sus servicios en el nivel Primaria, vinculación: En Propiedad, como Departamental en forma Continua.
Hasta la última fecha se desempeña como Docente en Hogar Juvenil Campesino ubicado en Herrán, jornada Completa. Actualmente se encuentra en el grado 011 del escalafón…” d. La Sala advierte que la parte apelante plantea en su escrito de apelación la excepción de inepta demanda, la cual no es de recibo, toda vez que dicha excepción debió plantearse con ocasión de la contestación de la demanda, tal como lo ordena el art 164 del C.C.A, por lo que en respeto al principio de preclusión de las instancias procesales, no es posible su estudio en esta instancia del proceso. 2.4 La decisión La Sala procede a confirmar la sentencia del 14 de abril de dos mil nueve, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones Nºs 00243 del 11 de marzo de 1996, que niega el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la actora y 00043 del 3 de febrero de 1998, la cuál resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, y como consecuencia de lo anterior le ordenó al accionado reconocer y pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir por parte de la actora.
Para tomar la decisión que corresponda, se tendrá en cuenta la Constitución Política, la ley, la jurisprudencia aplicable y los enunciados fácticos que se encuentran probados en el presente caso y se realizarán algunas precisiones jurisprudenciales alrededor del contrato realidad y su configuración en el caso del servicio docente. 2.4.1 ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DEL CONTRATO REALIDAD.
Sobre el tema del contrato de prestación de servicios, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, analizó la diferencia entre tal contrato y el de carácter laboral, de la siguiente manera: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Destaca la Sala).
Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación. Al respecto, el Consejo de Estado en fallo del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245, con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, razonando de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados. La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público: (…).
Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolló su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, (…).” Tal tesis, se contrapone a la Jurisprudencia anterior en la que se sostuvo que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que exista un sometimiento a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o de tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración del elemento de subordinación. Así se determinó en sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2003, Rad.
IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, en la que se concluyó: “…si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se destaca). Este razonamiento fue replanteado por la Sección Segunda, que en fallos como el inicialmente citado del 23 de julio de 2005, volvió a la tesis primigenia que había sido trazada inicialmente por la Sección en sentencia de 18 de marzo de 1999, con ponencia del Magistrado Flavio Rodríguez Arce (Exp. 11722 – 1198/98).
El Consejo de Estado hizo prevalecer entonces, la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, cuyos supuestos fácticos deben ser materia de prueba. De acuerdo con lo anterior, se constituye en requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible la subordinación y dependencia, y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la función que se deba desempeñar. 2.4.2 DEL CONTRATO REALIDAD Y EL EJERCICIO DE LA DOCENCIA. El Consejo de Estado, a través de la sentencia del catorce (14) de agosto de dos mil ocho (2008), Consejero ponente, GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, hace un estudio jurisprudencial y legal sobre el contrato realidad y el ejercicio de la docencia, donde precisa: “En relación con los educadores que laboran en establecimientos públicos de enseñanza por medio de contratos de prestación de servicios, la situación resulta especialmente distinta pues respecto de ellos, las exigencias anteriormente esbozadas deben observarse en forma más flexible, como quiera que la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan, es decir, que resultan consustanciales al ejercicio docente.
La vinculación de los docentes bajo la modalidad de prestación de servicios fue permitida transitoriamente en principio por la Ley 60 de 1993; sin embargo, ésta no derogó el Decreto 2277 de 1979 que en su artículo 2º definió la labor docente así: "Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo".
Tal definición fue reafirmada con el artículo 104 de la Ley General de Educación -Ley 115 de 1994-, al prever que los educadores son los orientadores del proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos en cada establecimiento educativo, y que se encuentran sometidos permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, como lo son el Ministerio de Educación y las Secretarías de Educación correspondientes, por ende no gozan de autonomía en el desarrollo de sus funciones; ahora, que si requieren una permuta, un traslado, el otorgamiento de un permiso etc., dependen forzosamente de la decisión de las autoridades locales, que son las que administran la educación conforme el Estatuto Docente y la Ley 60 de 1993, en el territorio correspondiente.
Adicionalmente, el artículo 45 del Decreto 2277 de 1979, señala que a los docentes les está prohibido abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa; y en el artículo 44, se delimita como deberes a su cargo los siguientes: “a) Cumplir la Constitución y las leyes de Colombia; b) Inculcar en los educandos el amor por los valores históricos de la Nación y el respeto a los símbolos patrios; c) Desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo; d) Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos; e) Cumplir un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósito; f) Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo; g) Velar por la conservación de útiles, equipos, muebles y bienes que le sean confiados; h) Observar una conducta pública acorde con el decoro y la dignidad del cargo; i) Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los reglamentos ejecutivos.” (Destaca la Sala) Ahora, respecto al horario que deben desarrollar los docentes, el artículo 57 del Decreto 1860 de 1994, reglamentario de la Ley 115 de 1994, establece que el calendario académico de todos los establecimientos educativos estatales y privados tendrán una sola jornada diurna, que la semana lectiva tendrá una duración promedio mínima de 25 horas efectivas de trabajo en educación básica primaria y de 30 horas en educación básica secundaria y en el nivel de educación media.
Así, esta Sección admitió, en fallos como el del 5 de agosto de 1993[1], que el horario normal de trabajo de los maestros es el que corresponde a la jornada de los planteles educativos de enseñanza donde laboran a fin de cumplir con el pensum señalado a cada nivel de educación, independientemente de su intensidad horaria. De lo anterior se infiere que la labor docente en los establecimientos educativos oficiales no es independiente, pues pertenece a su esencia el hecho de que el servicio se preste personalmente y que esté subordinado permanentemente al cumplimiento de los reglamentos educativos, del pensum académico, del calendario y el horario escolar correspondiente, y en general de las políticas que fije el Ministerio de Educación al Ente Territorial para que administre dicho servicio público.
Así las cosas, el panorama anteriormente expuesto se contrapone a los elementos propios de un contrato de prestación de servicios respecto de quienes bajo tal modalidad ejercen la labor docente bajo las mismas condiciones de los docentes oficiales y permite inferir una continuada relación de dependencia y subordinación entre éstos y la Administración, derivada del cumplimiento de las diferentes obligaciones y deberes establecidos particularmente para quienes ostentan una vinculación legal y reglamentaria, pues no puede concebirse la prestación del servicio público educativo por fuera de los parámetros anteriormente consignados, lo que en pocas palabras desentraña la existencia en estos casos de una relación laboral oculta nominalmente por un vínculo contractual, situación que desde luego amerita una protección especial por parte del Estado en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral y del principio mismo de igualdad, contenido en el artículo 13 de la Carta Política.
En efecto, respecto de la actividad que ejecutan los docentes vinculados por contrato de servicios al servicio de la educación oficial, la Corte Constitucional en sentencia C-555 de 1994, consideró: “ Desde el punto de vista de la actividad material que ejecutan los docentes-temporales, no parece existir diferencia respecto de la que realizan los docentes-empleados públicos.
Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y obligaciones), es más favorable para los docentes-empleados públicos ”.
Además estimó que: “Hasta tal grado no existen diferencias entre los dos supuestos estudiados - actividad de los docentes temporales y actividad de los docentes - empleados públicos -, que la única particularidad que exhiben los últimos respecto de los primeros es la de recibir un trato de favor emanado del régimen legal, cuya aplicación exclusiva, en estas condiciones, queda sin explicación distinta de la concesión de un privilegio.
Lo que a menudo constituye la otra cara de la discriminación, cuando ella es mirada desde la óptica de los excluidos ”. Así queda en claro que la labor prestada por el docente vinculado mediante contrato de prestación de servicios encubre una relación laboral en virtud de la subordinación implícita en la actividad que desarrolla y en tal sentido debe dársele un trato igualitario frente a quienes ejercen la misma labor bajo una relación de carácter legal y reglamentario, salvo aquellos casos en que las circunstancias justifiquen razonablemente el trato diferenciado.” En el presente caso, la Sala no encuentra demostrado dentro del expediente que exista diferencia alguna entre la actividad desplegada por la actora en su condición de docente temporal y la actividad efectuada por los demás docentes-empleados públicos del Departamento de Norte de Santander, lo que sin duda alguna habilitó el amparo de sus derechos laborales en virtud del contrato realidad existente, teniendo en cuenta que la demandante prestó sus servicios profesionales y personales para el desarrollo de funciones que correspondían al giro ordinario de la Administración, es decir, para desempeñar funciones de carácter permanente propias del magisterio Departamental, relacionadas con la formación integral de la comunidad escolar dentro de un horario determinado, situación que como se afirmó inicialmente implica necesariamente un trato subordinado y dependiente de la Administración, tal y como reposa en los folios 8, 9 y 10 del expediente, en las copias de los contratos de prestación de servicios educativos suscritos entre la actora y el Departamento de Norte de Santander, los cuales fueron renovados en varias oportunidades para continuar su labor en la entidad territorial.
El objeto del contrato enmarca el desempeño de la actividad docente por parte de la demandante en los mismos términos en que debe ser cumplida por un docente de planta, al disponer la prestación personal del servicio, la subordinación continuada a las disposiciones de la Secretaría de Educación y en general, la participación de la docente en el proceso escolar de los educandos.
Debe considerarse entonces que en este caso se encuentra probado que las labores desarrolladas por la demandante eran las mismas ejecutadas por los docentes de planta, cumpliéndose los tres elementos de la relación laboral: prestación personal del servicio, continuada subordinación y remuneración como contraprestación del servicio. Sobre este punto debe aclarar la Sala que en este caso la simple existencia de los contratos de prestación de servicios docentes, permiten inferir que la Administración pretendió evitar el pago de prestaciones sociales encubriendo la existencia de una verdadera relación laboral, pues como se mencionó inicialmente, la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan los maestros.
Así las cosas, concluye la Sala que la demandante se encontraba en la misma situación de hecho, predicable de los educadores incorporados a la planta de personal de la Entidad Territorial, por ello, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, resulta acertado afirmar que en efecto existía una relación laboral entre la demandante y el Departamento de Norte de Santander, tal y como lo concluyó de igual forma el Juez de Primera Instancia, creándose con el contrato administrativo una mera ficción, la cual impone la especial protección del Estado, de conformidad con los postulados constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Carta, razón por la cual los actos acusados resultan anulables.
Bajo esta perspectiva, dentro del marco de la eficacia de la Administración de Justicia, la Sala reitera que la orden dada por el a quo se ajusta al ordenamiento jurídico como quiere que, implica por supuesto el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir en satisfacción plena del derecho de igualdad que constituye fundamentalmente el dispositivo jurídico sobre el cual se estatuye esta decisión judicial, orientada a reconocer a la actora el status económico que le fuera desconocido por la forma precaria de vinculación a la Administración, situación que la Jurisprudencia ha venido denominando “contrato realidad”.
En síntesis, la Sala mantendrá la estabilidad de lo decidido en primera instancia por cuanto esta definición preserva el derecho a la igualdad en la actividad laboral. 2.3.4.1 Recapitulación La Sala confirmará la sentencia del 14 de abril de 2009, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, de conformidad con las siguientes razones: • La señora Zoraida Arias Contreras suscribió con La Gobernación de Norte de Santander tres contratos de prestación de servicios, consistentes en proporcionar un servicio docente al departamento, contratos de los cuales se deduce que reúnen todos los elementos de un contrato de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. • Las Resoluciones Nos 00243 y 00043 del 11 de marzo de 1998 y 3 de febrero de 1998, desconocen la legalidad, al no tener en cuenta principios como la prevalecía de los derechos sustanciales sobre las formalidades, así como los principios laborales consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que lo que pretendía era ocultar una verdadera relación laboral con la actora. • El Consejo de Estado en reiterados pronunciamientos ha establecido que la limitante que separa un contrato de prestación de servicios con un contrato laboral susceptible de todo derecho prestacional, es la subordinación, lográndose probar ésta no cabría duda alguna que el contrato de prestación de servicios es meramente una formalidad; en relación con la prestación del servicio docente se debe hacer un estudio más flexible en razón a que el elemento de subordinación está íntimamente ligado con la labor educativa que se presta, por estar bajo la dependencia de unos parámetros que fija la Secretaría de Educación Departamental y los horarios mismo del plantel educativo, por lo cual se configura en el presente caso un contrato realidad, otorgándosele a la actora todos los derechos prestacionales que le fueron negados por la accionada.
En mérito de lo anterior mente expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confírmese la sentencia del 14 de abril de 2009, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Cúcuta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia.
SEGUNDO: DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Esta providencia fue aprobada y discutida en Sala de Decisión Nº 2 de 4 de marzo de 2010) JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado MARIA JOSEFINA IBARRA RODRÍGUEZ MARIBEL MENDOZA JIMÉNEZ Magistrada Magistrada ----------------------- [1] Expediente No. 6199, C.P. Clara Forero de Castro.