RESOLUCIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS* DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2021 CASO BAENA RICARDO Y OTROS VS. PANAMÁ SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA VISTO: 1. La Sentencia de fondo, reparaciones y costas (en adelante “la Sentencia”) emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte Interamericana”, “la Corte” o “el Tribunal”) el 2 de febrero de 2001 1.
La Corte declaró la responsabilidad internacional de la República de Panamá (en adelante “el Estado” o “Panamá”) por la violación a los principios de legalidad e irretroactividad, a los derechos a las garantías judiciales, a la protección judicial y a la libertad de asociación, en perjuicio de los 270 trabajadores indicados en el párrafo 4 de la Sentencia. Dichas violaciones se declararon debido al despido injustificado, sin debido proceso y contrario al principio de legalidad de 270 trabajadores de ocho instituciones o empresas públicas en diciembre de 1990.
Dichos despidos se basaron en una ley aprobada el 14 de diciembre de 1990, que disponía una aplicación retroactiva para destituir a todos los servidores públicos que hubieran participado en la organización, llamado o ejecución del paro laboral efectuado el día 5 de ese mismo mes y año, por considerar que buscaban subvertir el orden constitucional democrático y suplantarlo por un régimen militar.
Estos trabajadores participaron el 4 de diciembre de 1990 en una marcha para la reivindicación de derechos y beneficios laborales contenidos en un pliego de peticiones que presentó al Gobierno la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales, pero que éste rechazó; ese día coincidió con la fuga del Coronel Eduardo Herrera Hassán y la toma parcial del Cuartel Central de la Policía Nacional por parte de éste.
Al día siguiente, estas personas trabajadoras participaron en un paro laboral de 24 horas. La Corte ordenó al Estado la adopción de diversas medidas de reparación (infra Considerando 5). 2. Las Resoluciones de supervisión de cumplimiento de Sentencia emitidas por el Tribunal los días 21 de junio y 22 de noviembre de 2002, 6 de junio de 2003, 28 de noviembre de 2005, 30 de octubre de 2008, 1 de julio de 2009, 28 de mayo de 2010, 22 de febrero de 2011, 28 de junio de 2012 y el 5 de febrero de 20132.
Debido a las circunstancias excepcionales ocasionadas por la pandemia COVID-19, esta Resolución fue deliberada y aprobada durante el 143 Período Ordinario de Sesiones, el cual se llevó a cabo de forma no presencial utilizando medios tecnológicos de conformidad con lo establecido en el Reglamento de la Corte. El L. Patricio Pazmiño Freire, no participó en el conocimiento y deliberación de la presente Resolución, pues se excusó, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 del Estatuto y 21 del Reglamento de la Corte, lo cual fue aceptado por la Presidenta del Tribunal. 1 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72. El texto íntegro de la Sentencia se encuentra disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf. 2 Las Resoluciones de supervisión de cumplimiento de Sentencia emitidas en el presente caso se encuentran disponibles a través del siguiente enlace: https://www.corteidh.or.cr/supervision_de_cumplimiento.cfm. * 3.
Los informes y escritos presentados por el Estado entre marzo de 2013 y agosto de 2015. 4. Los escritos presentados por varias de las víctimas y/o sus representantes entre febrero de 2013 y noviembre de 2018. 5. Los escritos presentados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión Interamericana” o “la Comisión”) entre octubre de 2013 y noviembre de 2015. 6.
La Resolución emitida por el Presidente de la Corte el 21 de noviembre de 2018, mediante la cual delegó en el Secretario de la Corte el inicio de gestiones dirigidas a coordinar, previo consentimiento del Estado, una reunión en Panamá con las víctimas interesadas o sus representantes y el Estado, para recabar información sobre las gestiones que estaba realizando este último con el objetivo de atender los reclamos de las víctimas relacionados con el pago de cuotas obrero-patronales al sistema de seguridad social (infra Considerandos 27 y 28)3. 7.
La reunión sobre supervisión de cumplimiento realizada el 22 de febrero de 2019 en Ciudad de Panamá, en las instalaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores4. 8. Los seis informes presentados por el Estado entre marzo de 2019 y mayo de 2021 sobre el pago de las cuotas obrero-patronales a la Caja de Seguro Social, en respuesta a solicitudes efectuadas por la Presidencia de la Corte, mediante notas de la Secretaría del Tribunal (en adelante también “la Secretaría”). 9.
Los escritos presentados por varias de las víctimas y/o sus representantes entre diciembre de 2018 y junio de 2021, mediante los cuales se refirieron al cumplimiento de la Sentencia y al pago de las referidas cuotas.
CONSIDERANDO
QUE: 1. En el ejercicio de su función jurisdiccional de supervisar el cumplimiento de sus decisiones 5, la Corte ha venido supervisando la ejecución de la Sentencia emitida en el presente caso hace más de veinte años. Entre los años 2002 y 2013, el Tribunal emitió diez resoluciones de supervisión de cumplimiento (supra Visto 2 e infra Considerandos 6 a 16), y en el 2018 su Presidencia emitió una resolución (supra Visto 6 e infra Considerandos 27 y 28). 2.
De conformidad con lo establecido en el artículo 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, “[l]os Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes”. Esta obligación incluye el Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 21 de noviembre de 2018. 4 A esta reunión asistieron: a) por el Estado: Gina López, Agente, Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales y Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores;
Ana Cambra, Agente, Jefa del Departamento de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores; Katherine Batista, abogada del mismo departamento; Anaís Guerra, abogada del Ministerio de Economía y Finanzas; María del Carmen Guillén, Directora de Ingresos de la Caja de Seguro Social; Elsebir Ducreux de Castillero, Directora Ejecutiva de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social;
Rafael Candanedo, Director Ejecutivo de Legal de la Caja de Seguro Social, y Elvia Gudiño, asesora del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral; b) las siguientes víctimas y representantes: Manrique Mejía Ferrer, Ladislao Alberto Caraballo, Luis Batista, Tomás Segura, Domingo De Gracia, Esteban Perea y Rolando Miller; Roberto David Marenco Mercado;
José Félix Martín Rodríguez, Alfonso Chacón Mata, Keylor Hidalgo Mora y Luis Eduardo Baruco Bastos; Humberto Aparicio (asesor legal interno de la Organización de Trabajadores Víctimas de la Ley 25 de 1990) y David González (contador público autorizado), y d) por la Secretaría de la Corte Interamericana: Pablo Saavedra Alessandri, Secretario;
Gabriela Pacheco Arias y Ana Lucía Aguirre Garabito, abogadas de la Unidad de Supervisión de Cumplimiento de la Secretaría del Tribunal. 5 Facultad que además se desprende de lo dispuesto en los artículos 33, 62.1, 62.3 y 65 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 30 de su Estatuto y se encuentra regulada en el artículo 69 de su Reglamento. 3 -2- deber del Estado de informar a la Corte sobre las medidas adoptadas para cumplir cada uno de los puntos ordenados, lo cual es fundamental para evaluar el estado de cumplimiento de la Sentencia en su conjunto 6.
Los Estados Parte en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos. Estas obligaciones deben ser interpretadas y aplicadas de manera que la garantía protegida sea verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presente la naturaleza especial de los tratados de derechos humanos7. 3.
La Corte se pronunciará en esta Resolución sobre la solicitud del Estado de Panamá de que se declare el cierre por cumplimiento y, consecuentemente, el archivo de este caso (infra Considerandos 17 y 31). Para ello, se realizará: i) un recuento de las medidas de reparación ordenadas en la Sentencia (infra Considerando 5) y de lo decidido por este Tribunal durante la etapa de supervisión de cumplimiento de la Sentencia (infra Considerandos 6 a 16); ii) la valoración de la información sobre el cumplimiento de los únicos aspectos que se encontraban pendientes de implementación según lo resuelto en la Resolución de supervisión de cumplimiento de 5 de febrero de 2013 (infra Considerandos 17 a 25), y iii) la valoración de la información sobre las acciones que implementó Panamá, fundamentalmente entre el 2015 y 2020, para el pago de las cuotas obrero-patronales de los 270 trabajadores al sistema de seguridad social panameño (infra Considerandos 26 a 33). 4.
El Tribunal estructurará sus consideraciones en el siguiente orden: A. Medidas ordenadas en la Sentencia y síntesis de lo decidido por la Corte en resoluciones emitidas en la etapa de supervisión de cumplimiento B. Información y observaciones presentadas con posterioridad a la Resolución de 2013 B.1. Pagos pendientes de los acuerdos suscritos por dos víctimas B.2.
Disconformidades de algunas víctimas y sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia B.3. Acciones estatales relacionadas con el pago de las cuotas obrero-patronales de las 270 víctimas a la Caja de Seguro Social C. Conclusión A. Medidas ordenadas en la Sentencia y síntesis de lo decidido por la Corte en resoluciones emitidas en la etapa de supervisión de cumplimiento 5.
En la Sentencia, el Tribunal dispuso las siguientes cuatro medidas de reparación: (i) el pago a los 270 trabajadores de los montos correspondientes a salarios caídos y demás derechos laborales que les correspondieran según su legislación; (ii) el reintegro en sus cargos o en otros empleos en condiciones que respetaran aquellas que tenían al momento de ser despedidos, o si esto no fuera posible, el pago de la indemnización correspondiente a la terminación de relaciones de trabajo conforme al derecho laboral interno;
(iii) el pago a cada uno de los 270 trabajadores de una suma fijada en la Sentencia por concepto de indemnización del daño moral, y (iv) el reintegro de costas y gastos tanto al conjunto de los 270 trabajadores como a sus representantes8. Cfr. Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Supervisión de cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 17 de noviembre de 2004, Considerando 5, y Caso Hernández Vs. Argentina.
Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 27 de mayo de 2021, Considerando 2. 7 Cfr. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de septiembre de 1999. Serie C No. 54, párr. 37, y Caso Hernández Vs. Argentina, supra nota 6, Considerando 2. 8 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 1, puntos resolutivos sexto a noveno. 6 -3- 6.
Tal como ha sido indicado, entre los años 2002 y 2013 la Corte emitió diez resoluciones de supervisión de cumplimiento de la Sentencia (supra Visto 2). En aquellas que fueron emitidas entre los años 2002 y 2005, el Tribunal declaró el cumplimiento total del reintegro de costas y gastos y el cumplimiento parcial del pago de las indemnizaciones por daño moral y del pago de los salarios caídos y demás derechos laborales 9, ya que constató que el Estado había realizado pagos parciales a algunas de las víctimas o sus derechohabientes. 7.
Posteriormente, en la Resolución de 30 de octubre de 200810 la Corte constató que 202 víctimas del caso o sus derechohabientes habían suscrito con el Estado unos acuerdos denominados “Acuerdos que Establecen las Bases para el Cumplimiento de la Sentencia de 2 de Febrero Emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) dentro del Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá”.
El Tribunal constató que estos acuerdos disponen, entre otros aspectos: i) la suma a pagar a cada una de las víctimas o sus derechohabientes “en concepto de reparación total por las violaciones establecidas por la Corte Interamericana en la Sentencia”; ii) la declaración de la víctima o su derechohabiente respecto a que “comprende y está de acuerdo […] que la [referida] suma corresponde a la totalidad de lo adeudado […] por el Estado en virtud de la Sentencia” y que “con su pago considera reparado íntegramente y en su totalidad el daño causado por las violaciones imputadas al Estado”; iii) la aceptación de la víctima o su derechohabiente respecto a que el pago de la suma completa “en su totalidad los derechos a los que se refiere la Sentencia [correspondientes a] salarios caídos y demás derechos laborales que le corresponden según la legislación panameña, daño moral, costas y gastos y cualquier otro monto referente al caso”; iv) la disposición de que la suma se cancelará a las víctimas en cuatro cuotas anuales comenzando en septiembre de 2008 y finalizando en septiembre de 2011, “una vez el acuerdo sea homologado por la Corte Interamericana”; v) la declaración de la víctima o su derechohabiente respecto a que “quedan satisfechas en su totalidad de sus derechos […] y que no tienen ningún otro reclamo, presente o futuro en relación a los derechos que a su favor se reconocen en ese fallo”; vi) el convenio entre las partes de que “la Corte Interamericana realice la supervisión del presente acuerdo”, y vii) que este acuerdo entre las partes “solo tendrá validez si es homologado por la Corte Interamericana”11. 8.
Asimismo, la Corte tomó nota de que para las víctimas o derechohabientes que no firmaran el acuerdo, el Estado consignaría las sumas a su favor en cuentas bancarias individualizadas, las cuales serían desembolsadas una vez que lo firmaran. 9. En la Resolución de octubre de 2008 la Corte resolvió que era procedente homologar los referidos acuerdos y que el Estado cumpliera con ellos en los plazos y forma convenidos.
La Corte realizó la siguiente consideración: Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de noviembre de 2005, puntos declarativos primero y tercero. 10 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de octubre de 2008.
Disponible en: http://corteidh.or.cr/docs/supervisiones/baena_30_10_08.pdf. 11 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 10, Resolución de 30 de octubre de 2008, Considerando 15. 9 -4- 21. Que en estas circunstancias el papel del Tribunal es contribuir a resolver las diferencias entre las partes dentro del marco de sus atribuciones y las normas de la Convención. En este caso, en atención al acuerdo de voluntades expresado en los documentos aportados, y a la necesidad del pronunciamiento positivo del Tribunal a efectos de concederle validez legal a los acuerdos y de que se realicen los pagos correspondientes […], la Corte considera que es procedente homologar los acuerdos convenidos entre el Estado y un grupo significativo de las víctimas o derechohabientes.
En consecuencia, el Estado debe cumplir en favor de las víctimas o derechohabientes firmantes de los acuerdos las obligaciones convenidas en los plazos y en la forma que en ellos se establece. 10. Respecto a las víctimas o derechohabientes que en ese momento no habían firmado los acuerdos y de los cinco que se retractaron después de haberlos suscrito, la Corte consideró lo siguiente: 27.
Que respecto de las víctimas o derechohabientes no firmantes, o que con posterioridad a la firma del acuerdo manifestaron su voluntad de dejarlo sin efecto, la Corte considera pertinente señalar que el Estado deberá proceder consignando en cuentas bancarias individualizadas los montos correspondientes a tales víctimas o derechohabientes, bajo la obligación de realizar los pagos cuando la víctima o derechohabiente firme el respectivo acuerdo si lo estima pertinente, o bien si alguna autoridad judicial interna así lo dispone, en los términos señalados por ésta. 11.
Además, respecto de los reclamos y/o discrepancias que las víctimas o derechohabientes no firmantes pudieren tener sobre los acuerdos, dispuso que debían tener la posibilidad de resolverlos a nivel interno, estableciendo lo siguiente: 28. Que […] las víctimas o derechohabientes no firmantes de los acuerdos o quienes se retractaron, deben contar con la posibilidad de recurrir a una instancia judicial competente con el fin de poder presentar los reclamos que consideren pertinentes y obtener una decisión al respecto. […] 30.
Que en relación con los demás alegatos de las personas no firmantes o que se retractaron en cuanto a la falta de reintegro en los cargos u otras alternativas previstas en el punto resolutivo séptimo de la Sentencia, a lo relativo a los intereses moratorios del daño moral en relación con el punto resolutivo octavo de la Sentencia y a la devolución de impuestos sobre la renta de las reparaciones pagadas anteriormente, la Corte observa que el ofrecimiento del Estado comprende la totalidad de derechos que se derivan de la Sentencia. Por ello, el Estado deberá proceder a realizar los depósitos de las sumas debidas a las víctimas o derechohabientes no firmantes y de quienes se retractaron y de conformidad con lo mencionado anteriormente las discrepancias deberán ser resueltas en el derecho interno. 12.
Aunado a lo anterior, en la referida Resolución de octubre de 2008 se definió el objeto de lo único que, en adelante, continuaría siendo supervisado por la Corte Interamericana. Al respecto, este Tribunal indicó que “dará por concluido el presente caso, una vez que el Estado haya cancelado los pagos y realizado los depósitos conforme lo dispuesto en los acuerdos y en la presente Resolución”12 y resolvió que: […] mantendrá abierto el procedimiento de supervisión de cumplimiento de la Sentencia al sólo efecto de recibir: a) los comprobantes de pago a las víctimas o derechohabientes firmantes de los acuerdos, y b) los comprobantes de depósito bancario respecto de aquellas personas que no han firmado los acuerdos o que con posterioridad a la firma se retractaron 13.
(Énfasis añadido) 13. En las Resoluciones emitidas con posterioridad, entre 2009 y 2013, la Corte continuó supervisando el cumplimiento del presente caso en los términos indicados en la referida Resolución de octubre de 2008 (supra Considerando 12). Por ello, únicamente se ha supervisado, a través de los comprobantes remitidos por el Estado, si éste ha cumplido con realizar los cuatro pagos o depósitos anuales a los que se había comprometido bajo los mencionados acuerdos homologados por la Corte.
Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 10, Resolución de 30 de octubre de 2008, Considerando 31. 13 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 10, Resolución de 30 de octubre de 2008, punto resolutivo 4. 12 -5- 14. Además, en esas resoluciones se fue dejando constancia de la cantidad de víctimas o derechohabientes que suscribieron el acuerdo homologado por la Corte luego del 2008, de manera que 268 de las 270 víctimas o sus derechohabientes lo habían firmado a febrero de 201314.
Respecto de las dos víctimas que no habían firmado los acuerdos (Luis Batista y Andrés Bermúdez), en la referida Resolución de febrero de 2013 la Corte tomó nota de lo informado por el Estado en cuanto a que éstas “se n[egaban] a recibir los pagos correspondientes, a pesar de los esfuerzos realizados por el Estado a tal efecto, por lo cual dichos pagos fueron depositados como certificados de garantía en el Banco Nacional de Panamá, de los cuales aportó copias”, así como que los representantes no presentaron observaciones específicas sobre esto.
Al respecto, este Tribunal sostuvo lo siguiente: 24. Al respecto, la Corte recuerda que, en su Resolución de junio de 2012, el Tribunal constató que los referidos certificados de garantía habían sido depositados en el Banco Nacional de Panamá, por lo cual consideró cumplida la obligación del Estado de consignar en una cuenta bancaria las sumas correspondientes a los cuatro pagos respecto de estas víctimas.
En consecuencia, la Corte advierte que dicha obligación ya no es objeto de la supervisión de cumplimiento de esta Sentencia. 15. También, en las referidas resoluciones emitidas entre 2009 y 2013, esta Corte tomó nota de que algunas de las víctimas y sus representantes continuaban manifestando “su descontento, inconformidad e insatisfacción con la forma de cumplimiento de la Sentencia, con los montos pagados y, de manera general, objetando lo actuado por Panamá y las decisiones de este Tribunal” respecto a la homologación de los acuerdos.
Ante ello, el Tribunal advirtió que casi la totalidad de las víctimas habían firmado los acuerdos y reiteró que “el alcance y contenido de los acuerdos respecto de los conceptos pagados consta en el instrumento firmado por [las víctimas o sus derechohabientes] y los criterios utilizados por el Estado fueron presentados en su informe, el cual fue transmitido a los representantes legales y cuya síntesis aparece en el Resolución de 2008”15 y concluyó que “únicamente” se mantendría abierto el procedimiento de supervisión a efecto de recibir los comprobantes de pago o depósito a las víctimas o sus representantes16.
Asimismo, el Tribunal reiteró que el “cese del procedimiento de supervisión internacional con relación a quienes el Estado ha pagado las sumas debidas tiene efectos en el presente proceso internacional, sin perjuicio de que, en el derecho interno, eventualmente, continúen las reclamaciones” 17 sobre las referidas discrepancias. 16. Tomando en cuenta la supervisión realizada en esas resoluciones, en la última Resolución, emitida en febrero de 2013, la Corte dispuso en el punto declarativo segundo, el resolutivo tercero y los Considerandos 15, 22 y 29, que mantendría abierto el procedimiento de supervisión de cumplimiento de Sentencia solamente a fin de recibir: “a) el comprobante del tercer pago a los derechohabientes de la víctima Ricardo Rivera; b) el comprobante del cuarto pago al o los derechohabientes de la víctima David Jaen Marin, y c) las explicaciones u observaciones por parte de Panamá sobre los alcances de la sentencia emitida por la [Sala Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 5 de febrero de 2013, Considerandos 23 y 24. 15 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte de 1 de julio de 2009, Considerando 16;
Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte de 28 de mayo de 2010, Considerando 17; Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Resolución de la Corte de 22 de febrero de 2011, Considerando 20 y Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de junio de 2012, Considerando 25. 16 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 15, Resolución de 1 de julio de 2009, punto resolutivo cuarto;
Resolución de 28 de mayo de 2010, punto resolutivo cuarto; Resolución de 22 de febrero de 2011, punto resolutivo tercero y Resolución de 28 de junio de 2012, punto resolutivo tercero. 17 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 15, Resolución de 28 de junio de 2012, Considerando 27 y Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 14, Resolución de 5 de febrero de 2013, Considerando 27. 14 -6- Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la] Corte Suprema de Justicia en relación con el presente caso”18.
B. Información y observaciones Resolución de 2013 presentadas con posterioridad a la B.1. Pagos pendientes de los acuerdos suscritos por dos víctimas 17. Luego de la referida Resolución de febrero de 2013, Panamá aportó los comprobantes de pago relativos a las víctimas Ricardo Rivera y David Jaén que fueron solicitados y sostuvo que los montos convenidos en todos los acuerdos “han sido cancelados en su totalidad”.
Asimismo, agregó que todos los pagos o depósitos que ha efectuado se realizaron “en los términos y condiciones establecidos mediante [los] acuerdo[s] voluntario[s] entre las víctimas y el Estado panameño y que a su vez fue[ron] reconocido[s] por la Corte”, la cual “consideró prudente homologar[los], acotando que el ofrecimiento del Estado comprend[ía] la totalidad de derechos que se derivan de la sentencia”.
Con base en los referidos argumentos, Panamá solicitó que “se declare cumplida la Sentencia” y “se dé por terminada la supervisión de cumplimiento de la misma”. 18. De acuerdo con los aspectos que permanecían como objeto de supervisión según lo dispuesto en la Resolución de febrero de 2013 (supra Considerando 16), y con base en la información y comprobantes de pago aportados por el Estado19, así como las observaciones de los representantes de esas víctimas 20 y de la Comisión Interamericana 21, la Corte constata que el Estado ha cumplido con entregar a la derechohabiente de la víctima Ricardo Rivera el tercer pago del desembolso previsto en el acuerdo, así como con entregar al derechohabiente de la víctima David Jaén el cuarto pago del desembolso previsto en el acuerdo. 19.
A la fecha, solo una de las 270 víctimas no habría firmado el acuerdo22. Al respecto, la Corte recuerda lo señalado en su Resolución de febrero de 2013, en el sentido de que la Corte constató que el Estado había cumplido con depositar en una cuenta bancaria los montos a su favor, y que esa obligación ya no sería objeto de la supervisión de cumplimiento de esta Sentencia (supra Considerando 14).
Ello no obsta que, si esta víctima no está conforme con los términos del acuerdo de cumplimiento propuesto por el Estado, pueda plantear los reclamos correspondientes ante los tribunales internos para que éstos resuelvan conforme a la normativa panameña. 20. De acuerdo con lo constatado por esta Corte a través de varias resoluciones de supervisión de cumplimiento (supra Considerandos 12 a 16), incluyendo la presente (supra Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 14, Resolución de 5 de febrero de 2013, punto declarativo segundo y punto resolutivo tercero. 19 Con respecto al tercer pago a favor de la heredera de la víctima Ricardo Rivera, informó que “el 20 de junio de 2013 el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral hizo la aclaratoria de que el cheque No. 44614 era el correspondiente al tercer pago, pese a que su texto no lo describía como tercer pago”.
Indicó que “[a] la señora Zayira Rivera Rowe [heredera del señor Rivera] solo le correspondían dos pagos de los cuatro establecidos, debido a que su antecesor Mario Rivera cobró dos pagos previamente”. En relación con el cuarto pago a favor de los derechohabientes de la víctima David Jaén Marín, informó que “mediante Auto No. 1718 de 21 de septiembre de 2012, dictado por el Juzgado Segundo Municipal del Distrito de Colón, Ramo Civil […] se declar[ó] heredero y sin perjuicio de terceros a David Jaén Anderson”, y que en cheque No. 45004 se le adjudicó la suma correspondiente al cuarto pago a favor de la víctima.
Cfr. Cheques No. 34301, 35824, 44614 y 45254 relativos a los cuatro pagos correspondientes a la víctima Ricardo Rivera; Auto No. 1718 emitido el 21 de septiembre de 2012 por el Juzgado Segundo Municipal del Distrito de Colón, Ramo Civil sobre la declaratoria de herederos de la víctima David Jaén Marín, y Cheque No. 45724 relativo al cuarto pago correspondiente al derechohabiente de la víctima David Jaén Marín (anexos a los informes estatales de 21 de junio y 23 de agosto de 2013). 20 Indicaron que “[sus] representados [les] han comunicado que no tienen ninguna observación al respecto”. 21 Observó que Panamá “adjuntó documentación que acreditaría dichos pagos” por lo cual “habría cumplido con las mencionadas obligaciones”. 22 Se trata de Andrés Bermúdez. 18 -7- Considerandos 18 y 19), Panamá pagó la totalidad de las sumas establecidas en los acuerdos a favor de 269 víctimas del presente caso o sus derechohabientes, y realizó el depósito bancario de una suma a favor de la víctima que no suscribió el acuerdo.
Ello, sin perjuicio de que, en el derecho interno, eventualmente continúen las reclamaciones que algunas víctimas del presente caso hubieren iniciado, lo cual no será supervisado por este Tribunal de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución de febrero de 2013 (supra Considerando 16). B.2. Disconformidades de algunas víctimas y sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia 21.
Adicionalmente, en la referida Resolución de febrero de 2013 la Corte solicitó al Estado que remitiera explicaciones sobre los alcances de una decisión emitida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral de la Corte Suprema de Justicia (supra Considerando 16), en la cual no se admitió una demanda interpuesta por doce de las víctimas del presente caso en relación con el cumplimiento de esta Sentencia, y sobre las posibles implicaciones de dicha decisión en cuanto a la posibilidad de las víctimas de presentar reclamaciones en el derecho interno en relación con el presente caso23. 22.
El Estado explicó que la acción que fue interpuesta por las referidas víctimas, fue inadmitida por la Corte Suprema de Justicia porque, según la normativa prevista en el Código Judicial panameño, la ejecución de una sentencia contra el Estado le correspondería al tribunal o corte que dictó la sentencia en primer lugar, es decir, a la Corte Interamericana y, por lo tanto, este tribunal interamericano debería remitir una comunicación al Presidente de la Corte Suprema a fin de que dispusiera lo necesario para la ejecución de la Sentencia. Además, señaló que esta acción de las víctimas pretendía desvirtuar términos de los acuerdos que fueron suscritos por las víctimas y homologados por la Corte Interamericana.
También sostuvo que, “exigiendo la petición mediante la vía idónea, […] no existe obstáculo alguno que impida [a las víctimas] la asistencia judicial para el efectivo cumplimiento de las reclamaciones presentadas” a nivel interno. La organización CEJIL, quien representaba a la mayoría de las víctimas en ese momento, la Organización de Trabajadores Víctimas de la Ley 25 y la Comisión Interamericana presentaron observaciones expresando su preocupación debido a que las víctimas no contarían con una vía adecuada a nivel interno para presentar sus reclamaciones24.
Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 14, Resolución de 5 de febrero de 2013, Considerandos 28 y 29. 24 CEJIL observó que “resulta preocupante” la información aportada por el Estado en cuanto a la declaratoria de inadmisibilidad de las demandas presentadas ante la Sala III de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema, pues “pareciera evidenciar que no existe una vía adecuada para poder presentar reclamaciones sobre este caso a nivel interno”.
Asimismo, consideró que es “improcedente la aplicación del […] artículo 1047 [del Código Judicial], ya que este “se refiere a la ejecución de Sentencias emitidas a nivel interno, y no así a las dictadas por tribunales internacionales” y que “[dicho artículo] lo único que expresa es el procedimiento que los tribunales internos deben realizar para ejecutar sus sentencias; lo cual claramente no consiste en un recurso efectivo para que los interesados formulen sus reclamos en las instancias internas”.
Sostuvo que “si bien no todas las víctimas han utilizado la misma vía procesal para presentar sus demandas, en última instancia todas ellas llegarían a conocimiento de la [referida] Sala Tercera […], quien ya fijó una posición declarando la no inadmisibilidad de las mismas por las razones citadas”. En ese sentido, consideró fundamental que se “reitere al Estado su obligación de garantizar un recurso efectivo que permita a las víctimas reclamar sus derechos”.
La Organización de Víctimas de la Ley 25 reiteradamente se ha referido a la importancia de que la Corte Interamericana se pronuncie sobre esta decisión interna de la Sala Tercera de lo Contencioso y Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en tanto evidencia que sus reclamos y discrepancias no serán adecuada y efectivamente atendidos a nivel interno. Por su parte, la Comisión Interamericana observó que “la única vía que tendrían las víctimas para cuestionar a nivel interno los acuerdos de pago sería la prevista en el artículo 1047 del Código Judicial Panameño referido a la ejecución de sentencias en contra del Estado”; sin embargo, expresó su “preocupación” puesto que según este artículo, “la posibilidad de las víctimas de cuestionar a nivel interno los pagos establecidos [en el acuerdo] estaría limitada a una eventual comunicación de la Corte Interamericana al Presidente de la Corte Suprema de Justicia de Panamá”, pese a que de manera reiterada la Corte Interamericana 23 -8- 23.
Al respecto, se recuerda que, según ha sido indicado reiteradamente en la etapa de supervisión de cumplimiento de este caso25, los reclamos o discrepancias de las víctimas respecto a los derechos comprendidos en los acuerdos y los montos de las indemnizaciones debían ser resueltas en el ámbito interno, lo cual comprende la posibilidad de recurrir a las autoridades competentes, entre ellas los tribunales nacionales.
En ese sentido, si alguna de las víctimas del caso considera que hay derechos laborales irrenunciables que no fueron contemplados en los acuerdos, les corresponde plantear las acciones o demandas correspondientes y que éstas sean valoradas y resueltas por los tribunales nacionales de acuerdo con la normativa panameña. 24. Por otra parte, con posterioridad a la Resolución de febrero de 2013 algunas de las víctimas y/o sus representantes, principalmente un grupo de víctimas de la “Organización de Trabajadores Víctima de la Ley 25” y el señor Domingo De Gracia, han continuado presentando escritos en los cuales, de manera reiterada, han expresado su disconformidad con las determinaciones de los montos indemnizatorios realizados por el Estado y con la homologación de los acuerdos por parte de la Corte.
En cuanto a estos argumentos, Panamá sostuvo que los acuerdos entre el Estado y las víctimas, “establece[n] los términos y condiciones de la compensación a las mismas”, “fueron realizados a plena voluntad de las partes” y se les “reconoció la validez” por medio de la “homologa[ción] por la Corte Interamericana”, por lo que, “[c]ualquier pretensión que tenga por objetivo el desvirtuar o cambiar los términos en los que se efectuó el acuerdo sería contrario a lo dispuesto en el [mismo]”, en cuanto a la declaración de las víctimas o derechohabientes respecto a que quedan satisfechas con el pago de la suma indicada en los mismos y a que no tienen reclamos presentes o futuros en relación a los derechos que a su favor reconoce la Sentencia de la Corte Interamericana. 25.
Al respecto, se recuerda que estas discrepancias no se encuentran comprendidas dentro de los asuntos respecto de los cuales este Tribunal mantuvo abierta la supervisión de cumplimiento de este caso (supra Considerando 16). B.3. Acciones estatales relacionadas con el pago de las cuotas obrero-patronales de las 270 víctimas a la Caja de Seguro Social 26.
Finalmente, la Corte observa que, desde el 2015, un grupo de víctimas remitió copia de varias comunicaciones electrónicas sostenidas con autoridades estatales, relacionadas con las acciones que estaba implementando el Estado para pagar a la Caja de Seguro Social de Panamá cuotas obrero-patronales de los 270 trabajadores víctimas de este caso, correspondientes al período comprendido entre diciembre de 1990 y enero de 2001. 27.
En la Resolución de la Presidencia de la Corte de noviembre de 2018 (supra Visto 6), se tomó nota de una de las acciones más recientes, referente a una nota suscrita por la Subdirectora de Asuntos Jurídicos Internacionales y Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá, en la cual comunicaba que, “en cumplimiento de los compromisos del Estado panameño en materia de Derechos Humanos”, se había elaborado un “Cronograma de Trabajo que establecía los términos para pagar la deuda que mantiene el Estado con la Caja de Seguro Social (CSS) en concepto de cuotas obrero-patronales de 270 ha establecido que discrepancias de las víctimas sobre los derechos derivados de la Sentencia debían ser resueltas en el ámbito interno. En ese sentido “consider[ó] importante que el Estado presente información respecto de los mecanismos –incluso no judiciales- idóneos para efectuar determinaciones de esta naturaleza especialmente para que las víctimas puedan cuestionar los pagos establecidos”. 25 Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 10, Resolución de 30 de octubre de 2008, punto resolutivo segundo;
Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 15, Resolución de 1 de julio de 2009, punto resolutivo tercero, Resolución de 28 de mayo de 2010, punto resolutivo tercero; Resolución de 22 de febrero de 2011, punto resolutivo segundo y Resolución de 28 de junio de 2012, punto resolutivo segundo, y Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra nota 14, Resolución de 5 de febrero de 2013, Considerando 29. -9- trabajadores despedidos por la Ley 25 de 1990”26.
Según dicho cronograma, la deuda por las cuotas obrero-patronales estaría saldada antes del 31 de diciembre del 2018, ya que mediante la aprobación de la Ley 49 de 11 de septiembre de 2018, se había concedido moratoria a los intereses para las obligaciones de pago de las cuotas a la Caja de Seguro Social hasta dicha fecha27. 28. Tomando en cuenta las gestiones que en ese momento estaba realizando el Estado para atender los reclamos de las víctimas relacionados con el pago de las cuotas obreropatronales, en la referida Resolución de noviembre de 2018, la Presidencia del Tribunal consideró necesario que la Corte contara con información sobre el pago efectivo de tales conceptos a la seguridad social, previo a valorar la solicitud del Estado de que se declarara el cierre del presente caso, para lo cual delegó en el Secretario de la Corte la labor de coordinar, previo consentimiento del Estado, una reunión en Panamá con las víctimas interesadas o sus representantes y el Estado. 29.
La referida reunión fue llevada a cabo en febrero de 2019 (supra Visto 7). En la misma se escucharon las observaciones de las víctimas y/o sus representantes en cuanto al pago de las cuotas obrero-patronales y sus discrepancias respecto al cumplimiento de la Sentencia de este caso en general. Asimismo, el Estado expuso las razones por las cuales las cuotas obrero-patronales aún no habían sido pagadas a la Caja de Seguro Social.
Entre ellas, que este asunto no había podido ser conocido oportunamente por la Asamblea Legislativa, por lo que ya no se contaba con el presupuesto necesario para hacer frente al pago con las condiciones de exención que ofrecía la ley de moratoria de intereses respecto de obligaciones con la Caja de Seguro Social (supra Considerando 27). A pesar de ello, expresó su compromiso de continuar realizando gestiones para concretar el efectivo pago de estas cuotas.
Luego de ello, siguiendo instrucciones de la Presidencia del Tribunal, a través de diversas notas de su Secretaría, se solicitó al Estado que remitiera información actualizada al respecto. 30. En su informe de 3 de junio 2019, Panamá señaló que el Ministerio de Economía y Finanzas “ya contaba [nuevamente] con el presupuesto para hacerle frente al pago [a la seguridad social] de las [120] cuotas obrero-patronales de los 270 [trabajadores] víctimas [de este] caso”, por el período comprendido entre diciembre de 1990 a enero de 2001, así como que la gestión de cobro estaba ante la Contraloría General de la República para su referendo.
Posteriormente, en octubre de ese mismo año informó que mediante una nueva ley se había aprobado una amnistía tributaria, la cual, entre otros aspectos, “conced[ía] un período de moratoria hasta el 31 de diciembre de 2019, a los intereses y recargos de las cuotas empleado-empleador de la Caja de Seguro Social que deb[ía] pagar el Estado a los extrabajadores afectados por la Ley 25 de 1990”28.
En febrero de 2020, comunicó que “[el] 2 de diciembre de 2019, el Gobierno Nacional le hizo un pago a la Caja de Seguro Social por la suma de B./5,172,780.52, para el pago de las [referidas] cuotas obrero-patronales en cumplimiento de la sentencia [de este caso]”, y que dicha institución “demora[ba] de tres a cuatro meses en procesar el pago y que éste [fuera] acreditado a las cuotas de los extrabajadores”. 31.
De acuerdo con la información aportada durante el 2021 por el Estado29 y por varias de las víctimas del caso, se ha constatado que dichas cuotas a la Caja de Seguro Social ya En esa nota se indica que “la deuda que mantiene el Estado con la C[aja del Seguro Social] es de cuatro millones quinientos cincuenta y cinco mil setecientos cuatro mil dólares (USD$4,555,704.55)”, sin intereses moratorios. 27 Cfr. Ley 49 de 11 de septiembre de 2018 "Que modifica el Código Fiscal y la Ley 66 de 2017 sobre materia de impuesto de inmuebles, y dicta otras disposiciones", publicada en la Gaceta Oficial Digital de 12 de septiembre de 2018. 28 Cfr. Ley 99 de 11 de octubre de 2019, artículo 11 (anexo al informe estatal de 17 octubre de 2019). 29 En su informe de 21 de mayo de 2021, el Estado explicó el procedimiento que los diversos departamentos de la Caja de Seguro Social siguieron para realizar los cálculos correspondientes, levantar las planillas de los 270 trabajadores y acreditar la carga de las cuotas de diciembre de 1990 a enero de 2001. 26 -10- han sido acreditadas a las cotizaciones de cada una de las 270 víctimas.
Panamá sostuvo que con este pago de las cuotas obrero-patronales “cumpl[ió] en su totalidad con lo ordenado por la Corte Interamericana […], razón por la cual [reiteró la] solicit[ud de] cierre del caso”. 32. La Corte valora muy positivamente los esfuerzos adicionales que realizó Panamá, fundamentalmente entre los años 2015 y 2020, para pagar a 120 cuotas obrero-patronales relativas a las 270 víctimas, correspondientes al período comprendido entre diciembre de 1990 y enero de 2001, las cuales tendrán un impacto positivo en las posibilidades de las víctimas de acogerse a una pensión, de que sus derechohabientes las reciban y/o de mejorar las pensiones de aquellos que ya se habían acogido a éstas. 33.
Este Tribunal entiende que aún puedan persistir inconformidades de las víctimas en cuanto a cómo se realizaron los cálculos para la acreditación de estas cuotas. Sin embargo, de acuerdo con la información aportada por el Estado, estos reclamos deben plantearse a petición de parte ante la Caja de Seguro Social30. Al respecto, la Corte toma nota de que algunas de las víctimas, especialmente aquellas que se habían acogido a una pensión por vejez (normal o anticipada) o por invalidez, han planteado de manera individual reclamos para que se realicen nuevos cálculos, los cuales están siendo atendidos por dicha entidad.
En ese entendido, la Corte no supervisará ni atenderá asuntos que se relacionen con esos reclamos. C. Conclusión 34. La Corte observa que en cumplimiento de la Sentencia y lo dispuesto en las resoluciones de supervisión de cumplimiento de este caso, el Estado ha pagado a las víctimas de este caso: el monto establecido por la Corte para cada una de ellas por concepto de indemnización del daño moral; el reintegro de costas y gastos; las sumas establecidas en cada uno de los “Acuerdos que Establecen las Bases para el Cumplimiento de la Sentencia de 2 de Febrero Emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) dentro del Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá”; la devolución del impuesto sobre la renta que les había sido descontado a las víctimas, y el pago retroactivo a la seguridad social de 120 cuotas obrero-patronales relativas a las 270 víctimas, correspondientes al período comprendido entre diciembre de 1990 y enero de 2001. 35.
Tomando en consideración que desde el 2008, la Corte únicamente mantuvo abierto el presente proceso de supervisión de cumplimiento a efecto de recibir los comprobantes de pago de las víctimas o derecho habientes firmantes del acuerdo y de los depósitos bancarios a nombre de las víctimas o derechohabientes no firmantes o que se retractaron (supra Considerando 12), y que se ha constatado que Panamá ha cumplido en su totalidad con ello, así como que diversos esfuerzos del Estado han culminado en el pago efectivo a la seguridad social de las 120 cuotas obrero-patronales correspondientes al período comprendido entre diciembre de 1990 y enero de 2001 de las 270 víctimas del caso (supra Considerandos 26 a 32), este Tribunal da por concluido el procedimiento de supervisión internacional de la Sentencia de este caso.
El Estado explicó que “para realizar la carga de las cuotas a tod[a]s l[as víctimas] asegurad[a]s, correspondientes al período de diciembre de 1990 a enero de 2001, se le comunicó a cada afectado que debía solicitar de manera individual (a petición de parte interesada) el cálculo de sus cuotas, tomando en consideración que cada caso es diferente a otro”. 30 -11- POR TANTO: LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión del cumplimiento de sus decisiones, de conformidad con los artículos 33, 62.1, 62.3, 65, 67 y 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 24, 25 y 30 del Estatuto, y 31.2 y 69 de su Reglamento,
RESUELVE
1. Recordar que, de acuerdo a lo dispuesto en la Resolución de supervisión de cumplimiento de febrero de 2013, el Estado había pagado o depositado a 268 de las 270 víctimas del caso la totalidad de los montos indicados en los acuerdos denominados “Acuerdos que Establecen las Bases para el Cumplimiento de la Sentencia de 2 de Febrero Emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) dentro del Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá”. 2.
Declarar, de conformidad con lo dispuesto en el Considerando 18 de la presente Resolución, que el Estado ha cumplido con entregar a la derechohabiente de la víctima Ricardo Rivera el tercer pago del desembolso previsto en el acuerdo, así como con entregar al derechohabiente de la víctima David Jaén el cuarto pago del desembolso previsto en el acuerdo. 3.
Declarar, de conformidad con lo indicado en el Considerando 20 de la presente Resolución, que el Estado ha cumplido en su totalidad con los pagos previstos en los acuerdos que suscribió con 269 de las 270 víctimas y/o sus derechohabientes, que fueron homologados por la Corte en la Resolución de octubre de 2008, y con depositar en una cuenta bancaria el monto a favor de la víctima que aún no habría suscrito el acuerdo. 4.
Declarar, de conformidad con lo indicado en los Considerandos 30 a 32 de la presente Resolución, que el Estado adicionalmente ha pagado a la Caja de Seguro Social de Panamá 120 cuotas obrero-patronales de las 270 víctimas del caso, correspondientes al período comprendido entre diciembre de 1990 y enero de 2001. 5. Dar por concluido el Caso Baena Ricardo y otros dado que la República de Panamá ha dado cumplimiento a lo dispuesto en Sentencia de fondo, reparaciones y costas emitida el 2 de febrero de 2001. 6.
Archivar el expediente del Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. 7. Comunicar esta Resolución a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos por conducto del Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del año 2021. 8. Disponer que la Secretaría de la Corte notifique la presente Resolución al Estado, a los representantes de las víctimas y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. -12- Corte IDH.
Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1 de septiembre de 2021. Resolución adoptada en San José de Costa Rica por medio de sesión virtual. Elizabeth Odio Benito Presidenta Eduardo Vio Grossi Humberto Antonio Sierra Porto Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Eugenio Raúl Zaffaroni Ricardo C. Pérez Manrique Pablo Saavedra Alessandri Secretario Comuníquese y ejecútese, Elizabeth Odio Benito Presidenta Pablo Saavedra Alessandri Secretario -13-