- Summary
- Como es de notorio conocimiento gracias a las informaciones de los diferentes medios de comunicación, la Organización Mundial de la Salud -OMS- y el Instituto Nacional de Salud -INS-, la crisis que ha padecido nuestro país no constituye un caso aislado en el planeta, pues dicho virus afectó considerablemente a la población mundial, situación que precisamente conllevó a que fuera declarado como una pandemia. (…) En la historia reciente no se tenía conocimiento de un precedente similar, pues según datos de la misma OMS la contagiosidad, letalidad y mortalidad del virus es considerable, lo que ha llevado a que en la mayoría de los Estados se adopten medidas excepcionales para conjurar la crisis, entre ellas, periodos de confinamiento obligatorio -también llamadas cuarentenas- que han conducido a mantener en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conllevaCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD[A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. (…) En cuanto a la potestad reglamentaria, huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico” que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas. En otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. (…) Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. (…) Así, si bien la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al presidente (…) La potestad de expedir actos administrativos generales se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo -órgano competente-, objetivo -presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa- y formal -procedimiento de expedición-. (…) Finalmente, la administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato. (…) En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de dichas manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede recaer sobre manifestaciones formales -expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales - e informales -expresión de la potestad instructiva-. (…) El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que estas sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. (…)Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001 - 03-06-000-2016-00066-00 (2291). Corte Constitucional sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón DíazDIRECTIVA MINISTERIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PANDEMIA / COVID 19 / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EDUCACIÓN PRIVADA / SERVICIO EDUCATIVO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / SERVICIO EDUCATIVO DEL ESTADO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD[L]a directiva en cuestión desarrolla, no el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, sino el mandato emitido por la autoridad sanitaria del país, esto es, el Ministerio de Salud, a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, la cual fue adoptada en ejercicio de las atribuciones contenidas en los artículos 69 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 y artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011, y no como desarrollo del mentado decreto presidencial que, de hecho, es posterior a la Resolución que la Directiva desarrolla. (…) Para mayor claridad del asunto, se tiene que la directiva objeto de control, en virtud de la declaratoria de emergencia sanitaria decretada mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud (y en virtud también de las orientaciones emitidas en las Circulares 11 del 9 de marzo -conjunta entre Ministerio de Salud y Ministerio de Educación-, 19 del 14 de marzo y 20 del 16 de marzo de 2020 del Ministerio de Educación), hizo extensivas las directrices y recomendaciones para conjurar la actual situación sanitaria a toda la oferta privada en educación formal, incluyendo a los establecimientos que atienden matrícula mediante contratación del servicio educativo en el marco del Decreto 1851 de 2015; y, teniendo en cuenta que una medida para contener el COVID-19 es el aislamiento social, con el propósito de preservar la salud de los colombianos y en armonía con el derecho a la educación, dispuso también que ningún colegio privado en el país podía adelantar clases presenciales hasta el 20 de abril de 2020,(…) lo primero que debe decirse es que la Directiva No. 03 de 20 de marzo de 2020 corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda de que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a las distintas instituciones educativas del país. En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que las directrices impartidas corresponden a una de las maneras de atender y velar por la correcta prestación de los servicios educativos por parte de las distintas instituciones educativas, en este caso con el fin de acoger las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus. En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien la expidió fue el Ministerio de Educación Nacional, organismo del sector central de la administración pública nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala deberá detener su análisis, pues se trata del más complejo y de difícil determinación ante la situación excepcional originada por las medidas de confinamiento, (…).la Sala encuentra que, en este caso particular, la Directiva No. 03 del 20 de marzo de 2020 no solo no citó el decreto legislativo No. 417 del 2020, sino que materialmente no se encuentra fundamentada en él. En otros términos, en efecto, la misma fue expedida por el Ministerio de Educación Nacional con base en sus funciones constitucionales y legales ordinarias, y no con base en alguna facultad extraordinaria que se desprenda de los decretos legislativos. Tal como lo señaló el representante del Ministerio de Educación en su intervención, el acto revisado constituye una medida de protección en la educación privada, (…) Entonces, resulta forzoso concluir que la directiva en cuestión no constituye un acto “que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción”, requisito sine qua non para ser pasible de control por esta vía. En ese horizonte, ante la falta de uno de los presupuestos necesarios para que proceda el control inmediato de legalidad de la Directiva No. 03 de 20 de marzo de 2020, la Sala lo declarará improcedenteCONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO[L]a Sala Plena ha precisado que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo no la releva de ejercer el control de legalidad, pues este procede por los efectos que produjo o que pudo producir el acto administrativo. En ese sentido, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, hay lugar a realizar el control de legalidad de los actos normativos, aunque al momento de la decisión carezcan de vigencia actual, por los eventuales efectos que pudo causar la norma o regla mientras surtió efectos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: del 13 de mayo de 1997, Exp. CA - 0004; de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00108- 00(CA); de 11 de agosto de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00304-00(CA); del veintidós (22) de febrero de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00452-00(CA); del treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011), Exp. 11001-03- 15-000-2010-00388-00(CA); del doce (12) de abril de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00170-00(CA); del ocho (8) de febrero de dos mil once (2011), Exp. 11001-03-15-000-2010-00169-00(CA). Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.