- Summary
- [C]omoquiera que no hay evidencia en el expediente de que al momento de presentación en la demanda se hubieran suscrito los contratos de concesión objeto de la licitación -aunque de la relación temporal de los hechos se advierte que éste se celebró por fuera de los 30 días siguientes a la publicación del acto debatido-, la Sala confirmará la decisión del Tribunal sobre la configuración de la caducidad de la acción respecto del pliego de condiciones, bajo el entendido de que dicho término corrió entre el 14 de abril de 2009 y el 27 de mayo del mismo año, sin que la presentación de la solicitud de conciliación que data del 13 de octubre de 2009 , hubiese interrumpido dicho término.LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD DE LA ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / REQUISITOS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES / RECHAZO DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / REQUISITOS PARA LA ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO PARA LA ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES[V]erificada la evaluación de los requisitos económicos y financieros de participación del entonces proponente […], y las respuestas a las observaciones formuladas frente a la evaluación preliminar, se constata que la entidad demandada actuó ajustada a derecho al exigir a los proponentes el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en el pliego y rechazar las propuestas del actor que no cumplieron a cabalidad con ellas […]. En consecuencia, como la modificación introducida al referido numeral 3 mediante la adenda 1, no varió los requisitos económicos y financieros exigidos en el pliego de condiciones para cada municipio y, estando probado que de las 9 propuestas presentadas sólo acreditó los requisitos de patrimonio y capital de trabajo frente a dos municipios; se tiene que, al tenor del numeral 1.10 del pliego de condiciones, el actor no obtuvo el derecho a abrir oferta económica de las propuestas rechazadas, pues a esa etapa solo podían llegar “los Proponentes que hayan cumplido con la totalidad de los requisitos de participación establecidos en el Capítulo III Requisitos y Condiciones para participar y los requisitos establecidos en el Capítulo IV (…)” situación que excluye, así mismo, la posibilidad de haberse tenido la propuesta presentada por el Municipio de San Martín de Loba como válida, razón por la cual no se encuentra vicio en el acto de adjudicación demandado, ni en la declaratoria de desierta de la concesión declarada desierta. Conforme a lo anterior, se declarará impróspero el cargo analizado. De otra parte, tal como se anunció al dar inicio a este análisis, la Sala no avanzará en el examen relacionado con las supuestas irregularidades en la presentación de las ofertas económicas (en millones de pesos o fracción de millones) puesto que el actor no obtuvo el derecho a presentar oferta económica en la audiencia de adjudicación en relación con los municipios objeto de su queja -de cara al incumplimiento de los requisitos mínimos para participar- de manera que como no adquirió el estatus jurídico de proponente habilitado, ninguna incidencia tiene cuestionar una fase posterior de la que no hizo parte. Finalmente, en cuanto a la decisión del a quo de inhibirse de fallar las pretensiones 2, 3, 4, y 5 planteadas en el libelo introductorio, la Sala modificará la sentencia de primer grado y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda, considerando que, al haber encontrado infundado el cargo de nulidad contra el acto de adjudicación relacionado con la interpretación de la adenda No. 01, y de allí constatar el incumplimiento del actor de los requisitos para participar en la adjudicación de los siete municipios rechazados, cualquier petición relacionada con la habilitación de sus propuestas para definir si su oferta era la mejor, queda vacía de contenido y carente de fundamento, por lo que se impone denegarlas.ACTO PRECONTRACTUAL / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO[C]onforme al artículo 87 del CCA reformado, los actos previos a la celebración del contrato -no solo el de adjudicación- son, para efectos del control judicial, separables al contrato y, por tanto, su impugnación debe encausarse a través de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda, y en los términos y oportunidad dispuestos para estos fines. […] A su turno, la citada reforma precisó que, una vez celebrado el contrato estatal, el análisis de legalidad de los actos previos se tornaba inseparable al contrato, pues su impugnación judicial únicamente procedía como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. Y, en relación con la oportunidad para ejercitar tales acciones, se estableció un término especial de 30 días para demandar los actos previos, como actos separables a la celebración del contrato, en cualquiera de las dos vías señaladas, tanto para la acción de nulidad como para la nulidad y restablecimiento del derecho. De otra parte, es necesario puntualizar que el inciso segundo, introducido por la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del CCA, no autorizó el ataque de legalidad respecto de cualquiera y todos los actos que se expiden por la administración en la etapa anterior a la celebración del contrato, sino que en virtud de la integración normativa prevista en el inciso primero del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho solo procede frente a actos administrativos de carácter definitivo y, excepcionalmente en aquellos de trámite que por sus efectos impidan continuar la actuación administrativa, de conformidad con las previsiones contenidas en el inciso final del artículo 50 del CCA que dispone: “[s]on actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” -norma en la que se definen los actos susceptibles de recursos y de control judicial-. En esta virtud, la definición del mecanismo de impugnación judicial dependerá, así mismo, de la naturaleza -definitiva o de trámite- del acto a enjuiciar.PLIEGO DE CONDICIONES / NULIDAD DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CONTROL JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO PRINCIPAL / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO / ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO[E]l pliego de condiciones corresponde a un acto administrativo de carácter principal y definitivo “por su triple función de disciplinar tanto la escogencia del contratista, como la ejecución contractual y regir la interpretación del contrato” y, teniendo en cuenta que sus reglas corresponden a determinaciones que inciden directamente en el proceso de selección y en la ejecución contractual, es pasible de control judicial. Amén de lo anterior, es del caso resaltar que, como el pliego de condiciones es de naturaleza mixta, en tanto nace como acto administrativo de carácter general, categoría que ostenta hasta el “momento de la celebración del contrato, [cuando] se incorpora a éste como clausulado, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación”, éste puede ser controvertido a través de la acción de nulidad, que es la que atañe a este tipo de actos generales, cuya impugnación como acto previo separable debía hacerse dentro de los treinta (30) días siguientes a su publicación.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del acto administrativo del pliego de condiciones, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 2 de abril de 2019, rad. 61964, C. P. María Adriana Marín; sentencia de 30 de noviembre de 2006, rad. 18059, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / MODIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN[D]e conformidad con el núm. 5 del artículo 24 y núm. 2 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, las entidades públicas tienen el deber de elaborar pliegos de condiciones que permitan, entre otras finalidades, establecer reglas justas y claras que aseguren la escogencia objetiva del contratista. Si bien estas reglas están dotadas de carácter vinculante tanto para la entidad como para los participantes de la licitación, la ley ha reconocido a las entidades estatales la facultad de introducir ajustes, supresiones y cambios a los pliegos de condiciones, como emerge del numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, que fija esta posibilidad como resultado de lo debatido en la audiencia de aclaración de los pliegos de condiciones, o cuando ello resulte conveniente -por supuesto, sin afectar los elementos sustanciales del pliego y en los límites temporales definidos en la ley-. Estos cambios o ajustes se introducen al contenido del pliego de condiciones, esto es, hacen parte del mismo, a través de las denominadas adendas, de suerte que con ellas se modifican determinados aspectos o reglas del pliego para, en su lugar, ser reemplazados por los contenidos previstos en la adenda. En línea con lo anterior, y bajo el entendido de que las adendas corresponden a una forma de modificación del pliego de condiciones por medio de la cual la entidad pública motu proprio, o por solicitud de los interesados, o derivado de observaciones que conduzcan a corregir o aclarar los pliegos en determinados aspectos, si el aparte del pliego demandado ha sido modificado por una adenda, ésta y aquel conforman un solo acto en los aspectos puntuales objeto de modificación, y allí es donde debe situarse el momento que define el inicio del cómputo de la caducidad.