Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [CONCEPTO_PROCURADURIA_0000048_2021] Inicio Artículo NF CONCEPTO 48 DE 2021 <Fuente: Archivo interno entidad emisora> PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN TEMA: Procedimiento SUBTEMA: Se comunica o se notifica la decisión que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el auto que niega pruebas solicitadas de parte, en la etapa de investigación disciplinaria En atención a la consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico frente a si la decisión que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el auto que niega pruebas solicitadas de parte, en la etapa de investigación disciplinaria, se comunica o se notifica (por estado o por edicto), me permito manifestarle lo siguiente: …Pues bien, en aras de abordar el tema por el cual se indaga, resulta ilustrativo precisar, en primer lugar, las clases de decisiones disciplinarias que el legislador previó en el cdu; para ello, a continuación, se extraen los apartes pertinentes del concepto C-251 – 2019, veamos: [C]abe iniciar por recordar que el artículo 91 de la Ley 200/95 clasificaba las providencias disciplinarias en fallos, si decidían el objeto del proceso, previo el agotamiento del trámite de la instancia; autos interlocutorios, si resolvían algún aspecto sustancial de la actuación; y autos de sustanciación, si disponían el trámite que la ley establecía para dar curso a la actuación [1].

Y aun cuando una disposición así no consta en la Ley 734 /02, de su lectura armónica se advierte que se mantiene tanto la naturaleza como la finalidad de estas decisiones. Vemos, entonces, que de los artículos 97 [2] y 150 parágrafo 1.° [3] ibidem, se desprende que –teniendo en cuenta el momento en el que ellas se dicten– las decisiones disciplinarias se clasifican en: A) Las que se profieren una vez evaluada la queja o el informe proveniente de servidor público [4]: autos inhibitorios y autos interlocutorios.

B) Las que se profieren dentro de la actuación disciplinaria [5]: autos interlocutorios, autos de simple trámite o impulso procesal y fallos. Para los efectos de esta consulta, nos centraremos en diferenciar los siguientes autos [6]: […] De los autos interlocutorios –que, como ya se dijo, son aquellos que la autoridad disciplinaria profiere cuando debe evaluar un aspecto sustancial del informe/queja, o de la actuación–, cabe mencionar, entre otros, los que conllevan la decisión de archivo, tales como los autos de extinción de la acción disciplinaria, los autos de terminación del proceso y los autos que se emiten cuando no ha surgido prueba que permita formular cargos [7] […].

Respecto de esta última clase, y con ocasión el asunto consultado, se traen a colación dos de las decisiones interlocutorias, que emanan de la lectura de los artículos 113 [8] y 115 [9] del cdu: - la que niega pruebas al investigado o a su apoderado, y - la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, con el fin de determinar su forma de notificación. Sobre el particular, en el concepto C-9 – 2020, se indicó lo siguiente: [U]no de los elementos esenciales del debido proceso es el principio de publicidad –reconocido también como fundamento de la función administrativa [10] –, el cual consiste en «dar a conocer, a través de publicaciones, comunicaciones o notificaciones, las actuaciones judiciales y administrativas a toda la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal» [11].

Es decir, uno de los mecanismos en que se concreta este principio es la notificación, que ha sido considerada como un acto de comunicación procesal que garantiza el «derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción» [12]; y en virtud de la facultad que le otorga la cláusula general de competencia, el legislador puede definir, entre otros aspectos, los mecanismos de publicidad de las actuaciones que mejor se adecuen a las características particulares de los diferentes tipos de procesos [13].

Al descender a la materia disciplinaria, se observa que fueron dispuestas cinco formas de notificación de las decisiones: personal, en estado, por edicto, en estrados o por conducta concluyente [14]. La primera de ellas es considerada como la modalidad que garantiza de mejor manera el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos interesados en un proceso, al otorgarles un mayor grado de conocimiento y convocatoria directa a la actuación [15].

A través de este medio principal se notifican los autos de indagación preliminar, investigación disciplinaria y el pliego de cargos; y el fallo, tal y como lo prevé el artículo 101 de la Ley 734 de 2002 [16]. Si bien, prima facie, podría considerarse que esta norma contiene una relación taxativa de las decisiones disciplinarias que deben ser notificadas personalmente, de la lectura armónica del cdu surgen otras respecto de las cuales el legislador también quiso que se notificaran de la misma forma: la orden de vinculación (art. 91 ), la variación de la decisión de cargos (art. 165 ), el auto de citación a audiencia en los procesos especiales (arts. 177 y 186 ), el fallo corregido, aclarado o adicionado (art. 121).

Aunado a ello, deben notificarse personalmente «[l]as demás decisiones interlocutorias […] respecto de las cuales no se consagró un trámite de notificación específico, [las cuales] se notificarán así: «[p]roferida la decisión, a más tardar al día siguiente se librará comunicación con destino a la persona que deba notificarse; si ésta no se presenta a la secretaría del despacho que profirió la decisión, dentro de los tres días hábiles siguientes, se procederá a notificar por estado o por edicto [17], salvo en el evento del pliego de cargos [18]. // En la comunicación se indicará la fecha de la providencia y la decisión tomada». [19] De manera que tanto la decisión interlocutoria que niega pruebas al investigado o a su apoderado como la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos debe notificarse personalmente, de manera principal; y en forma supletiva (cuando no se haya podido lograr la notificación personal), se acudirá a la notificación por estado [20].

Por último, y aun cuando no es materia de consulta, se aprovecha el escenario para advertir que frente a las dos decisiones que niegan la práctica de pruebas, resulta determinante ¯para efectos de la procedencia de los recursos¯ el momento procesal en el que ellas se producen, toda vez que respecto de la decisión interlocutoria que niega pruebas al investigado o a su apoderado, procede el recurso de reposición, mientras que de la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, solo cabe el de apelación. [21] Sobre el particular, en el concepto C- 86 – 2017 se dijo lo siguiente: [L]a cláusula general de competencia discernida en el Legislador para diseñar los medios de control o impugnación de las actuaciones judiciales o administrativas es clara en señalar en el artículo 115 del cdu como único recurso procedente en los eventos indicados, y en forma exclusiva, el recurso de apelación […].

La definición de los trámites procesales en sede judicial o administrativa comporta una actividad que goza de reserva legal en atención a que se trata de una facultad propia o inherente al poder legislativo, como representante del valor democrático que conlleva las decisiones de esta clase; se recuerda que la Carta de 1991 vetó la posibilidad [de] que el ejecutivo procediera a la confección de codificaciones, como era la usanza en vigencia de la Constitución colombiana de 1886.

Se reitera que «sobre la facultad de diseño y definición de los recursos en el procedimiento, la Corte ha precisado que el amplio margen de configuración del Legislador incluye establecer los recursos que considere pertinentes, las circunstancias y condiciones de su procedibilidad, su oportunidad procesal para interponerlos y decidirlos, la cual se extiende inclusive a la facultad de suprimirlos, siempre que se observen los principios constitucionales». [22] Dentro de la posibilidad que le asiste al Legislador, en forma privativa, está la de determinar la procedencia o no de un determinado recurso para unos eventos y la supresión de otros, según su necesidad y conveniencia [23], por ello le es vedado a cualquier otra autoridad proceder a cambiar las reglas procesales diseñadas claramente por el constituyente secundario.

El artículo 113 del cdu consagró el recurso de reposición así: «El recurso de reposición procederá únicamente contra […]»; y el artículo 115 del mismo estatuto definió la procedencia del recurso de apelación bajo la siguiente fórmula: «El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: […]»; bajo una interpretación que recoja las diversas formas de hermenéutica jurídica [24] es indudable colegir el carácter cerrado de la determinación legislativa, que no hace pertinente extender la procedencia de un recurso a providencias no concebidas inicialmente; hacerlo estaría dentro del campo de la modificación material de la ley.

Si nos detenemos a analizar el ámbito y finalidad de la actividad probatoria en la etapa de juicio disciplinario, se encontrará que esta es más limitada y restringida para los sujetos procesales y la autoridad disciplinaria. Al deslindar en el pliego de cargos lo enjuiciable, esto es, lo que es materia de imputación fáctica y jurídica, se entiende que la actividad probatoria es precisa en relación con ese objeto y las controversias al respecto son definidas por la primera instancia al otorgar o negar la práctica de las pruebas, y por el ad quem a través del conocimiento de la apelación de la decisión que las negó. Sería redundante plantear la posibilidad de que por vía del recurso de reposición el a quo se vuelva a pronunciar sobre una negativa probatoria en descargos que debió adoptarse en forma razonada, ponderada y motivada en un estadio procesal de juicio, cuyo campo de acción procesal, como se dijo, es limitado.

Bajo los principios de economía, celeridad y reserva legal, este despacho considera que instaurar una etapa procesal con la resolución previa de un recurso no previsto para el evento de la negativa de pruebas de descargos, se está limitando el control del ad quem, quien deberá revisar la actuación en sede de segunda instancia. Esta postura ha sido adoptada por la Sala Disciplinaria en reciente decisión, pero bajo la circunstancia modal de haber resuelto un recurso de apelación contra la negativa de pruebas de descargos en donde no se agotó la resolución del recurso de reposición por el a quo, como era la usanza hasta la fecha.

En esa ocasión, es indudable que la resolución material del asunto por parte del ad quem debe primar y no la devolución a la primera instancia para que reconsidere una postura ya vertida y contra la cual sólo procede el recurso vertical. [25] <