1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601-350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03919-00 Accionante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO ACLARACIÓN DE VOTO 1.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito manifestar la razón por la que aclaro mi voto en la sentencia del 6 de agosto de 20261, en la que se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare (IFC), y, en consecuencia, se ordenó al Tribunal Administrativo del Casanare que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión dentro del proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-004-2025-00049- 00/01. 2.

En la solicitud de amparo se cuestionó el auto del 25 de septiembre de 2025, mediante el cual el a quo del proceso ejecutivo se abstuvo de seguir adelante con la ejecución, junto con la providencia del 11 de diciembre de 2026, que confirmó la decisión. Lo anterior, por no haber aportado el contrato de mutuo celebrado con los ejecutados. 3.

A las mencionadas decisiones se les adjudicó estar viciadas de los defectos fáctico, sustantivo, exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución. En suma, los cargos apuntaron a que, para acreditar la obligación cuyo pago pretendían obtener, bastaba con el pagaré y la carta de instrucciones, sin que les fuera exigible aportar el contrato de mutuo por escrito.

En primer lugar, porque los dos documentos antes mencionados (el pagaré y la carta de instrucciones), constituían «un título valor autónomo»; en segundo lugar, porque «el IFC, en su condición de empresa industrial y comercial del Estado, desarrolla actividades de colocación de crédito sometidas al derecho privado», de tal forma que el contrato de mutuo que acordó con sus deudores se perfeccionó con la entrega del dinero. 1 Sobre el particular, se precisa que el asunto fue inicialmente repartido a este despacho, cuyo proyecto de fallo fue discutido en la Sala de la Sección del 16 de julio de 2026 y no obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación, por lo que, al resultar derrotada la postura propuesta, el expediente pasó al magistrado siguiente en turno que sustentó la posición mayoritaria.

Con posterioridad a dicha decisión, este despacho reevaluó su posición frente al asunto, la cual quedó reflejada en las aclaraciones de voto formuladas respecto de las decisiones proferidas en la Sala del 30 de julio de 2026, dentro de los procesos radicados 11001-03-15-000-2026-04654-00 y 11001-03-15-000-2026- 04581-00, las cuales se reiteran en esta oportunidad.

Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03919-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Para la Sala, se concretaron los yerros sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto, pues se evidenciaron «falencias argumentativas» en la providencia dictada por el tribunal, que fue la que le puso fin al proceso.

Ello, por cuanto no tomó en consideración: i) lo dispuesto en los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 14 de Ley 1150 de 2007; ii) el contenido del pagaré y su carta de instrucciones; y iii) que el requerimiento del título valor de conformidad con el artículo 624 del Código de Comercio contradice lo dispuesto en la Ley 2213 de 2022, relacionado a que la demanda y sus anexos se presentarán por medios digitales. 5.

Si bien comparto la decisión de la Sala, considero pertinente aclarar mi voto para precisar que, aunque en anteriores oportunidades sostuve que este tipo de asuntos carecía de relevancia constitucional por limitarse a una simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia2, estimo necesario modificar mi postura previa y, de esta manera, acompañar la posición mayoritaria que reconoce la importancia constitucional de este tipo de casos. 6.

En efecto, la controversia planteada por el IFC se enmarca en un contexto en el que la entidad ha promovido múltiples procesos ejecutivos contra los beneficiarios de distintos tipos de créditos, con el fin de obtener el pago de las sumas desembolsadas. Inicialmente, varias de esas demandas fueron tramitadas por la jurisdicción ordinaria, la cual ordenó mandamiento de pago con fundamento en que el pagaré y la carta de instrucciones constituía un título ejecutivo simple. 7.

Dicha situación cambió con ocasión de los autos A2014 de 2024 y A1455 de 2025 dictados por la Corte Constitucional. En dichas providencias, en las que se resolvieron conflictos de competencias suscitados entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la Corte concluyó que le corresponde a esta última conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos en los que sea parte una entidad estatal, con independencia del régimen jurídico al que esté sometido el negocio jurídico celebrado. 8.

Sin embargo, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo adoptó un criterio diametralmente distinto frente a la naturaleza del título ejecutivo, pues se abstuvo de librar mandamiento de pago por considerar que, además del pagaré y la carta de instrucciones, debía aportarse el contrato de mutuo, el cual debía constar por escrito, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993. 9.

En ese contexto, tras una nueva deliberación de la Sección, cambié mi postura al considerar que la controversia planteada por el IFC sí goza de relevancia constitucional, pues trasciende de la mera inconformidad con la interpretación realizada por los jueces de la causa. 10. En una nueva revisión del tema advertí que, en estos asuntos, se han presentado dos criterios judiciales contrarios respecto de los documentos 2 Al respecto, ver los siguientes expedientes: 11001-03-15-000-2026-00346-00, 11001-03-15-000- 2025-05231-01, 11001-03-15-000-2026-02975-00 y 11001-03-15-000-2025-00967-01.

Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03919-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios para integrar el título ejecutivo. Mientras la jurisdicción ordinaria estimó suficiente el pagaré acompañado de la carta de instrucciones, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo exigió, además, que se aportara contrato de mutuo en original. 11.

Esa divergencia genera un problema con evidente relevancia constitucional, pues compromete la garantía de acceso a la administración de justicia de la entidad debido a la exigencia de un requisito que: i) desconoce la naturaleza jurídica del IFC y el régimen jurídico que le es aplicable; ii) constituye un incentivo para el no pago de los deudores; y iii) desampara la protección de los recursos públicos, como pasa a explicarse. 12.

En primer lugar, el IFC es una empresa industrial y comercial del Estado (EICE)3, cuyo objeto principal es el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare a través de la prestación de servicios financieros y la gestión de proyectos públicos y privados. 13. De conformidad con el artículo 93 de la Ley 489 de 19984, los actos que expidan las EICE para el desarrollo de su actividad, se sujetará a las disposiciones del derecho privado, mientras que los contratos que se celebren para el cumplimiento de su objeto se someterán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales. 14.

En igual sentido, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 dispuso que las EICE estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, caso en el cual se regirán por las disposiciones aplicables a las actividades económicas y comerciales.

Esa previsión tiene como finalidad garantizar que dichas entidades puedan ejercer sus funciones en condiciones de igualdad frente a los demás agentes que participan en el mercado. 15. En ese sentido, exigirle al IFC que, para el ejercicio de una actividad sometida al derecho privado y desarrollada en competencia con los demás agentes del sector, aporte un contrato de mutuo cuya formalización escrita no le resulta exigible, desconoce tanto la naturaleza de la entidad como la finalidad del régimen de excepción y, además, la sitúa en una posición de desventaja frente a sus competidores.

Por ello, el análisis sobre la conformación del título ejecutivo debía atender a la naturaleza del IFC y al régimen jurídico de derecho privado aplicable a la actividad que desarrolla. 3 Creada mediante del Decreto 107 de 1992. 4 «ARTÍCULO 93.- Régimen de los actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado.

Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales». Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03919-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Sin embargo, el Tribunal Administrativo del Casanare desconoció que, de conformidad con el artículo 2222 del Código Civil, el contrato de mutuo se perfecciona con la entrega de la cosa, que, en este caso, se concreta con el desembolso del dinero, sin que, por tratarse de una actividad sometida al derecho privado, resultara exigible su formalización por escrito. 17.

En segundo lugar, la decisión cuestionada también adquiere relevancia constitucional por los efectos que puede generar respecto a la recuperación de los recursos prestados por el IFC. Esto, en la medida en que la exigencia del contrato de mutuo como condición para continuar con la ejecución, puede obstaculizar injustificadamente el cobro de las sumas desembolsadas. 18.

Lo anterior incide no solo en la posibilidad de que la entidad obtenga el pago de las sumas que le son adeudadas, sino que, correlativamente, puede generar un incentivo para que los deudores incumplidos no paguen su obligación, amparados en la ausencia de una formalidad que, como se expuso previamente, no resultaba exigible para el perfeccionamiento del contrato de mutuo y, que en cualquier caso, era innecesaria según el criterio adoptado por los jueces civiles que conocieron previamente de los procesos del IFC. 19.

Dicha circunstancia adquiere especial importancia, habida cuenta de que los recursos que se pretenden recuperar mediante el proceso ejecutivo sub judice forman parte del erario y están destinados a una finalidad pública. De allí que las dificultades en su recuperación no solo afectan el patrimonio de la entidad, sino también su capacidad para disponer nuevamente de ellos y destinarlos al otorgamiento de nuevos créditos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare. 20.

Por lo anterior, la acción de tutela interpuesta por el IFC no se fundó en una mera discrepancia en la interpretación realizada por el tribunal. Por el contrario, sus reproches se dirigieron a cuestionar una exigencia que, además de desconocer el régimen jurídico aplicable a la entidad, puede obstaculizar la recuperación de las sumas de dinero desembolsadas, favorecer la permanencia del incumplimiento de los deudores y comprometer la estabilidad patrimonial de una entidad pública cuyo objeto propende hacia un interés público. 21.

En ese sentido, considero que la controversia trasciende del ámbito legal, pues involucra el derecho de acceso a la administración de justicia de una entidad estatal, la recuperación de recursos públicos y la posibilidad de que estos continúen siendo destinados al cumplimiento de los fines para los cuales fueron dispuestos. Estas circunstancias, valoradas en conjunto, permiten concluir que el asunto satisface el requisito de relevancia constitucional y justifican, por tanto, el estudio de fondo de los reproches formulados contra la decisión cuestionada y el amparo de los derechos fundamentales de la entidad demandante.

Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo del Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03919-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los anteriores términos, expongo la razón por la cual aclaro mi voto en relación con la decisión adoptada.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Fecha ut supra