CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Veinte (20) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Demandante: JULIÁN ALBERTO PARODYS CAMARGO Demandada: CAROL STEFANNY BORDA ACEVEDO – REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR BOGOTÁ, PERIODO CONSTITUCIONAL 2026 – 2030 Tema: Doble militancia en la modalidad de apoyo.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala dicta sentencia dentro del proceso de nulidad electoral de la referencia, promovido contra el acto de elección de la señora Carol Stefanny Borda Acevedo como representante a la Cámara por Bogotá D. C. para el periodo constitucional 2026-2030. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El ciudadano Julián Alberto Parodys Camargo, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda el 24 de abril de 20261, en contra de la elección de la señora Carol Stefanny Borda Acevedo, como representante a la Cámara por Bogotá D. C., periodo constitucional (2026-2030). 1.1.
Pretensiones El demandante solicitó lo siguiente: Se declare la nulidad del acto contenido en el Formulario E-26 Cámara mediante el cual se declaró elegida la ciudadana CAROL BORDA ACEVEDO como Representante a la Cámara por la circunscripción Bogotá D.C., avalada por el Salvación Nacional (sic), por haber incurrido en doble militancia en modalidad de apoyo al aparecer en las plataformas votocristiano.com.co y unidosporlavida.com junto con candidatos de otras colectividades políticas durante el período de campaña electoral 2026, en violación del artículo 107 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 y el artículo 275 numeral 8 del C.P.A.C.A. Las consecuencias de la nulidad se determinarán conforme al artículo 288 del C.P.A.C.A. 1.2.
Hechos La parte actora indicó que la demandada aspiró en representación del Movimiento Salvación Nacional a la Cámara de Representantes por Bogotá D. C., con el número 101, en las elecciones del 8 de marzo de 2026. Según afirmó, obtuvo una votación que le permitió ser elegida congresista. 1 Índice Samai 2. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Comentó que, en febrero de este último año, se crearon dos sitios web denominados: www.votocristiano.com.co y www.unidosporlavida.com, en los cuales aparecía la demandada con propaganda política de ella, en conjunto con la de varios candidatos en las que se incluían fotos, datos relacionados con la agrupación avalante, los números de lista, el tipo de colectividad, el cargo o investidura al que aspiraban y la circunscripción. En línea con lo anterior, manifestó que la accionada de manera voluntaria y con conocimiento pleno de dicha difusión, materializó «compromisos ideológicos públicos con la plataforma [cuyos] actos son positivos, deliberados y concretos, y satisfacen plenamente el elemento modal exigido por la jurisprudencia de la Sección Quinta2 para configurar la doble militancia en modalidad de apoyo».
Aseveró, conforme a lo detallado en precedencia, que las «tarimas públicas» hoy día no solo son físicas, sino que corresponden a canales digitales que sirven como plataformas de comunicación y, de este modo, tal como lo ha precisado el Consejo Nacional Electoral3 la propaganda electoral, va más allá de los espacios presenciales tradicionales.
Conforme a lo anterior, puso de presente que los cinco elementos constitutivos de la conducta prohibitiva se concretaron en el presente caso. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación El demandante formuló reparos de nulidad en contra del formulario E – 26 CAM emitido por la Comisión Escrutadora de Bogotá D. C., el 27 de marzo de 2026, con fundamento en la violación de los artículos 107 de la Constitución Política; 2 de la Ley 1475 de 2011; 5, 6 y 7 de la Ley 527 de 1999, aunado a lo expuesto por el precepto 275 numeral 8 del CPACA.
Para dar sentido a su censura, reiteró que la accionada «apareció en las plataformas» aludidas, participando en tarima digital con candidatos de otras organizaciones políticas, siendo prohibido tal proceder a la luz de las normas referidas. Puso de presente que ese apoyo se materializó en el hecho que la demandada compartió espacios digitales con aspirantes de las siguientes colectividades: Cambio Radical - ALMA, Verde Oxígeno, Conservador, Liberal, Creemos, Ahora Colombia, La U, Centro Democrático y el GSC Ciudadanos Renovemos4.
Sobre esta base, comentó que la accionada «suministró» datos de su campaña y firmó un manifiesto denominado – Compromiso por la Vida – en el que daba autorización para aparecer en dicha plataforma, con lo cual, su anuencia concretó el reparo presentado, al compartir en conjunto con otros aspirantes. Así mismo, dijo que los espacios digitales son equivalentes funcionales de los sitios físicos, según lo dispuesto por los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 527 de 1999 y la sentencia C-831 de 2001. 2 Citó las siguientes: Sentencias del 4 de marzo de 2021 (Rad. 19001-23-33-001-2019-00369-01), del 23 de junio de 2022 (Rad. 70001-23- 33-000-2020-00004-03) y del 8 de mayo de 2025 (Rad. 11001-03-28-000-20240005700). 3 Sin precisar concepto o decisión al respecto. 4 Sin precisar acto puntual de apoyo de la accionada hacia uno o más aspirantes a las diferentes corporaciones públicas de elección popular que aparecieron en esas plataformas tecnológicas.
Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. Contestación de la demanda 2.1. La accionada5 Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones bajo los siguientes bloques temáticos, a saber: Como argumento central, mencionó que no se estructuraron los cinco elementos que exige la jurisprudencia contenciosa y, por lo tanto, deben prosperar las excepciones de: i) inexistencia de nulidad por ausencia del elemento objetivo, ii) del volitivo o intencional de apoyo, iii) del modal, iv) indebida aplicación analógica de las causales de expulsión electoral y, v) las genéricas.
Para justificar lo anterior, dijo en primer lugar, que no resulta acertado calificar las plataformas virtuales aludidas en el escrito inicial como espacios de propaganda electoral, en la medida que, solo se trató de «guías de orientación ciudadana que no llamaron a votar por candidato alguno». Bajo esta óptica manifestó que, si bien aparece el perfil de la accionada, no es menos cierto que no hay prueba del apoyo por ella brindado a otras candidaturas y, por el contrario, se trata de un espacio de competencia entre los que aparecen allí. Refirió que la firma del «Compromiso por la Vida» no se trató del respaldo a otras aspiraciones, correspondió a la promoción de la propia campaña, perfil, logo y número a la Cámara de Representantes por Bogotá de Carol Stefanny Borda Acevedo.
En segundo lugar, comentó que la equivalencia digital que pretende hacer ver el accionante en relación con tarimas físicas, resulta ser una argumentación subjetiva pues, el solo hecho de aparecer en estos espacios virtuales, no consolida el elemento objetivo de la conducta de la doble militancia en la modalidad de apoyo. A partir de lo dicho, manifestó que la mera asistencia digital a esa plataforma no prueba que se haya emitido una declaración pública de carácter positivo y concreto de la demandada en favor de otro u otros aspirantes allí presentes, por el contrario, lo único que se evidencia son las hojas de vida y las propuestas de varios candidatos a fin de que la ciudadanía interesada conozca la mejor opción para votar.
Para soportar lo anterior, citó el antecedente judicial de esta Sala Electoral en el que se negaron las pretensiones en contra del gobernador de Córdoba6, para insistir en que la sola presencia del demandado en espacios virtuales de campaña política, no consolida por sí mismo el apoyo que sanciona la normativa vigente. Aunado a lo anterior, indicó que la demanda erróneamente considera que esas dos plataformas son espacios de propaganda política con lo cual, desconoce los límites y alcance por el que fueron creados, esto es: «no representan, [ni obedecen a] partidos políticos. [Tampoco] promueven caudillos [ni] candidaturas. [La] guía no te dice por quién votar.
Te muestra cómo discernir». 5 Índice 20 de Samai. 6 Radicado: 2023-00156-00. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Dijo que, el artículo 35 de la Ley 1475 de 2011 es claro en definir qué se entiende por propaganda política y, por lo tanto, lo documentado en las plataformas virtuales no acredita una petición expresa de apoyo de la demandada en favor de otros aspirantes, solo se trata de un directorio de evaluación ciudadana de candidatos para ser analizada por los sufragantes.
Finalmente, mencionó que las pretensiones parten de argumentos erróneos que pretenden aplicar analógica y extensivamente supuestos que no tienen cabida en el sub judice, pues advierte que cuando se juzga la conducta prohibitiva de la doble militancia, solo cabe una hermenéutica restrictiva. 2.2. Consejo Nacional Electoral7 Por conducto de apoderado, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva aseverando que «la demanda no atribuye a esta Corporación una actuación administrativa concreta, irregular u omisiva que constituya la causa directa de la nulidad electoral invocada».
Adicionalmente, precisó que «no existe una decisión administrativa previa del CNE que pueda ser considerada causa directa de la controversia, ni una actuación u omisión atribuible a esta entidad que permita endilgarle responsabilidad material dentro del presente asunto». 3. Actuación procesal A través de auto del 2 de junio de 20268, se admitió la demanda y en proveído del 14 de julio de 2026, el magistrado ponente de este asunto resolvió aplicar la figura de la sentencia anticipada, conforme con la causal prevista en el literal c) del numeral 1 del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
Igualmente, de conformidad con la citada disposición, en el auto en referencia se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Consejo Nacional Electoral y se fijó el litigio. También se tuvo como pruebas los documentos allegados por las partes y se negaron algunos medios demostrativos9 solicitados por el accionante y el accionado.
Así mismo, se corrió traslado para alegar y recibir el concepto del Ministerio Público. 4. Alegatos de conclusión 4.1 Demandante10 Reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de la demanda. 4.2 Demandada11 Insistió en las excepciones propuestas y solicitó que se califique la conducta procesal del accionante, teniendo en cuenta la multiplicidad de demandas por él radicadas, de conformidad con los artículos 79 y el inciso final del 280 del CGP. 7 Índice 21 de Samai. 8 Índice 11 de Samai. 9 Prueba pericial informática, inspección judicial, oficiar al CNE para obtener una certificación del reporte de financiación del aplicativo Cuentas Claras de la accionada, declaración de parte y una certificación de la RNEC. 10 Índice 35 de Samai. 11 Índice 36 de Samai.
Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.3. Consejo Nacional Electoral Aseveró que se atiene a la decisión que se emita y pide que no se emita reproche, responsabilidad o declaración de irregularidad alguna en contra de esa entidad12. 5.
Concepto del Ministerio Público13 La procuradora séptima delegada ante esta Corporación pidió negar las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que en dichas plataformas sociales no hubo apoyo de manera fehaciente a candidatos inscritos o respaldados por partidos y movimientos políticos distintos de aquel al que pertenece la accionada.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para proferir sentencia en el caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 modificado por el Acuerdo 434 de 2024, por el cual se expide el reglamento interno de la corporación. 2.
Problema jurídico De acuerdo con la fijación del litigio, el debate en este asunto consiste en: [D]eterminar si la accionada, en su condición de candidata por el Movimiento Salvación Nacional en las elecciones del 8 de marzo de 2026, incurrió en la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 8º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, relativa a la prohibición de doble militancia política en la modalidad de apoyo, en tanto se afirma que, contrariando las disposiciones legales y jurisprudenciales, ofreció respaldo indebido a los aspirantes de las agrupaciones políticas: Cambio Radical – ALMA, Verde Oxígeno, Conservador, Liberal, Creemos, Ahora Colombia, La U, Centro Democrático y el GSC Ciudadanos Renovemos que aparecen en las plataformas web: www.votocristiano.com.co y www.unidosporlavida.com.
Aunado a ello, se analizará si existió una suscripción por parte de la accionada del denominado – Compromiso por la Vida –, y si tal acto debe considerarse como un respaldo prohibitivo que materializa esa modalidad de doble militancia. 3. Doble militancia por apoyo a candidato de un partido distinto Una de las preocupaciones que ha motivado las reformas políticas adoptadas en las últimas dos décadas tiene que ver con el fortalecimiento de la disciplina partidista, que persigue, a su vez, contribuir al funcionamiento de colectividades y bancadas sólidas, consistentes y con vocación de permanencia. Así lo demuestran los Actos Legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, por medio de los cuales se introdujo y reguló, entre otros asuntos, la prohibición de doble militancia. En tal sentido, de conformidad con el artículo 107 de la Constitución Política, ningún ciudadano podrá pertenecer simultáneamente a más de un partido político.
En consonancia, la misma 12 Índice 37 de Samai. 13 Índice 38 de Samai. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 norma dispone que los miembros de corporaciones públicas que decidan cambiar de partido para aspirar a una próxima elección están compelidos a renunciar a la curul por lo menos 12 meses antes de la fecha en que inician las inscripciones de candidatos de los comicios respectivos.
Estas dos hipótesis constituyen la antesala de la restricción en comento, desarrollada por la Ley 1475 de 2011 (artículo 2º) e instituida como causal de nulidad electoral por la Ley 1437 del mismo año (artículo 275, numeral 8). A partir del marco normativo que la regula, la jurisprudencia de esta Sección ha esquematizado de forma reiterada y pacífica las modalidades en las que se manifiesta la doble militancia política, según sus destinatarios y las conductas proscritas14: a) Ciudadanos: pertenencia simultánea a más de un partido, movimiento político o grupos significativo de ciudadanos. b) Candidatos en consultas: inscripción por una organización política distinta, en el mismo proceso electoral. c) Miembros de corporaciones públicas de elección popular: inscripción como candidato para la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto de aquel que lo avaló, con dos excepciones, primera, que renuncie a la curul antes de los 12 meses que preceden al primer día de inscripciones y segunda, que la colectividad sea disuelta o pierda la personería jurídica por causas diferentes a una sanción. d) Directivos de organizaciones políticas, candidatos y elegidos: apoyar a candidatos de organizaciones políticas diferentes a la que pertenecen y les otorgó aval, según el caso, salvo que la respectiva organización no esté participando con aspirantes para la correspondiente elección ni haya manifestado su apoyo expreso a determinada campaña de otro partido o movimiento. e) Directivos de partido o movimiento político: inscripción como candidatos o designación como directivos de organizaciones políticas diferentes, salvo que medie renuncia a la respectiva dignidad 12 meses antes de uno u otro hecho.
En particular, la doble militancia en la modalidad de apoyo que se brinda a un candidato inscrito por un partido distinto al de la propia afiliación, relacionada en el literal d) anterior, está prevista en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, en los términos que se transcriben enseguida: Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados.
Con base en la literalidad de la norma en comento, esta Sección15 ha reconocido que la configuración de los apoyos prohibidos por la legislación electoral resulta de la acreditación conjunta de 5 presupuestos o elementos, a saber: 14 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00054, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-28-000-2022-00179-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 10 de marzo de 2022, Rad. 76001-23-33-000-2019-01141-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Con relación a los presupuestos de la doble militancia por apoyo a candidato inscrito por un partido distinto, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 26 de agosto de 2021, Radicado 05001-23-33-000-2019-02946-01(Acum.), MP.
Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 21 de octubre de 2021, Radicado 47001-23-33-000-2020-00075-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 6 de octubre de 2016, Radicado 50001-23-33-000-2016-00077-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicado 52001-23-33-000-2015-00841-01, MP.
Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 a. Elemento subjetivo El deber de abstención que se deriva de la prohibición de la doble militancia en su modalidad de apoyo cobija, además de quienes detentan cargos de dirección, gobierno, administración o control en los partidos y movimientos políticos, a los miembros de las organizaciones políticas que han sido elegidos o aspiran a serlo en cargos o corporaciones de elección popular.
Por lo anterior, la demostración de esta manifestación de doble militancia exige que el demandado ostente cualquiera de las calidades referidas. b. Elemento objetivo La conducta proscrita consiste en apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados que difieren de aquel al que pertenece el accionado.
Así, el concepto de apoyo ha sido caracterizado por esta Sala Electoral como «…la ayuda, asistencia, respaldo o acompañamiento de cualquier forma o en cualquier medida a un candidato distinto al avalado o apoyado por la respectiva organización política.»16 Sin embargo, la generalidad de esta noción ha sido precisada por la Sección en el tratamiento jurisprudencial que durante los años ha procurado a esta modalidad de doble militancia, en el sentido de delimitar no solo la naturaleza de los actos que pueden revelar la existencia del respaldo sancionado, sino a la vez el grado de convicción que debe derivarse de las pruebas para acreditar la presencia del apoyo ilegal.
En lo que refiere a la naturaleza del apoyo, la Sala ha reconocido que la asistencia censurada debe ser el resultado de la ejecución de actos positivos y concretos que demuestren el favorecimiento político al candidato de otra organización. En ese orden, en decisión de 31 de octubre de 201817, esta Judicatura explicó que «la estructuración de dicha prohibición exige necesariamente la ejecución de actos positivos y concretos de apoyo en favor del candidato perteneciente a otro partido político».
Desde esta perspectiva, la Sala consideró, en providencia de 7 de diciembre de 201618 que las abstenciones atribuidas por la parte actora al acusado «–cimentadas en la realización de reuniones políticas sin la presencia del aspirante a la Alcaldía inscrito por el partido que lo avalaba–, no disponían de la virtualidad de configurar la doble militancia por apoyo de cara a la ausencia de actos positivos y concretos que permitieran materializarla».
En ese punto, la Sección expuso: Lo que exige el texto de la norma es precisamente lo contrario: la ejecución de actos positivos de apoyo a un candidato diferente de aquel inscrito por el partido al cual pertenece el concejal demandado. (…) Entonces no resulta procedente extender sus alcances a otras situaciones no contempladas en la norma, diferentes de los actos de apoyo, como la decisión de llevar a cabo actos políticos sin el acompañamiento del candidato del partido, en este caso a la alcaldía, como señaló el actor.
En ese mismo sentido, la Sala ha pregonado que no pueden, en principio, considerarse como actos de apoyo ante la ausencia demostrativa del elemento teleológico de la noción, la impresión de volantes publicitarios respecto de los cuales se omitió probar su socialización y 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.
Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 17 Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. 18 Rad. 2500-23-41-000-2015-02347-00. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 distribución para el fortalecimiento de la campaña política de un candidato afiliado a otro movimiento; las palabras de agradecimiento entre aspirantes políticos; así como la existencia de publicidad perteneciente a un aspirante avalado por otra organización, cuando los medios de convicción allegados no permiten aseverar que su presencia responde a la voluntad del accionado, como una manifestación de apoyo.
En consonancia, la Sección señaló en sentencia de 31 de enero de 201919, que «de las imágenes aportadas, no se evidencian elementos que, por ejemplo, permitan definir cuándo fueron realizadas las reuniones respectivas y, entre otras cosas, si fue el demandado quien dispuso, autorizó, convino o consintió tales actividades proselitistas y menos que de ellas se derive el cuestionado apoyo».
Pero no solo estos aspectos20 del respaldo proscrito han sido modelados por la jurisprudencia de la Sección Quinta, pues igualmente ella ha hecho referencia a la frecuencia con la que deben producirse las acciones que denotan asistencia, por lo que los actos de acompañamiento político no requieren ser actos de tracto sucesivo o continuo, sino instantáneos, de donde se colige que la configuración de esta modalidad de la doble militancia puede probarse a través de una sola manifestación de apoyo en el contexto de la campaña política21.
De otra parte, se ha establecido que el apoyo indebido se configura de manera independiente al resultado electoral obtenido por el candidato asistido –carácter autónomo del patrocinio– razón por la que no se hace necesario que «…el apoyo tenga incidencia real en el resultado de la elección, pues al regular la doble militancia la Ley 1475 de 2011 no incluyó ninguna condición de este carácter, ni limitó sus alcances a este tipo de factores.»22 Finalmente, la Sala ha expresado que la probanza del comportamiento prohibido en la legislación electoral debe llevar al juez a un estado de convicción que, más allá de cualquier duda razonable, permita acreditar la ocurrencia de un actuar a través del cual se persigue el impulso proselitista de una candidatura extraña a la avalada por el partido o movimiento político del que hace parte el accionado.
Así, respecto de la acreditación probatoria del apoyo esta Sala ha dicho que el presunto apoyo de un candidato a otro que pertenece a una colectividad política distinta, debe aflorar de manera evidente o de bulto, es decir, revistiendo al operador judicial tantos elementos de juicio que permita superar toda duda razonable para que éste pueda colegir que en el caso en concreto se presentó la causal de nulidad endilgada (doble militancia) y de esa forma advertir que el candidato traicionó la voluntad de su electorado.
Por último, la Sección resalta que, como fuere estimado en providencia de 20 de agosto de 2020, el actuar objeto de sanción se centra en el ofrecimiento de apoyos, y no en el recibimiento de respaldos por parte de un candidato23. 19 Rad. 11001-03-28-000-2018-00008-00. MP. Rocío Araújo Oñate. 20 La naturaleza del apoyo. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 22 Ibidem. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2019-00088-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 20 de agosto de 2020.
Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 c. Elemento temporal Se ha destacado que, a pesar de que el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 1475 de 2011, no hace referencia expresa al periodo o plazo en el que deben producirse los apoyos, una interpretación sistemática y con efecto útil de la norma conlleva aceptar que la materialización de la asistencia indebida debe suceder en el contexto de la campaña política, toda vez que «solo durante ese lapso se puede hablar de candidatos en el sentido estricto de la palabra»24; término que se extiende desde el momento en el que el ciudadano acusado inscribe su aspiración y hasta la fecha de la elección. d) Elemento modal de la conducta La incursión en la prohibición de doble militancia en su modalidad de apoyo exige que el partido o movimiento político que avaló la postulación del acusado haya inscrito una candidatura propia al cargo de elección popular de que se trate, comoquiera que solo en estos eventos puede reprocharse la defraudación a la lealtad partidista exigida al candidato sometido al medio de control de nulidad electoral.
Sin embargo, no solo la inscripción da por acreditado este presupuesto, teniendo en cuenta que, el desconocimiento de los apoyos expresos dados por un partido o un movimiento político a una causa proselitista distinta de la suya, –aunque no exista registro de una aspiración particular–, pueden llevar a cristalizar igualmente la causal de inelegibilidad erigida en el artículo 2.2 de la Ley 1475 de 2011.
Así, en sentencia de 24 de noviembre de 201625, la Sala concluyó en relación con este aspecto, lo siguiente: [L]a modalidad de doble militancia proscribe es el apoyo a un candidato diferente al inscrito o apoyado por una determinada colectividad política, lo cual necesariamente presupone que el partido o movimiento político bien haya inscrito un candidato propio para determinado cargo de elección popular o en su defecto que haya decidido, de forma expresa, apoyar a un candidato de otra organización política.
Así, la materialización del elemento modal de la conducta proscrita pasa por la demostración de la inscripción de candidatos pertenecientes a la estructura política de la que hace parte el accionado o a la existencia de manifestaciones explícitas, mediante las cuales su partido se compromete de lleno con la candidatura postulada por un movimiento distinto, lo que obliga al demandado a respetar sus directrices, sin que sus intereses puedan anteponerse a aquellos de la colectividad. e. Elemento territorial El examen construido por la Sección Electoral del Consejo de Estado permite advertir que el respaldo recriminado por el legislador estatutario de 2011 puede producirse en el seno de una misma circunscripción electoral –v. gr., la asistencia política prestada por un candidato al Concejo a la aspiración proselitista de un candidato a la Alcaldía de la misma municipalidad–, pero también en el escenario de circunscripciones territoriales diversas. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 52001-23-33-000-2015-00841-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 24 de noviembre de 2016. 25 Ibidem. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En palabras de esta Sala de Decisión, se ha dicho que: «la circunstancia de que el apoyo haya sido brindado a un candidato que aspiraba a la Cámara de Representantes por una circunscripción territorial diferente, como era Bogotá, no incide en la configuración de la doble militancia política26».
De esta manera, la parte actora deberá acreditar que, sin importar la coincidencia o no de circunscripciones electorales, el acusado acompañó a través de actos positivos y concretos las aspiraciones políticas de un candidato avalado por una organización distinta de la suya, fomentando sus posibilidades de acceso a un cargo de elección popular.
En suma, la nulidad de una elección por cuenta de la causal de doble militancia por apoyo a un candidato está condicionada a los presupuestos consagrados en la norma e interpretados en sede judicial, atendiendo al propósito del legislador, al efecto útil de la disposición que consagra la prohibición e integrando el principio de capacidad electoral, que debe orientar al operador jurídico al resolver las controversias de esta naturaleza. 4.
Caso concreto El demandante aduce que la demandada incurrió en doble militancia en la modalidad de apoyo por cuanto, pese a haber sido avalada por el Movimiento Salvación Nacional como candidata a la Cámara de Representantes por la circunscripción de Bogotá D. C., el haber aparecido en dos plataformas virtuales junto a candidatos de otras colectividades, llevan per se a declarar la nulidad de su elección. Aunado a ello, considera que la accionada al haber suscrito un acuerdo de voluntades denominado – Compromiso por la Vida –, constituyó una muestra de respaldo a otras candidaturas lo cual está prohibido a la luz del orden jurídico.
Pues bien, como se dijo en precedencia, según la jurisprudencia reiterada de esta Sección, para que se configure la prohibición de doble militancia en la modalidad de apoyo es necesario acreditar de manera concurrente los (5) elementos exigidos. En este evento, el elemento subjetivo se encuentra demostrado, por cuanto obra en el expediente el formulario E – 26 CAM27, del cual se desprende que la demandada fue avalada, inscrita y posteriormente elegida como representante a la Cámara por Bogotá D. C. para el período constitucional 2026-2030 por el Movimiento Salvación Nacional.
En lo que tiene que ver con el presupuesto temporal, este no tiene mayor controversia si se tiene en cuenta que la parte actora adujo que las publicaciones difundidas a través de los dos enlaces web se realizaron en el mes de febrero de 2026 y, para este efecto, aportó dos videos en formato MP428 en los que se logra detallar que los candidatos que allí aparecen, aspiran a ser elegidos en las elecciones al Congreso de la República del 8 de marzo de ese año29.
Aunado a ello, según las imágenes30 allegadas por el interesado, la candidatura se presenta en la época donde los inscritos ya contaban con número en la tarjeta, agrupación y modalidad 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 31 de octubre de 2018. 27 Índice 9 de Samai. 28Https://Drive.Usercontent.Google.Com/Download?Id=1tsr5pmgzr2n-P9jhxz2eqgqq-Odbanpw&Export=Download&Authuser=0 29 Video denominado así: «anexo de la plataforma de voto». evidencia que se da en el segundo cincuenta y ocho. 30 Páginas: 114, 136 y 137 de la demanda.
Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de voto (preferente o lista cerrada), lo cual permite colegir que su difusión se hizo durante la campaña electoral31.
Finalmente, la accionada no se opuso a este supuesto fáctico. En lo que tiene que ver con la exigencia territorial, y al tenor de lo expuesto por esta Sección, el respaldo recriminado puede producirse en el seno de una misma circunscripción electoral o de diferentes. En este sentido, las partes no plantearon controversia alguna respecto de este presupuesto.
Respecto del requisito modal, la parte actora esgrimió que está demostrado en la medida que la demandada: «suministr[ó] activ[amente] datos de campaña en votocristiano.com.co y firma activa del Compromiso por la Vida en unidosporlavida.com». A este respecto, debe aclararse, tal como se refirió en precedencia, que este parámetro se configura cuando la colectividad política a la que pertenece el elegido32: i) inscriba un candidato propio a un cargo de elección popular, o ii) decida apoyar al de otra organización política, o bien ii) imparta la orden de abstenerse de respaldar candidaturas específicas»33.
De esta forma, en el plenario se encuentra el formulario E – 26 CAM34 el cual acredita que el Movimiento Salvación Nacional inscribió una serie de aspirantes a la circunscripción electoral de Bogotá D. C. Por lo tanto, este aspecto está demostrado, sin que ello implique acoger la comprensión que la parte actora propone del elemento modal, pues este no deriva de los actos individualmente atribuidos a la demandada, sino de la inscripción de candidatura propia por parte de la colectividad que avaló su postulación. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el presupuesto objetivo de la conducta prohibida este no se acreditó y, por lo tanto, se negarán las pretensiones formuladas por la parte actora, tal como pasa a exponerse: En primer lugar, debe decirse que la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática en definir que lo realmente censurable es la exteriorización de actos positivos, concretos e inequívocos de respaldo a candidatos o colectividades diferentes del partido que otorgó el aval.
Conforme a lo anterior, el accionante expone que la aparición de manera libre y voluntaria de la accionada en dichas plataformas web, retratan por sí solas el cumplimento de los presupuestos «modal y objetivo» de la conducta reprochada; sin embargo, tal como se viene analizando, no resulta acorde con el fundamento del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, ni lo discernido por esta sala especializada, que la mera aparición en portales virtuales configure el elemento objetivo. 31 Aparte de la existencia del formulario E – 26 CAM de la circunscripción de Bogotá D. C., en sentencia: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. MP. Gloria María Gómez Montoya, del 27 de febrero de 2025. Rad 11001-03-28-000-2024- 00008-00, se precisó que: «con todo, que no se logre determinar esta circunstancia con exactitud, la sala concluye que los registros fílmicos presentan hechos ocurridos en período de campaña, especialmente, por cuanto (i) se observa publicidad política en la que se indican logos y números de candidatos, así como, (ii) en el archivo 1, quien habla refiere a las elecciones del «29 de octubre», lo que coincide con la fecha en que se llevaron los comicios territoriales del año 2023, de conformidad con el calendario electoral adoptado para ello». 32 De igual modo, con soporte en el formulario E – 26 CAM de la circunscripción de Bogotá D. C., la Sala pudo evidenciar que los aspirantes a la Cámara de Representantes inscritos que a su vez aparecen en los dos links referidos por el accionante son, entre otros, los siguientes: Briceño Montes Daniel Felipe y Uscátegui Pastrana José Jaime elegidos del Centro Democrático a esa corporación popular; no electos: Angélica Narváez, Jonathan Silva del Movimiento Salvación Nacional y Ricardo Macías de Colombia Justas Libres. 33 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 1° de agosto de 2024. Rad. 63001-23-33-000- 2023-00103-01. 34 Página 4 de dicho formulario. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 A este respecto, la simple presencia en un portal web no permite concluir por sí sola, que el elemento objetivo quede acreditado, habida cuenta que el juez electoral debe analizar concretamente si hubo una conducta de la accionada orientada a favorecer aspiraciones de otras colectividades.
Sobre esta base resulta oportuno recordar algunos razonamientos que la Sala Electoral ha esbozado frente a lo que aquí se controvierte: [L]as capturas de pantalla allegadas por el actor no demuestran la realización de actos positivos de apoyo por parte del demandado en favor [de otra agremiación], por tanto, no se acreditó (…) que diera un discurso o manifestación de promoción o respaldo a esa candidatura.
En este orden, las pruebas aportadas no acreditan más allá de cualquier duda razonable, que el demandado efectuó manifestaciones, discursos, campañas o acompañamiento (…), es decir, acciones concretas con las cuales buscara ayudar e impulsar a un candidato (…) inscrito por una colectividad distinta a la que pertenece35. Con base en lo anterior, es procedente insistir por parte de esta Sala Electoral en que el sustento de la demanda, se basa en la publicación de los datos personales, número de la tarjeta, agrupación que la avaló y un breve relato de las propuestas que presentó la accionada en esos enlaces web; empero, al ser valorados probatoriamente, no obra manifestación de Carol Stefanny Borda Acevedo en favor de algún candidato allí registrado.
Las evidencias documentales muestran lo siguiente36: Como observa la Sala, la sola presencia conjunta con otros candidatos y las 10 respuestas que da la demandada a un cuestionario, no acreditan ningún acto positivo, real y concreto en favor de otros aspirantes. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.
MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sentencia del 13 de febrero de 2025 Rad. 08001-23-33-000-2023-00444-01. 36 Https://Votocristiano.Com.Co/Candidatos/Carol-Borda-Camara-Por-Bogota/ Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Antes bien, lo que se desprende del propio contenido de los escenarios digitales es que estas cumplen una función de difusión ciudadana —dar a conocer a los usuarios aspiraciones que resultan afines a los valores e ideas que promueve cada plataforma—, y no un ejercicio de patrocinio o respaldo electoral por parte de los candidatos allí relacionados, quienes se limitan a ser objeto de esa sistematización de perfiles, sin que conste manifestación alguna de su parte dirigida a promover a los demás allí listados.
En este punto, la Sala debe precisar que los escenarios de tipo digital podrían acreditar los elementos de una respectiva modalidad de doble militancia, lo que sucede, a contrario sentido de las pretensiones del accionante, es que la presunta promoción indebida de la accionada respecto de otras candidaturas no se demostró. Con base en lo dicho, resulta oportuno recordar lo siguiente: Con todo, esta judicatura ha reiterado que la asistencia o concurrencia en actos de proselitismo político de aspirantes de diferentes colectividades no son potencialmente actividades que generen la incursión en la doble militancia en la modalidad de apoyo.
Resulta normal y, sin discordancia con el principio democrático de participación, interactuar en las reuniones de proselitismo político, de lo contrario, incluso, se dificultaría para el electorado el poder comparar y depurar la opción de voto y, por demás, obstaculizaría el campo dialéctico y dialógico de la democracia. Así las cosas, con las solas imágenes de pantalla resulta alejado de la normativa imputar a la demandada actos de apoyo, pues su mera presencia e incluso su lenguaje simbólico y corporal tampoco alcanza los niveles de actos positivos que se requieren en estos casos.37 Aunado a lo anterior, se puede ver que la propia plataforma virtual precisa los límites y alcances que tienen los aspirantes en su aparición, lo cual se traduce, en que ninguno de los que allí se ven pueden pedir respaldo político alguno: 37 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia 30 de enero de 2025. Rad. 70001-23-33-000-2024-00030-01. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Aparte de lo documentado, el accionante puso de presente una serie de enlaces virtuales que no permiten su acceso38.
De igual modo, en la demanda se cita la plataforma de Unidos por la Vida39 la cual, no precisa cómo la demandada está incursa en la causal de doble militancia. Frente a este último portal, solo se tiene lo siguiente: En consideración de lo dicho, resulta oportuno recordar lo que ha esbozado pacíficamente esta Sección para insistir en que la mera aparición en estos espacios no acredita de manera definitiva la conducta prohibitiva enrostrada: 38 Se encuentran escritos en las páginas 107 a 111 y 158 a 170 de la demanda. 39 https://unidosporlavida.com/candidatos-a-la-camara-de-representantes-comprometidos-con-la-vida-2026/ Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Ha sido postura de esta judicatura que la coincidencia en reuniones o eventos políticos con un candidato de una colectividad distinta a la suya no logra configurar la prohibición alegada, dado que, para ello, es necesario que se acrediten actos inequívocos de apoyo por el accionado hacia el respectivo aspirante.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto por esta Sección, en providencia del 29 de julio del 2021, según la cual: «En lo que respecta a la existencia de reuniones conjuntas entre el demandado y otros candidatos: esta Judicatura expuso en acápites previos, que no se constituyen, en principio, en situaciones que acrediten la existencia de respaldos indebidos, toda vez que en el desarrollo de los debates electorales de la actualidad, la concurrencia de aspirantes avalados por diferentes colectividades políticas en los actos de campaña responde a actividades propias de la dinámica proselitista, en las que las convocatorias democráticas conllevan, por regla general, la concomitancia de candidatos con el propósito de que, en una misma plaza, difundan sus programas de gobierno, sostengan debates y presenten las razones por las cuales deben ser designados como representantes de la ciudadanía. (…).
De conformidad con lo transcrito, la doble militancia en su modalidad de apoyo no excluye, prima facie, la convergencia espacial de postulaciones proselitistas avaladas por movimientos políticos diversos a los del demandado (…)40. Así las cosas, el acervo probatorio que reposa en la actuación judicial, no demuestra más allá de toda duda razonable, que se presentó un favorecimiento efectivo en favor de las aspiraciones de otras colectividades políticas, con lo cual, la mera coincidencia en un mismo espacio es insuficiente a efectos de establecer la configuración de la conducta prohibida de doble militancia41.
Finalmente, una de las censuras propuestas por la parte actora se relaciona con la firma del – Compromiso por la Vida –. El aludido documento es del siguiente tenor: Como puede verse, el citado documento no fue suscrito por la demandada que, aunque aparece en el video denominado: unidos por la vida.mp4, este no puede tener el alcance que da el accionante cuando manifestó, lo siguiente: «Las capturas de pantalla de unidosporlavida.com muestran en el perfil de Carol Borda la pestaña "Firma del Compromiso por la Vida", que acredita la suscripción de un manifiesto público ideológico con la plataforma.
Ese acto de suscripción requiere voluntad expresa y no puede realizarse pasivamente. El despacho lo incluyó expresamente en la fijación del litigio, lo que indica que lo considera relevante para la calificación jurídica». 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 47001-23-33-000-2019-00819-01. M.P. Rocío Araújo Oñate.
Sentencia del 29 de julio del 2021. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 25 de julio del 2024. Rad. 52001-2333-000-2023- 00426-01. MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Julián Alberto Parodys Camargo Demandados: Carol Stefanny Borda Acevedo Radicado: 11001-03-28-000-2026-00226-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Para la Sala, aun suponiendo que la accionada hubiera firmado el compromiso, dicho acto no constituye por sí mismo respaldo electoral a candidatos específicos; es decir, no acredita per se, que el elemento objetivo se haya demostrado.
En ese orden de ideas, al no concurrir todos los presupuestos estructurales de la doble militancia en la modalidad de apoyo, la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 275 del CPACA no se configura, razón por la cual las pretensiones de la demanda están llamadas a desestimarse. 5. Otras consideraciones El apoderado de la demandada en los alegatos de conclusión manifestó que se debe calificar la conducta procesal del accionante, teniendo en cuenta la multiplicidad de demandas por él radicadas, según lo informan los artículos 79 y el inciso final del 280 del CGP.
Al respecto, la Sala debe mencionar que, mediante auto del 22 de mayo de 2026, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, en el radicado: 2026-00123-00, decidió conservar la demanda en contra de Sara Jimena Castellanos como senadora de la república, periodo 2026-2030 y ordenar que, por Secretaría, se asignara número independiente a la actuación promovida contra la aquí accionada42, con el fin de someter cada una al reparto correspondiente.
Acometido lo anterior, el ponente adelantó todas las etapas con lo cual, no existe mérito para iniciar algún tipo de trámite sancionatorio en contra de la parte actora, teniendo en cuenta que, hasta este momento, no se observa una conducta que afecte los deberes y responsabilidades como sujetos procesales. Por lo tanto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En firme este proveído, ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 42 Y los congresistas: Daniel Briceño, José Jaime Uscátegui, David Cote y Luis Miguel López Aristizábal.